10 Tilsyn
10.1 Dagens regler
Det fremgår av Retningslinjene for drift av familievernkontorer av 1963 § 2 at familievernkontoret skal være administrativt knyttet enten til fylkeslegekontor, sykehus, helsestasjon for mor og barn eller helseråd.
I forslaget til retningslinjer fra 1987 §§ 4 og 5 skal familievernkontor være administrativt tilknyttet fylkeslegen, helsesjefen i kommunen eller sykehus. Fylkeslege/helsesjef i kommunen har etter gjeldende lov det faglige tilsyn med kontorets virksomhet. Fylkeslegen har også det faglige tilsyn med kontor som administrativt er knyttet til sykehus.
Ifølge lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 § 2 skal fylkeslegen føre tilsyn med alt helsevesen og helsepersonell i fylket. Fylkeslegen har altså allerede i dag et tilsynsansvar for familievernet. I praksis har en del av kontorene forholdt seg til fylkeslegen eller sykehus i spørsmålet om tilsyn, i tråd med forslaget til retningslinjer, men i og med retningslinjenes uklare status har spørsmålet om tilsyn, og hvor f.eks. klager fra klienter skal henvises, skapt usikkerhet både hos ansatte og klienter.
Overføringen av familievernet til Barne- og familiedepartementet har også medført at tilknytningen til Statens helsetilsyn og fylkeslegene har fortonet seg noe svakere, og kan ha vært medvirkende til økt usikkerhet om hvordan tilsyn og klagebehandling skal håndteres. Det er derfor behov for å klargjøre dette.
10.2 Høringsnotatets forslag
Departementet har i høringsnotatet påpekt at enhver helse- og sosialtjeneste bør sikres et betryggende tilsyn med virksomheten. I dette ligger også en tilfredsstillende klageadgang for brukerne.
Ved valg av hvordan tilsynet skal organiseres, hva det skal omfatte og hvem som skal utføre det, må en se på ulike aspekter ved den aktuelle tjenesten; type virksomhet, hvilke tiltak tjenesten eventuelt kan sette i verk overfor brukerne, om de hjelpesøkende oppsøker tjenesten på eget initiativ, og hvilke yrkesgrupper som er ansatt.
Innenfor helsevesenet er tilsynsordningens vesentligste funksjon å påse at virksomheten har sin basis i de vitenskaper, praktiske ferdigheter og holdninger som anses som grunnleggende for helsevesenets autoriserte yrkesutøvere. Innenfor sosialvesenet har tilsynets hovedfunksjon vært å sikre at de vedtak som fattes og den virksomhet som drives, er innenfor det lov- og regelverk som gjelder på området.
Familievernet må som vi tidligere har vært inne på, se kap. 2., karakteriseres som en spesialisttjeneste som tilbyr rådgivning og terapi på familierelaterte problemer. Som drøftet i kap. 3 har familievernet likhetstrekk både med sosialtjenestene og helsetjenestene, men er etter departementets vurdering mest beslektet med helsetjenestene. Departementet har i høringsnotatet drøftet fire ulike alternativer som kan være aktuelle m.h.t. framtidig tilsynsmyndighet for familievernet og konkluderer med at tilsynsansvaret skal tilligge fylkeslegen.
10.2.1 Fylkesmannen
Fylkesmannen har ulike oppgaver overfor kommunesektoren og fører tilsyn bl.a. med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner, herunder barneverninstitusjoner jf barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 2-3. Fylkesmannen fører også tilsyn med institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester for rusmiddelmisbrukere jf lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991 nr. 81 § 7-9. Fylkesmannen skal på disse områdene føre tilsyn med at institusjoner som er tatt inn i fylkeskommunens planer, drives i samsvar med loven, forskrifter til loven og den fastsatte plan. Fylkesmannen kan opprette tilsynsutvalg som skal stå for det løpende tilsyn. Fylkesmannen fører imidlertid ikke tilsyn med helsefaglige forhold i institusjonene; dette tilligger fylkeslegen.
Fylkesmannnen har ansvaret for meklingsapparatet i fylket. Det er utarbeidet forskrifter om mekling med hjemmel i ekteskapsloven § 26 og barneloven §§ 34 og 44, samt rundskriv. Fylkesmannens ansvar for meklingsapparatet tar utgangspunkt i dette regelverket og er avgrenset til meklingsoppgaven. Det får ikke uten videre anvendelse når det gjelder familievernkontorenes hovedvirksomhet, behandling av klienter. Fylkesmannen er også klageinstans i meklingssaker.
