Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 75 (2007-2008)

Om lov om havner og farvann

Til innholdsfortegnelse

12 Finansiering av farvannsforvaltningen

12.1 Statlige gebyrer og avgifter

12.1.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov § 26 gir hjemmel for innkreving av avgift til dekning av statens utgifter til farledstiltak, drift og vedlikehold av fyr, merker og andre navigasjonshjelpemidler, og til istjeneste. Det såkalte kystgebyret dekker i dag 34 prosent av kostnadene ved tiltak som nevnt. Til drift av trafikksentralene innkreves det et eget sikkerhetsgebyr med hjemmel i § 24 nr. 5.

12.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Gjeldende regler om finansiering av statens oppgaver i farvannet (kystgebyr) og utgifter knyttet til trafikkovervåkning (sikkerhetsgebyret) foreslås i all hovedsak videreført. Imidlertid brukes nå gebyrterminologien konsekvent.

Nytt er også et samlet regelverk for inndrivelse av gebyr, hvor formålet i første rekke er å sikre et tydelig og effektivt grunnlag for å inndrive kystgebyr og sikkerhetsgebyr.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og politidepartementetmener begrepene «agenten» og «rederiet» i lovforslaget bør klargjøres. Det anbefales også at man overveier om de aktuelle forpliktelsene, i stedet for å legges til den som er å anse som «reder» i tradisjonell forstand, heller burde legges til den samme som den som er pliktsubjekt etter § 4 i skipssikkerhetsloven.

Rederienes landsforeningmener at kostnadene til sjøtransport kunne reduseres ved at kostnadene til farledsutbedringer og drift av farledene dekkes over statsbudsjettet. Dette vil være mer i tråd med hvordan det praktiseres på land, der brukere av veiene ikke betaler for vedlikehold av infrastruktur.

Norsk Havneforbund og Norsk Havneforeninger sterkt skeptiske til forslaget om kommunenes plikt til å innkreve gebyrer på statens vegne, som synes å være en videreføring av gjeldende havne- og farvannslov § 26 siste ledd.

Dampskibsexpeditørernes forening mener at anløpsgebyret må bortfalle og i stedet inkorporeres i statens kystgebyr. Alternativet er etter deres oppfatning at anløpsgebyret inkorporeres i havnens kaigebyr.

Miljøverndepartementet viser til at det er ønskelig med en klar hjemmel for miljødifferensieringsordninger ved fastsettelse av gebyrer og pristariffer. Det vises i den forbindelse bl.a. til Nordsjøerklæringen, der det pekes på økonomiske insentiver som et virkemiddel som skal vurderes for en mer miljøvennlig skipsfart.

12.1.4 Departementets vurdering

Departementet bemerker at forslaget om adgang for staten til å fastsette forskrift om å kreve inn kystgebyr og sikkerhetsgebyr i det vesentligste er en videreføring av gjeldende rett. Gebyrsatsene fastsettes årlig av departementet.

For 2008 utgjør kystgebyret 34 prosent av utgiftene til drift og vedlikehold av navigasjonsinstallasjoner. Sikkerhetsgebyret skal dekke lønns- og driftsutgifter knyttet til trafikksentralene og belastes visse fartøy som benytter farled med trafikkovervåkning. De nærmere fartøyskategorier kan fastsettes gjennom forskrift, og krigsfartøyer og fartøyer under militær kommando kan følgelig unntas.

Departementet har kommet til at kystgebyret i stedet bør betegnes som avgift. Dette vil bringe terminologien i samsvar med Finansdepartementets retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger, jf. R-112/2006, selv om det her dreier seg om avgift for bruk av infrastruktur.

