Ot.prp. nr. 59 (2001-2002)

Om lov om endring av lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner mv. (omdanning av sparebanker til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap)

Til innholdsfortegnelse

3 Valg av hovedmodell - særlig om «oppkjøpsvern»

3.1 Banklovkommisjonens modell

Banklovkommisjonens flertall gikk i NOU 1998: 14 Finansforetak mv. inn for en lovendring som gir sparebanker adgang til omdannelse til aksjeselskap. Omdanningen skal etter forslaget skje ved at det opprettes en «finansstiftelse» som skal eie de aksjene i den omdannede banken som ikke overtas av grunnfondsbeviseierne. En slik stiftelse skal etter forslaget være unntatt fra eierbegrensningsreglene om at ingen kan eie mer enn 10 prosent av aksjene i en finansinstitusjon. Stiftelsens virksomhet skal bestå i å forvalte aksjer som ble tildelt ved opprettelsen og midler som mottas som utbetaling på aksjer. Det er foreslått at finansstiftelsen skal omdannes til en stiftelse etter stiftelsesloven dersom den eier mindre enn en femdel av aksjene i det nye selskapet eller morselskapet. Det er videre foreslått særlige regler om organer, vedtekter, avvikling osv. Forslaget er nærmere omtalt i NOU 1998: 14 side 125 flg. og side 188 flg.

3.2 Sparebankforeningens modell

Sparebankforeningen foreslår i likhet med Banklovkommisjonen en modell for omdanningen som innebærer at den «eierløse kapitalen» i en sparebank videreføres ved at det opprettes en stiftelse som skal eie aksjer i den omdannede banken. Sparebankforeningen mener det må lages et lovverk rundt omdanningsadgangen «som bidrar til at sparebankstiftelsen får en sterkere stilling og blir en sterkere garantist mot oppkjøp fra andre banker enn det Banklovkommisjonen har foreslått».

Sparebankforeningen har foreslått følgende «hovedprinsipper» for regler som «skal bidra til å sikre at virksomheten i aksjesparebanken videreføres i tråd med sparebankenes tradisjoner og forretningside»:

  • Sparebankforeningen foreslår en regulering som innebærer at de aksjer som tilføres stiftelsen etter omdannelsen forvaltes med henblikk på et stabilt og langsiktig eierskap, der hensynet til et reelt oppkjøpsvern i et langt tidsperspektiv står sentralt.

  • Sparebankforeningen mener hensynet til oppkjøpsvernet taler for at det legges inn lovfestede begrensninger for stiftelsens adgang til å selge seg ned i banken. Sparebankforeningen foreslår at eventuelt nedsalg fra stiftelsen gjøres betinget av konsesjon og at dens eierandel gjennom salget ikke er eller synker under en tredjedel.

  • Sparebankforeningen foreslår videre at stiftelsen kun skal kunne benytte maksimalt 25 prosent av den årlige avkastning på sin kapital som gaver til allmennyttige formål. Den øvrige avkastningen skal benyttes til å forsvare stiftelsens eierandel i banken gjennom kjøp av aksjer i markedet og/eller avsettes i likvide midler som beredskap for å kunne delta ved fremtidige emisjoner i banken. Stiftelsen bør dessuten etter Sparebankforeningens syn kunne finansiere seg gjennom utstedelse av grunnfondsbevis eller i obligasjons- og lånemarkedet.

  • Sparebankforeningen mener det bør gis regler om sammensetningen av stiftelsens organer og regler om stiftelsens oppgaver som blant annet skal sikre uavhengighet til banken.

  • Sparebankforeningen mener det bør oppstilles en nedre grense mht stiftelsens eierandel for at stiftelsen skal være en «sparebankstiftelse» og for at banken skal kunne være en «aksjesparebank». Grensen foreslås satt til 10 prosent på bakgrunn av 10 prosent regelen i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 og selskapsrettslige regler om tvangsutløsning av minoritetsaksjonærer.

3.3 Departementets vurdering

Den vesentligste forskjell mellom de to hovedmodeller ligger i reguleringen av det såkalte «oppkjøpsvern». Sparebankforeningens modell er bygget på at stiftelsen etter omdanningen skal utgjøre et vern mot «uønsket oppkjøp». Banklovkommisjonens forslag har ingen slike regler.

Det finnes ikke lovregler om «oppkjøpsvern» for andre finansinstitusjoner, og etter departementets syn synes det vanskelig å lovregulere et skille mellom «ønskede» og «uønskede» oppkjøp slik Sparebankforeningens forslag synes å forutsette.

