Ot.prp. nr. 32 (2007-2008)

Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen)

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

1.1.1 Behovet for revisjon av loven

Det er behov for å modernisere plansystemet i dagens plan- og bygningslov. Gjeldende lov er nå over 20 år gammel. Dette i seg selv tilsier at det er behov for å tilpasse verktøyet for samfunnsplanlegging til endringer og nye oppgaver i samfunnet.

Stor konkurranse om ressurser til mange formål og skarpere konflikter i forvaltningen av arealer, stiller store krav til det offentlige beslutningssystemets evne til å sikre gode helhetsløsninger, ivareta langsiktige hensyn og være samfunnsøkonomisk effektivt. Planleggingen skal være målrettet og tilpasset behovet i ulike situasjoner. Hensyn som miljø, helse og samfunnssikkerhet har fått sterkere fokus. Både måten utbygging, bruk og vern skjer på, myndigheters oppgaver og folks medvirkning i utformingen av nærmiljøet er endret.

Samfunnsutviklingen har medført økt spesialisering og sektorisering. Et karakteristisk trekk ved sektoriseringen er at utviklingen innen ulike områder av forvaltningen foregår forholdsvis upåvirket av hverandre. Mange viktige nye utfordringer er imidlertid sektorovergripende, og krever brede vurderinger og helhetlige løsninger. Miljøproblemene er ett eksempel. Også målet om en mer effektiv organisering av offentlig virksomhet er i seg selv sektorovergripende. Behovet for samarbeidsløsninger på tvers av myndighetsnivåer og profesjoner er stort.

Det er summen av enkelthandlinger i dag som former samfunnet på lengre sikt. Flyttestrømmer er resultat av enkeltpersoners eller familiers beslutning om å flytte. Arbeidsplasser forsvinner som resultat av nedleggelser av bedrifter. Naturområder og kulturminner forsvinner og det biologiske mangfoldet reduseres som resultat av behov for råstoff og utbyggingsareal. Summen av enkeltbeslutninger påvirker også den globale utviklingen av økonomi, klima og miljø.

Plan- og bygningsloven skal være et virkemiddel for å legge rammer for hvordan summen av enkeltbeslutninger skal påvirke omgivelsene og samfunnet i et lengre perspektiv. Kommunestyrer og regionale folkevalgte organer har ansvar for utviklingen av kommunesamfunnet eller regionen som helhet, ut fra en vurdering av sektorhensyn og andre interesser. Samtidig skal dette skje innenfor rammer og retningslinjer som følger av den nasjonale politikken for utviklingen i landet.

Det er gjennomført mange reformer som berører forholdet mellom staten og kommunene de siste tiårene. Nytt inntektssystem og ny kommunallovgivning har gitt kommunene større frihet til selv å organisere seg slik de ønsker. Intensjonen bak reformene har vært å fremme desentralisert styring. Lokalsamfunnet gir grunnlag for identitet og tilhørighet, og er et utgangspunkt for engasjement i samfunnsutviklingen. Samtidig gir større kompleksitet i samfunnsoppgavene behov for økt kompetanse i løsningen av utfordringene. Kommunene får nye oppgaver på ulike sektorområder fra statlig og regionalt nivå. Mer desentralisering av ansvar og myndighet til kommunene, gjør at planlegging blir et stadig viktigere virkemiddel også for lokalt miljøvernarbeid.

Det har i det siste tiåret vært en markert utvikling mot at private aktører spiller en sterkere rolle i utbygging og løsning av oppgaver. De er på den måten også med på å sette dagsorden for planleggingen. Dette kan påvirke hvilke planleggingsoppgaver som vektlegges og øker behovet for god dialog.

Informasjonsteknologien har skapt muligheter for en rask behandling og formidling av informasjon over lange avstander. Bruk av Internett er blitt mer og mer vanlig. Dette åpner for nye og bedre kanaler for kommunikasjon mellom beslutningstakerne og befolkningen, selv om konkurransen om oppmerksomhet også er økende. Denne utviklingen gjør det mulig med effektivisering og kvalitetsheving, men den stiller også nye krav til kompetanse og omstilling i planleggingen.

Planleggingens legitimitet hviler i stor grad på erkjennelsen av at frihet for den enkelte er avhengig av at samfunnet trygger de fellesskapsløsninger alle har behov for. Det kan virke som om tiltroen på muligheten til å styre gjennom planlegging er blitt mindre de senere årene. Dette kommer til uttrykk gjennom en markeds- og privatiseringstenkning som stiller seg kritisk til offentlig styring og regulering. Samfunnsutviklingen peker klart i retning av at behovet for offentlig planlegging blir større. Det må legges, og fastholdes enkelte langsiktige rammer som kan ivareta helhet i forhold til kortsiktige individorienterte interesser. Dette utfordrer samtidig planleggingens evne til å møte krav til raske omstillinger og nye behov.

Planlovutvalget har i sin utredning NOU 2003:14 drøftet formålet med, og behovet for planlegging etter plan- og bygningsloven. Utvalget sammenfatter dette i følgende utsagn:

«Utvalget vil framheve at offentlig planlegging etter plan- og bygningsloven skal være et redskap for folkevalgte organer til å stimulere, påvirke og styre viktige utviklingstrekk i lokalsamfunnet og storsamfunnet. Planleggingen skal legge til rette for at Norge kan ha et dynamisk og konkurransedyktig næringsliv i ulike deler av landet. Den skal bidra til at behovene for boliger og andre viktige sosiale oppgaver kan dekkes. Planleggingen er ikke minst viktig for å legge til rette for utbygging. Den skal bidra til at interessekonfliktene som knytter seg til arealbruk og arealknapphet kan løses ut fra brede og langsiktige avveininger. En særlig oppgave er å verne viktige miljøverdier i et samfunn med fortsatt økonomisk vekst, befolkningsvekst og en stadig høgere levestandard. Planleggingen skal sikre at disse avveiningene skjer i åpenhet og offentlighet, med mulighet for de berørte til å påvirke utviklingen av sitt lokalsamfunn og nærmiljø. En god offentlig planlegging er ikke minst viktig for å ivareta interesser som ellers står svakt. I vid forstand skal planlegging bidra, direkte og indirekte, til en bedre fordeling av goder mellom ulike grupper.»

