4 Hovedprinsipper og rammer for departementets lovforslag
4.1 Fylkesnemndsutvalgets mandat og forslag
Det følger av Fylkesnemndsutvalgets mandat at fylkesnemnda skal opprettholdes som et uavhengig forvaltningsorgan som skal arbeide etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Med dette som utgangspunkt skulle utredningen ha to formål. Det ene var å vurdere mulighetene for kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger. Det andre var å utrede og komme med forslag til samlede saksbehandlingsregler for å sikre en mer enhetlig saksbehandling i fylkesnemndene på landsbasis.
Etter Fylkesnemndsutvalgets syn legger gjeldende ordning opp til unødig bruk av ressurser av et ikke helt uvesentlig omfang. Utvalget peker på at dagens ordninger er for lite sakstilpassede og fleksible, og at saksbehandlingstiden gjennomgående er for lang.
Fylkesnemndsutvalget har lagt til grunn at forutsetningen om at fylkesnemndene skal arbeide i tråd med prinsippene for god saksbehandling ved domstolene særlig innebærer at saksbehandlingen må være betryggende, rask, forenlig med barnevernrettens grunnverdier og inngi tillit. Fylkesnemndsutvalget understreker betydningen av at den pågående moderniseringsprosessen for domstolene også får virkninger for fylkesnemndene. Dette innebærer etter utvalgets oppfatning at også fylkesnemndenes saksbehandling må baseres på prinsipper om proporsjonalitet mellom hva som skal avgjøres og de ressurser som settes inn, konsentrasjon i saksforberedelse, forhandlingsmøte og avgjørelse og aktiv saksstyring fra nemndsleders side. Utvalget foreslår at disse hovedprinsippene skal nedfelles i loven, jf. utvalgets utkast til § 3. For en nærmere gjennomgang av disse prinsippene vises til pkt. 5.5.
4.1.1 Hovedinnholdet i høringsuttalelsene
Flertallet av høringsinstansene er positive til Fylkesnemndsutvalgets utredning og samlede forslag til saksbehandlingsregler. De fleste høringsinstansene har kun uttalt seg til utvalgets forslag til enkeltbestemmelser, men en del har også uttalt seg mer generelt om utredningen, det samlede lovforslaget og de hovedprinsipper og hovedsynspunkter utvalget har lagt til grunn for sitt forslag. Her skal bare nevnes uttalelser fra de få høringsinstansene som har uttalt seg generelt om hvilke hovedprinsipper og hovedsynspunkter som bør gjelde for utformingen av saksbehandlingsreglene. Når det gjelder selve gjennomføringen av hovedprinsippene og hvordan disse skal nedfelles i de enkelte forslag til bestemmelser, blir det redegjort for utvalgets forslag og høringsinstansenes syn i kapittel 5.
Flertallet av de instansene som har uttalt seg mer generelt er positive til utvalgets utredning og arbeid. Det gis bl.a. støtte til at det er behov for effektivisering og ressursbesparelser i fylkesnemndssystemet, og til at utvalgets samlede forslag vil kunne bidra til dette. Det pekes også på at effektivisering vil kunne bidra til kortere saksbehandlingstid, og at dette vil være positivt for partene. Blant de som uttaler seg positivt til forslaget er Justisdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Kommunenes Sentralforbund (KS), Oslo og Stavanger kommune. Oslo kommune uttaler bl.a.:
«... Det er en styrke ved forslaget at utvalget har hatt som målsetting å skape klare, enhetlige og forutsigbare saksbehandlingsregler, for å fjerne den usikkerhet som råder i dag og forhindre utvikling av en ulik praksis nemndene i mellom. Det er videre grunn til å hilse velkommen løsninger som legger til rette for raskere saksavvikling med mer fleksibel og sakstilpasset saksbehandling, mer offensiv saksforberedelse og aktiv saksstyring.»
