Nye Rikshospitalet og Nye Aker ved Oslo universitetssykehus HF - anmodning om gjennomføring av statlig reguleringsplan

Om prosessen for prosjektet

Oslo universitetssykehus HF (OUS) er landets største helseforetak med over 24 000 ansatte, og et årlig driftsbudsjett på over 27 mrd. kroner. Det utføres om lag 1,2 mill. pasientbehandlinger i året ved helseforetaket. OUS eies av Helse Sør-Øst RHF (HSØ), og er lokalsykehus for store deler av Oslos befolkning, regionsykehus for befolkningen i hele Helse Sør-Øst og har nasjonale oppgaver innen høyspesialisert medisin. Helseforetaket står for rundt halvparten av medisinsk forskning i norske sykehus og har en sentral rolle i utdanningen av landets helsepersonell. Helseforetaket har både en regional beredskapsrolle for sykehusene på Sør- og Østlandet og enkelte nasjonale beredskapsoppgaver. I tillegg har OUS ansvaret for ambulansetjeneste, AMK /113-sentral, luftambulanse og pasientreiser.

OUS ble etablert i 2008 som følge av behov for å forbedre samordning av spesialisthelsetjenestene i Oslo. Dette behovet sto sentralt da Regjeringen Stoltenberg i 2007 besluttet å slå sammen tidligere Helse Sør RHF, som hadde ansvaret for Rikshospitalet- Radiumhospitalet HF, og Helse Øst RHF, som hadde ansvaret for Ullevål universitetssykehus HF og Aker universitetssykehus HF. Med økende medisinsk spesialisering og knapphet på kompetanse, blant annet spesialsykepleiere, har behovet for å samle de høyspesialiserte miljøene i OUS ikke blitt mindre enn det som lå til grunn for etableringen i 2008.

I tillegg til behov for bedre samordning av spesialisthelsetjenestene i Oslo, er formålet med byggeplanene ved OUS å øke sykehuskapasiteten og erstatte gammel og uhensiktsmessig bygningsmasse både ved Ullevål og ved Radiumhospitalet. Nylig framlagte tilstandsvurderinger viser at byggene ved OUS har den dårligste tilstandsgraden blant landets helseforetak.

Veien fram til realisering av målet har vært lang. I 2012 la OUS fram en arealutviklingsplan for den videre utviklingen av helseforetaket. Her ble det foreslått å legge ned Aker sykehus, å etablere et storbysykehus på Ullevål og å utvide regionsykehuset på Gaustad. På sikt skulle Radiumhospitalet flyttes til Gaustad.

I 2013 ble det startet et idéfasearbeid for utvikling av OUS. I 2014 ble Idéfaserapport versjon 1.0 lagt fram. Her ble det presentert flere alternativer for full samling av all virksomhet på enten Gaustad eller Ullevål, sammen med flere varianter av delt virksomhet mellom Ullevål og Gaustad. Radiumhospitalet og Aker sykehus var forutsatt lagt ned på sikt. Rapporten ble sendt på høring og det ble gjennomført ekstern kvalitetssikring.

I 2015 ble Idéfaserapport versjon 2.0 behandlet. Dette var en oppdatert versjon etter høring og ekstern kvalitetssikring, hvor ulike alternativer ble presentert. Alternativene inkluderte delt løsning mellom Ullevål og Gaustad og full samling på Gaustad. Det ble pekt på at full samling på Gaustad kunne videreutvikles med et eventuelt lokalsykehus utenfor hovedsykehuset. Det ble anbefalt videre utredning av lokalsykehus og at man utredet kreftområdet spesielt.

I 2015/2016 ble Idéfase for fremtidens OUS, konkretisering etter høring, behandlet. Her ble alternativet med samling av regionfunksjoner på Gaustad anbefalt, sammen med etablering av et eget lokalsykehus (lokalisert på enten Ullevål, Aker eller annet sted). Videre ble kreftområdet utredet spesielt, hvor videreutvikling av Radiumhospitalet ble anbefalt. Det ble gjennomført ekstern kvalitetssikring av rapporten.