Utvalget konkluderer med at det vil være minst like sterkt behov for planlegging i de kommende tiårene som i dag. Departementet slutter seg til dette, og har lagt denne forståelsen til grunn for forslaget til ny plandel av plan- og bygningsloven, som er basert på Planlovutvalgets forslag i NOU 2003:14.

1.1.2 Prinsippene bak forslaget til ny plandel av loven

Siden gjeldende plan- og bygningslov ble iverksatt i 1986 er det foretatt en rekke endringer i loven etter som behovene har oppstått. Det har gjort loven fragmentarisk. Planpraksis i kommuner og fylkeskommuner har gitt erfaringer om styrker og mangler ved dagens lov. Dette gir et grunnlag for å videreføre viktige prinsipper i dagens lovgivning. Samtidig kan en bygge på god planpraksis som er utviklet over tid i kommuner og fylkeskommuner.

Forslaget tar utgangspunkt i at loven fortsatt skal bestå av en plandel og en bygningsdel. Samtidig gis loven en ny struktur for å gjøre den enklere å forstå og bruke. Loven vil ha et bredt samfunnsmessig perspektiv, og være et virkemiddel for å fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging skal gi felles rammer for bruk og vern av arealressurser regionalt og kommunalt, og sikre at privat planlegging og utbygging skjer innenfor disse rammene. Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen, og kravene til det enkelte tiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.

God kommunal og regional planlegging er et sentralt virkemiddel for tilrettelegging for næringsutvikling. Direkte gjennom avklaring av arealbruk og infrastruktur, og indirekte gjennom tilrettelegging for boligområder og nærmiljøkvaliteter, fritidstilbud, kulturliv og friluftsliv.

Lovforslaget vil gi politiske myndigheter et egnet redskap til å fastlegge mål, legge til rette for verdiskaping og sysselsetting, og ivareta langsiktige miljøhensyn, folkehelsen og andre allmenne interesser. Dette har stor betydning for fordeling av goder og byrder mellom innbyggerne. Av særlig betydning er hvordan arealbruken fastlegges og tilhørende interessekonflikter løses. Dette stiller krav til måten plansystemet utformes på.

Lovforslaget vil legge til rette for en styrking av den sektorovergripende, samfunnsrettede planleggingen, med samordning av interesser og hensyn på tvers av sektorer og samfunnsområder innenfor lovens system. Dette vil kunne gi bedre prioritering av de offentlige ressursene og en større grad av måloppnåelse.

Planleggingen skal stimulere og legge til rette for virksomheter over et bredt felt, til fordel for innbyggerne. Lovens regler vil ha en særlig rettslig betydning for alle eiere av fast eiendom som enten ønsker å bygge eller starte virksomhet. Loven har også betydning for dem som blir berørt av andres utbygging. Planlegging for en helhetlig utviklingsstrategi blir stadig viktigere også i forhold til næringslivet. For næringslivet og andre utbyggere vil det ha stor økonomisk betydning at plansystemet virker godt og effektivt.

Den overordnede kommunale og regionale planleggingen vektlegges. Når interesser blir avveid og konflikter løst på et mer overordnet plannivå, vil detaljplanlegging og enkeltsaksbehandling kunne forenkles betydelig. Sett fra brukernes og innbyggernes side gir dette mulighet for en forenkling, spesielt når det gjelder arealbeslutninger. Det legges til rette for utstrakt bruk av elektroniske medier i planleggingen. Dette kan forenkle arbeidet både for forvaltningen og for brukerne.

Det legges større vekt på innsats i en tidlig fase av planleggingen med sikring av bred medvirkning og utredning av konsekvenser. Dette vil gi et bedre grunnlag for å treffe gode planvedtak. Det vil også gi planene større legitimitet og forutsigbarhet. Dette kan gjøre at behovet for stadige unntak og justeringer av planene blir mindre, og vil dermed lette behandlingen av mange enkeltsaker.

Endrede rammebetingelser og nye oppgaver gjør at løsninger på tvers av kommunegrenser blir aktuelt på stadig nye områder. Da må systemet være robust i forhold til slike behov.

Plandelen av loven skal fortsatt være felles for hele landet. Dagens plansystem kan virke unødig krevende for mange mindre kommuner. Lovforslaget legger derfor opp til stor grad av fleksibilitet og valgfrihet i bruken av planredskapene. Dette gjør at omfanget av planleggingen kan tilpasses utfordringene og planoppgavene i den enkelte kommune eller region, og ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig. Planleggingen skal kunne fungere under forskjellige forhold, ut fra tilgjengelige ressurser og kompetanse. Den skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. Dette underbygges i loven ved at planer skal ha handlingsdeler som klargjør ansvar for gjennomføring, og som knyttes til økonomiplaner og avtaler mellom partene.

Flere av Planlovutvalgets forslag har allerede dannet utgangspunkt for endringer i gjeldende lov. Dette gjelder:

  • Tidsfrister i planleggingen (Lov 9. mai 2003 nr. 32, jf. Ot.prp. nr. 113 (2001-2002)).