Det er først og fremst fylkesnemndene selv som har uttalt seg kritisk til utredningen. Fylkesnemndenes kritikk gjelder også premissene for mandatet Fylkesnemndsutvalget er gitt. Fylkesnemndenes arbeidsutvalg mener bl.a. at kostnadene ved fylkesnemndenes saksbehandling må ses i forhold til de svært vanskelige sakene fylkesnemndene har ansvaret for å behandle, og at kostnads- og effektiviseringstiltak som skjer på bekostning av enkeltmenneskers rettssikkerhet ikke må forekomme. Arbeidsutvalget er videre uenig i at saksbehandlingstiden er spesielt lang og viser til at den i alle tilfeller er vesentlig kortere enn i domstolene. Når det gjelder praktiseringen av regelverket er det arbeidsutvalgets syn at denne i all hovedsak er ensartet. Når det gjelder Fylkesnemndsutvalgets forslag, uttaler Fylkesnemndenes arbeidsutvalg at fylkesnemndene bør være beslutningsorganer med høyere kompetanse og bedre ivaretakelse av barnevern- og sosialrettslige saker enn de ordinære domstolene, men at en slik forutsetning ikke ligger til grunn for en del av de forslagene som fremmes av utvalget. Det uttales at Fylkesnemndsutvalgets utredning inneholder lovforslag som innebærer at avstanden mellom domstol og fylkesnemnd øker. Arbeidsutvalget uttaler bl.a.:
«Innenfor strafferetten, et rettsområde som det kan være naturlig å sammenligne med, er det et løpende fokus på rettssikkerhet og forsvarlig prosess, og det brukes enorme ressurser på å ivareta disse verdiene. Dette betraktes som grunnleggende prinsipper i en sivilisert rettsstat. Man fjerner seg fra disse prinsippene på barnevernrettens område og svekker tilliten til fylkesnemnda som beslutningsorgan, når fylkesnemndsutvalget fremmer forslag som går inn for:
Økt skriftlighet
Redusert muntlighet
Å frata partene for mye av styring med prosessen
Regler om omfattende forhåndsbearbeidelse av sakene som vil svekke tilliten til nemnda og til nemndsleder
Å bryte med den grunnleggende tanken om at fylkesnemnda skulle gi partene grundig og spesialisert behandling etter tilsvarende prosessregler som domstolene.
Konsekvensen vil bli at en svekker rettssikkerheten i kanskje de aller mest alvorlige sakene som behandles i norsk rettssystem. Forslagene viser en manglende forståelse for dynamikken i saker som dreier seg om det viktigste i folks liv. Denne dynamikken ligger i stor grad i den muntlige og umiddelbare behandlingsformen sakene får i nemnda. Hver sak berører en hel familie, ofte flere barn og to foreldre, men også nærstående utenfor kjernefamilien. Dette er ikke saker som bør skriftliggjøres, spisses og tilpasses for en mest mulig effektiv beslutningsmodell. I fylkesnemnda må partene få legge fram sin sak muntlig og med full mulighet for kontradiksjon. Partene må få visshet om at de sentrale momenter er brakt fram, at nødvendighetskriteriet knyttet til tvangsinngrepet er konkret vurdert, og at de forhold fylkesnemnda har lagt vekt på, har vært gjenstand for kontradiksjon og konkret og forsvarlig behandling.»
4.1.2 Departementets vurdering
I kapittel 2 er det redegjort nærmere for fylkesnemndenes mandat og de forutsetninger og premisser som lå til grunn for oppnevningen av utvalget og det mandat utvalget ble gitt. Det fremgår her at departementet la til grunn at fylkesnemndssystemet ivaretar rettssikkerheten på en svært god måte, men at systemet samtidig legger beslag på store økonomiske og til dels knappe personellressurser. Departementet viste også til at saksbehandlingstiden i en del tilfeller er for lang, og at fylkesnemndene har noe ulik praktisering av regelverket. På denne bakgrunn mente departementet det var behov for å vurdere mulighetene for kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger og for å utrede nye saksbehandlingsregler med sikte på en mer enhetlig saksbehandling.
