2 Bakgrunnen for EFTA-domstolens dom og forslaget om lovendring
2.1 EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-1/97 Gundersen
ESAs traktatbruddssøksmål av 20. desember 2000 mot Norge med krav om likebehandling av øl og andre drikkevarer som omfattes av EØS-avtalen og som inneholder mellom 2,5 og 4,75 volumprosent alkohol, hadde sitt utspring i EFTA-domstolens rådgivende uttalelse av 3. desember 1997 til Oslo byrett i den såkalte Gundersen-saken, sak E-1/97.
Fridtjof Frank Gundersen søkte i desember 1994 Oslo kommune om kommunal salgsbevilling for vin (med høyere alkoholinnhold enn 4,75 volumprosent). Søknaden ble avslått på grunnlag av at den ikke kunne realitetsbehandles da alkoholloven ikke tillater kommunene å gi andre enn Vinmonopolet salgsbevilling for vin. Gundersen bragte saken inn for Oslo byrett. Byretten fant det nødvendig å tolke bestemmelsene i EØS-avtalen for å treffe en avgjørelse, og anmodet i medhold av artikkel 34 i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkingsorgan og en Domstol (ODA), EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse.
EFTA-domstolen avga følgende rådgivende uttalelse:
«EØS-avtalen utelukker ikke at rødvin, hvitvin og rosèvin som inneholder over 4,75 volumprosent alkohol i henhold til nasjonale bestemmelser bare kan selges på detaljsalgsnivå gjennom et statlig detaljsalgsmonopol, mens øl med et alkoholinnhold på mindre enn 4,75 volumprosent alkohol (middels sterkt øl) kan selges utenfor det statlige detaljsalgsmonopolet av parter som anskaffer en kommunal bevilling. Systemet i den norske lovgivningen som opprettholder to skillelinjer hvor vin eller vinprodukter med et alkoholinnhold på mellom 2,5 og 4,75 volumprosent alkohol bare kan selges gjennom det statlige detaljsalgsmonopolet, mens øl med samme alkoholinnhold kan selges utenfor det statlige detaljsalgsmonopolet, kan imidlertid lede til en forskjellsbehandling i strid med EØS-avtalen artikkel 16. »
I premiss 31 skriver EFTA-domstolen:
«Det faktum at det imidlertid er to skillelinjer som fastsetter hvor alkoholholdige drikkevarer kan selges på detaljnivå leder til en situasjon hvor alkoholholdige drikkevarer med det samme alkoholinnhold, som for eksempel vinprodukter og øl som inneholder mellom 2,5 og 4,75 volumprosent alkohol, gjennom lov utsettes for vesentlig ulik behandling. Ingen utførlig forklaring om bakgrunnen for denne forskjellen er gitt i den foreliggende saken. I mangel av noe grunnlag for forskjellsbehandlingen, må systemet med to skillelinjer anses å være i strid med EØS-avtalen artikkel 16, og det må trekkes den konklusjon at vin eller vinprodukter som inneholder mellom 2,5 og 4,75 volumprosent alkohol synes å være gjenstand for vilkårlig forskjellsbehandling etter den norske lovgivningen, en forskjellsbehandling som ikke kan begrunnes med at det er integrert i eksistensen eller driften av monopolet.»
EFTA-domstolen knytter i premiss 31 sin konklusjon til det faktum at det ikke fra norsk side ble gitt noen forklaring om bakgrunnen for forskjellsbehandlingen av øl og vinprodukter som inneholder mellom 2,5 og 4,75 volumprosent alkohol. Gundersen-saken gjaldt imidlertid forholdet mellom vin (med høyere alkoholinnhold enn 4,75 volumprosent) og øl, og foranlediget ikke at det fra norsk side ble gitt en begrunnelse for forskjellsbehandling av produkter med lik alkoholstyrke.
Uttalelsen gav opphav til etterfølgende uenighet mellom ESA og norske myndigheter om rekkevidden av EFTA-domstolens rådgivende uttalelse. ESA krevde i åpningsbrev av 10. september 1998, grunngitt uttalelse av 11. oktober 1999, og til slutt i stevning av 20. desember 2000, likebehandling av øl, vin og brennevinsblandinger som inneholder mellom 2,5 og 4,75 volumprosent alkohol og omfattes av EØS-avtalen.
Stortingsrepresentant Fridtjof Frank Gundersen fremmet på grunnlag av uttalelsen to private lovforslag, Dok. nr. 8:85 (1997-1998) og Dok. nr. 8:21 (1999-2000) om tilpasning av alkoholloven til EØS-avtalen slik at vin og øl med samme alkoholstyrke likebehandles omsetningsmessig. Forslagene ble avvist av et flertall på Stortinget den 2. juni 1998 og den 28. mars 2000, jf. også Innst. S. nr. 201 (1997-1998) og Innst. S. nr. 116 (1999-2000).