  • Bestemmelser om stedfestet informasjon (Lov 9. mai 2003 nr. 32, jf. Ot.prp. nr. 113 (2001-2002)).

  • Innskjerping av reglene for innsigelse og klage (Lov 7. mai 2004 nr. 24, jf. Ot.prp. nr. 31 (2003-2004)).

  • Endringer av bestemmelsene om konsekvensutredninger (Lov 24. sep 2004 nr. 72, jf. Ot.prp. nr. 47 (2003-2004)).

  • Bestemmelser om utbyggingsavtaler (Lov 27. mai 2005 nr. 30, jf. Ot.prp. nr. 22 (2004-2005)).

Disse lovendringene blir ivaretatt gjennom forslaget til ny plan- og bygningslov.

Lovforslaget innebærer et nytt, helhetlig plansystem gjennom nye planbestemmelser i plan- og bygningsloven, forslag til bestemmelser i en del tilknyttede sektorlover og enkelte tilrådinger om videre oppfølgingsarbeid med lover, forskrifter og andre administrative tiltak.

1.1.3 Nærmere om lovforslaget

Hovedpunkter i lovforslaget:

Ny lovstruktur

som skal gjøre loven enklere å bruke og forstå. Plan- og bygningsloven vil bestå av fem hoveddeler:

Første del: Alminnelig del
Andre del: Plandel
Tredje del: Gjennomføring
Fjerde del: Bygningsdel
Femte del: Ulovlighetsoppfølging
  • Den alminnelige delen er felles for både plan- og bygningsdelen av loven.

    Denne omfatter blant annet formål, virkeområde, byggeforbudsbestemmelsene langs sjø og vassdrag og krav til kartgrunnlag og stedfestet informasjon.

  • Plandelen er inndelt slik at de første kapitlene gir de grunnleggende bestemmelsene om oppgaver, myndighet, redskaper og medvirkning i planleggingen.

    Deretter gis det nærmere bestemmelser om planer og planbehandling på de ulike plannivåene.

    Kravet til konsekvensutredninger av planer er innarbeidet i bestemmelsene om den enkelte plantype, mens konsekvensutredninger for tiltak etter annet lovverk og verneplaner framgår av et eget kapittel.

  • Bygningsdelen vil inneholde bestemmelser om byggesaksbehandling

  • Delene for gjennomføring og ulovlighetsoppfølging har bestemmelser som har betydning for både plan- og bygningsdelen.

En lov, to proposisjoner

Det skal fortsatt være en felles plan- og bygningslov. Arbeidet med loven har vært delt mellom Miljøverndepartementet, med utgangspunkt i Planlovutvalgets lovforslag i NOU 2003:14, og Kommunal- og regionaldepartementet, med utgangspunkt i Bygningslovutvalgets lovforslag i NOU 2005:12.

I proposisjonen her legges det fram forslag til første og andre del av loven og enkelte bestemmelser i tredje del (bestemmelser om innløsning, erstatning og dispensasjon).

Fjerde del om byggesak, og de øvrige bestemmelsene om gjennomføring og ulovlighetsoppfølging, fremmes av Kommunal- og regionaldepartementet i en egen proposisjon.

Det er gjennom et felles opplegg for utformingen av loven lagt til rette for at de ulike delene av loven kan iverksettes samtidig, men det er i overgangsbestemmelsene tatt høyde for at det også kan skje separat.

Formålsparagrafen

har tatt opp i seg kravet om åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte tiltak. Dette er en utvidelse av dagens formålsparagraf.

Departementets forslag til formålsparagraf er mindre omfattende og mer overordnet enn Planlovutvalgets forslag, og mer i tråd med forslaget fra Bygningslovutvalget. Forslaget må imidlertid ses i sammenheng med den innledende bestemmelsen under plandelen, som beskriver nærmere de hensyn og oppgaver som skal ivaretas gjennom planlegging etter loven.

Virkeområdet

er utvidet til en nautisk mil utenfor grunnlinjene, blant annet for å imøtekomme EU-krav til virkeområdet for Vanndirektivet. Sentralnettet og regionalnettet for overføring av elektrisk energi blir nå unntatt fra loven.

Byggeforbudet langs sjø

opprettholdes og forutsetter at utbygging i strandsonen i tilfelle skal skje etter plan. Kommunene skal vurdere hvilke vassdrag som skal ha byggeforbud.

Krav om kommunalt planregister

blir innført for å lette tilgangen til planinformasjon og elektronisk behandling av plan- og byggesaker.

Oppgaver og hensyn i planleggingen

er ny og en parallell til Planlovutvalgets forslag om verdier og retningslinjer i planleggingen. Formålet med bestemmelsen er å vise hvilke oppgaver planlegging etter loven skal ivareta. Samiske interesser og kriminalitetsforebygging er to av de hensynene som er framhevet.

Ansvar og bistand i planleggingen

er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, med en tilføyelse som klargjør Sametingets rolle ved behandling av planer.

Felles planleggingsoppgaver

er en ny bestemmelse som skal fange opp Planlovutvalgets forslag til særlige planleggingsoppgaver. En nærmere presisering av denne paragrafen skal skje gjennom forskrift.

Overføring av planforberedelse til statlig eller regional myndighet.

Bestemmelsen fanger opp gjeldende lov § 9–4 om planlegging av offentlige veger, men utvider den til å kunne gjelde også andre myndigheter og planspørsmål.

Planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredninger

er bestemmelser som dels ligger i dagens lov og i forskrift om konsekvensutredninger, men er nå samlet som rammebestemmelser for planleggingen.

Samfunnssikkerhet mv.

er en ny bestemmelse basert på Planlovutvalgets forslag. Den gjør det obligatorisk å foreta vurderinger av samfunnssikkerhet og sårbarhet i forbindelse med planforslag.

