6 Departementets høringsnotat av 27. november 1998
Departementet sendte den 27. november 1998 på høring et notat om helgedagsfredningen i fiske. I høringsnotatet ble det gitt en tilsvarende gjennomgang av reglene som ovenfor, og på dette grunnlag ble det lagt frem følgende vurdering:
«Utformingen av helgedagsfredningsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven og 1984-forskriften synes som nevnt å ha vært preget av at man ønsket å ivareta til dels kryssende hensyn:
sosiale hensyn; fiskernes behov for arbeidshvile
praktiske hensyn; ønsket om å regulere fiskeriene på en mest mulig helhetlig måte
reguleringsmessige hensyn; helgedagsfredning reduserer beskatningen av fiskeressursene.
religiøse hensyn
I tillegg kom det prinsipielle hensyn at det ikke burde «fastsettes strengere regler for arbeidshvile på helligdager for fiskeryrket enn for andre yrker».
Fiskeridepartementet mener for så vidt at disse momentene fortsatt er relevante ved vurderingen av helgedagsfredningen i fiskeriene. Utviklingen har imidlertid vist at når det i de senere år har oppstått spørsmål om å gjøre ytterligere unntak fra bestemmelsene, har det først og fremst vært praktiske og økonomiske hensyn som har ligget til grunn. Dette illustrerer for så vidt en utvikling som har pågått over noe tid, i retning av en mer markant profesjonalisering eller «industrialisering» av fisket. Krav til lønnsomhet og til markedsretting har fått en mer sentral plass i fiskerinæringen, og det er ikke unaturlig at dette nå også tillegges større vekt ved vurderingen av om det er behov for særskilte regler om helgedagsfredning i fiskeriene og hvor langt slike regler i tilfelle skal strekke seg, enn hva som var tilfelle for en del år siden. Dette innebærer for eksempel at det bør legges vekt på industriens ønsker med hensyn til når fiskeflåten bør kunne levere ferskt råstoff, og det bør legges større vekt på hensynet til at den enkelte fisker selv bør kunne styre og planlegge sin næringsutøvelse.
Samtidig bør man nå også ta i betraktning at de eksisterende reglene har «satt seg», slik at både fiskeflåten og de ulike organ som holder oppsyn med fiskerivirksomheten, i det alt vesentlige må antas å være kjent med hvilke regler som gjelder i hvilke områder. Dette må betraktes som et selvstendig moment ved vurderingen av reglene i dag.
På den annen side fremstår reglene som forholdsvis kompliserte, og det kan være vanskelig å skaffe seg oversikt om hva som faktisk er gjeldende rett på området. Reglene er også tildels i indre motstrid, eller i beste fall lite logiske i noen områder:
Som nevnt ovenfor er det tillatt å drive trålfiske i området mellom 4 og 12 n.mil langs kysten fra grensen mot Sverige og opp til 67°10'N, jf § 4 i forskrift av 6. oktober 1989 om adgangen til å drive trålfiske i området mellom 4 og 12 nautiske mil fra grunnlinjene utenfor det norske fastland. Det følger da av helgedagsfredsforskriften § 3 første ledd at helgedagsfredningen heller ikke gjelder i dette beltet. Samtidig er situasjonen at helgedagsfredningen i henhold til forskriftens § 2 gjelder utenfor 12 n.mil for fiske etter brisling innenfor 90 n.mil, for fiske etter sild, makrell og hestmakrell i Skagerrak og for fiske etter sild og makrell med garn og krokredskaper. Spørsmålet er hvorfor det skal være helgedagsfredning i disse fiskeriene innenfor 4 og utenfor 12 n.mil, men ikke i beltet mellom 4 og 12 n.mil. Forholdet mellom § 2 og § 3 i helgedagsfredsforskriften er således ikke preget av særlig indre sammenheng.
