2 Nærmere om forslagene fra departementet
2.1 Plikten til å ha tilbud om skolefritidsordning
I Innst. S. nr. 234 (1996-97), jf. St meld nr 55 (1996-97) Om skolefritidsordningen, foreslår et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen «at det hjemles i loven at alle kommuner skal ha et skolefritidstilbud til elever på småskoletrinnet».
Det ble sendt på høring forslag om at «Kommunen skal ha et tilbud om skolefritidsordning før og etter skoletid for 1.-4. klassetrinn».
Mange høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. De fleste av høringsinstansene er positive til at kommunene får plikt til å ha et tilbud om skolefritidsordning for 1.-4. klassetrinn. Noen høringsinstanser peker likevel på at det bør tallfestes en nedre grense for etterspørselen etter plasser, som må overskrides før kommunen plikter å gi et tilbud. Andre høringsinstanser, blant annet Barneombudet, ønsker at elevene skal ha rett til tilbud om skolefritidsplass. Mange høringsinstanser peker på at kommunens plikt må begrenses til skoleårets lengde, men at kommunene frivillig kan gi tilbud i feriene.
Departementet fremmer forslaget uendret. Departementet vil bemerke at kommunens plikt etter forslaget ikke gir noen korresponderende rettighet for den enkelte elev.
Forslaget innebærer også at kommunen bare skal ha et tilbud i den grad det er etterspørsel etter skolefritidsordning. Hvis det ikke er etterspørsel om skolefritidsordning før skoletid, men bare etter skoletid, plikter kommunen bare å tilby plasser etter skoletid.
Etter forslaget er kommunene ikke pålagt å ha et bestemt antall plasser, og heller ikke plikt til å ha tilbud ved mer enn én av skolene i kommunen. Kommunen bestemmer derfor hvor mange plasser den vil stille til rådighet og hvor plassene skal stilles til rådighet, f.eks. i form av familiefritidsordninger. Etter departementets vurdering oppfyller kommunen lovens krav, selv om det bare er tilbud om privat skolefritidsordning i kommunen.
Skolefritidsordningen skal være et frivillig tilbud. Departementets forslag er begrenset til skoleåret, og innebærer ikke forpliktelse til å gi tilbud i feriene. Mange kommuner har tilbud om skolefritidsordning i feriene. Departementet ser positivt på at tilbud om skolefritidsordning i skoleferiene videreføres, og viser til at det er ønskelig at kommunene legger til rette for et slikt tilbud ut fra lokale behov. På denne måten dekker kommunene et behov hos familiene i de deler av skolens ferier hvor foreldrene selv ikke har ferie.
Departementet legger til grunn at skolefritidsordningen skal gjelde tilsvarende for grunnskoleelever på Svalbard. Departementet vil følge opp dette som ansvarlig for grunnskolen i Longyearbyen.
2.2 Innholdet i skolefritidstilbudet
Det ble sendt på høring forslag om at «Skolefritidsordningen skal legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter og hjemmearbeid med utgangspunkt i barnas alder, funksjonsnivå og interesser. Skolefritidsordningen skal gi barna omsorg og tilsyn. Funksjonshemmede barn skal gis gode utviklingsmuligheter. Arealene, både ute og inne, skal være egnet for formålet».
Mange høringsinstanser har uttalt seg til forslaget til formål og innhold i skolefritidstilbudet. De fleste uttalelsene er positive. Noen høringsinstanser er likevel skeptiske til at hjemmearbeid er gjort til en del av tilbudet. Det blir blant annet pekt på at dette er foreldrenes ansvar. Andre høringsinstanser ønsker at den pedagogiske profilen skal komme tydeligere fram. Det er stor enighet om at lokale forhold og behov skal bestemme det nærmere innholdet i den enkelte ordning.