Fylkesnemndene forutsettes som nevnt å behandle sakene etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Departementet er derfor enig med Fylkesnemndsutvalget i at den moderniseringsprosess som finner sted ved domstolene hva gjelder saksbehandlingsprinsipper også langt på vei bør gjelde for fylkesnemndene. Det vises i denne forbindelse til Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) der det innledningsvis forutsettes at den nye tvisteloven legger grunnlaget for en kulturendring når det gjelder behandlingen av sivile tvister. Det legges opp til aktiv saksstyring fra dommerens side, med større vekt på saksforberedelse og kortere hovedforhandling enn i dag. Håndteringen av den enkelte sak forutsettes å styres av et proporsjonalitetsprinsipp, slik at saksbehandlingens omfang står i forhold til den enkelte sak.
Departementet er ut fra dette enig i Fylkesnemndsutvalgets synspunkter når det gjelder hvilke hovedprinsipper som bør gjelde for fylkesnemndenes saksbehandling. Departementet er enig med utvalget i at det også når det gjelder fylkesnemndene er rom for effektivisering og kostnadsreduksjon i saksbehandlingen uten at dette behøver å skje på bekostning av de private parters rettssikkerhet. Departementet legger til grunn at hovedprinsippene for fylkesnemndenes saksbehandling skal være at den skal være betryggende, rask og tillitskapende. Saksbehandlingen skal være basert på proporsjonalitet mellom hva som skal avgjøres og de ressurser som settes inn, konsentrasjon i saksforberedelse, forhandlingsmøte og avgjørelse, og aktiv saksstyring fra nemndsleders side. Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at hovedprinsippene for fylkesnemndenes saksbehandling skal nedfelles i loven, jf. utkastet til § 7-3. For en nærmere gjennomgang av disse prinsippene og høringsinstansenes syn vises til pkt. 5.5.
Når det gjelder gjennomføringen av disse hovedprinsippene i de enkelte saksbehandlingsregler, avviker departementets forslag likevel på enkelte områder fra utvalgets. Dette gjelder bl.a. i spørsmålet om hva som skal utgjøre fylkesnemndenes avgjørelsesgrunnlag i saker som skal behandles etter at det er holdt forhandlingsmøte. Dette er ett av de av utvalgets forslag som har møtt størst motstand blant høringsinstansene, jf. nærmere om dette under pkt. 5.19. Slik sett ligger departementets samlede lovforslag nærmere hovedprinsippene i tvisteloven enn utvalgets forslag, og det tar langt på vei således hensyn til høringsinstansenes, herunder fylkesnemndenes, kritikk av utvalgets lovforslag.
4.2 Menneskerettslig perspektiv
Fylkesnemndsutvalget har redegjort for forholdet til menneskerettighetene i kapittel 6 i utredningen.
En rekke menneskerettslige regler setter grunnleggende krav til utformingen av de saksbehandlingsregler som skal gjelde for fylkesnemndene. I en særstilling kommer Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). I tillegg kommer FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). Ved menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 ble EMK og SP gjort gjeldende som norsk lov. Det samme gjelder etter lovendring i 2003 også FNs internasjonale konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter. Etter menneskerettsloven § 3 skal bestemmelsene i de inkorporerte konvensjoner og protokoller ved motstrid gå foran andre bestemmelser i norsk lov. Det har som konsekvens at disse reglene vil supplere reglene i øvrig norsk lovgivning og ved konflikt gå foran. En effektiv oppfyllelse av menneskerettslige forpliktelser tilsier imidlertid at ny lovgivning søkes utformet slik at den tilfredsstiller menneskerettskonvensjonenes krav.
I pkt. 6.2 i utredningen viser Fylkesnemndsutvalget til at hensynet til barnets beste utgjør det menneskerettslige utgangspunkt for mindreårige. I barnekonvensjonens artikkel 3(1) heter det:
«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Bestemmelsen er helt generell, og dekker alle barn i alle situasjoner, og forplikter ethvert offentlig organ. Lovgiver er etter dette forpliktet til først og fremst å ta hensyn til hva som gagner barnet best. Dette gjelder så vel for det materielle innholdet i barnevernretten som for de saksbehandlingsregler som kommer til anvendelse i barnevernsaker. Bestemmelsen retter seg også mot andre offentlige organer, herunder fylkesnemndene. Barnets beste gjelder ikke bare som kvalitetsmål for de avgjørelser som treffes. Også den konkrete saksbehandlingen innenfor lovens rammer må innrettes slik at hensynet til barnets beste blir ivaretatt, og dette vil i første rekke være nemndsleders ansvar.