Regionalt planforum

kan opprettes i medhold av en ny bestemmelse i tråd med Planlovutvalgets forslag (ordningen praktiseres allerede i flere fylker).

Retten til innsigelse

faller bort hvis myndighetene oversitter (avtalt) frist for uttalelse til planforslag. Dette er i tråd med forslaget fra et mindretall i Planlovutvalget.

Bestemmelsene om statlig planlegging

utvides med en bestemmelse om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette er en tillemping av Planlovutvalgets forslag. Bestemmelsen om særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak er ikke fulgt opp som foreslått av Planlovutvalget. Muligheten for å bestemme at kommunale planer ikke kan endres innenfor en fastsatt tidsramme er innarbeidet i bestemmelsene om kommuneplanens arealdel.

Bestemmelsene om regional planlegging

er nye i forhold til gjeldende lov og endret i forhold til forslaget fra Planlovutvalget.

  • Bestemmelsene om regional planstrategi er ny, og følger (med unntak for godkjenningsordningen) Planlovutvalgets forslag.

  • Bestemmelsene om regionale planer erstatter fylkesplanbestemmelsene i dagens lov. Forslaget avviker fra Planlovutvalgets forslag ved at bestemmelsene om fylkesplan og fylkesdelplan slås sammen (regional plan), innholdskravene fjernes fra lovteksten, og planer kan egengodkjennes dersom det ikke foreligger konflikter med statlige myndigheter og kommuner.

  • Planlovutvalgets forslag om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning følges ikke opp, men erstattes med forslag om regional planbestemmelse (som er en form for «pusteromsbestemmelse» i påvente av oppfølgende kommunal plan).

  • Det innføres nye bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid i tråd med Planlovutvalgets forslag.

Bestemmelsene om kommunal planlegging

innfører kommunal planstrategi, gjennomgående arealformål og hensynssoner som nye elementer i tråd med Planlovutvalgets forslag. Innholdselementene i de øvrige bestemmelsene bygger i stor grad på Planlovutvalgets forslag, men er noe annerledes redigert. Utvalgets forslag om områdeplan følges ikke opp, slik at det på arealsiden bare skilles mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Disse plantypene kan til gjengjeld utformes mer eller mindre grovmasket etter behov.

  • Kommuneplanen

    skiller klarere mellom samfunnsdel og arealdel. Samfunnsdel og kommunedelplaner skal ha handlingsdeler som vurderes årlig.

  • Kommuneplanens arealdel

    har en noe annen formålsinndeling enn i dag, og skiller klarere mellom hovedformål og underformål. Hovedformålene er også gjort gjennomgående og felles for både kommuneplan og reguleringsplan.

  • Hensynssoner innføres som et nytt element i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Plankartet skal vise soner med særlige hensyn og restriksjoner som har betydning for hvordan arealene kan brukes. Hensynssoner kan f.eks. vise fareområder, områder med særlig hensyn til landbruk, natur eller friluftsliv mv., eller områder med særlige krav til teknisk infrastruktur. Innholdet i hensynssoner kan presiseres gjennom retningslinjer eller bestemmelser.

  • Det kan gis generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel.

    Dette erstatter dagens bruk av kommunale vedtekter. Generelle bestemmelser kan blant annet omfatte innhold av utbyggingsavtaler, krav om utarbeiding av reguleringsplan, krav til kvaliteter i utearealer, universell utforming eller parkering mv.

  • Det kan gis flere typer bestemmelser for å utdype arealformålene i kommuneplanens arealdel, blant annet:

    • om å ivareta hensyn til bevaring av eksisterende bygninger og grøntområder,

    • om nærmere angitte løsninger for tekniske anlegg,

    • om spredt utbygging i landbruks- natur- og friluftsområder,

    • om bruk og vern av sjøarealene, akvakulturanlegg, oppføring av nødvendige mindre bygninger i strandsonen, og om byggeforbud langs vassdrag,

    • om at det kan kreves felles reguleringsplan for flere eiendommer.

  • Kongen kan fastsette begrensninger i adgangen til å endre kommuneplanens arealdel når nasjonale eller regionale interesser tilsier det.

  • To «typer» reguleringsplaner

    • Områderegulering for et større område som krever felles avklaring og fastlegging av bindende rammer for flere eiendommer som grunnlag for utbygging og vern.

    • Detaljregulering som knyttes opp til konkrete utbyggingsprosjekter. Planforslag kan utarbeides av private og behandles samtidig med byggesøknad. Det innføres «oppstartsmøte» med planmyndighetene ved private planforslag. Planer får en tidsbegrensning på fem år i de tilfeller planlagt utbygging ikke gjennomføres.

  • Dispensasjon

    opprettholdes i hovedsak som i dag, men vilkårene for å gi dispensasjon klargjøres og begrepet «særlige grunner» fjernes. Kongen gis adgang til å flytte dispensasjonsmyndighet fra kommunen i spesielle tilfeller.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2

Kapitlet oppsummerer bakgrunnen for arbeidet med ny plandel i plan- og bygningsloven.

Planlovutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd 23. oktober 1998 på bakgrunn av behandlingen av St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk. Utvalgets mandat tok utgangspunkt i at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten, og at lovens hovedstruktur og bærende prinsipper skulle stå fast. Utfordringen var om loven kunne forbedres som redskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Utvalget avga sin første delutredning 31. januar 2001. Utredningen ble sendt på bred høring, og det kom inn over 300 høringsuttalelser. Utvalget avga sin endelige utredning med lovforslag 13. mai 2003. Denne utredningen var på tilsvarende bred høring i 2003. I kapittel 2 er det gitt en oversikt over hvem som har uttalt seg til forslaget fra Planlovutvalget, og en nærmere omtale av hvilke lovendringer som til nå er gjennomført med utgangspunkt i utvalgets forslag.