Norske myndigheter holdt på denne bakgrunn fast ved at norsk lovgivning ikke var i strid med EØS-avtalen slik den er tolket i EFTA- og EF-domstolene. Det skyldtes ikke minst at det lenge både nasjonalt og internasjonalt har vært betydelig bekymring over utviklingen i ungdoms alkoholforbruk og drikkemønster, og mangelen på effektive tiltak. Innen EU er dette kommet til uttrykk blant annet gjennom de siste års arbeid med en anbefaling om ungdom og alkohol, vedtatt i Rådet for Den europeiske union den 5. juni 2001 (Council Recommendation of 5 June 2001 on the drinking of alcohol by young people, in particular children and adolescents).
Det har vært grunnlag for å se utviklingen i ungdoms alkoholvaner i sammenheng med den internasjonale alkoholindustriens aggressive markedsføring og økende kreativitet i lanseringen av nye, spesialdesignede vin- og brennevinsbaserte drinker. Betegnelsen «alcopops» brukes internasjonalt som en samlebetegnelse for ulike typer produkter som gjennom sin smak og markedsføring appellerer spesielt til unge mennesker. En rekke av disse produktene inneholder mellom 4 og 6 volumprosent alkohol. I Norge brukes den tilsvarende betegnelsen «rusbrus». Sosialdepartementet bemerker at ikke alle vin- og brennevinsprodukter med forholdsvis lavt alkoholinnhold faller i kategorien «rusbrus», men det er flytende grenser mellom de ulike produktkategoriene, og markedet er i stadig utvikling. For enkelhets skyld har det derfor vært naturlig å bruke rusbrusbegrepet ved omtale av vin- og brennevinsprodukter med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent. I forhold til ønsket om å begrense alkoholkonsumet blant ungdom er det heller ikke avgjørende om et produkt faller i kategorien «rusbrus», ettersom det må antas at vesentlige endringer i omsetningsformen for vin- og brennevinsprodukter med samme alkoholinnhold som øl vil kunne føre til en økning i alkoholkonsumet blant befolkningen generelt, og blant ungdom spesielt.
2.2 Ordningene i andre land
2.2.1 Sverige
Som det fra norsk side ble vist til i tilsvaret til EFTA-domstolen i sak E-9/00, bygger svensk alkohollag i likhet med den norske alkoholloven på systemet med to skillelinjer når det gjelder retten til salg og skjenking av alkoholholdig drikk. I Sverige defineres alkoholholdig drikk etter produksjonstekniske kriterier som spritdrikker, vin eller øl. Øl deles på grunnlag av alkoholstyrke inn i typene sterkøl og øl. Dette leder til et tilnærmet identisk omsetningssystem som det norske, og innebærer at salg av spritdrikker og vin som inneholder mer enn 2,25 volumprosent alkohol (i Norge 2,50 volumprosent) og øl som inneholder mer enn 3,5 volumprosent alkohol (i Norge 4,75 volumprosent) bare kan foretas av Systembolaget. Øl med lavere alkoholinnhold enn 3,5 volumprosent kan selges i dagligvarehandelen.
Skjenking av spritdrikker, vin og sterkøl krever bevilling. Bevillingen kan begrenses til å gjelde en eller to av disse typene alkoholholdig drikk. I Sverige kreves det ikke særskilt bevilling til skjenking av øl med lavere alkoholinnhold enn 3,5 volumprosent.
2.2.2 Finland
Også i finsk alkohollov finner man systemet med to skillelinjer for retten til salg og skjenking av alkoholholdig drikk. I Finland kan salg av brennevin som inneholder mer enn 2,8 volumprosent alkohol, og salg av vin og øl som inneholder mer enn 4,7 volumprosent alkohol, bare foretas av detaljsalgsmonopolet ALKO. I motsetning til i Norge og Sverige kan således både vinprodukter og øl med lavere alkoholinnhold enn 4,7 volumprosent selges i dagligvarehandelen, men ikke brennevinsbaserte produkter.
Skjenking av alkoholholdig drikk krever bevilling, men bevillingsmyndigheten kan begrense de typer alkoholholdig drikk som kan skjenkes.