Hovedargumentet mot å legge tilsynsansvaret for familievernet til fylkesmannen vil være at embetet ikke innehar den nødvendige helsefaglige kompetanse til å føre tilsyn med en slik tjeneste hvor halvparten av de ansatte er helsepersonell og hovedtyngden av virksomheten er klientbehandling. Tilsynsorganet bør disponere personell med tilsvarende yrkesmessige utdanning som de ansatte ved familievernkontorene har. Fylkesmannen har ikke i dag ansatt slikt personell.
10.2.2 Særlig tilsynsordning
Tilsynet med familievernet kan også tenkes lagt til en særlig opprettet instans. Eksempler på slike ordninger har en i dag bl.a. innenfor psykisk helsevern hvor det er opprettet kontrollkommisjoner med hjemmel i lov om psykisk helsevern av 28. april 1961, nr. 2, § 8. Det er opprettet en eller flere kontrollkommisjoner for ethvert psykiatrisk sykehus og for psykiatriske avdelinger ved somatiske sykehus. Kontrollkommisjonenes hovedoppgave er å ivareta rettssikkerheten for psykiatriske pasienter. Kontrollkommisjonene er frittstående organer og fungerer uavhengig av institusjonene. Kommisjonenene har bl.a. myndighet til å overprøve tvangsinnleggelse og -opphold i institusjonene.
Det finnes fremdeles egne tilsynsutvalg for HVPU-institusjoner som fortsatt er i drift. Disse er hjemlet i § 4, 3. ledd i «avviklingsloven» av 10. juni 1988 nr. 43 ved forskrift gitt av Sosialdepartementet. Tilsynsutvalgene forutsettes opprettholdt så lenge avviklingsinstitusjonene består. Etter dette tidspunktet er det bestemmelsene i lov om sosiale tjenester som vil gjelde.
Begrunnelsen for å opprette slike særlige tilsynsutvalg er i første rekke begrunnet i de særlige rettssikkerhetshensyn som gjør seg gjeldende når det kan tas i bruk tvang. For beboere ved institusjoner vil rettssikkerhetshensyn gjøre seg gjeldende mer generelt, blant annet fordi beboerne vil være i et særlig avhengighetsforhold til institusjonen. I tillegg vil det være et vesentlig moment at det her ofte er snakk om særlig svake grupper pasienter/klienter.
De samme hensyn og rettssikkerhetsproblematikk vil ikke være relevant i forhold til familievernets virksomhet. Klientene oppsøker behandlingstilbudet frivillig, og kan avslutte behandlingen når de måtte ønske det. Familievernet fatter heller ikke vedtak i forbindelse med klientbehandlingen.
Argumenter for å etablere et eget organ til å føre tilsyn med familievernkontorene ville være at familievernet er en spesiell tjeneste, med elementer av både helse- og sosial- og 1. og 2. linjetjeneste, og at ingen instanser per i dag besitter den nødvendige bredde i kompetansen til å kunne føre et tilfredsstillende tilsyn med tjenesten. Familievernet som tjeneste har riktignok endel særtrekk, likevel ikke av en slik karakter at det skulle tilsi opprettelse av særlig tilsynsnemnd e.l. Etter departementets mening vil etablering av en slik type tilsyn medføre økte kostnader og sannsynligvis en ressurskrevende administrasjon og samordning av nemndene virksomhet. For forvaltningsmyndighet og eier vil det også kunne synes lite tjenlig å forholde seg til en egen opprettet tilsynsnemnd for familievernet.
10.2.3 Fylkeslegen
Fylkeslegen har tilsyn med at helsevesenet og dets personell utøver en forsvarlig faglig virksomhet i samsvar med alment aksepterte normer. En meget vesentlig del av tilsynsoppgaven er å gi råd, veiledning og opplysning til virksomhetene og til kommuner og fylkeskommuner i saker som gjelder helse og helsetjenester. Fylkeslegens tilsynsansvar omfatter også befaringer og besøk ved helseinstitusjoner.