I pkt. 6.3 redegjør utvalget for EMK artikkel 8 som beskytter retten til privat- og familieliv:
«1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
Utvalget viser til at vernet om privat- og familieliv gir føringer på flere plan. I saker som gjelder begrensninger i retten til familieliv, som for eksempel i saker om omsorgsovertakelse, forutsettes det bl.a. mulighet for adekvat domstolskontroll. Ved vurderingen av om et gitt tvangsvedtak har tilstrekkelig hjemmel, vil det være av betydning om vedtaket er truffet på grunnlag av betryggende og rettferdig saksbehandling. Desto mer skjønnsmessig avgjørelsen er materielt sett, desto viktigere blir hensynet til betryggende saksbehandling. Utvalget viser til at lang saksbehandlingstid i barnevernsaker vil kunne innebære en krenkelse av retten til privat- og familieliv, og at beskyttelse av privat- og familielivet også setter grenser for hvor langt det kan gjennomføres offentlighet i fylkesnemndsbehandlingen.
I pkt. 6.4 omtaler utvalget retten til rettferdig rettergang, jf. EMK artikkel 6. Utvalget viser til at bestemmelsen ikke kommer direkte til anvendelse på fylkesnemndene, men at de generelle kravene til rettferdig rettergang likevel har vært et nærliggende utgangspunkt for Fylkesnemndsutvalgets vurderinger, bl.a. på bakgrunn av at fylkesnemndene skal arbeide i samsvar med de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Utvalget oppstiller følgende komponenter i det mer generelle kravet til rettferdig rettergang:
Tvisten skal avgjøres ved et judisielt organ som kan fremby tilstrekkelige garantier for sin uavhengighet og upartiskhet og etter en fastsatt saksbehandling. Det følger videre av artikkel 6 en rett til domstolsadgang og krav til en forsvarlig behandling. I forsvarlig saksbehandling ligger bl.a. retten til å bli hørt, at saksbehandlingen må være basert på likebehandling, saksbehandlingen må gi mulighet for kontradiksjon, retten må foreta en forsvarlig vurdering og rettens avgjørelse skal være adekvat begrunnet. Det gjelder videre et krav om avgjørelse innen rimelig tid, og at rettergangen skal være offentlig med mindre hemmelighold er nødvendig bl.a. av hensyn til barn og ungdom eller partenes privatliv.
For en nærmere omtale av de menneskerettslige problemstillinger vises til utvalgets utredning kapittel 6.
4.3 Utviklingspsykologisk perspektiv
4.3.1 Fylkesnemndsutvalgets vurdering
I utredningen kapittel 7 viser Fylkesnemndsutvalget til at det er forbindelseslinjer mellom faglig erkjennelse omkring barn og barns utvikling og de prosessregler som bør gjelde for barnevernsaker. Utvalget mener det går en forbindelseslinje av grunnleggende karakter mellom saksbehandlingsreglene i barnevernet og utviklingspsykologien, og da særlig i forhold til barns behov for kontinuitet og langsiktighet. Utvalget omtaler i dette kapitlet enkelte sentrale perspektiver i så måte – perspektiver som også inngår i premissgrunnlaget for utvalgets forslag til saksbehandlingsregler.
Utvalget viser bl.a. til «det biologiske prinsipp» som inneholder en forutsetning om at det er en egenverdi i seg selv å vokse opp hos sine biologiske foreldre. Videre viser utvalget til «prinsippet om samarbeid/partnerskap» som inneholder en forutsetning om at barnevernets arbeid og tiltak i størst mulig grad skal skje i samarbeid med foreldrene. Utvalget uttaler at begge disse to prinsippene virker i retning av et minst mulig inngripende barnevern, men at disse prinsippene skal vike dersom foreldrenes omsorg er så mangelfull at barnets utvikling utsettes for alvorlig risiko.
