3 Gjeldende rett - behovet for lovfesting

Substitusjonsprinsippet er ikke ukjent i norsk rett. I forbindelse med håndtering av helse- og miljøfarlige kjemikalier på arbeidsplassen, har prinsippet vært lovfestet helt siden arbeidervernloven fra 1956, nå i arbeidsmiljøloven § 11. Arbeidsmiljøloven § 11 inneholder utførlige bestemmelser om «giftige og andre helsefarlige stoffer» m.v. i arbeidsmiljøet, og i § 11 nr 1 slås det fast at «slike farlige stoffer skal ikke brukes dersom de kan erstattes med stoffer som er mindre farlige for arbeidstakerne.» I Arbeidstilsynets veiledning til loven presiseres at det er den faktiske risiko ved bruk i hvert tilfelle som skal legges til grunn. Substitusjonsprinsippet er også tatt inn i flere av EUs direktiver for arbeidsmiljø. Det generelle arbeidsmiljødirektivet bestemmer som en av arbeidsgivers «generelle plikter», at «alt som er farlig, skal erstattes av noe ufarlig eller mindre farlig» (artikkel 6 nr 2 bokstav f). Dette er videreført i mer presis form når det gjelder kreftfremkallende stoffer, nylig implementert gjennom forskrift om arbeid med kreftfremkallende kjemikalier av 26. februar 1998. Forskriften foreskriver i § 8, 2. ledd at «Kreftfremkallende prosesser og kjemikalier skal ikke brukes dersom de kan erstattes med prosesser og kjemikalier som er mindre farlige for arbeidstakerne.» Substitusjon er også tatt inn i forskrift av 8. mars 1995 om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten.

Den norske godkjenningsordningen for plantevernmidler, med hjemmel i forskrift om plantevernmidler av 7. februar 1992 og lov av 5. april 1963 om plantevernmiddel m.v., har siden 1963 vært basert på substitusjonsprinsippet og en revurdering av midlene hvert 5. år. En av betingelsene for godkjenning er at «preparatet etter en totalvurdering er funnet å være like egnet eller har fordeler framfor allerede godkjente preparater, eller andre metoder til samme formål» (§ 4 bokstav e). Dette gir hjemmel for å nekte ny godkjenning av allerede godkjente preparater, dersom nye og bedre preparater med mindre uheldige egenskaper er kommet på markedet. I de senere årene har kravene til dokumentasjon økt, særlig til økotoksikologiske egenskaper. Landbruksdepartementets handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler (1998-2002) understreker at hensynet til helse og miljø fortsatt må tillegges stor betydning ved godkjenningen av plantevernmidler. Rapporten tilrår også et nytt, supplerende virkemiddel, nemlig at det årlig publiseres en liste over de mest helse- og miljøskadelige plantevernmidlene på markedet.

I biocid-direktivet som nylig er vedtatt i EU, er prinsippet for første gang lagt fast i et internasjonalt regelverk som også gjelder det ytre miljø (i motsetning til arbeidsmiljøet, det «indre» miljø). Kontrollen med biocider (bekjempningsmidler mot skadelige organismer med unntak av plantevernmidler) er bygd opp som en godkjenningsordning. Et stoff vil ikke bli tatt opp på listen over godkjente stoffer dersom det fra før er oppført et stoff til samme bruksformål som medfører merkbart mindre risiko for helse eller miljø. Et stoff kan også fjernes fra listen dersom det fins et mindre farlig alternativ i samme produktkategori. EU kommer også i nærmeste framtid til å vedta et nytt direktiv om utslipp av flyktige organiske forbindelser (VOC) fra visse industrivirksomheter. Forslag til direktiv inneholder et slags substitusjonsprinsipp, ikke som regel, men beskrevet som en prosess hvor det først skal gjøres en kartlegging av alternativer. Resultatet av arbeidet skal Kommisjonen nedfelle i retningslinjer for ulike former for virksomheter. Disse retningslinjene skal også tas i betraktning ved utforming av enkelttillatelser eller generelle regler.

Bortsett fra regelverket for plantevernmidler, og kommende særreguleringer gjennom implementering av EU-direktiver, er substitusjonsprinsippet ikke regelfestet i norsk rett i forhold til vern om det ytre miljø. De mest aktuelle lovverk er forurensningsloven (lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr 6) og produktkontrolloven (lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester av 11. juni 1976 nr 79), men ingen av disse inneholder prinsippet som selvstendig rettsregel.

Forurensningsloven § 7, 1. ledd er et hovedprinsipp i forurensningslovgivningen, og innebærer at all forurensning i utgangspunktet er forbudt, med mindre man har hjemmel i særskilt vedtak, loven selv eller forskrift. Det gjelder alle og enhver, og enhver menneskelig aktivitet, og begrepet forurensning er vidt definert. Sammen med tiltaksreglene i § 7, 2. ledd kan dette sies å uttrykke en generell norm om at alle plikter å forebygge og hindre forurensning så langt som mulig. «Vanlig» forurensning fra visse kilder, deriblant private husholdninger, er likevel tillatt, og forurensning som ikke medfører «nevneverdig skade eller ulempe» trenger ikke konsesjon. Hjemmelen for vilkår til konsesjonspliktig virksomhet er primært rettet mot forurensningen fra vedkommende stasjonære virksomhet, ikke skadevirkninger av den vare som produseres, i senere bruks- eller avfallsfase.

Produktkontrolloven er en generell lov til vern mot at produkter forårsaker skade på helse eller miljø. Loven inneholder fullmakter for utfyllende vedtak, fortrinnsvis forskrifter, og med hjemmel i disse er det fastsatt en rekke forskrifter som begrenser bruk av bestemte stoffer og bruksområder. Loven har en generell aktsomhetsnorm, som gjelder uten utfyllende vedtak. Den som tilvirker, innfører, bearbeider, omsetter, bruker eller på annen måte behandler produkt som kan medføre helse- og miljøskade, skal vise aktsomhet og treffe tiltak for å forebygge og begrense skadelige effekter (§ 3, 1. ledd). Importør og produsent har en spesielt klar plikt til å skaffe seg tilstrekkelig kunnskap til å vurdere om sine produkter kan medføre skadelige virkninger (§ 3, 2. ledd). Kunnskapsplikten har nær sammenheng med aktsomhetsplikten og er en presisering av denne. Krav om substitusjon kan i enkelte tilfelle følge av en tolkning av aktsomhetsplikten, men gjelder på ingen måte som generell regel.

Regjeringen ønsker at substitusjonsprinsippet klart framgår av lovverket som en selvstendig rettsregel, og at den gjelder generelt ved valg av produkter med innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier, hvor hensynet til helseskader og skader i det ytre miljø skal tas i betraktning. Utfylling av gjeldende lov krever lovendring.