Kapittel 3

Kapitlet fokuserer på en del hovedproblemstillinger som planlegging etter plan- og bygningsloven står overfor.

Klimaproblemet er den største miljøutfordringen i verden i dag, og har betydning også for utformingen av plansystemet og planer. Det pekes på at en gjennom arealplanlegging har mulighet til å påvirke utslipp av klimagasser, særlig fra transport og stasjonær energibruk. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er derfor et viktig supplement til nasjonale virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp.

I internasjonal sammenheng er spørsmålet om tilgjengelighet for funksjonshemmete mer og mer et likestillingsspørsmål i et menneskerettighets- og diskrimineringsperspektiv. Dette medfører også forpliktelser for Norge ved å sikre at loven kan ivareta kravet om universell utforming.

Planlegging etter plan- og bygningsloven skal være et effektivt instrument når regionene og kommunene skal styrkes som næringspolitiske aktører i partnerskap med regionale og lokale bedrifter. En av hovedoppgavene for planarbeidet er å sørge for tilstrekkelig areal for boligbygging, næringsutvikling og infrastruktur som grunnlag for verdi­skaping.

De siste tiårene har private eiendomsutviklere i økende omfang overtatt utbyggingsoppgaver som tidligere ble gjennomført av brukerne eller grunneierne. Dette gjelder både innenfor bolig- og fritidsbebyggelse, forretningsbygg og næringsbygg. En slik utvikling representerer en utfordring for den overordnede, helhetlige samfunnsplanleggingen og den folkevalgte styringen av planleggingen. Det er behov for å utforme loven slik at spørsmål av betydning for den langsiktig utviklingen tas på det tidspunkt, og i den sammenheng slike avgjørelser bør tas.

Det har lenge vært kamp om arealene enten det gjelder konflikt mellom utbygging til boliger, næringsvirksomhet, veg og kraftlinjer på den ene siden, og jordvern, reindrift, naturvern, landskap, allmennhetens interesser i strandsonen og på fjellet, på den andre. Kapitlet gir en oversikt over de viktigste interessene.

Samfunnssikkerhet er et område som blir stadig mer fokusert. Utviklingen viser at det er behov for at det offentlige i større grad innpasser beredskapsmessige hensyn i den alminnelige samfunnsplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Sårbarhetsvurderinger og sårbarhetsreduserende tiltak bør inngå som et sentralt element i all planlegging.

Samisk kultur og samfunnsliv er under press fra det norske storsamfunnet på mange måter, men kan ivaretas og fremmes gjennom en aktiv og bevisst planlegging i kommuner og fylker. Plan- og bygningslovens regler, og hvordan loven blir praktisert, har derfor en stor betydning for hvordan de samiske interessene blir ivaretatt. I denne sammenheng er Norge også forpliktet gjennom internasjonale konvensjoner. I kapitlet redegjøres det også for de konsultasjonene som er gjennomført med Sametinget i forbindelse med utarbeidingen av lovforslaget.

I tredje del av kapitlet gjennomgås noen viktige prinsipper som skal ivaretas i plansystemet. Det er for det første rolledelingen i planleggingen. Det vektlegges at planleggingen skal skje mest mulig desentralt, nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Forenkling, effektivitet og fleksibilitet i plansystemet er hensyn som kan ha innebygde motsetninger. Samtidig må de ivaretas for at planleggingen skal kunne tilpasse seg behov for endringer i samfunnet og politiske prioriteringer. Motsetningene må løses gjennom medvirkningskravene i den konkrete plansaken.

Behovet for bedre tilpasning av planleggingen til ulike planbehov i kommunene omtales spesielt. Plandelen av loven skal fortsatt være felles for hele landet, men kan praktiseres fleksibelt. Det vil i stor grad være opp til kommuner og regioner å tilpasse planleggingen etter behovet. Veiledning om de mulighetene som ligger i systemet vil derfor bli viktig.

Planlegging på regionalt nivå er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået, på en tilfredsstillende måte. Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel, bolig- og næringsutbygging og viktige miljøvernoppgaver, lar seg ofte ikke løse på en god måte innenfor rammen av den enkelte kommune, og krever felles løsning gjennom regionale planer. Dette skal ivaretas gjennom bestemmelsene for utarbeidelse, vedtak og virkning av regionale planer, og for interkommunalt plansamarbeid.

I fjerde del av kapitlet omtales virkninger av planer. Planer og planvedtak er dels retningsgivende handlingsgrunnlag og direktiver for myndigheter, og dels bindende areal- og byggebestemmelser med krav til det fysiske ytre miljø, som både private og myndigheter må følge. Hensynet til rettssikkerhet vil bli bedre ivaretatt når planers virkninger er formulert klart i loven. Innholdsmessig beholdes hovedprinsippene i rettsvirkningsbestemmelsene i gjeldende lov. Planers virkninger som ekspropriasjonsgrunnlag og som grunnlag for erstatning i visse situasjoner, foreslås videreført i hovedsak som i gjeldende lov.

I femte del av kapitlet framgår det at lovforslaget ikke tar sikte på endring av gjeldende rettsregler eller praksis som gjelder for eierrådighet og erstatning. Lovforslaget har heller ikke nye reguleringsformer eller grunnlag for restriksjoner som medfører behov for erstatningsregler ut over de som følger av gjeldende rett. Erstatningsbestemmelsen i § 32 og innløsningsbestemmelsen i § 42 i gjeldende lov er tilpasset lovforslagets henvisninger, og plassert i gjennomføringsdelen av loven.