På bakgrunn av at mange høringsinstanser ikke ønsker at hjemmearbeid skal være en del av tilbudet, foreslår departementet at «hjemmearbeid» fjernes fra forslaget. For øvrig fremmes forslagets første og andre punktum uendret. Departementet vil likevel anbefale at det legges til rette for at barna kan ha et sted hvor rolige aktiviteter som krever konsentrasjon, kan utføres. Departementet understreker likevel at lokale forhold og behov skal bestemme det nærmere innholdet i den enkelte ordning.
Når det gjelder tilbudet til funksjonshemmede, peker en rekke høringsinstanser på at forslaget ikke godt nok sikrer funksjonshemmedes behov. Rådet for funksjonshemmede er opptatt av at funksjonshemmede sikres samme muligheter til deltakelse i skolefritidsordningens aktiviteter og de samme utviklingsmuligheter som ikke-funksjonshemmede barn.
Departementet har merket seg høringsinstansenes syn. Departementet vil likevel peke på at når det lovfestes at funksjonshemmede barn skal gis gode utviklingsmuligheter, og når det i tillegg tas sikte på å forskriftsfeste at 15 % av det statlige tilskuddet til kommunene skal gå til barn med særlige behov, synes funksjonshemmedes behov å bli tilfredsstillende ivaretatt. På denne bakgrunn fremmes forslagets tredje punktum uendret.
Mange høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om at «arealene, både ute og inne, skal være egnet for formålet». Mange av uttalelsene går inn for nasjonale normer for ute- og inneareal, og viser til at mange skolefritidsordninger i dag har for dårlige lokaliteter. Blant annet peker Barneombudet og Norges Kvinne- og Familieforbund på at det bør være klare arelnormer for skolefritidsordningen. Norsk Kommuneforbund mener det bør avsettes særskilte lokaler til ordningen, slik at barna får tilhørighet til en fast base. En rekke høringsinstanser ønsker likevel at arealnormer skal avgjøres kommunalt. Kommunenes Sentralforbund peker på at hvis det skal lovfestes normer for areal, må det kostnadsberegnes og refunderes.
Departementet har merket seg høringsinstansenes syn. Departementet fremmer ikke forslag om normer for areal. Forslagets fjerde punktum fremmes derfor uendret. Departementet understreker at de lokaler som brukes til skolefritidsordning, skal være i samsvar med kravene i lovutkastet. Arealene ute og inne skal derfor være tilpasset den aktivitet som skal drives. Videre viser departementet til at størrelsen på leke- og oppholdsareal skal framgå av vedtektene for skolefritidsordningen, se punkt 2.3.
2.3 Vedtekter om skolefritidsordningen
I Innst. S. nr. 234 (1996-97) uttaler et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen at det ved godkjenningen av skolefritidsordningen bør legges vekt på «at ordningen har tilfredsstillende vedtekter».
Det ble sendt på høring forslag om at «Skolefritidsordningen skal ha vedtekter om:
eierforhold
hvem som er opptaksmyndighet
opptakskriterier
opptaksperiode og oppsigelse av skolefritidsplassen
foreldrebetalingen
leke- og oppholdsareal
skolefritidsordningens oppholdstid
bemanning og ledelse.»
Mange høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å lovfeste at skolefritidsordningen skal ha vedtekter. De fleste uttalelsene er positive til forslaget. Det blir likevel pekt på at forslagets punkt g «skolefritidsordningens oppholdstid» bør endres til «skolefritidsordningens daglige oppholdstid og årlige åpningstid». Enkelte er imot lovfesting av hva det skal være vedtekter for, og synes at dette kan fastsettes kommunalt.
Departementet er enig i høringsinstansenes syn og foreslår at forslagets punkt g endres til «dagleg opphaldstid og årleg opningstid». For øvrig fremmes forslaget uendret. Det nærmere innhold av vedtektene fastsettes lokalt.
Vedtektene skal gi foreldrene informasjon som gir mulighet for å vurdere innhold og kvalitet i forhold til pris. De skal også sikre at forholdene ikke forandrer seg underveis i et skoleår ved at f. eks. gruppestørrelsen blir utvidet ubegrenset. Departementet viser til at det er av stor betydning for foreldre at det finnes vedtekter som setter rammer for skolefritidsordningen på en slik måte at det gjør virksomheten forutsigbar. Ved at vedtektene fastsettes lokalt, har foreldrene i tillegg mulighet til å påvirke hvordan disse skal se ut gjennom lokaldemokratiet.