Det er verken praktisk mulig eller ønskelig at fylkeslegen fører detaljtilsyn med virksomhetene. Ansvaret for at tjenesten holder et forsvarlig faglig nivå, påhviler først og fremst den enkelte yrkesutøver. Det fremgår også av forarbeidene til Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten Ot. prp. nr. 33 (1983-84), pkt. 4.2.7. at
«Helsetjenestens faglige nivå - den kritiske evne - hviler på bruken av vitenskapelig holdbare ressonnement i den daglige virksomhet. Dette sikres best ved at yrkesutøverne på de enkelte arbeidsplasser arrangerer litteraturstudier og faglige diskusjoner over bestemte emner - av teoretisk eller praktisk karakter - som ledd i den daglige virksomhet. En indirekte følge av denne virksomhet er nemlig etableringen av en gjensidig faglig kollegial kontroll. Denne type av kontroll er den mest effektive blant helsevesenets yrkesutøvere.»
For å sikre en best mulig kvalitet, herunder rettssikkerhet til pasienter, klienter og ansatte, har enhver som yter helsetjeneste plikt til å opprette internkontrollsystem og tilsyn med at det føres slik kontroll. Dette er hjemlet i tilsynsloven § 3 og omhandler kvaliteten av den tjeneste virksomheten yter. Forskrift om internkontroll som gjelder generelt for all virksomhet, fastsatt i kgl. res. av 22. mars 1991, tar utgangspunkt i arbeidsmiljøet, hovedsaklig helse og sikkerhet for arbeidstakere og forhold i virksomheten, samt det ytre miljø og ikke i kvaliteten på det produkt som produseres. Å etablere en slik kontroll påligger arbeidsgiver. Den plikten til internkontroll som er hjemlet i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten, gjelder internkontroll for tjenesten og skal også forebygge svikt i helsetjenesten. Begrunnelsen for dette er at uten at den kvalitetsmessige sikring er tilfredsstillende ivaretatt ved de enkelte enheter, vil et tilsyns-/ kontrollorgans oppgaver være vanskelige å gjennomføre. At virksomhetene selv kontrollerer at lover og regler etterleves er det beste virkemiddel for å sikre en høy faglig kvalitet samt at rettssikkerhetshensyn blir ivaretatt.
Fylkeslegen har det også som en av sine tilsynsoppgaver å påse at alle som yter helsetjenester har etablert internkontrollsystem og fører kontroll med egen virksomhet på en slik måte at det kan forebygge svikt i helsetjenesten. Ansvaret for å etablere et slikt system vil påhvile fylkeskommunen som forvalter av familievernet.
Fylkeslegen behandler også klager på grunnlag av tilsynsfunksjonen. Klagesakene gir informasjon om forholdene i helsevesenet og kan være grunnlag for tiltak i forbindelse med kvalitetssikring som overordnet mål. Klagebehandlingen er begrenset til faglige forhold. Prosedyre ved klagebehandling er vanligvis at kopi av klagen oversendes den institusjon klagen gjelder med anmodning om uttalelse og kopi av journal. Den/de klagen gjelder kan også kalles inn til samtale eller fylkeslegen kan avlegge besøk i vedkommende institusjon. De fleste klager ferdigbehandles av fylkeslegen. Resultatet av fylkeslegens behandling kan bli at saken løses, saken henlegges, klager får ikke medhold eller at det sendes en uformell henvendelse til vedkommende påklagde institusjon med mild kritikk, eventuelt med rådgivning. Dersom klagen er av en slik karakter at det kan komme på tale med tilrettevisning, advarsel, suspensjon eller tap av godkjenning/lisens/autorisasjon, oversendes klagen Statens helsetilsyn for behandling.
Fylkeslegens lovbestemte plikt til å føre tilsyn med alt helsevesen og helsepersonell i fylket, innebærer at den behandling i familievernet som utføres av helsepersonell, som f.eks. psykolog, psykiater og lege, vil være underlagt fylkeslegens tilsyn uavhengig av om dette fastsettes særskilt for familievernet som helhet. I en helsetjeneste som ledes av helsepersonell vil fylkeslegen også føre tilsyn med den virksomhet som utøves av annet personell.