Etter departementets syn foreligger imidlertid hensyn som tilsier enkelte særregler for oppkjøp av omdannede sparebanker. Det foreligger grunnleggende forskjeller mellom en selveiende institusjon (som en sparebank er) og et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap (som en omdannet sparebank vil være). Det kan i dag ikke utøves eierinnflytelse i en sparebank (hvis en ser bort fra den begrensede innflytelse grunnfondsbeviseiere kan utøve) og institusjonen kan ikke kjøpes opp. Det grunnleggende prinsipp i et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap er imidlertid at aksjonærene skal kunne påvirke institusjonens virksomhet og drift gjennom den innflytelse stemmerett på generalforsamlingen gir, og aksjonærene kan i utgangspunktet fritt avhende sine aksjer til andre, f.eks. i en oppkjøpssituasjon. Omdannelse av en sparebank innebærer at en institusjon som ble etablert under «sparebankregimet» skifter identitet og blir et aksjeselskap eller et allmennaksjeselskap. Dette identitetsskiftet skiller et «omdannet» aksjeselskap/ allmennaksjeselskap - som forutsettes å bevare en sparebankorientert filosofi - fra andre finansinstitusjoner etablert som et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, og denne forskjellen kan etter departementets syn tilsi enkelte særregler for en omdannet sparebank. Et sentralt element i en slik filosofi bør være å bevare uavhengighet. Opprinnelig var sparebankene ment å inneha en annen samfunnsfunksjon enn forretningsbankene, og kapitalbidrag fra stiftere og grunnfondsbeviseiere ble gjort under forutsetning av at institusjonen skulle være underlagt sparebankloven og de særskilte begrensninger som følger av denne. Etter departementets syn er det derfor naturlig å videreføre enkelte elementer av sparebankregimet for omdannede sparebanker, slik at omdannede sparebanker reguleringsmessig kommer i en «mellomstilling» i forhold til sparebanker og alminnelige forretningsbanker. Som nevnt ovenfor, er nettopp den begrensede eierinnflytelsen og fraværet av oppkjøpsadgang et av de sentrale elementer i gjeldende sparebankregulering. Det synes på denne bakgrunn naturlig å videreføre enkelte særregler om eierinnflytelse og eierskifte også for omdannede sparebanker, selv om tilsvarende regler ikke skal gjelde for andre finansinstitusjoner som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper. Motstykket til en slik særregulering vil være at et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som er en omdannet sparebank under visse forutsetninger fortsatt skal benytte ordet «spare» i sitt firmanavn og være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond. Dette vil drøftes nærmere under punkt 4.6 og 4.7.

Et annet spørsmål er hvordan slike lovregler om eierinnflytelse i og oppkjøp av omdannede sparebanker bør utformes. I den anledning vises til at restriktive lovregler som skal motvirke oppkjøp vil kunne medføre at aksjer utstedt av en omdannet sparebank prises lavere enn aksjer utstedt av banker som ikke er underlagt tilsvarende begrensninger. Slike lovregler vil i så fall motvirke selve hovedformålet med å åpne for omdanning, nemlig å bedre sparebankers tilgang til egenkapital til konkurransedyktige vilkår. Det antas også at en for streng regulering av stiftelsens eierskap vil kunne medføre et press i løpet av relativt kort tid for nye lovendringer, dersom formålet med en omdanning - det å kunne benytte aksjemarkedet som en bedre kilde for innhenting av egenkapital - ikke oppnås i tilfredsstillende grad.