2.4 Bemanning og ledelse i skolefritidsordningen
I Innst. S. nr. 234 (1996-97) ber et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om at departementet ser «på spørsmål knyttet til bemanning og ledelse av skolefritidsordningen».
I departementets forslag som ble sendt på høring, ble det ikke fremmet forslag om å lovfeste normer for bemanning i skolefritidsordningen. Mange høringsinstanser har uttalt seg i forhold til spørsmålet om bemanning. Mange av dem som har uttalt seg, går inn for nasjonale normer for bemanning i skolefritidsordningen. Norsk Lærerlag mener det må stilles krav om bemanningsnormer, og foreslår at bemanningsnormen for barnehage og skole må være utgangspunktet. De kommunene som ønsker bemanningsnormer, viser blant annet til den nære sammenhengen det er mellom bemanningen og kvaliteten på tilbudet. En rekke kommuner peker likevel på at kommunene alene bør fastsette bemanningen ut fra lokale behov. Kommunenes Sentralforbund uttaler at bemanning, ledelse og organisering av skolefritidstilbudet må være kommunens egen sak.
Departementet har vurdert om det skal lovfestes nasjonale normer for bemanning i skolefritidsordningen. Et argument for å lovfeste nasjonale normer for bemanningen i skolefritidsordningen er sammenhengen mellom bemanningsnormer og kvaliteten på skolefritidstilbudet. Nasjonale normer for bemanning kan være med på å sikre lik kvalitet på skolefritidstilbudet i kommunene.
Departementet vil likevel peke på at nasjonale normer for bemanning ofte er vanskelige å forene med lokale forhold. Behovet for bemanning vil være avhengig av hva slags aktiviteter som tilbys og alderssammensetningen, hvor mange barn som deltar, daglig oppholdstid og antall barn med særlige behov. Departementet vil videre peke på at når kommunene er tillagt ansvar for innholdet i skolefritidsordningen, vil det være naturlig at kommunen også får ansvar for å tilsette et personale som samlet kan gi et godt tilbud i samsvar med målsettingen med skolefritidsordningen. Ved at ordningen også skal finansieres gjennom foreldrebetaling, vil krav om bemanning også kunne medføre at størrelsen på foreldrebetalingen øker.
På denne bakgrunn fremmer departementet ikke forslag om normer for bemanning i skolefritidsordningen. Bemanningen av skolefritidsordningen skal avgjøres kommunalt ut fra lokale forhold og behov. Videre skal størrelsen på bemanningen være en del av vedtektene. Etter dette blir det kommunenes ansvar å tilsette et personale som samlet sett kan gi barna et godt tilbud i samsvar med målsettingen for skolefritidsordningen.
Høringsinstansene ble invitert til å gi synspunkter på spørsmålet om lovfesting av rektor som faglig og administrativ leder av skolefritidsordningen. Mange av høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet. Nesten alle de kommunene som uttaler seg, går inn for rektor som faglig og administrativ leder for skolefritidsordningen. Kommunene peker på hvor viktig det er for kvaliteten på tilbudet at rektor er faglig og administrativ leder, og at det er nær sammenheng mellom det å lede en skole og det å lede en skolefritidsordning. Flere storbyer er likevel imot å lovfeste rektorkravet.
Under henvisning til at de fleste av dagens skolefritidsordninger er under administrativ og faglig ledelse av rektor, og at nesten alle de kommuner som har uttalt seg er positive til et slikt forslag, fremmer departementet forslag om at rektor til vanlig skal være administrativ og faglig leder av skolefritidsordningen. Myndighet til å gjøre unntak fra kravet legges til departementet/statens utdanningskontor. På denne måten kan kravet blant annet lettere tilpasses særlige forhold ved de enkelte skolene og de enkelte skolefritidsordningene.