Eksempelet illustrerer to forhold: For det første har man ikke gjennom dagens regler klart å realisere fullt ut målet om helhetlig regulering av disse fiskeriene, og for det andre er det lovtekniske grepet med å vise til forskriften om adgang til å drive trålfiske mellom 4 og 12 n.mil ikke heldig, idet områdene hvor det er tillatt å drive trålfiske griper inn i de områdene hvor man ønsket helhetlige regler om helgedagsfredning, og endringer i trålområdene medfører utilsiktede endringer i reglene om helgedagsfredning. Dersom det er mulig å gjøre redaksjonelle endringer som klargjør bestemmelsenes innhold, vil det således være ønskelig.
Fiskeridepartementet ser det slik at man i spørsmålet om helgedagsfredning i fiskeriene står overfor tre hovedalternativer:
Enten 1) videreføre eksisterende regler og dispensasjonspraksis, 2) foreta endringer i reglene med sikte på å komme frem til regler som i større grad ivaretar hensynet til effektivitet og markedstilpasning, eller 3) å oppheve særreglene om helgedagsfredning i fiskeriene.
Alternativ 1:
Det å videreføre eksisterende regler har først og fremst den fordel at reglene kan antas forholdsvis godt kjent, og det har ikke fremkommet opplysninger om annet enn at reglene i det alt vesentlige blir respektert. Selv om det nok kan synes som om reglene har fjernet seg et stykke fra det prinsipielle utgangspunktet om at det ikke bør gis strengere regler om helligdagsfred i fiskeriene enn i andre yrker, kan det sies at regler som er innarbeidet i praksis helst ikke bør endres, dersom ikke avgjørende grunner taler for slike endringer.
Departementet ser det imidlertid i tilfelle som nødvendig å klargjøre reglene på det punktet som er nevnt ovenfor, slik at det kommer tydelig frem at unntaket fra helgedagsfredningen i beltet mellom 4 og 12 n.mil ikke gjelder innenfor de fiskeriene hvor helgedagsfredningen etter bestemmelsene i forskriftens § 2 strekker seg ut over 12 n.mil. Her bør det ikke være rom for tvil om at helgedagsfredningen faktisk gjelder også i dette beltet, idet formålet har vært å ha sammenfallende regler innenfor og utenfor 12 mils-grensen.
Det kan også være behov for å vurdere hva som skal være grunnlag for dispensasjon fra helgedagsfredningen, dersom dagens regler videreføres.
Slik departementet ser det, bør man unngå å gjøre unntak fra helgedagsfredningen i de mest utpregede sesongfiskeriene. Disse bør gå mest mulig etter et fast og kjent mønster, slik at rammebetingelsene for gjennomføringen av fisket oppfattes som stabile. Mange vil ha innrettet seg etter reglene som de er, og dersom det blir gjort endringer i disse, kanskje tett opp til det tidspunkt hvor endringene blir satt i kraft, vil det fort kunne forrykke konkurranseforholdene og medføre praktiske driftsproblemer både for sjø- og landsiden. Det vil også være i disse sesongfiskeriene at belastningen, både på fiskerne selv og på det omkringliggende samfunn, vil være størst dersom det gis dispensasjon til å drive fiske under helgedagsfredningen.
For øvrig vil det være naturlig fortsatt å legge vekt på avsetnings- og markedsforholdene ved dispensasjonssøknader. Det innebærer at hensynet til industriens råstoffbehov og hensynet til kontinuerlige leveranser av fisk av høy kvalitet, bør veie tungt ved vurderingen av slike søknader. Det kan også være grunn til å legge vekt på forhold som ligger utenfor næringsutøvernes kontroll, som for eksempel værhindringer i en forutgående periode.
Som hovedregel bør slike dispensasjoner være kortvarige, og ta sikte på å avbøte en mer ekstraordinær situasjon.
Det er for øvrig dårlig samsvar mellom det som fremstår som hovedregelen etter lovens ordlyd - helgedagsfredning i hele den økonomiske sonen - og det som faktisk er utgangspunktet etter 1984-forskriften - helgedagsfredning bare innenfor fiskerigrensen på 12 n.mil. I tilfelle konklusjonen blir at dagens regler skal videreføres, vil departementet likevel, når andre regler i saltvannsfiskeloven foreslås endret, vurdere en passende endring av ordlyden i saltvannsfiskeloven § 13. Det bør være et mål at den faktiske regelen kan leses ut av lovteksten.