Departementet mener forslaget om at rederen og agenten skal være solidarisk ansvarlige for anløpsavgiften, kystavgiften og sikkerhetsgebyret må opprettholdes. I tillegg må det kunne stilles krav om sikkerhetsstillelse. Etter gjeldende havne- og farvannslov er gebyrene bare sikret med sjøpant. Sjøpantet foreldes imidlertid ett år etter etableringen, som skjer ved stiftelsen av fordringen. På grunn av den tid som går mellom tjenesteytingen og fakturering, og videre inndrivelse, har det vist seg at sjøpantet i mange tilfeller ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å inndrive kravet. Debitor er ofte utenlandske rederier, og avgiftene og gebyrene pådras av fartøyer som sjelden er i Norge. Adgangen til å kreve at det stilles sikkerhet for gebyr- eller avgiftskravet vil dermed være et effektivt tiltak mot foreldelse av hovedkravet.

Departementet mener at det bør være den tradisjonelle forståelsen av «reder», og ikke «rederiet» som definert i skipssikkerhetsloven, som bør legges til grunn som den ansvarlig for betaling av avgiftene og gebyrene. Skipsikkerhetslovens rederi­begrep er særlig knyttet til hvem som skal ha ansvar for sikkerhetsstyringssystemer, et hensyn som ikke er relevant i forhold til gebyr- og avgiftsbetalingen. Med rederen må det således legges til grunn den betydning begrepet har i den alminnelige sjøretten og i sjøloven.

Med agent skal det i disse bestemmelsene forstås reders medhjelper eller mellommann som er engasjert for å ta seg av betaling av vedkommende avgift eller gebyr. Det er altså medhjelperens funksjon, og ikke hva denne kaller seg, som er avgjørende i forhold til solidaransvaret. Det presiseres at agenten selvsagt har full regressadgang overfor rederen.

Departementet er enig i at forslaget om at kommunene kan pålegges å kreve inn gebyr og avgift for staten kan utgå. Kystgebyret kreves i dag inn av Kystverket selv, og det foreligger ikke noe aktuelt behov for å pålegge kommunene denne oppgaven.

På bakgrunn av de beregninger som er foretatt av avgifts- og gebyrgrunnlaget, og den avgifts- og gebyrpliktige trafikken, vil departementet på dette tidspunkt ikke fremme forslag om at miljødifferensiering av gebyrene inntas særskilt i havne- og farvannsloven. Det er imidlertid inntatt en generell hjemmel for å fastsette rabattordninger, som også kan omfatte miljødifferensiering.

12.2 Kommunal avgift

12.2.1 Gjeldende rett

Etter dagens ordning er det bare kommuner som har opprettet havnedistrikt som kan kreve inn anløpsavgift, og denne avgiften skal være fartøyets betaling for bruken av sjøarealet og innretninger og tiltak som kan lette fartøyets ferdsel i havnedistriktet. Disse oppgavene omfatter imidlertid ikke utgifter knyttet til hoved- og biled eller nødvendige fyrlys og merker i tilknytning til nevnte leder, da dette er statens ansvar og oppgave. I praksis dekkes også deler av lønns- og administrasjonskostnader gjennom anløpsavgiften, eller fordeles ut på de ulike avgiftskategoriene. Anløpsavgiften har dermed vært en viktig inntektskilde for de kommunale havnene.

Det antas at kommuner som ikke har opprettet havnedistrikt for innkreving av anløpsavgift under gjeldende lov, heller ikke har hatt nevneverdige utgifter til farleder og oppmerkning av betydning.

12.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er anløpsavgiften foreslått erstattet med et farledsgebyr, som bare skal dekke kommunenes oppgaver knyttet til tilretteleggelse for sikkerhet og fremkommelighet i farleden. Dette vil i praksis kunne dekke utgifter knyttet til navigasjonsinstallasjoner og nødvendig regulering av, oppsyn med og aksjonering i kommunens sjøområder i samsvar med deres lovfastlagte oppgaver. Gebyret er foreslått innkrevet av fartøyer som oppholder seg eller trafikkerer kommunenes farleder. Kommunenes kostnader til andre forvaltningsoppgaver som behandling av søknader og utførelse av tilsyn skal ikke belastes sjøtrafikken, men dekkes gjennom særskilte gebyr som skal betales av hhv. tiltakshaver og den det føres tilsyn med.