Utvalget uttaler bl.a.:
«Det biologiske prinsippets universelle verdi må i barnevernet håndteres instrumentalt, ut fra hva som er det enkelte barns totale situasjon. Barnevernlovens mål er å verne barn, og da kan målet ikke være å unngå plasseringer utenfor hjemmet, men å unngå unødvendige plasseringer. Målet må videre være å sikre at plasseringer som er nødvendige skjer i rett tid, før barnet er så skadet i sin følelsesmessige, sosiale og kognitive utvikling at det ikke kan nyttiggjøre seg bedrede omsorgsbetingelser.»
Fylkesnemndsutvalget viser til at barnevernloven bygger på en erkjennelse av at verdien ved at barnet vokser opp hos sin biologiske familie må balanseres mot barnets behov for en avklart fremtid, og at denne balanseringen kommer til uttrykk gjennom tre bestemmelser i barnevernloven. Det vises for det første til at barneverntjenesten i barnevernloven § 4-15 er pålagt å utarbeide en plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon senest to år etter at det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse. Hensikten med planen er å fjerne noe av den usikkerhet som preger en del fosterhjemsforhold. Det vises for det andre til at barnevernloven § 4-21 innebærer at vedtak om omsorgsovertakelse ikke skal oppheves «dersom barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet». For det tredje setter samme bestemmelse den begrensning at partene ikke kan kreve at fylkesnemnda behandler en sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse før det har gått 12 måneder siden sist saken ble prøvet.
Utvalget stiller spørsmål ved om disse tre bestemmelsene i sterk nok grad virker etter hensikten med å sikre barn stabilitet og visshet for sin fremtid. Utvalgets forslag til endringer i bl.a. barnevernloven §§ 4-21 og 4-19 må ses på denne bakgrunn, jf. pkt. 6.1.
Utvalget uttaler i pkt. 7.4 i utredningen at en forholdsvis stor andel av fylkesnemndenes vedtak blir brakt inn for domstolene til rettslig overprøving. Utvalget anser de høye tallene for endringssaker som betenkelig sett i forhold til de utviklingspsykologiske forhold som det er redegjort for.
4.3.2 Departementets vurdering
Barne- og likestillingsdepartementet kan i det vesentligste slutte seg til utvalgets generelle vurderinger i utredningens kapittel 7. Når det gjelder spørsmålet om hvordan de ulike prinsipper og hensyn som er omtalt ovenfor skal komme til uttrykk i saksbehandlingsreglene, avviker imidlertid departementets forslag i noen grad fra utvalgets, jf. bl.a. pkt. 6.1.
Utvalget har til en viss grad uttalt seg om vilkårene for inngrep etter loven. Det kan stilles spørsmål ved om utvalgets uttalelser fullt ut er i samsvar med gjeldende rett. Da utvalget ikke har hatt i mandat å foreslå endringer i de aktuelle bestemmelsene – og heller ikke har gjort det – finner ikke departementet grunn til å kommentere utvalgets uttalelser nærmere.
Når det gjelder spørsmålet om rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak, er regelverket endret etter at utvalget avga sin innstilling. Sosialtjenesteloven § 9-10a innebærer at fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven kan bringes inn for tingretten for rettslig overprøving, men at videre anke til lagmannsretten bare kan skje unntaksvis. Bakgrunnen for endringen var nettopp ønsket om – av hensyn til barnet – å oppnå raskere avklaring i barnevernsakene.
4.4 Lovtekniske forhold
4.4.1 Gjeldende rett
Fylkesnemndene har avgjørelsesmyndighet i saker etter både sosialtjenesteloven, barnevernloven og smittevernloven. Etter sosialtjenesteloven behandler fylkesnemndene saker om tvangsbehandling av rusmiddelmisbrukere og saker om bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming. Fylkesnemnda i Oslo og Akershus er utpekt til smittevernnemnd for hele landet og behandler som smittevernnemnd saker om tvungen isolering av personer med allmennfarlige smittsomme sykdommer. Etter barnevernloven har fylkesnemndene avgjørelsesmyndighet i de såkalte «tvangssakene», det vil si i alle saker der tiltak skal iverksettes eller opprettholdes uten den private parts samtykke. Dette gjelder bl.a. saker om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.