Alternativ 2:
Med utgangspunkt i det som er nevnt ovenfor om at regler som er innarbeidet i praksis ikke bør endres med mindre avgjørende grunner taler for en slik endring, ser departementet det som aktuelt å foreta særlige endringer i dagens regler først og fremst dersom man ved å endre reglene kunne komme frem til et regelverk som i større grad kunne kombinere hensynet til effektivitet og markedstilpasning med de hensyn som har motivert dagens regler om helgedagsfredning.
Det er ikke umiddelbart lett å se hvilke konkrete endringer som skulle kunne gjennomføres for å oppfylle et mål om regler som bedre ivaretar hensynet til effektivitet og markedstilpasning, og som samtidig har et slikt innhold at det med noen rett kan kalles helgefredning. Departementet ser det for eksempel som lite aktuelt å foreta endringer i disse bestemmelsene for å løse en enkeltstående problemstilling som den nevnt ovenfor om overstått bruk og de kvalitetsmessige konsekvenser ved dette. Dersom man først skal ha regler om helgedagsfredning, må det først og fremst være opp til den enkelte fisker selv å håndtere slike spørsmål.
Som nevnt under punkt 4 ovenfor, vurderte Fiskeridirektoratet i 1996 en viss utjevning i reglene for helgedagsfredning i beltet mellom 4 og 12 n.mil. En slik utjevning vil for så vidt gjøre reglene lettere tilgjengelig i og med at det blir enklere geografiske områder å forholde seg til. På den annen side gir en slik endring en mindre saklig tilpasning i forhold til dagens regler i og med at man går bort fra prinsippet om sammenfall mellom områder hvor tråling er tillatt og områder hvor helgedagsfredningen ikke gjelder, og endringen bidrar ikke særlig til å realisere effektivitets- og markedshensynet.
Dersom man så helgefredningen i fiskeriene først og fremst som et spørsmål om å skjerme det øvrige samfunn mot å få den alminnelige helligdagsfreden forstyrret av fiskeriaktivitet, kunne man som et alternativ tenke seg en total gjennomskjæring ved at helgedagsfredningen bare ble gjort gjeldende for områdene nærmest kysten, for eksempel innenfor grunnlinjene eller innenfor 4 n.mil, samtidig som man fjernet alle unntak fra og utvidelser i forhold til hovedregelen. Dette ville for så vidt legge til rette for en mer fleksibel drift for fiskeflåten, men på den annen side kunne en slik ordning slå uheldig ut for eksempel ved at fiskens varierende vandringsmønster og eventuelle værmessige hindringer ville føre til tildels ulike konkurransevilkår for forskjellige fartøygrupper.
Alternativ 3:
Som nevnt er det grunnlag for å si at helgedagsfredningen for så vidt, ut fra de hensyn som man har ønsket å ivareta, har fungert forholdsvis greit med de dispensasjoner som er gitt. Dersom man imidlertid velger å se på disse reglene med utgangspunkt i den verdikjedetenking som er lagt til grunn i Stortingsmelding nr 51 (1997-98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring, kunne det tenkes at helgedagsfredningen burde vurderes annerledes. En vurdering ut fra verdikjedeperspektivet tilsier at flåtesiden bør tillates å legge opp sin aktivitet slik at den i størst mulig grad er i stand til å levere fangst på de tidspunkt industrien etterspør råstoff, og av ønsket kvalitet. Sett fra flåtesidens synsvinkel burde dette også være den beste utnytting av det kvantum flåten har adgang til å fiske. En oppheving av de særskilte helgedagsfredningsbestemmelsene i og i medhold av saltvannsfiskeloven ville legge til rette for en slik innretting av fiskeriaktiviteten.
Her bør det også minnes om det som allerede i NOU 1973:45 var det prinsipielle utgangspunktet: At det også i fiskeriene bør være tilstrekkelig å legge til grunn den alminnelige lovgivningen om helligdagsfred, og at særregler ikke bør strekkes lenger enn det begrunnelsen for særregelen tilsier.
