2 Lovforslagets bakgrunn
2.1 Stortingets anmodningsvedtak nr. 178 og 179 av 13.12.2002
Lovforslaget har bakgrunn i Innst.O. nr. 28 (2002-2003) av 26.11.2002 fra Familie-, kultur og administrasjonskomiteen. I innstillingen drøftet komiteen et privat lovforslag om endringer i lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter fra stortingsrepresentantene Jens Stoltenberg og Hill-Marta Solberg, jf. Dok. nr. 8:10 (2002-2003). Det ble i forslaget vist til at lov om offentliggjøring av politiske partiers inntekter i dag pålegger partier eller andre sammenslutninger som er registrert etter valgloven § 5-1 og som har stilt liste til siste forutgående stortingsvalg, å avlegge årlig regnskap over hovedorganisasjonens inntekter. Regnskapet skal sendes Stortinget. Forslagstillerne mente at loven burde utvides til også å omfatte bidrag til kommune- og fylkespartier. Begrunnelsen var at det bør være like regler for alle tre nivåer.
Komiteen kom til at en revisjon av loven krever et mer omfattende endringsforslag enn det aktuelle Dok. 8-forslaget og foreslo derfor å avvise dette, jf. romertall I i tilrådningen. Følgende forslag ble vedtatt (jf. romertall II i innstillingen):
«II
Stortinget ber Regjeringen legge frem en proposisjon med endring av lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av de politiske partiers inntekter. Endringen bør innebære at loven skal:
omfatte alle organisatoriske ledd av politiske partier,
omfatte krav om at det skal gjøres rede for alle former for bidrag av verdier over kr 20 000, enten det dreier seg om kontante eller andre former for ikke-kontante bidrag, herunder arbeidsinnsats og alle andre innsatsfaktorer som kan omregnes til verdi av kr 20 000 eller mer,
definere bidragsytere som enkeltperson eller juridisk person,
stille krav om at bidrag fra bidragsytere som er, eller som er organisatorisk tilknyttet en av arbeidslivets hovedorganisasjoner, skal gjøres rede for og legges frem regnskap for samlet, som ett bidrag fra en bidragsyter til ett parti,
stille krav om at det sammen med partienes årsregnskap legges frem erklæring for at det ikke foreligger muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå, og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser.»
Komiteen foreslo også at:
«III
Stortinget ber Regjeringen oppnevne et bredt sammensatt utvalg som drøfter på bred basis finansiering av demokratiet, herunder de politiske partier og folkevalgte gruppers virksomhet og fremmer forslag til mulige endringer i lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter og eventuelt andre lover, forskrifter og regler.»
Odelstinget fattet den 3.12.2002 vedtak i samsvar med komiteens innstilling. Romertall II og III i tilrådingen ble sendt Stortinget i henhold til Stortingets forretningsorden § 30 fjerde ledd. Stortinget fattet vedtak i samsvar med komiteens innstilling, jf. anmodningsvedtak nr. 178 og 179 av 13.12. 2002.
2.2 Alternative løsninger
Etter departementets vurdering ville anmodningsvedtakene praktisk sett kunne følges opp i én eller to separate lovendringsprosesser. Romertall II inneholder spesifiserte forslag til endringer i loven som ville kunne følges opp relativt raskt med en odelstingsproposisjon. Eventuelle endringsforslag i kjølvannet av oppfølgingen av romertall III ville imidlertid først kunne fremmes etter at det planlagte utvalget hadde avgitt sin innstilling.
Reelle hensyn taler for at en lov ikke bør endres for ofte. Norge har gitt sin tilslutning til Europarådets «Recommendation of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns» (2003/4) hvor statene anbefales å innføre relativt strenge krav til åpenhet rundt finansieringen av politiske partier og restriksjoner på hvem som kan støtte partiene. En fullstendig implementering av rekommandasjonen ville, etter departementets vurdering, kunne kreve innskjerpelser i loven utover det komiteen har foreslått i romertall II – eventuelt også ny lovgivning.