Siste del av kapitlet tar for seg spørsmålet om samordning med annen lovgivning på generelt grunnlag. Det har lenge vært en ambisjon å forenkle, samle og strukturere de mange lovverk som gir regler om samfunnsplanlegging og om bruk og vern av arealer og andre ressurser. På områder som gjelder samfunnstema som helse, sosial, kultur, økonomi mv., er lovsamordningen allerede i hovedsak gjennomført i forbindelse med de særlovsharmoniseringer som er foretatt. På områder hvor det gjenstår behov for lovsamordning, foreslås det i proposisjonen samordningsløsninger i tråd med flere av forslagene fra Planlovutvalget. Dette vil innebære visse endringer i form av justeringer i andre lover.

Forholdet til energitiltak er omtalt spesielt. For å sikre en effektiv og forutsigbar behandling av de store anleggene for produksjon og overføring av elektrisk energi, foreslås det en lovfesting av at kraftledninger i sentral- og regionalnettet bare trenger konsesjonsbehandling, og ikke skal omfattes av planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det åpnes videre for at det kan besluttes i den enkelte sak at konsesjon etter energiloven, vannressursloven og/eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som statlig plan. Det vil heller ikke være plikt til å utarbeide reguleringsplan for anlegg for produksjon av elektrisk energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.

Kapittel 4

Kapitlet gir en kort oversikt over planlovgivningen i de andre nordiske landene og forholdet til planlovgivningen i EU-landene generelt. Planlovgivningen inngår ikke i fellesskapsretten i EU, og er da heller ikke del av EØS-samarbeidet. Flere EU-direktiver gir imidlertid direkte eller indirekte føringer. Dette gjelder blant annet direktiver om konsekvensutredninger, medvirkning, miljøinformasjon, rettssikkerhet mv. Norge er også forpliktet gjennom ratifisering av Den europeiske landskapskonvensjonen.

Alle de nordiske landene har de siste årene arbeidet med revisjon av sin planlovgivning.

Felles trekk i dette arbeidet er blant annet integrering av bærekraftbegrepet og miljøkrav, samordning av samfunnsplanlegging og sektorplanlegging, planlegging som virkemiddel for næringsutvikling, mer effektive planprosesser og bedre kobling mellom fysisk planlegging og annen samfunnsplanlegging.

Forholdet mellom privat og offentlig planlegging er noe forskjellig løst, og det er bare Norge som opererer med begrepet «private planforslag». Graden av juridisk binding på de ulike plannivåene er også noe forskjellig. Regional arealplanlegging gjennomføres i forskjellig grad. Slik planlegging er utviklet lengst i hovedstadsregionene. Enkelte av de nordiske landene har også arbeidet med utvikling av system og organer for konflikt­avklaringer knyttet til domstoler eller liknende organ.

Kapittel 5

Kapittel 5 gir en oversikt over gjeldende rett, Planlovutvalgets forslag til nye lovbestemmelser, høringsinstansenes syn på forslaget, departementets vurderinger og hovedinnretningen av forslaget til nye planbestemmelser. Først redegjøres det for endring i lovstrukturen. Departementet legger til grunn at det fortsatt skal være en felles plan- og bygningslov, og er enig med Planlovutvalget i at det bør legges vekt på å utforme loven slik at den blir lett tilgjengelig for ulike brukergrupper.

Første del: Alminnelig del

Fellesbestemmelsene (kapittel 1 i loven) er nye i plan- og bygningsloven, og omhandler bestemmelser som er felles for både plandelen og bygningsdelen av loven. De gir en oversikt over lovens formål og virkeområde, forholdet mellom plan og byggesak, og spesielle hensyn som skal ivaretas. Deler av innholdet er av opplysende karakter, og suppleres av mer presise regler senere i loven. Forslaget bygger dels på elementer fra Planlovutvalgets forslag, dels på elementer fra Bygningslovutvalgets forslag, og er dels en videreføring av bestemmelser i gjeldende lov. Bestemmelsen om byggeforbud langs sjø og vassdrag inngår i denne delen av loven.

Krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv.

Forslaget til bestemmelser om kart og stedfestet informasjon (kapittel 2 i loven) er en videreføring av de endringene som ble vedtatt i 2003. Planlovutvalgets forslag om kommunal planbase blir i hovedsak fulgt opp i en bestemmelse om kommunalt planregister.

Andre del: Plandel

Plandelen er inndelt slik at de første kapitlene gir de grunnleggende bestemmelsene om oppgaver, myndighet, generelle utredningskrav og medvirkning i planleggingen. Deretter gis det nærmere bestemmelser om planer og planbehandling på de ulike plannivåene. Kravet til konsekvensutredning av planer er innarbeidet i bestemmelsene om den enkelte plantype, mens reglene om konsekvensutredninger for tiltak etter annet lovverk framgår av et eget kapittel.

Innledende bestemmelser er innholdsmessig i hovedsak en videreføring av gjeldende bestemmelser, men organisert på en annen måte, basert på Planlovutvalgets forslag til innledningskapittel. De viktigste endringene i forhold til gjeldende rett er at oppgaver og hensyn i planleggingen (kapittel 3 i loven) er framhevet som en utdyping av lovens formålsparagraf når det gjelder planlegging. Det er klargjort at Sametinget har samme rolle i forhold til planlegging som statlige organer. Planlovutvalgets forslag til et eget kapittel om «særlige planoppgaver» er erstattet med en bestemmelse om felles planleggingsoppgaver. Myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og infrastrukturanlegg er her gitt samme rett til å utarbeide og fremme planforslag som vegmyndighetene har i dag.