Som nevnt har en del av begrunnelsen for helgedagsfredningen vært at disse reglene begrenser presset på fiskeressursene, og at det er ønskelig med en felles hviledag for fiskerne. Slik Fiskeridepartementet ser det, har disse argumentene begrenset rekkevidde i dag.
For det første er reguleringssituasjonen vesentlig endret siden reglene ble utformet. I dag er viktige fiskerier regulert gjennom ulike kvoteordninger, og reguleringsmessig er det et begrenset behov for å redusere fiskepresset gjennom helgefredningsbestemmelsene. I de tilfellene hvor det faktisk skulle være ønskelig å regulere innsatsen i fiskeriene gjennom å begrense antall fiskedøgn, for eksempel for å strekke fiskeriet innenfor en maksimalkvoteregulering i tid, så bør det i utgangspunktet oppfattes som, behandles som og avgjøres som en reguleringssak, ikke som en sak om helgedagsfredning - selv om utfallet av en slik reguleringsmessig vurdering skulle bli at man velger å forby vedkommende fiskeri på søndager eller i påsken.
Departementet mener således at argumentet om at helgedagsfredning reduserer fiskepresset, i sin alminnelighet ikke lenger bør tillegges særlig vekt når det som her er helgedagsfredningen som er gjenstand for vurdering.
Det synes heller ikke lenger å være samme grunn til å videreføre helgefredningsbestemmelsene av hensyn til fiskernes arbeidssituasjon. Det er vanskelig å se noen god grunn til at fiskerimyndighetene gjennom disse bestemmelsene skal påtvinge næringsutøverne landligge; det bør i utgangspunktet nå være opp til den enkelte, eventuelt være et forhold mellom mannskap og reder, å regulere arbeidstiden innenfor rammen av avtaler mellom parter i arbeidslivet og den lovgivning som er ment å ivareta denne typen hensyn.
Det er åpenbart at en oppheving av saltvannsfiskelovens helgefredningsbestemmelser ville innebære en del endringer for den praktiske utøvelsen av fiskeryrket. Det kan også tenkes at en slik oppheving vil ha konsekvenser for forholdet mellom yrkesfiskere og fritids- eller deltidsfiskere. Prinsipielle grunner kan imidlertid tilsi at det ikke lenger bør være fiskerimyndighetene som gjennom denne type bestemmelser, direkte skal regulere når den enkelte skal kunne utøve sitt yrke. Heller ikke forholdet mellom heltids yrkesfiskere og andre bør i utgangspunktet være regulert gjennom helgefredningsbestemmelser. Dersom det er behov for en slik regulering, bør det skje åpent gjennom bestemmelser som har nettopp slik regulering som sitt formål, og ikke indirekte gjennom bestemmelser som tilsynelatende har et annet formål.
Dersom man går til det skritt å foreslå opphevet saltvannsfiskelovens bestemmelser om helgedagsfredning, kan det likevel tenkes at det vil være ønskelig å beholde en hjemmel for å fastsette bestemmelser om helgedagsfredning for eksempel «i særlige tilfeller» eller «når hensynet til den alminnelige helligdagsfred tilsier det». Spesielt i sesongfiskerier som er konsentrert til et avgrenset geografisk område, kan det tenkes at belastningen både på fiskerne selv og det omkringliggende samfunn blir så store, at den sosiale og religiøse begrunnelse bak den alminnelige helligdagslovgivningen ikke kan anses tilfredsstillende ivaretatt uten at fiskerivirksomhetene i utgangspunktet i hvert fall blir begrenset på søn- og helligdager.
6 Konklusjon
Det er ovenfor gått gjennom og påpekt en del fordeler og ulemper ved flere mulige løsninger på helgefredningsproblematikken. Departementet ser det slik at det bør være mest aktuelt enten å videreføre dagens regler eller å oppheve fiskerilovgivningens særregler om helgedagsfredning som beskrevet ovenfor, jf alternativ 1 og 3.
Departementet ønsker ikke nå å ta mer konkret stilling til disse to alternativene enn det som er gjort i det foregående, idet det er ønskelig gjennom denne høringen å få belyst både de praktiske sidene ved de to alternativene og å få en diskusjon om de mer prinsipielle sidene ved helgefredningsbestemmelsene i fisket.»