Det framgår ikke av komiteens innstilling hvorvidt Regjeringen bør velge én eller flere lovendringsprosesser. Departementet besluttet på ovennevnte bakgrunn å følge opp anmodningsvedtakene i ett samlet lovforslag.
Romertall III innebærer et større kartleggings- og analysearbeid. Mandatet favner vidt ved at utvalget skal «drøfte på bred basis finansieringen av demokratiet, herunder de politiske partier og folkevalgte gruppers virksomhet…» etc. Departementet har kommet til at det vil være hensiktsmessig å avgrense mandatet slik at fokus først og fremst rettes mot organisasjoner som deltar ved valg til folkevalgte organer, dvs. politiske partier registrert i henhold til kapittel 5 i valgloven eller grupper som deltar gjennom listeforslag i henhold til kapittel 6 i loven. Arbeidslivsorganisasjonene og andre organisasjoner med politiske målsettinger vil først og fremst være interessante for drøftelsen i egenskap av å være økonomiske bidragsytere til politiske partier og grupper.
Departementet har lagt til grunn at et utvalg for å følge opp anmodningsvedtakene forutsetningsvis skulle være bredt sammensatt med representanter fra relevante kompetansemiljøer, herunder politiske partier, grupper og akademiske fagmiljøer. Alle de syv største partiene ble derfor invitert til å delta. Tilsvarende invitasjon fikk også Rød Valgallianse – som det største av småpartiene målt etter valgoppslutning ved siste kommunestyre- og fylkestingsvalg. Da RV takket nei til å delta, ble Kystpartiet - som det nest største av småpartiene, forspurt om å delta i utvalget. Til å representere de lokale grupper eller lister, ble Hamar By- og bygdeliste forespurt. Videre ble fagpersoner med statsvitenskapelig, juridisk, regnskapsfaglig og mediefaglig bakgrunn invitert til å delta. Rune Sørensen, professor i organisasjon og ledelse ved Handelshøyskolen BI, ble forespurt om å lede utvalget.
Departementet viser til at den statlige partistøtteordningen siden innføringen på begynnelsen av 1970-tallet 1 , har hatt en betydelig bevilgningsmessig vekst og dessuten vokst i omfang ved at flere deler av partiorganisasjonen etter hvert har blitt støtteberettiget 2 . Departementet har derfor lagt til grunn ved mandatutformingen og ellers i denne saken - at det fortsatt skal gis statlige støtte til de politiske partiene. Departementet har i mandatet videreført Stortingets ønske om større grad av åpenhet om og innsyn i politiske partiers inntekter.
Departementet har fra starten av gitt saken høy prioritet. Utforming av mandat, hvor alle relevante tema for et slikt utredningsarbeid skulle inngå, og nedsettelse av utvalget med den aktuelle sammensetning og de ulike hensyn lagt til grunn, har imidlertid tatt tid.
Demokratifinansieringsutvalget har etter oppnevnelsen den 17.10.2003, i henhold til et tilleggsmandat, blitt pålagt å utrede problemstillinger i forbindelse med en opphevelse av forbudet i kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd mot politisk reklame. Denne delen av utvalgets utredning er ikke omtalt eller behandlet i denne proposisjonen, men vil bli fulgt opp av Kultur- og kirkedepartementet. Det vises for øvrig til omtalen av saken nedenfor.
Demokratifinansieringsutvalgets utredning NOU 2004:25 «Penger teller, men stemmer avgjør» (heretter omtalt som «innstillingen») følger som vedlegg til denne proposisjonen. Et sammendrag av utvalgets redegjørelser og forslag presenteres under de enkelte kapitlene nedenfor med henvisning til de aktuelle avsnittene i innstillingen hvor teksten er hentet fra.