I juni 2016 ble det i foretaksmøtet i Helse Sør-Øst RHF fastsatt et målbilde for utvikling av sykehusstrukturen ved OUS. Dette innebar et samlet og komplett regionsykehus inkludert lokalsykehusfunksjoner på Gaustad, et stort akuttsykehus på Aker og et spesialisert kreftsykehus på Radiumhospitalet.

Utredningsarbeidet er gjennomført i dialog med Oslo kommune. I høringsrunden til idéfaserapport versjon 1.0 i 2014, pekte Oslo kommune på Aker som et alternativ til Ullevål for lokalisering av et lokalsykehus og frarådet en samling på Ullevål. I januar 2016 anbefalte byrådet i Oslo kommune den utbyggingsmodellen som senere samme år ble vedtatt i foretaksmøtet. Også i 2018 støttet Oslo kommune den utbyggingsløsningen som nå foreligger i sitt høringssvar til regional utviklingsplan 2035 for Helse Sør-Øst RHF.

Deler av målbildet er i ferd med å realiseres ved Radiumhospitalet, hvor et nytt klinikkbygg og protonsenter nå er under utbygging. De nye byggene vil inkludere virksomhet som er flyttet fra Ullevål. Stortinget bevilget statlig låneramme til prosjektet i 2018. Nye Radiumhospitalet planlegges ferdigstilt i 2024.

De ulike prosjektene må således ses i sammenheng. Den virksomheten som det nå bygges for ved Radiumhospitalet henger sammen med hva som planlegges for resten av OUS. Nye Aker og Nye Rikshospitalet skal, sammen med Nye Radiumhospitalet og Livsvitenskaps-bygget, inkludere den virksomheten som i dag er lokalisert på Ullevål. Stortinget har gitt sin tilslutning og har vedtatt låneramme til prosjektet Nye Aker og Nye Rikshospitalet i statsbudsjettet for 2020.

Det ble i statsbudsjettet for 2022 vedtatt å å lokalisere Klinikk for laboratoriemedisin ved OUS i nytt Livsvitenskapsbygg ved Universitetet i Oslo. Dette vil gi faglige og forskningsmessige synergier, samt driftsmessige gevinster. Videre vil det støtte opp under Oslo kommunes strategi for Oslo Science City. Styret i Helse Sør-Øst RHF har sluttet seg til å videreføre prosjektet, gitt enkelte økonomiske betingelser som ble imøtekommet gjennom statsbudsjettet for 2022. Livsvitenskapsbygget ligger i samme område som Nye Rikshospitalet og det ligger således godt til rette for tett samhandling.

Når utbyggingen er ferdig, vil følgende sykehusstruktur være etablert i Oslo:

• Et samlet og komplett regionsykehus inkludert landsfunksjoner og med et visst volum av lokalsykehusfunksjoner på Gaustad (Nye Rikshospitalet). Dette innebærer en virksomhetsmodell tilsvarende den som er etablert ved de øvrige regionsykehusene i Norge.
• Et stort akuttsykehus på Aker (Nye Aker). Sykehuset vil være lokalsykehus for en stor del av Oslos befolkning innen somatikk, og vil inneholde psykisk helsevern for voksne og barn og tverrfaglig spesialisert rusbehandling for hele befolkningen i Oslo (unntatt lokalsykehusfunksjoner som tilhører Lovisenberg Diakonale Sykehus og Diakonhjemmet Sykehus).
• To akuttsykehus, Lovisenberg Diakonale Sykehus og Diakonhjemmet Sykehus, hvor spesialisthelsetjenestetilbudet er videreutviklet for de bydelene som sykehusene har ansvaret for. Videreutviklingen omhandler både en utvidelse av tjenestetilbudet som vil gi økt egendekning for befolkningen i opptaksområdet til de to sykehusene, og utbygging for å håndtere befolkningsvekst.
• Et helhetlig kreftsenter innen medikamentell kreftbehandling, stråleterapi, kirurgi og palliasjon ved Radiumhospitalet.

Som del av den helhetlige strukturen inngår også storbylegevakten, som Oslo kommune nå bygger på Aker. Storbylegevakten består av en allmennlegevakt som skal drives av Oslo kommune og en skadelegevakt som skal drives av OUS. Det vil være tett samhandling mellom Nye Aker sykehus og Storbylegevakten.