Bestemmelsene om generelle utredningskrav (kapittel 4 i loven) omfatter generelle bestemmelser om planbeskrivelse, planprogram og konsekvensutredning. De er innholdsmessig en videreføring av gjeldende lov og forskrift, som i hovedsak bygger på Planlovutvalgets forslag. Det nye i lovforslaget er at reglene for tiltak og planer som avklares etter plan- og bygningsloven, er innarbeidet i bestemmelsene om behandling av de enkelte plantypene. Nytt er også kravet om samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med planer.

Bestemmelsene om medvirkning (kapittel 5 i loven) omfatter de generelle bestemmelsene om medvirkning, høring og offentlig ettersyn, regionalt planforum og innsigelse. Hvordan medvirkning skal ivaretas i planprosessene, framgår av bestemmelsene til den enkelte plantype. Bestemmelsen om regionalt planforum er ny. Den er i tråd med Planlovutvalgets forslag, og praktiseres allerede i mange fylker. Bestemmelsene om innsigelse er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, med to endringer. I tråd med forslaget fra Planlovutvalget blir Sametinget innsigelsesorgan for å kunne ivareta viktige interesser i forhold til samisk kultur og næringsutøvelse i plansaker. Nytt er også at innsigelsesretten faller bort hvis ikke retten til å delta i planprosessen blir brukt. Forutsetningen er at kommunen har overholdt sin varslingsplikt. Dette er i tråd med forslaget fra et mindretall i Planlovutvalget.

Nasjonale planoppgaver (kapittel 6 i loven) utvides med en bestemmelse om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette er en moderert utgave av forslaget fra Planlovutvalget. Ut over det, videreføres innholdet av gjeldende bestemmelser med nye betegnelser. Planlovutvalgets forslag om særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak er ikke fulgt opp, men muligheten for å begrense adgangen til å endre en plan for en nærmere bestemt periode, er innarbeidet i bestemmelsene om kommuneplanens arealdel.

Regional planlegging omfatter planlegging for deler av landet over kommunegrenser. Det er foreslått bestemmelser om regional planstrategi, regional plan og regional planbestemmelse, og interkommunalt plansamarbeid. Bestemmelsene i lovforslaget er nye i forhold til dagens lov, og endret i forhold til forslaget fra Planlovutvalget.

Bestemmelsene om regional planstrategi (kapittel 7 i loven) er ny, og følger i hovedsak Planlovutvalgets forslag, med unntak av godkjenningsordningen. For å få en nasjonal forankring av planleggingen regionalt, foreslås det at planstrategien skal godkjennes av Kongen.

Bestemmelsene om regionale planer (kapittel 8 i loven) erstatter fylkesplanbestemmelsene i dagens lov. Forslaget avviker fra Planlovutvalgets forslag ved at bestemmelsene om fylkesplan og fylkesdelplan slås sammen (regional plan), innholdskravene fjernes fra lovteksten, og planer kan egengodkjennes dersom det ikke foreligger konflikter med statlige myndigheter eller kommuner.

Planlovutvalgets forslag om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning følges ikke opp, men erstattes med forslag om regional planbestemmelse. Denne er tidsbegrenset, og har til formål å hindre utbygging som bryter med retningslinjene i en regional plan. Dette vil være en juridisk bindende bestemmelse som bortfaller når kommunen har vedtatt en arealplan som ivaretar hensynet bak bestemmelsen.

Det innføres nye bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid (kapittel 9 i loven) i tråd med Planlovutvalgets forslag. De omfatter bestemmelser om organisering av planarbeidet, planinnhold og planprosess, og om hvordan uenighet mellom partene kan løses. Vedtak av interkommunale planer må gjøres i de respektive kommunestyrene, og kan ikke delegeres til annet organ. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på, som et alternativ til en regional plan. Bestemmelsene kan også brukes ved plansamarbeid mellom regioner og kommuner.

Kommunal planlegging omfatter kommunal planstrategi, kommuneplan - herunder samfunnsdel og arealdel - og reguleringsplaner. Bestemmelsene er delvis nye og delvis omarbeidede i forhold til gjeldende rett. Forslaget om kommunal planstrategi og bestemmelser om gjennomgående arealformål og hensynssoner er nye elementer i tråd med Planlovutvalgets forslag. Innholdselementene i de øvrige bestemmelsene bygger i stor grad på Planlovutvalgets forslag, men er noe annerledes redigert. Forslaget om områdeplan er ikke fulgt opp, slik at det på arealsiden bare skilles mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Disse plantypene kan til gjengjeld utformes mer eller mindre grovmasket etter behov.

Kommunal planstrategi (kapittel 10 i loven) har til formål å vurdere de viktigste planutfordringene kommunen står overfor ved utvikling av kommunesamfunnet og langsiktig arealbruk, og ta stilling til hvilke planoppgaver som skal prioriteres. Planstrategien skal bidra til å målrette kommunens planarbeid og gjøre at det ikke blir mer omfattende enn nødvendig.

Kommuneplanen (kapittel 11 i loven) har til formål å gi de overordnede styringssignalene og rammene for arbeidet innenfor ulike sektorer, og for utarbeiding av reguleringsplaner. En samlet kommuneplan skal ha en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel for hele kommunens areal.

Innholdet av Planlovutvalgets forslag til samfunnsdel er videreført. Den skal inneholde en beskrivelse av utfordringene for kommunesamfunnet og hvilke konsekvenser dette får for sektorens virksomhet og arealbruk. Ved å knytte handlingsdelen direkte til samfunnsdelen, understrekes det at et handlingsprogram ikke er en selvstendig planoppgave, men en konklusjon på hvordan samfunnsdelen skal følges opp av kommunen, i samspill med offentlige organer og private aktører.