2.3 Oppnevning og sammensetning av Demokratifinansieringsutvalget
Regjeringen oppnevnte Demokratifinansieringsutvalget ved kongelig resolusjon 17.10.2003. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor Rune Sørensen, Handelshøyskolen BI, leder, Bærum
Partisekretær i Arbeiderpartiet, Martin Kolberg, Lier
Generalsekretær i Høyre, Trond R. Hole, Oslo
Generalsekretær i Fremskrittspartiet, Geir Mo, Oslo
Spesialrådgiver i Fagforbundet Gunhild Johansen, representant for Sosialistisk Venstreparti, Tromsø
Generalsekretær i Kristelig Folkeparti, Inger Helene Venås, Oslo
Helse- og velferdssjef, vararepresentant til Stortinget for Senterpartiet, Mali Grete Aksnes, Nordheimsund
Nestleder i Venstre, Jennie Johnsen, Oslo
Kontorsjef for Kystpartiets stortingsgruppe, Dag Hagen Berg, Hadsel i Nordland
Spesialrådgiver Christel Grönqvist Meyer, representant for Hamar by- og bygdeliste, Hamar
Professor Hanne Marthe Narud, Universitet i Oslo, Oslo
Professor Kaare Strøm, University of California, San Diego, USA
Pensjonist Dag Omholt, Oslo
Fagmedarbeider Gunnar Bodahl-Johansen, Institutt for journalistikk, Fredrikstad
Administrerende direktør Sandra Henriette Riise, Norske Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), Oslo
Postdoc Caroline Taube, Universitet i Oslo, Oslo (oppnevnt 24. november 2003).
Jennie Johnsen ble i juli 2004 erstattet av generalsekretær i Venstre Terje Breivik, Ulvik.
Utvalgets sekretariat har bestått av førsteamanuensis Leif Helland (sekretariatsleder), seniorrådgiver Helga Hjorth og førstekonsulent Beate Nygård.
Utvalget ble opprinnelig gitt en tidsfrist på ett år – til 17.10.2004. Som omtalt i St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100, ble Demokratifinansieringsutvalget etter oppnevnelsen tillagt utredningsoppgaver i tilknytning til opphevelse av forbudet mot politisk reklame i kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd. På denne bakgrunn ble fristen for fremleggelse av utvalgets utredning forskjøvet til 29.11.2004. Som følge av omorganiseringen av departementsstrukturen i juni 2004, ble utvalgets innstilling NOU 2004:25 «Penger teller, men stemmer avgjør» lagt frem for moderniseringsministeren.
2.3.1 Utvalgets mandat og tilleggsmandat
Utvalget ble ved oppnevnelsen gitt følgende mandat:
«Stortinget ba regjeringen i vedtak 13.12.2002 oppnevne «et bredt sammensatt utvalg som drøfter på bred basis finansiering av demokratiet, herunder de politiske partier og folkevalgte gruppers virksomhet og fremmer forslag til mulige endringer i lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter og eventuelt andre lover, forskrifter og regler» (jf. Stortingets anmodningsvedtak nr. 179).
Det arbeidet som de politiske partiene utfører er en nødvendig forutsetning for at vårt demokratiske styresett skal kunne fungere. Det må derfor være en viktig offentlig oppgave å bidra til at partiene har økonomiske rammebetingelser til å finansiere sin virksomhet.
Utvalgets arbeid kan sammenfattes i følgende punkter:
kartlegge finansieringen av politiske partier i dag
vurdere nødvendige og akseptable finansieringssystemer framover
vurdere ønsket grad av transparens/innsyn i partienes finansiering og hvordan dette kan ivaretas
kommentere foreliggende forslag fra Stortinget (anmodningsvedtak 13.12.2002 nr. 178) og eventuelt anbefale endringer i forhold til dette
kartlegge de folkerettslige rammer for nasjonal lovgivning, jf. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), særlig artikkel 10 og 11
vurdere Europarådets rekommandasjon om regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkamper
Utvalget skal redegjøre for hvordan politiske partier og grupper i Norge finansierer sin virksomhet, med tilbakeblikk på de siste to til fem år. Med «politiske partier» menes partier som er registrert i samsvar med kapittel 5 i valgloven. Med «grupper» forstås her forslagstillere, utenom registrerte partier, som leverer lister iht. kapittel 6 i valgloven. Med «finansiering» skal her forstås alle inntektskilder, eksempelvis lønns- og kapitalinntekter, tilskudd og gaver etc.