Videre planlegges det for en gradvis overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenester for innbyggere i bydelene Alna, Grorud og Stovner fra Akershus universitetssykehus HF til OUS. HSØ planlegger for en gradvis oppbygging av kapasiteten i hovedstadsområdet i tråd med befolkningsutviklingen.

Om regulering

Parallelt med prosjektutredningene har HSØ arbeidet med regulering av tomtene på Aker og Gaustad. Det ble utarbeidet fire ulike alternativer for begge tomtene, hvor to var fra HSØ og to fra Oslo kommune. Alle alternativene er konsekvensutredet. Felles for alle alternativene er at de omfatter både etappe 1 og etappe 2 av den planlagte utbyggingen. Alternativene viser dermed hvordan den totale utbyggingen er tenkt løst på tomtene. Oslo kommune trakk sine alternativer etter gjennomført konsekvensutredning.

Oslo kommune ved Plan og bygningsetaten (PBE) sendte HSØs planforslag for Aker og Gaustad på offentlig høring og ettersyn 12. april 2021, med høringsfrist 7. juni. For både Aker og Gaustad ble det lagt ut to alternativer til offentlig høring. For Gaustad innebar planforslag 1a høyder på inntil 52 meter (tilsvarende 12 høye etasjer) og for Aker innebar planforslag 1a høyder på inntil 77,2 meter (tilsvarende 15 etasjer) over bakken med helikopterplattform. Planforslagene for både Aker og Gaustad inneholdt også et planalternativ 1b med høyder inntil 42 meter, i tråd med Oslo kommunes høyhusstrategi.

PBE anbefalte HSØs planforslag (alternativ 1a) på Aker, men mente at HSØ kunne sikre ytterligere avbøtende tiltak for å bidra til bedre klimahåndtering og vern. I høringsbrevet knyttet til Gaustad uttalte PBE at videreutvikling av sykehus, forskning og undervisning på Gaustad er i tråd med Kommuneplan 2018, og at planforslaget bidrar til å dekke et samfunnskritisk behov for sykehuskapasitet. Samtidig hadde PBE innvendinger mot planforslaget. De uttalte at det vil være vanskelig å oppnå et planforslag som ivaretar sykehusets areal- og driftsbehov, samtidig som bylandskapet og kulturmiljøet blir ivaretatt optimalt. Med bakgrunn i forutsetningen om at sykehuset skal fungere som et kompakt, samlet sykehus i henhold til HSØ og OUS sitt målbilde, anbefalte PBE alternativ 1a framfor 1b. Det ble pekt på at alternativ 1b vil innebære mer og høyere bebyggelse nærmere det fredede Gaustad sykehus.

PBE la videre til grunn at høringene ville danne grunnlag for justeringer i forslaget, og for PBEs endelige vurdering før planforslagene behandles av byrådet i Oslo kommune. HSØ har igangsatt forprosjektene for Aker og Gaustad, hvor om lag 500 medarbeidere er involvert i ulike medvirkningsgrupper. Høringene som er gjennomført har dannet grunnlag for justeringer i HSØ/OUS sine planforslag. De justerte planforslagene er oversendt Oslo kommune, og kommunen har lagt opp til å gjennomføre ny høring av de justerte planene for Gaustad og Aker. 

Det prosjektet som OUS nå er i gang med å gjennomføre har som nevnt fått støtte fra Oslo kommune en rekke ganger fram til 2018, og høringsinnspill fra Oslo kommune har vært avgjørende for det vedtatte målbildet der Aker-tomten ble valgt på bekostning av Ullevål. Saken endret karakter etter forrige kommunevalg. Et flertall i Oslo bystyre vedtok i januar 2020 å sende et tillegg til Oslo kommunes høringsuttalelse fra 2018, der de i praksis gikk mot det vedtatte målbildet. Flertallet i Oslo bystyre har også senere gjort det klart at de ikke vil godta planene for utbygging på Gaustad. Dette på tross av at Stortinget har innvilget lånerammer til utbygging av Nye Aker og Nye Rikshospitalet. Flertallet i Oslo bystyre har uttalt seg på en slik måte at det er grunn til å tro at reguleringssaken også vil bli behandlet som en sak som handler om sykehusstrukturen i Oslo. Sykehusstrukturen i Oslo ble imidlertid avgjort i foretaksmøtet i 2016 etter flere høringsrunder hvor blant annet Oslo kommune var sentral høringsinstans.