I høringsnotatet foreslås det at havnene nå skal dekke inn sine kostnader knyttet til å motta og betjene anløp ved alminnelig prising av de tjenester som tilbys i havnen. Farledsgebyret er foreslått begrenset til kommunens utgifter til myndighets- og forvaltningsoppgaver knyttet til tilretteleggelse for sikkerhet og fremkommelighet i farleden.

12.2.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket er skeptisk til et forslag om at hver kystkommune skal kunne fastsette egen forskrift om farledsgebyr fordi dette vil gjøre at brukerne (betalerne) vil måtte forholde seg til mange flere ulike forskrifter og gebyrnivå enn de må i dag.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforening uttaler at farledsgebyret må inngå som en del av havnekapitalen. Farledsgebyret må etter deres mening knyttes opp mot anløp i havnedistriktet, både ved private og offentlige havneanlegg.

KS uttaler at dagens anløpsavgift også dekker lønns- og administrasjonskostnader knyttet til skipsanløpet. Dette utgjør en relativt stor andel av mange havners inntekter. Ved at farledsgebyret bare skal dekke utgifter knyttet til ferdselen må disse kostnadene eventuelt innkalkuleres i prisingen av havnenes tjenester for øvrig. Konkurransemessig er ikke dette heldig da en offentlig havn vil ha en ekstra kostnadsfaktor fremfor private havner. En omlegging av dette systemet vil kunne ha store konsekvenser for administrasjonen av offentlige havner og bør derfor vurderes nærmere.

Sarpsborg kommune mener at forslaget inneholder elementer som må avklares nærmere, bl.a. hvilke utvidede oppgaver kommunene får, hva som er kommunale farleder, hvilke fartøy som skal betale farledsgebyr og gode praktiske løsninger for innkreving av farledsgebyr.

Kristiansund og Nordmøre havn IKS, Molde og Romsdal havn IKS og Ålesundregionens havnevesen går imot forslaget om at det skal oppkreves et kostnadsrelatert farledsgebyr som ikke skal kunne gå til dekning av havnenes generelle administrasjonskostnader, fordi dette vil øke havnebrukernes kostnader for bruken av de offentlige havnefasilitetene.

Dampskibsexpeditørernes forening er av den oppfatning at anløpsgebyret må bortfalle, og i stedet inkorporeres i statens kystgebyr, alternativt at anløpsgebyret inkorporeres i havnens kaigebyr.

Hurtigbåtenes rederiforbund er uenig i at farledsgebyret skal være et kostnadsorientert gebyr, og uttaler at avgiften i mange kommuner bare vil ramme små fartøyer som fiskebåter, rutebåter, og fartøy knyttet til oppdrettsnæringen. Dette vil ikke generere inntekter av betydning, samtidig som behovet for merking og vedlikehold i nettopp slike kommuner vil være stor. Det fryktes at det må etableres et innkrevingssystem som ikke står i forhold inntektene, og at resultatet blir dårlig merking og svekket sikkerhet.

Bodø havn mener bl.a. at farledsgebyret må knyttes til anløp av havn for å forhindre at gebyret må betales til flere kommuner på en reise.

12.2.4 Departementets vurdering

Departementet har kommet til at anløpsgebyret må anses som avgift. Det vises til Finansdepartementets retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger, jf. R-112/2006.

Departementet mener at kommunene, som under dagens lov, må få anledning til å fastsette og oppkreve en avgift for å dekke kostnader knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde når denne kostnaden ikke kan dekkes inn gjennom betaling for tjenester i havnen eller andre gebyrer eller avgifter i medhold av loven. Hjemmelen vil således dekke kostnader ved tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver i de kommunale farledene som det enten ikke er noen betalingsvilje for, eller som det er vanskelig å innkreve betaling for (den typiske farvannsforvaltningsoppgavene). Anløpsavgiften skal således ikke gi økonomisk overskudd.