Departementet vil bemerke at kravet om rektor skal gjelde når skolefritidsordningen er organisert i tilknytning til offentlig eller privat skole. Kravet om rektor som leder for skolefritidsordningen gjelder bare for skoler som har rektor. Regelen gjelder heller ikke når private skolefritidsordninger leier lokaler av offentlige skoler.
I departementets forslag som ble sendt på høring, ble det ikke fremmet forslag om kompetansekrav for tilsatte og daglig leder. Mange høringsinstanser har likevel uttalt seg om spørsmålet. Mange av uttalelsene går inn for at det skal være kompetansekrav for ansatte og daglig leder av skolefritidsordningen, og viser til at krav om kompetanse er av stor betydning for kvaliteten på tilbudet.
Departementet fremmer ikke forslag om kompetansekrav for tilsatte og daglig leder i skolefritidsordningen. Departementet viser til at det er vanskelig å definere konkrete krav uten at en risikerer å utelukke personer som gjennom relevant bakgrunn innehar de nødvendige kvalifikasjoner.
2.5 Finansiering av skolefritidsordningen
Skolefritidsordningen finansieres i dag ved øremerket statstilskudd, foreldrebetaling og kommunale midler og eventuelt andre lokale ressurser.
I Innst. S. nr. 234 (1996-97) ber et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen departementet legge til grunn at finansieringen av skolefritidsordningen skjer «med en tredeling av kostnadene mellom stat, kommune og brukere».
Det ble sendt på høring forslag om at «Tilbudet skal finansieres gjennom statlig og kommunalt tilskudd og egenbetaling fra foreldrene».
Mange høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet. Det er stor enighet om at ordningen skal finansieres gjennom statlig tilskudd, kommunal støtte og egenbetaling fra foreldrene. Kommunene forutsetter at en finansieringsmodell for skolefritidsordningen som påfører dem økte utgifter, blir kompensert fra staten.
Departementet viser til at nærmere bestemmelser om finansieringen er foreslått regulert gjennom forskrifter, blant annet regler om selvkost og vilkår for statstilskudd. Det vises til punkt 3 nedenfor.
2.6 Andre spørsmål
Det ble sendt på høring forslag om at «Departementet fører tilsyn med skolefritidsordningen»og at «Kommunen fører tilsyn med private skolefritidsordninger som mottar statstilskudd». I tillegg ble det foreslått i utkast til forskrifter at kommunen skal godkjenne slike skolefritidsordninger.
Få høringsinstanser uttalte seg om forslagene. Noen av dem som uttalte seg, pekte på at når statens utdanningskontorer fører tilsyn etter dagens grunnskolelov, bør også det statlige tilsynet for skolefritidsordningen bli lagt til statens utdanningskontorer, og ikke til departementet.
Departementet vil bemerke at selv om det i høringsforslaget var foreslått at tilsynskompetansen skulle tillegges departementet, har det hele tiden vært intensjonen at kompetansen skulle delegeres til statens utdanningskontorer. Siden statens utdanningskontorer i dagens grunnskolelov § 34 nr. 1 er tillagt ansvaret for tilsynet med grunnskolen, finner departementet det likevel naturlig at det lovfestes direkte at statens utdanningskontorer også fører tilsynet med skolefritidsordningen.
Departementet fremmer forslag om at det i grunnskoleloven blir fastsatt at «Statens utdanningskontor fører tilsyn med skolefritidsordninga. Regelen i § 34 nr. 1 gjeld tilsvarande».
I opplæringsloven er det statlige tilsynet regulert i § 14-1. Her er tilsynskompetansen lagt til departementet. Det tas sikte på å delegere tilsynskompetansen til statens utdanningskontorer.
Forslaget om at kommunen fører tilsyn med private skolefritidsordninger som mottar statstilskudd, fremmes uendret. I tillegg tas godkjenningskravet inn i loven.