For å få kartlagt eksisterende finansieringsformer, skal utvalget i utgangspunktet foreta en bred gjennomgang av partiene. I tillegg til de syv største partiene, målt etter valgresultatet ved stortingsvalget 2001, skal utvalget også se på finansieringsforholdene i ett eller flere mindre partier. Det er også ønskelig å få kartlagt finansieringen i en eller flere grupper som har stilt/stiller lister ifm kommune- og fylkestingsvalget i 1999 eller 2003. Det vil være av særlig interesse å kartlegge omfanget av økonomiske bindinger eller relasjoner til andre organisasjoner i samfunnet, eksempelvis arbeidslivsorganisasjoner eller andre interesseorganisasjoner, og å få kartlagt hvorvidt partiene har eierandeler eller annen form for eierskap (helt eller delvis) i kommersiell foretningsdrift.
Utvalget skal i utgangspunktet gjennomgå alle nivåer i en partiorganisasjon, både sentralt, fylkeskommunalt og lokalt. Utvalget vurderer om det også vil gjennomgå de politiske partiers ungdomsorganisasjoner.
Utvalget bør klargjøre de folkerettslige rammene for nasjonal lovgiving om finansiering av demokratiet som måtte følge av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), særlig artikkel 10 om ytringsfrihet og artikkel 11 om forsamlings- og foreningsfrihet, og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen. I den sammenheng bør utvalget også innhente opplysninger om forholdene i enkelte andre demokratier som kan sammenliknes med det norske, både med hensyn til internasjonale forpliktelser og politisk tradisjon.
Utvalget skal vurdere dagens økonomiske rammebetingelser for de politiske partiene. I den sammenheng vurderes hvorvidt nivået for og fordelingen av den offentlige støtten er hensiktsmessig ut fra de oppgaver som utføres av partiene. I tillegg bør spørsmålet om typer og omfang av private bidrag til partiene kommenteres.
I vedtak av 13.12.2002 ba Stortinget Regjeringen om å legge fram en proposisjon med endring av lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av de politiske partiers inntekter. Anmodningsvedtaket (nr. 178) lyder:
«Stortinget ber Regjeringen legge fram en proposisjon med endring av lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av de politiske partiers inntekter. Endringen bør innebære at loven skal:
omfatte alle organisatoriske ledd av politiske partier,
omfatte krav om at det skal gjøres rede for alle former for bidrag av verdier over 20 000 kroner, enten det dreier seg om kontante eller andre former for ikke-kontante bidrag, herunder arbeidsinnsats og alle andre innsatsfaktorer som kan omregnes til verdi av 20 000 kroner eller mer,
definere bidragsytere som enkeltperson eller juridisk person,
stille krav om at bidrag fra bidragsytere som er, eller som er organisatorisk tilknyttet en av arbeidslivets hovedorganisasjoner, skal gjøres rede for og legges frem regnskap for samlet, som ett bidrag fra en bidragsyter til ett parti,
stille krav om at det sammen med partienes årsregnskap legges frem erklæring for at det ikke foreligger muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå, og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser (jf. Innst.O. nr. 28).»
Utvalget skal drøfte de endringsforslag som komiteen har foreslått, og hvordan de best kan implementeres i lovverket.