Planlovutvalgets forslag til kommuneplanens arealdel med arealformål, bestemmelser og hensynssoner er videreført, men med enkelte endringer og en del omredigeringer. Endringene skal i første rekke legge til rette for å forenkle planene der planutfordringene er oversiktlige. Det skilles derfor mellom to nivåer i arealformålene: hovedformål og underformål. Til arealformålene kan det gis nærmere bestemmelser om vilkårene for utnyttingen av arealene. Det kan fastsettes generelle bestemmelser til planen, til erstatning for kommunale vedtekter. Disse er i dag ikke knyttet direkte til planene. Kommunene gis også adgang til å gi nærmere bestemmelser i plan om tillatt arealbruk i 100–metersbeltet langs sjø og vassdrag. Inndelingen i arealformål er noe endret i forhold til gjeldende lov og Planlovutvalgets forslag.

Planlovutvalgets nyskaping med hensynssoner videreføres, med enkelte tilpasninger. Hensynssonene tar utgangspunkt i egenskaper ved et område, enten naturgitte eller funksjonelle, som vil innebære en begrensning eller et vilkår for arealbruken i et område, uavhengig av det planlagte arealformålet. Hensynssoner vil sammen med arealformålene med bestemmelser, fortelle hvordan et areal kan brukes.

Reguleringsplanen (kapittel 12 i loven) skal være en detaljplan for et avgrenset område innenfor kommunen (områderegulering), eller for et konkret tiltak (detaljregulering). Detaljreguleringer vil få tidsbegrenset virkning som grunnlag for bygging. Reguleringsplanen er en hensiktsmessig og vel innarbeidet plantype som både kommuner, andre myndigheter og private er fortrolige med. Lovforslaget vil bidra til at mange bestemmelser om innhold og behandling av slike planer blir videreført uten større endringer. I gjeldende lov har hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelser en generell utforming. I tråd med Planlovutvalgets forslag foreslås en mer konkret oppregning av de forhold det kan gis bestemmelser om for å skape et klarere rettslig grunnlag. Forslaget fra Planlovutvalget og Bygningslovutvalget om en ny bestemmelse om felles behandling av reguleringsplanforslag og byggesøknader, følges opp. Dette forventes å bidra til at den samlede plan- og byggesaksbehandlingen for et prosjekt kan bli betydelig redusert i forhold til dagens praksis.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk (kapittel 14 i loven) er, med noen små justeringer, en videreføring av gjeldende rett. Det samme gjelder bestemmelsen om midlertidig forbud mot tiltak (kapittel 13 i loven).

Bestemmelsen om dispensasjon (kapittel 19 i loven) er endret med sikte på å klargjøre vilkårene for å gi dispensasjon og hvordan en søknad skal behandles. Det foreslås for det første at det kompliserende og uklare kriteriet «særlige grunner» sløyfes, og at bestemmelsen heller utformes slik at det blir tydeligere hvilken avveining som må foretas. Dette gjelder hvilke hensyn som skal tillegges vekt og hvilke krav til interesseovervekt som må være oppfylt når en skal ta stilling til om det er grunnlag for å gi dispensasjon. Det er gjort en tilføyelse om at nasjonale og regionale rammer og mål skal legges til grunn for interesseavveiningen. Samtidig er det presisert at kommunen ikke bør gi dispensasjon der berørt statlig eller regional myndighet går mot at det gis dispensasjon fra planer og lovens bestemmelser om planer. Det skal være adgang til å stille vilkår for å gi dispensasjon i tråd med det som har vært gjeldende rett.

Planlovutvalgets forslag om at det gjennom forskrift skal være adgang til å legge myndigheten til å gi dispensasjon i spesielle tilfeller til statlig eller fylkeskommunal myndighet, følges opp i forhold til nærmere angitte deler av strandsonen og fjellområder. Bestemmelsen kan være aktuell å benytte der intensjonene bak byggeforbudet i strandsonen i de angitte områdene, eller vedtatte planer for å ivareta villreininteressene, blir uthult gjennom enkeltdispensasjoner. Dispensasjonsbestemmelsene er felles for plansaker og byggesaker.

Det foreslås endringer i enkelte andre lover (kapittel 35 i loven). Endringene gjelder både samordningsbestemmelser og rene lovtekniske forhold, som følge av nye betegnelser på plantyper i plan- og bygningsloven. Det foreslås også en del overgangsbestemmelser (kapittel 34 i loven).

Kapittel 6 inneholder lovmerknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget.

Kapittel 7 redegjør for de økonomiske, administrative, organisatoriske og miljømessige konsekvensene av forslaget i forhold til gjeldende lov. Et endret plansystem vil kunne gi mer effektiv ressursbruk og dermed en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst. Det systemet som foreslås er fleksibelt, og gir kommuner og regioner stor frihet til å velge omfang og ambisjonsnivå for planarbeidet. Planprosessene vil gjennomgående bli grundigere beskrevet i loven, særlig den første fasen. Mye av dette har sammenheng med reglene om planprogram og konsekvensutredninger, som allerede er iverksatt. Økt samordning vil kunne kreve økte ressurser i planfasen, men vil til gjengjeld kunne lette arbeidet i senere faser. En mer forutsigbar planprosess kan også bidra til å redusere antallet klagesaker og innsigelser. Med oppdaterte planer vil arbeidet med enkeltsaker kunne forenkles betydelig. På enkelte punkter gir forslagene direkte forenklinger, eller muligheter for dette. Konsekvensene vil derfor i stor grad bero på hvordan det nye regelverket blir praktisert.

Til dokumentets forside