Reglene om fylkesnemndene og om fylkesnemndenes saksbehandling finnes i dag først og fremst i sosialtjenesteloven kapittel 9 til tross for at barnevernsakene utgjør ca. 95 prosent av de sakene fylkesnemndene behandler. Bakgrunnen for dette er at sosialtjenesteloven ble vedtatt før barnevernloven. I Ot.prp. nr. 44 (1991-92) Om lov om barneverntjenester fremgår det at det var tidsmessige og praktiske grunner til at det ikke ble foreslått endringer i forhold til i hvilken lov fylkesnemndene skulle hjemles i forbindelse med vedtakelsen av barnevernloven. Departementet uttalte den gang at det på sikt kunne være hensiktsmessig å hjemle fylkesnemndene i en egen lov.
Barnevernloven kapittel 7 henviser til reglene i sosialtjenesteloven kapittel 9 og inneholder også enkelte særregler for fylkesnemndenes saksbehandling i barnevernsaker.
4.4.2 Fylkesnemndsutvalgets forslag
I utredningens pkt. 3.5 foreslår Fylkesnemndsutvalget en egen lov for fylkesnemndene. Utvalget mener at lovgivningen er utformet på en lite oversiktlig måte i sosialtjenesteloven og barnevernloven. Etter Fylkesnemndsutvalgets syn bør de regler som etter disse to lovene gjelder for fylkesnemndene i større grad stå samlet. I forhold til reglene om fylkesnemndenes rolle i saker etter smittevernloven, mener utvalget imidlertid at disse med fordel kan beholdes for seg i smittevernloven. Det er her tale om en høyst spesiell og sjelden forekommende sakstype hvor det til dels kan være behov for andre løsninger enn det som ellers bør gjelde. Som begrunnelse vises også til at disse sakene bare har aktualitet for en fylkesnemnd – fylkesnemnda i Oslo og Akershus.
Fylkesnemndsutvalget har vurdert ulike lovtekniske løsninger – bl.a. om den samlede og mer utfyllende regulering som foreslås kunne tas inn i et eget kapittel i barnevernloven. Utvalget mener imidlertid at de beste grunner taler for å foreslå en egen lov for nemndene – hvor alle de sentrale regler for saksbehandlingen er inntatt.
4.4.3 Høringen
14 høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets forslag om egen lov for fylkesnemndene. Et stort flertall av disse støtter forslaget. Dette gjelder bl.a. de kommunene som har uttalt seg, Advokatforeningen og Norsk Barnevernsamband . De instansene som støtter forslaget begrunner dette i hovedsak med at en egen lov vil være ryddig og oversiktlig.
Det er først og fremst fylkesnemndene selv som er kritiske til forslaget. Dette synes først og fremst å ha sammenheng med at nemndene er kritiske til deler av Fylkesnemndsutvalgets forslag til saksbehandlingsregler for nemndene.
4.4.4 Departementets vurdering
Til tross for at Fylkesnemndsutvalget og et stort flertall av høringsinstansene går inn for en egen lov om fylkesnemndene, vil departementet foreslå at reglene om fylkesnemndene tas inn i barnevernloven kapittel 7. Som nevnt innledningsvis utgjør sakene etter barnevernloven ca. 95 prosent av de sakene fylkesnemndene behandler. Barnevernsakene utgjør derfor selve grunnlaget for fylkesnemndenes eksistens. Etter departementets oppfatning hører derfor reguleringen av fylkesnemndene og nemndenes saksbehandling naturlig hjemme i barnevernloven. Som nevnt under pkt. 1.1, mener departementet at en slik lovteknisk løsning også vil tydeliggjøre at reguleringen av saksbehandlingen i fylkesnemndene skal ta utgangspunkt i nettopp barnevernsakene og de spesielle utfordringer og krav disse sakene stiller til avgjørelsesorganet. I tillegg til at rettssikkerhetshensyn må stå sentralt, skal saksbehandlingen i fylkesnemndene også legge til rette for og ivareta hensynet til å komme frem til løsninger som er til barnets beste.