Norge har gitt sin tilslutning til et utkast til Europarådets rekommandasjon «Recommendation of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns». Rekommandasjonen er ikke bindende for statene, men utvalget bør likevel vurdere hvordan de anbefalinger som ligger i rekommandasjonen best kan ivaretas i norsk rett, uten å komme i konflikt med EMK artikkel 10 og 11 og norsk politisk tradisjon. En elektronisk versjon av rekommandasjonen kan finnes her: https://wcm.coe.int/rsi/common/renderers/rend_standard.jsp?DocId=2183&SecMod
Utvalget skal også drøfte regelverket og vilkårene for den statlige støtteordningen for politiske partier på kap. 1530 Arbeids- og administrasjonsdepartementet, (P-650 av 24.5.1993), eventuelt eksempler på regelverk for kommunale og fylkeskommunale tilskuddsordninger samt andre lover og forskrifter av relevans for partifinansieringen.
Sammenfattet er utvalgets oppgave mht vurderinger, todelt: Utvalget skal vurdere i hvilken grad politiske partiers inntekter bør være underlagt offentlig innsyn og kontroll. I tillegg skal utvalget vurdere alternative finansieringsordninger for politiske partier, herunder foreslå endringer i rammebetingelsene som kan opprettholde og/eller styrke forutsetningene for et livskraftig demokrati kjennetegnet ved mangfold og bredde, både når det gjelder meninger og engasjement.
De økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag skal drøftes særskilt, jf. utredningsinstruksen. Minst ett av forslagene skal være innenfor rammen av statsbudsjettets kap. 1530.
Det forutsettes at utvalgets lovforslag blir utformet i samsvar med anbefalingene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse.
Utvalgets innstilling skal forelegges Arbeids- og administrasjonsdepartementet innen 17. oktober 2004.»
I april 2004 fikk utvalget følgende tilleggsmandat:
«Kringkastingsloven § 3–1 tredje ledd forbyr i dag reklame for politiske budskap i fjernsyn, herunder reklame for politiske partier. Med sikte på oppheving av forbudet mot reklame for politiske budskap skal utvalget utrede ordninger som:
pålegger fjernsynsselskaper å tildele gratis sendetid til politiske partier.
begrenser hvor store beløp et politisk parti kan benytte til politisk reklame i fjernsyn.
innfører maksimalgrenser for hvor mye sendetid et politisk parti kan kjøpe.
Til bokstav a) bes utvalget skissere kriterier for hvordan en ordning om fordeling av sendetid kan utformes med hensyn til følgende:
hvilke partier som bør være omfattet av ordningen
fordeling av sendetid mellom ulike partier
omfanget av sendetid som tildeles partier og hvilke fjernsynsselskap som bør være omfattet av ordningen
Til bokstav b) bes utvalget vurdere:
kriterier for fastsettelse av samlet beløpsgrense
hensiktsmessigheten av å differensiere beløpsgrenser i forhold til ulike partier
Til bokstav c) bes utvalget vurdere:
kriterier for fastsettelse av maksimalgrenser
hensiktsmessigheten av differensierte grenser for ulike partier
Det bør vurderes om det skal gjelde særlige regler for perioder før valg. Utvalget bes også om å vurdere om det finnes andre måter å regulere omfanget av politisk reklame i fjernsyn på. Utvalgets forslag må ligge innenfor de rammene som Norges folkerettslige forpliktelser oppstiller – herunder den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10.
Mandatet er avgrenset mot hvilke prinsipielle og juridiske problemstillinger slike tiltak kan reise i forhold til de kringkastere som eventuelt vil bli omfattet av ordningen.
Utredning av de ovennevnte spørsmålene skal legges frem for Arbeids- og administrasjonsdepartementet som en del av utvalgets utredning for øvrig.»
2.3.2 Utvalgets arbeid
Utvalget har hatt til sammen 13 møter. Det har vært avholdt møter med fagekspertise og personer med særskilt erfaringsbakgrunn. For å kartlegge de politiske partienes finansieringspraksis, har utvalget gjennomført spørreundersøkelser blant partienes fylkes- og kommunelag og blant kommuner og fylkeskommuner.
Det vises til avsnitt 1.4 i innstillingen for en nærmere redegjørelse for utvalgets arbeid.