Sparebankforeningen ønsker lovregler som skal motvirke såkalt «uønsket oppkjøp». I det konkrete tilfellet vil det kunne være vanskelig å avgjøre om et oppkjøp er ønsket eller ikke og dette vil kunne vurderes forskjellig avhengig av hvem som foretar vurderingen. Det kan tenkes situasjoner der enkelte aksjonærer (som for eksempel stiftelsen) finner et oppkjøpstilbud å være «uønsket» mens andre aksjonærer kan mene at oppkjøpet er ønskelig (og vice versa). Sparebankforeningen foreslår flere regler som tar sikte på å motvirke «uønskede oppkjøp». For det første foreslås at stiftelsen må eie mer enn 10 prosent av aksjene i den omdannede institusjonen for at banken skal kunne bruke begrepet «spare» i sitt firma og være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond. Oppkjøpsvernet ved en slik regel ligger i den selskapsrettslige hovedregel om at en eier med andel på 10 prosent eller mer ikke kan tvangsinnløses, kombinert med hovedregelen i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 om at ingen i utgangspunktet kan eie mellom 10 og 100 prosent av en finansinstitusjon. I hvilken grad en eierandel for stiftelsen over 10 prosent utgjør et reelt oppkjøpsvern, vil derfor bero på hvordan de alminnelige eierbegrensningsreglene utformes. Disse reglene har vært gjenstand for en nærmere evaluering i NOU 2002: 3 «Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner» (Selvig-utvalgets rapport). Dette forslaget er for tiden på høring. Slike lovregler vil ha betydning ved oppkjøp av alle typer finansinstitusjoner, herunder omdannede sparebanker. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2002: 3. Uavhengig av eventuelle endringer i eierbegrensningsreglene, slutter imidlertid departementet seg til Sparebankforeningens forslag om å knytte enkelte rettsvirkninger til at stiftelsen eier 10 prosent eller mer i en omdannet sparebank eller dens eventuelle morselskap, bl.a. rett og plikt til å benytte begrepet «spare» eller «sparebank» i sitt firma og rett og plikt til å være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond. Videre foreslås at slike stiftelser ikke skal være regulert av finansieringsvirksomhetsloven dersom eierandelen er under 10 prosent.

Et annet element i Sparebankforeningens forslag til «oppkjøpsvern» er at stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i sparebanken etter samtykke fra Kredittilsynet. Sparebankforeningen mener at desto mindre stiftelsens eierandel er, desto vanskeligere bør det være å få samtykke til salg. Banklovkommisjonen foreslår ingen tilsvarende regler. Departementet viser til at det «restriktive element» i Sparebankforeningens forslag ligger i at Kredittilsynet skal kunne avslå en søknad om salg av aksjer i en situasjon hvor stiftelsen og andre aksjonærer ønsker å selge aksjer. Det angis ikke nærmere i hvilke situasjoner slikt avslag skal være aktuelt, men departementet antar at nektelse etter forslaget skal kunne skje dersom et eventuelt oppkjøp fremstår som «uønsket» for myndighetene (men altså ønsket av stiftelsen og eventuelt andre aksjonærer). Departementet viser til at Sparebankforeningens forslag vil innebære at forvaltningen tillegges en ny form for skjønnsmyndighet, nemlig myndighet til å avgjøre om aksjonærer i et aksjeselskap skal kunne akseptere et oppkjøpstilbud. I tillegg vil de kompetente myndigheter måtte vurdere oppkjøpet etter de alminnelige konsesjonsregler. Departementet finner det unaturlig og lite hensiktsmessig å tillegge forvaltningen myndighet til å nekte stiftelsen å selge aksjer i den omdannede banken. Forvaltningen er underlagt klare begrensninger mht. hvilke hensyn den kan vektlegge ved avgjørelse av enkeltsaker, og departementet kan vanskelig se hvilke relevante hensyn som kan begrunne et avslag på en søknad om nedsalg som stiftelsen ønsker å gjennomføre (forutsatt at salget oppfyller andre lovbestemte krav, herunder lovbestemte krav som foreslått i denne proposisjonen), og som ikke kan ivaretas i den alminnelige konsesjonsbehandlingen av et eventuelt oppkjøp. Et ytterligere spørsmål er om det er behov for en slik konsesjonsordning i de tilfeller stiftelsen ønsker å selge aksjer i mindre omfang (dvs. i andre situasjoner enn i en oppkjøpssituasjon). Departementet mener dette spørsmålet bør løses ved departementets forslag om at stiftelsen ikke skal kunne selge aksjer i banken med mindre det foreligger et kvalifisert flertall i stiftelsen, jf. nedenfor. Det antas derfor ikke å foreligge et behov for en særskilt konsesjonsordning som foreslått av Sparebankforeningen. Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå en regel om at stiftelsens salg av aksjer skal være betinget av særskilt konsesjon.

Som nevnt over, mener imidlertid departementet det kan være hensiktsmessig å videreføre enkelte særregler om eierinnflytelse og eierskifte for omdannede sparebanker, selv om tilsvarende regler ikke skal gjelde for andre finansinstitusjoner som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper.

For det første vil departementet i tråd med Sparebankforeningens forslag foreslå å lovfeste at stiftelsen skal ha «et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap og videreføre sparebanktradisjonen». Dette er sentrale elementer i gjeldende sparebanklovgivning. Den eierløse kapitalen i en sparebank ble bl.a. skutt inn under forutsetning av at disse elementer skulle videreføres. Det synes derfor rimelig at den institusjon som overtar aksjer som tilsvarer den eierløse kapitalen (dvs stiftelsen) skal ha som formål å videreføre disse elementene gjennom utøvelsen av sitt eierskap i den omdannede sparebanken. Forslaget er nærmere omtalt under avsnitt 4.4.3.