Departementet bemerker at både det statlige og kommunale tilsynet skal påse at lov- og forskriftsbestemmelser om skolefritidsordningen følges, og kan i den forbindelse gi rettslig bindende pålegg. Blant annet skal det føres tilsyn med at skolefritidsordningen til enhver tid oppfyller vilkårene for statstilskudd.
Det ble sendt på høring forslag om at «Departementet gir nærmere forskrifter om skolefritidsordningen, herunder om klage over enkeltvedtak».
Få høringsinstanser uttalte seg om forslaget. De som uttalte seg, var hovedsakelig positive til at loven blir utfylt nærmere gjennom forskrifter.
Departementet fremmer forslaget med mindre endringer. Departementet vil blant annet bruke hjemmelen til å gi forskrifter om finansieringen av skolefritidsordningen og regler for kommunal godkjenning av private skolefritidsordninger. Se nærmere om forskriften under punkt 3.
Departementet fremmer ikke forslaget om at det kan gis forskrifter om «klage over enkeltvedtak». Bakgrunnen for forslaget var blant annet behovet for å kunne gi regler om klageinstans som avviker fra forvaltningsloven § 28. Dette behovet blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom unntakshjemmelen i forvaltningsloven § 28 tredje ledd.
Høringsinstansene ble invitert til å gi synspunkter på spørsmålet om politiattest for tilsatte i skolefritidsordningen og spørsmålet om tilsatte i skolefritidsordningen skal være representert i samarbeidsutvalget.
Mange høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om politiattest for tilsatte i skolefritidsordningen, og nesten alle uttalelser går inn for politiattest for tilsatte i skolefritidsordningen.
Grunnskoleloven har i dag ikke regler om politiattest for tilsatte i grunnskolen eller skolefritidsordningen. Departementet fremmer ikke forslag om endring av grunnskoleloven når det gjelder spørsmålet om politiattest for tilsatte i skolefritidsordningen. I opplæringsloven er spørsmålet om politiattest for tilsatte i grunnskolen regulert i § 10-9. Det fremmes forslag i opplæringsloven om at «Regelen i § 10-9 første og tredje ledd gjeld for tilsetjing i skolefritidsordninga». Det vises til § 10-9 i opplæringsloven, der det framgår at attesten bare skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for «seksuelle overgrep mot barn». Det tas sikte på å gi forskrifter som nærmere regulerer hva som er «seksuelle overgrep mot barn», slik det også er gjort for barnehager.
Mange høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om tilsatte i skolefritidsordningen skal være representert i samarbeidsutvalget for skolen. Nesten alle instanser mener at tilsatte i skolefritidsordningen bør være representert i samarbeidsutvalget for skolen.
Departementet fremmer ikke forslag om særskilt lovregulering av tilsatte i skolefritidsordningen sin rett til å være representert i samarbeidsutvalget. Det vises til at dagens grunnskolelov ikke er til hinder for at tilsatte i skolefritidsordningen er med i samarbeidsutvalget. Det vises til at loven § 32 nr. 1 åpner for at «ein representant for andre tilsette, ...» skal være med i utvalget. Tilsvarende framgår av opplæringsloven § 11-1 første ledd.
Etter dagens regelverk har barna ikke rett til skyss til og fra skolefritidsordningen. Det er i dag opp til kommunen og fylkeskommunen om det blir lagt til rette for at barna som deltar på skolefritidstilbudet, gis tilbud innen skoleskyssordningen. Departementet foreslår ikke endringer av skyssreglene.
Skolefritidstilbudet kommer i tillegg til grunnskoleopplæringen etter grunnskoleloven. Tilbudet omfattes således ikke av de øvrige reglene i grunnskoleloven, med mindre annet er fastsatt i forslaget til ny § 42 d.
Skolefritidstilbudet kommer også i tillegg til grunnskoleopplæringen i opplæringsloven. De øvrige reglene i opplæringsloven gjelder ikke for skolefritidsordningen, foruten § 14-1 og § 15-1, som gjelder all virksomhet etter loven.