Det fremgår også av utvalgets utredning pkt. 3.4 s. 18 at Fylkesnemndsutvalget har valgt å ta utgangspunkt i barnevernsakene for sitt forslag om saksbehandlingsregler, og at utvalgets fremstilling i all hovedsak fokuserer på barnevernsakene. Dette gjelder også for departementets forslag.
Slik departementet ser det, vil en lovteknisk løsning som den departementet foreslår ikke være mindre oversiktlig enn en egen lov om fylkesnemndene. For det store flertallet av sakene - og derfor også det store flertallet av partene - vil departementets forslag tvert i mot innebære et enklere og mer oversiktlig regelverk ved at de materielle og prosessuelle regler samles i en lov. For sakene etter sosialtjenesteloven vil forslaget innebære at reglene finnes i to lover. Dette ville imidlertid også vært tilfellet med en egen lov for fylkesnemndene. Barne- og likestillingsdepartementet mener etter dette at de beste grunner tilsier at reglene om fylkesnemndene og nemndenes saksbehandling tas inn i barnevernloven kapittel 7.
At departementets forslag på dette punkt avviker fra utvalgets, innebærer at departementets nummerering av paragrafene avviker fra utvalgets. Som vedlegg til proposisjonen er inntatt et lovspeil som viser hvilke av departementets bestemmelser som tilsvarer utvalgets.
4.5 Fylkesnemndenes navn
4.5.1 Fylkesnemndsutvalgets forslag
Mandatet legger ikke opp til at Fylkesnemndsutvalget skulle fremme forslag om ny betegnelse eller navn for fylkesnemnda. Utvalget har likevel valgt å fremsette et forslag om dette og foreslår at fylkesnemndene skifter navn til Barne- og sosialnemnda. Utvalget begrunner forslaget på følgende måte:
«Utvalget er imidlertid av den oppfatning at navnet – og ikke minst kortformen fylkesnemnda – er lite tjenlig, og til dels også misvisende. Betegnelsen har da også vært kritisert fra flere hold allerede fra innføringen av disse nemndene.
Betegnelsen «nemnd» er brukbar, men må da stå i kombinasjon med noe annet enn «fylkes». Fylkesnemndsutvalget er kjent med at en rekke ulike forslag har vært lansert tidligere, og innser at navnevalget kan være vanskelig – både språklig og symbolsk.»
Utvalget har valgt å bruke betegnelsen «Barne- og sosialnemnda» i omtalen av fylkesnemnda i utredningen, noe som også gjenspeiles i sitatene fra utredningen i proposisjonen.
4.5.2 Høringen
16 høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets forslag om endring av betegnelsen av fylkesnemnda. Halvparten av høringsinstansene støtter forslaget, mens den andre halvparten er uenig. Blant de instansene som støtter forslaget er Oslo kommune, Norsk Barnevernsamband, Norsk Fosterhjemsforening og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) . De instansene som støtter forslaget begrunner dette i hovedsak med at betegnelsen i større grad dekker fylkesnemndenes oppgaver enn betegnelsen «fylkesnemnda for sosiale saker».