10.3 Høringsinstansenes syn
En rekke høringsintanser støtter forslaget om at tilsynsansvaret skal tilligge fylkeslegen, mens andre foreslår fylkesmannen som tilsynsinstans. Høringsinstansenes syn har sammenheng med definisjonen av tjenesten som henholdsvis helse- eller sosialtjeneste. I tråd med motstanden mot helsetjeneste- definisjonen er det også motstand mot fylkeslegen som tilsynsmyndighet. 1 KF-kontor mener imidlertid at fylkeslegen bør ha tilsyn, selv om tjenesten ikke defineres som en helsetjeneste og at fylkeslegen også bør ha tilsynet for meklingen.
Statens helsetilsyn har følgende kommentar til den foreslåtte tilsynsordningen:
«At departementet etter å ha definert familievernet som en helsetjeneste ønsker at fylkeslegen/Helsetilsynet skal være klage- og tilsynsorgan finner vi rimelig nok. Problemet er bare det at forvaltningsansvaret for denne loven vil ligge til Barne- og familiedepartementet, herunder at det er de som skal fortolke reglene. ... ... Høringsutkastet drøfter overhodet ikke hvordan forholdet mellom helsemyndighetene og Barne- og familiedepartementet blir. Det er ikke noen forvaltningsmessig linje, herunder instruksjonsmyndighet mellom Barne- og familiedepartementet og fylkeslegen/Helsetilsynet. Forslaget vil derfor etter vår vurdering føre til uklare linjer og ansvarsforhold ved tolkning og anvendelse av loven.»
Familievernkontoret i Valdres uttaler om tilsynsmyndigheten:
«Ut i fra det nye lovforslaget vil både fylkeslegen og fylkesmannen få et tilsynsansvar for virksomheten ved familievernkontoret. Det virker lite hensiktsmessig at såvidt små driftsenheter skal ha tilsyn fra begge disse instansene, selv om det er på ulike områder av kontorets virkefelt. Både fylkesmannen og fylkeslegen må vurderes som kompetente tilsynsorgan. En av instansene bør derfor tillegges totalansvaret for tilsynet.
Det er positivt at rettssikkerheten i familievernet styrkes ved at brukerne av tjenesten får en klageadgang til tilsynsmyndigheten.»
Kirkens Familierådgivning, Otta skriver i sin høringsuttalelse at det faktum at Fylkeslegen gjøres til tilsynsinstans, understreker at BFD ser på tjenesten som en helsetjeneste. Kontoret mener at en tilknytning til Fylkesmannen ville være mer naturlig.
«Den store fordelen med dette er at vi ikke slukes opp av storebror «helse», men kan ha et eget ståsted «familie» siden vårt teoritilfang og metodikk er rettet mot dette.»
Flere av fylkeslegene uttrykker skepsis til den foreslåtte tilsynsmodellen. Fylkeslegen i Nord-Trøndelag uttaler:
«Slik vi ser det vil fylkeslegens kontroll bli todelt: Det skal føres tilsyn med det helsepersonell som måtte være tilsatt ved kontorene. I tillegg skal det føres tilsyn med virksomheten som sådan. I denne virksomheten vil kanskje flertallet av personellet være ikke-helsepersonell. Fylkeslegen ser det som problematisk at det i forslaget ikke stilles et absolutt krav om at kontorene skal være bemannet med helsepersonell. ... I prinsippet vil departements forslag kunne innebære at en sosionom med videreutdanning i familieterapi ansettes som faglig leder og at resten av personellet har sosialfaglig bakgrunn. Etter vår oppfatning vil en slik tenkt (men ikke urealistisk) situasjon fortone seg noe merkelig sett ut fra fylkeslegens tilsynsrolle. Fylkeslegen ber departementet om at det i forslagets § 4 stilles et krav om at kontorene skal bemannes med et visst minimum av helsepersonell.»
Fylkeslegen i Akershus uttaler:
«Fylkeslegen er i utkastet foreslått som tilsyns- og klageinstans for klientbehandling i familievernet, mens fylkesmannen har denne funksjon for den delen av virksomheten som gjelder formell mekling og evt. klager ang. mekling.
Dette betyr at fylkeslegen får tilsynsansvar overfor f.eks. sosionomer, som i denne sammenheng ikke har tradisjon for å ta instruksjon fra helsemyndighetene. Dette vil kunne skjerpe eksisterende faglige motsetninger, spesielt i tilfeller hvor en sosionom som daglig leder rammes av brukerkritikk.
Fylkeslegen kan se nytten av en felles tilsynsordning for alle personellkategorier ved ett kontor, men vil presisere viktigheten av grundig informasjon til familievernet om hvordan tilsynets mandat er definert. ...»