Departementet har kommet til at avgiftsgrunnlaget, slik det nå er beskrevet, er for snevert til å dekke nødvendige kostnader forbundet med de offentligrettslige oppgaver som loven forutsetter at kommunene skal løse, både i kommunens havner og farleder. Dette er oppgaver som det ikke er naturlig å dekke inn gjennom betaling for tjenester i havnen. Det foreslås følgelig at avgiften også kan dekke kommunens kostnader ved utøvelse av «offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av loven», i praksis fastsettelse av enkeltvedtak og forskrifter og nødvendig oppfølging og håndhevelse av slike, i havnen så vel som i kommunens sjøområder.

Kostnadene kan konkret knyttes til oppgavene med etablering og håndheving av ordensforskrifter (vedtak), investeringer og vedlikehold i eventuelle kommunale farleder, sikring av uhindret ferdsel i farvannet og tilsyn med at havneanlegg er i forsvarlig stand. Avgiften vil også kunne dekke omkostninger ved ekstraordinære forhold som oppstår i farvannet, slik som fjerning av fartøy osv., men da bare den delen av kostnaden som går utover det som kan inndrives hos den ansvarlige. I tillegg vil utgifter til administrasjon, lønninger mv. kunne dekkes.

For å unngå at det foretas kryssubsidiering, for eksempel av oppgaver som ikke hører til kommunens plikter etter havne- og farvannsloven, eller av utgifter som dekkes av staten gjennom kystavgiften, vil departementet i forskrift fastsette nærmere hvilke kostnader som kan dekkes inn ved anløpsavgiften, se § 25 annet ledd. Anløpsavgiften skal heller ikke dekke utgifter til behandling av søknader om etablering av tiltak i farvannet eller alminnelig tilsyn med loven etter kapittel 8, da utgiften til disse oppgavene skal plasseres hos søker/tilsynsobjekt gjennom særskilt gebyr.

De nærmere krav til hvilke fartøy som skal betale anløpsavgift, etter hvilke satser, hvilke fartøy som skal fritas og hvordan avgiften skal kreves inn, må fastsettes i kommunal forskrift. For å sikre en viss standardisering av hvordan disse spørsmålene reguleres i kommunene, kan det være nødvendig at departementet ved forskrift fastsetter begrensninger og utgangspunkter for kommunenes myndighet, jf § 25 annet ledd.

Nivået på anløpsavgiften vil likevel kunne variere en del fra kommune til kommune, særlig beroende på investeringsnivå i kommunen, eventuelt kostnadsdeling med nabokommuner, farvannets beskaffenhet i kommunens sjøområder, antall havner og trafikkgrunnlag.

Departementet legger til grunn at betalingsplikten vil utløses av ett anløp til én havn, uavhengig av om havnen er offentlige eller private eiet. Noe annet ville føre til en utilsiktet konkurransevridning mellom offentlige og private havner.

Departementet mener et skille mellom fartøy som benytter hovedled og biled, og fartøy som kun benytter kommunale leder, ved oppkreving av anløpsavgiften ikke er praktisk å gjennomføre, samtidig som det ville gi et svakt inntektsgrunnlag for kommunene for de havne- og farvannsoppgaver de må ivareta. Det legges derfor til grunn at man må godta en viss subsidiering av kostnader i kommunale leder fra nyttetrafikken som kun går i hovedled og biled.

Et spørsmål som er fremhevet av flere høringsinstanser, er hvorvidt anløpsavgiften skal gå inn i havnekapitalen slik denne er definert i lovens kapittel 7.

Departementet har kommet til at anløpsavgiften bør inngå i havnekapitalen, og at de formål som havnekapitalen lovlig kan anvendes til etter § 48 må endres i samsvar med innkrevingsgrunnlaget for avgiften. Dette vil bare gjelde for de havner som får havnekapital etter lovforslaget, jf. § 44. Havnekapitalen kan benyttes til kostnader ved «utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av loven» og «tilretteleggelse for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområder». Dette er imidlertid ikke til hinder for at oppgaver som forutsettes løst ved innkreving av anløpsavgiften kan plasseres hos andre organer i kommunen enn havnen.

Til toppen
Til dokumentets forside