Usikkerheten knyttet til den politiske behandlingen i Oslo kommune har satt HSØ og OUS i en krevende situasjon, og skapt utrygghet rundt forprosjektarbeidet som gjennomføres nå. I tillegg til prosjektplanene for Nye Aker og Nye Rikshospitalet, pågår det som angitt ulike prosesser for å realisere det samlede målbildet for OUS. Dette omfatter blant annet:

• virksomhet som flyttes fra Ullevål til Radiumhospitalet
• virksomhet som flyttes til ny storbylegevakt på Aker
• langsiktig avtale med Oslo kommune om leie av arealer ved storbylegevakten på Aker
• arbeid for å flytte virksomhet fra Ullevål til Livsvitenskapsbygget

En samlokalisering av Klinikk for laboratoriemedisin ved OUS i Livsvitenskapsbygget vil legge til rette for omfattende samarbeid mellom fagmiljøene på OUS og UiO. Nærhet til regionsykehuset på Gaustad er avgjørende for et godt samarbeid. Realisering av disse planene vil medføre at ca. 30 000 kvm. kan flyttes fra det planlagte bygget på Gaustad til Livsvitenskapsbygget. Dette er ikke innarbeidet i planforslaget for Gaustad som er vurdert av PBE.

Vurderinger

I denne saken mener Helse- og omsorgsdepartementet at HSØ nå må gis forutsigbarhet for å realisere planene for ny sykehusstruktur i Oslo som ble vedtatt i foretaksmøtet i 2016, som bygger på gjentatte innspill fra Oslo kommune og som Stortinget har vedtatt lånerammer til.

Realiseringen av Nye OUS i parallell på Gaustad og Aker har stor regional og nasjonal betydning og vil legge til rette for et godt og likeverdig spesialisthelsetjenestetilbud i hele regionen. Nasjonale, flerregionale og regionale funksjoner utgjør anslagsvis 55–60 pst. av den somatiske aktiviteten ved helseforetaket. OUS er også en viktig utdanningsarena og vil bli et senter for fagutvikling, forskning og innovasjon i regionen, nasjonalt og innen enkelte områder også internasjonalt. Det er av stor betydning at spesialisthelsetjenesten i Oslo ikke legger beslag på flere fagfolk enn nødvendig på bekostning av landet for øvrig. Gevinstene knyttet til samling av nasjonale og regionale funksjoner er ett av de bærende elementene for gevinstrealisering og økonomisk bærekraft. Med en samling av funksjoner kan en slippe dublering av spesialiserte leger, sykepleiere, radiografer og andre personellgrupper. Det samme gjelder dublering av avansert medisinsk utstyr. Gevinstene er med andre ord knyttet til utbyggingen på Gaustad.

Et samlet Storting vedtok i april 2021 at Aker skal bli lokalsykehus for Groruddalen. Dette vedtaket er en del av målbildet for et samlet OUS, men etablering av et lokalsykehus på Aker kan ikke vurderes uavhengig av den øvrige sykehusstrukturen i Oslo. Regjeringen har i Hurdalsplattformen slått fast at hele Groruddalens befolkning så raskt som mulig skal få lokalsykehustilbud ved Nye Aker sykehus, og at endringer i sykehusstruktur i Oslo skal gjennomføres i henhold til vedtatte planer. Det er sterke faglige avhengigheter mellom Nye Aker og Nye Rikshospitalet, og det er bakgrunnen for at Nye Aker er planlagt med forutsetning om at Nye Rikshospitalet realiseres parallelt. Deler av fagmiljøene på Ullevål vil flyttes over til Aker når dette sykehuset står ferdig. Den resterende virksomheten på Ullevål er avhengig av samling med virksomheten på Rikshospitalet for å kunne opprettholde volum og dermed kvalitet i tjenesten. Nye Aker er heller ikke et økonomisk bærekraftig prosjekt i seg selv. Det er derfor avgjørende å realisere de gevinstene en samling av regionfunksjoner ved OUS på Nye Rikshospitalet vil gi. Dette gir OUS økonomisk bærekraft for realisering av både Nye Rikshospitalet og Nye Aker.