De høringsinstansene som går i mot forslaget er først og fremst fylkesnemndene selv, i tillegg til Universitetet i Tromsø og Helse- og omsorgsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet stiller spørsmål ved om en navneendring i det hele tatt er påkrevet og viser til at fylkesnemndsbegrepet er et vel innarbeidet begrep. Det uttales videre:
«Vi har merket oss at det har kommet flere innspill på at dagens navn kan misforstås, og at det sier lite om nemndas saklige virkeområde. Etter departementets syn er det likevel tvilsomt om det foreliggende forslag kan bidra til ytterligere oppklaring. Riktignok er barn nevnt, og det er betimelig, all den tid 95 prosent av sakene gjelder barn. Dette kunne imidlertid avhjelpes ved eventuelt å betegne nemndene «fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker», hvor kortversjonen fortsatt ville være «fylkesnemnd». Ingen av disse navneforslagene vil imidlertid fange opp det poeng at de tvangsvedtak som treffes overfor rusmiddelmisbrukere etter Rusreformen i realiteten er et vedtak om tvangstilbakeholdelse i en helseinstitusjon, hvor pasienten tilbys helsetjeneste. Tilsvarende vil vedtak i saker etter sosialtjenesteloven kapittel 4A i mange tilfeller omfatte helsetjenester, jf. kommunehelsetjenesteloven § 6-10. I så måte kan forslaget fremsatt av utvalget virke misvisende. Vi ser likevel at det er vanskelig å formulere et forslag som tar opp i seg endringene etter Rusreformen. Helse- og omsorgsdepartementet vil på denne bakgrunn anbefale at navnet ikke endres, eventuelt endres i tråd med vårt forslag ovenfor.»
Universitetet i Tromsø og Fylkesnemndenes arbeidsutvalg viser til at Fylkesnemndsutvalgets navneforslag kan gi assosiasjoner til de tidligere barnevernsnemndene og mener at dette vil være uheldig. Fylkesnemndenes arbeidsutvalg mener at heller ikke dagens navn er dekkende og uttaler bl.a. videre:
«Navnet fylkesnemnd kan være misvisende i forhold til organets selvstendige stilling, og det gir liten veiledning om organets arbeid. Organet er, og skal fortsatt være, et uavhengig avgjørelsesorgan som fastsetter rett og plikt for kommuner og enkeltindivider, og treffer rettsendrende beslutninger. Arbeidsutvalget slutter seg til de vedlagte uttalelsene om at det ord som best uttrykker dette faktum, er ordet «rett». Dersom man nå skal gi fylkesnemndene et nytt navn, bør dette ordet inngå i betegnelsen. Det vil klargjøre fylkesnemndas funksjon og arbeidsmåte og tilknytningen til lovverket. Samtidig bidrar det til å sikre fortsatt legitimitet og autoritet. Det at man formelt tilhører forvaltningen, er ikke til hinder for bruken av ordet rett, jf. for eksempel Trygderetten og trygderettsdommer.
En nemndsleder har konkretisert dette til å foreslå at organet kalles «Barne- og sosialretten». En annen foreslår «Sosialretten». Arbeidsutvalget kan slutte seg til begge forslagene. Nemndsledernes tittel vil i så tilfelle bli «Barne- og sosialrettsdommer» eller «Sosialrettsdommer».
Det bestående navnet er under enhver omstendighet bedre enn Fylkesnemndsutvalget foreslår.»
4.5.3 Departementets vurdering
Som nevnt innledningsvis hadde Fylkesnemndsutvalget ikke som mandat å fremme forslag til nytt navn for fylkesnemndene. Etter Barne- og likestillingsdepartementets oppfatning er betegnelsen «fylkesnemnd» vel innarbeidet og godt kjent etter at fylkesnemndene har vært i funksjon i mer enn tretten år med det samme navnet. Departementet er for øvrig enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at utvalgets navneforslag heller ikke vil være mer oppklarende enn det gjeldende. Viktigst er likevel, slik departementet ser det, at betegnelsen «fylkesnemnd» er godt innarbeidet. Departementet vil bl.a. av denne grunn heller ikke følge opp forslaget fra Fylkesnemndenes arbeidsutvalg.
Mange av høringsinstansene har støttet utvalgets navneforslag fordi det inneholder ordet «barn», hvilket gjeldende navn ikke gjør. Departementet er enig i at navnet «fylkesnemnda for sosiale saker» ikke er dekkende i og med at ca. 95 prosent av de sakene fylkesnemndene behandler er barnevernsaker. Departementet vil derfor foreslå at navnet endres til «fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker». Fylkesnemndene har ikke ansvaret for andre saker som gjelder barn enn saker etter barnevernloven, og departementet mener at dette bør komme til uttrykk i navnet slik at dette er mest mulig dekkende for hvilket ansvarsområde fylkesnemndene faktisk har.