Andre av fylkeslegene støtter departementets forslag.
Fylkeslegen i Troms uttaler:
«Fylkeslegen er enig i at fylkeslegen skal ha samme rolle overfor familievernet når det gjelder å være tilsynsmyndighet og klageinstans som for helsetjenesten forøvrig. Dette på grunn av de oppgaver familievernet har.»
Fylkeslegen i Vest-Agder uttaler:
«Med utgangspunkt i at familievernet, etter forslaget, er å anse som en helsetjeneste er fylkeslegen enig i at tilsynsansvaret for familievernet forankres hos fylkeslegen. Det bør forøvrig fremgå av lovteksten direkte eller henvises til tilsynslovens § 3 vedr. tjenestens plikt til å etablere internkontrollsystem og fylkeslegens ansvar i denne sammenheng. Familievernloven bør også ha med eksplisitte regler om hvilket organ på sentralt hold som skal være ansvarlig for eventuelle pålegg, jf. tilsynslovens § 5.»
10.4 Departementets forslag
Departementets forslag til tilsynsmyndighet samsvarer med forslaget i høringsnotatet.
En kunne tenke seg å skille mellom den virksomhet som utøves av henholdsvis helsepersonell og de øvrige yrkesgrupper i familievernet, slik at den behandling som utføres av psykolog, psykiater og lege står under fylkeslegens tilsyn og den behandling som utføres av de andre yrkesgruppene står under fylkesmannens tilsyn. Etter departementets mening vil dette være uheldig sett ut fra hvordan tjenesten fungerer og er organisert i dag. Selv om familievernkontorene er tverrfaglig bemannet, foregår det en integrert virksomhet med teamarbeid som sentral arbeidsmetode. En delt tilsynsordning ville lett kunne føre til en omlegging av arbeidsmåter og også delvis av den metode og faglige tenkning familievernet baserer sin virksomhet på.
Departementet foreslår derfor at tilsynsansvaret for familievernet klart forankres hos fylkeslegen. Fylkeslegen er kjent med familievernet, jf omtalen i pkt. 6.1. og retningslinjene for tjenesten. Fylkeslegen vil etter departementets mening være den instans som innehar den nødvendige kompetanse til å føre tilsyn med en slik spesialisert virksomhet, hvor ca. 2/3 av kontorene har autorisert helsepersonell; psykolog, psykiater og lege som faglig og/eller medisinsk leder. I lovforslaget er det et krav om at faglige leder skal tilhøre autorisert helsepersonell. Fylkeslegeembetene disponerer personell med en tilsvarende faglig bakgrunn. Fylkeslegen har også mulighet for å benytte andre særlig sakkyndige i forbindelse med sine tilsynsoppgaver.
Fylkesmannen ville som eventuell tilsynsinstans ikke ha tilstrekkelig kompetanse til å føre tilsyn med for eksempel en lege eller psykologs arbeid. Dette tilsynet ville mer naturlig ligge hos fylkeslegen. Fylkesmannen ville imidlertid kunne føre tilsyn med sosionomene. Dette ville bety en todelt tilsynsdeling ut i fra personalkategorien ved kontorene. Fylkesmannen fører i dag tilsyn med meklingen, og har et totalansvar i forhold til separasjoner og skilsmisser. Dette er imidlertid noe helt annet enn å føre tilsyn med om en behandling/terapi utført ved et familievernkontor er i tråd med «god familieterapeut-virksomhet». Departementet kan se at det oppfattes som uheldig å innføre to tilsynsinstanser for en såvidt liten tjeneste som familievernet, men tror likevel at dette er den beste løsningen. Meklingen er en integrert del av familievernkontorenes virksomhet, men krever bare ca 7,5 prosent av familievernkontorenes ressurser på landsbasis. Familievernet utfører i overkant av 60 prosent av alle meklinger. Fylkesmannen fører imidlertid tilsyn også med de eksterne meklerne. Fylkeslegens tilsynsvirksomhet vil etter departementets forslag gjelde den klientbehandling som utføres ved familievernkontorene. Tilsynsansvaret vil ikke omfatte mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Fylkesmannen vil fortsatt ha ansvaret for meklingsapparatet og være klageinstans i meklingssaker. Dette fremgår av lovutkastet § 3.