Planene ved OUS påvirker også Lovisenberg Diakonale Sykehus og Diakonhjemmet Sykehus, som begge har planer om videre utbygging og som har behov for forutsigbarhet. 

Planene ved OUS er komplekse, omfattende og kostbare. Samtidig er det synliggjort at OUS kan håndtere investeringen innenfor egen økonomi. En ny planprosess vil bety minst fem års utsettelse, noe som vil være kritisk med tanke på de dårlige byggene på Ullevål og den framtidige befolkningsveksten i hovedstadsområdet. Dette kan gi kapasitetsutfordringer både ved OUS og Akershus universitetssykehus HF.

Nye planleggingsrunder vil også gi økte kostnader. Samtidig er handlingsrommet for nye alternative løsninger bundet opp, slik omtalt ovenfor, gjennom de igangsatte byggeplanene på Radiumhospitalet, Stortingets vedtak om å etablere akuttsykehus på Aker, Oslo kommunes bygging av Storbylegevakt på Aker, samt realiseringen av Livsvitenskapsbygget på Gaustad. Nye planleggingsrunder vil derfor være begrenset til hvordan en skal samle de spesialiserte funksjonene og hvordan en skal erstatte gamle og uhensiktsmessige bygg på Ullevål. Tidligere utredning har vist at å samle de spesialiserte tjenestene på Ullevål i stedet for på Gaustad vil koste om lag 12,8 mrd. kroner mer enn det som følger av dagens planer. I tillegg vil det ta syv år lenger tid å gjennomføre en slik samling på Ullevål, grunnet grunnforhold og som følge av at virksomhet på Ullevål midlertidig må flytte ut av bygg som må rives for å gjøre plass til nybygg. Denne utredningen var gjenstand for ekstern kvalitetssikring, som slo fast at alternativet ikke hadde økonomisk bærekraft.

HSØ har ansvar for å sikre prosjektplaner for Nye OUS som kan håndteres innenfor rammer som er vedtatt av Stortinget og uten at planene vil påvirke drift og investeringer ved andre helseforetak i helseregionen på en negativ måte. Usikkerheten som er skapt om Oslo kommunes regulering av Gaustad-tomten har satt de totale planene for OUS i spill, også utbyggingen på Aker. Utbyggingen på Aker og Gaustad er ett prosjekt, som skal understøtte det samlede målbildet for nye OUS. For å sikre både Oslo og landets behov for den samfunnskritiske ressursen spesialisthelsetjenesten er, vurderer Helse- og omsorgsdepartementet at det er avgjørende å sikre parallelle prosesser og framdrift av planene for Nye Aker og Nye Rikshospitalet på Gaustad.

Det følger av plan- og bygningsloven § 6-4 at statlig plan kan benyttes når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Bruk av statlig plan er en unntaksbestemmelse og bør i henhold til forarbeidene til plan- og bygningsloven bare benyttes i situasjoner hvor det ikke kan forventes at den ordinære kommunale planleggingen vil føre til et resultat som kan godtas av staten. Helse- og omsorgsdepartementet mener denne saken nå har kommet dit at det er behov for å slå fast at Nye Oslo universitetssykehus skal bygges ut i tråd med tidligere vedtatt struktur. Slik flertallet i Oslo bystyre har uttalt seg er det grunn til å tro at saken om Gaustad ikke vil gå gjennom i kommunen.

Etter planen skal Oslo kommune ved PBE sende justerte planforslag for Aker og Gaustad på høring og offentlig ettersyn om kort tid. Når staten tar over planprosessene nå og tar ansvar for høringen, vil Oslo kommune bli høringsinstans og kan påvirke den statlige prosessen.

Det er nå avgjørende at det sikres forutsigbarhet for den videre planprosessen, spesielt grunnet pågående forprosjekt for Nye Aker og Nye Rikshospitalet og de kostnadspådrag dette representerer.

Helse- og omsorgsdepartementet anmoder på dette grunnlag Kommunal- og distriktsdepartementet om at reguleringsprosessene for både Nye Rikshospitalet på Gaustad og Nye Aker gjennomføres som statlig reguleringsplan, jf. plan- og bygningslovens § 6-4.

Med hilsen

Ingvild Kjerkol

 

Kopi:

• Helse Sør-Øst RHF
• Oslo kommune