For det andre vil departementet foreslå å lovfeste at stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i banken eller morselskapet dersom to tredeler av stiftelsens generalforsamling stemmer for et slikt salg. Sparebankforeningen har ikke foreslått en slik regel, men etter departementets vurdering er ethvert salg av stiftelsens aksjer en avgjørelse av en slik art at den bør likestilles med en vedtektsendring, og at det derfor bør kreves et slikt kvalifisert flertall. Dette vil omtales nærmere under punkt 4.4.3.

Etter dette har stiftelsen en sentral rolle i reglene som tar sikte på å videreføre enkelte av de elementer om eierinnflytelse og eierskifte som finnes i sparebankloven. Stiftelsen vil bare inneha en slik rolle dersom stiftelsen eier en viss del av aksjekapitalen i den omdannede sparebanken. Det vises i den anledning til at en eierandel på mer enn en tredel bl.a. vil kunne blokkere fusjoner og vedtektsendringer. På sikt vil imidlertid stiftelsens eierandel kunne reduseres selv om den ikke selger aksjer, bl.a. som følge av kapitalutvidelser mv. Etter departementets syn bør derfor stiftelsen i størst mulig grad settes i stand til å delta i slike kapitalutvidelser mv. Det foreslås i tråd med Sparebankforeningens forslag enkelte lovregler som skal kunne legge til rette for dette. For det først vil stiftelsen selv kunne utstede grunnfondsbevis og i visse tilfeller ta opp lån. For det andre foreslås å begrense stiftelsens adgang til å dele ut midler til allmennyttige formål, jf. nærmere omtale nedenfor under punkt 4.4.3.

I enkelte tilfeller vil det kunne tenkes at stiftelsens eierandel er knyttet til et holdingselskap, som igjen eier aksjene i en omdannet sparebank. Dette er for eksempel situasjonen i den planlagte omdanningen av Gjensidige NOR Sparebank. Dette vil normalt innebære at stiftelsen vil inneha en særskilt rolle ved et eventuelt nedsalg av aksjer i holdingselskapet. Etter departementets syn bør stiftelsen i tillegg ha en slik særskilt rolle dersom holdingselskapet skulle beslutte å selge aksjer i den omdannede sparebanken. Det foreslås derfor en lovregel som innebærer at også holdingselskapets eventuelle beslutning om salg av aksjer i en omdannet sparebank krever tilslutning fra stiftelsens generalforsamling med flertall som for vedtektsendring.

Ovenfor er det lovregler som drøftes. En omdannet sparebank, dens morselskap og eierstiftelsen kan uavhengig av slike lovregler fastsette vedtekter som regulerer eierkontroll og eierskifte i banken. Slike vedtektsbestemmelser vil på mange måter kunne tilpasses situasjonen i den aktuelle banken på en bedre måte enn tilfellet vil være for generelle lovregler. Etter det departementet har fått opplyst er alle omdannede sparekasser i Danmark i lov pålagt å ha vedtektsbestemte stemmerettsbegreninger i fem år etter omdanningen. Lignende regler finnes etter det departementet har fått opplyst også for enkelte omdannede finansinstitusjoner i Storbritannia. Etter departementets vurdering vil det i mange tilfeller være naturlig at en omdannet sparebank eller dens eventuelle morselskap har vedtektsbestemmelser som viderefører enkelte elementer i gjeldende regelverk for sparebanker, herunder regler som begrenser eierinnflytelse. På den annen side vil behovet for slike vedtektsbestemmelser variere, avhengig av bl.a. stiftelsens eierandel i den omdannede banken. Departementet vil derfor ikke foreslå å lovfeste en plikt til at den omdannede sparebanken, dens morselskap eller eierstiftelsen skal ha vedtekter av et visst innhold om slike forhold. I stedet foreslås hjemmel for departementet til å fastsette regler om dette i tilknytning til konsesjonsbehandling av søknad om omdanning. Disse vedtektene vil omtales nærmere under punkt 4.1.3.

Med dette utgangspunktet vil departementet legge Banklovkommisjonens forslag til grunn i det videre arbeidet. Banklovkommisjonens forslag er grundig utredet av et bredt sammensatt lovutvalg, og forslaget har vært på alminnelig høring (inngikk som en del av forslagene i NOU 1998:14).

Til dokumentets forside