2.3 EFTA-domstolens dom i sak E-9/00 EFTAs overvåkingsorgan mot Norge
EFTA-domstolen anerkjenner at norsk alkoholpolitikk reflekterer alvorlige og viktige hensyn, og at EØS-avtalen prinsipielt sett ikke er til hinder for at Norge kan opprettholde en restriktiv politikk på området. Retten aksepterer også at de produkter som skal likebehandles med øl generelt kan betegnes som «alcopops», og appellerer spesielt til unge mennesker. Men retten finner at strengere regler for omsetning av slike produkter enn for øl, verken er nødvendige eller proporsjonale i forhold til målet om å begrense ungdoms alkoholforbruk. EFTA-domstolen bemerket at nødvendige tiltak for å verne menneskers helse og liv kan iverksettes, så lenge tiltakene har samme virkning, både rettslig og faktisk, for øl og andre drikkevarer med samme alkoholinnhold.
Domstolen tar ikke stilling til hvordan kravet om likebehandling skal gjennomføres. Når det gjelder salg, betyr dette at Norge i prinsippet har valget mellom å overføre salget av øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent til Vinmonopolet, eller å overføre salget av vin, andre gjærede produkter og brennevinsblandinger med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent til dagligvarehandelen. Ettersom det ikke anses realistisk å oppnå støtte i befolkningen for å stramme inn reglene for omsetning av øl, er det forslag til lovendring som legges fram i denne proposisjonen basert på forutsetningen om at likebehandling skal skje gjennom å gjøre også andre produkter med samme alkoholinnhold som øl tilgjengelig for salg i dagligvarehandelen.
2.4 EØS-avtalens produktdekning
Produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen omfattes heller ikke av dommen. Det har ikke vært uenighet mellom Norge og ESA om hvilke produkter som omfattes av EØS-avtalen.
Det følger av EØS-avtalens artikkel 8(3) at med mindre annet er særskilt angitt får bestemmelsene i EØS-avtalen anvendelse bare for;
varer som hører inn under kapittel 25 til 97 i det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer (varenomenklatur vedtatt av det internasjonale Tollsamarbeidsrådet, heretter HS) med unntak av varer oppført i protokoll 2;
varer oppført i protokoll 3 i samsvar med de særlige bestemmelser som er fastsatt i protokollen.
Vin er et bearbeidet landbruksprodukt, som sammen med annen alkohol hører inn under HS kapittel 22, og i utgangspunktet faller utenfor EØS-avtalens hoveddel.
Men øl (HS posisjon 22.03), Vermut og annen vin av friske druer tilsatt aromatiske planter eller smaksstoffer (HS posisjon 22.05) og brennevinsprodukter (HS posisjon 22.08) er oppført i protokoll 3. Disse kategoriene omfattes dermed av artikkel 11 og 16 i EØS-avtalen, og av EFTA-domstolens avgjørelse.
Når det gjelder artikkel 16, følger det av protokoll 8 til EØS-avtalen at den i tillegg til de produkter som er oppført i protokoll 3 får anvendelse for vin av friske druer i HS posisjon 22.04. Dermed er det etter EFTA-domstolens avgjørelse klart at avtalen krever likebehandling av all druebasert vin som inneholder mindre enn 4,76 volumprosent alkohol og øl med samme alkoholinnhold i forhold til detaljsalg. Det samme gjelder brennevinsblandinger.
Det er også klart at EØS-avtalen ikke omfatter drikker som hører inn under HS posisjon 22.06. Dette er andre gjærede drikkevarer (f. eks. eplevin (sider), pærevin og mjød), blandinger av gjærede drikkevarer og blandinger av gjærede drikkevarer og alkoholfrie drikkevarer (som f. eks. blandinger av limonade og øl eller vin, og blandinger av øl og vin). Eksempler på produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen er, foruten alle sidervariantene, produkter som Teezer Power, Hooper's Hooch Lemon, Colorado Cooler Wildberry og Amigo Wine Cooler Peach.
2.5 Plikt for Norge til å oppfylle EFTA-domstolens avgjørelse
Som nevnt i høringsnotatet følger det av Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkingsorgan og en Domstol (ODA) artikkel 33 at vedkommende EFTA-stater skal treffe de tiltak som er nødvendige for å oppfylle EFTA-domstolens avgjørelse. ODA artikkel 33 kan ses som et særskilt uttrykk for den mer generelle forpliktelsen som avtalepartene har etter både EØS-avtalen artikkel 3 og ODA artikkel 2 til lojalt å oppfylle sine forpliktelser og til å avstå fra alle tiltak som kan sette virkeliggjøringen av avtalenes formål i fare. Det er på det rene at alkoholloven må endres som følge av EFTA-domstolens dom av 15. mars 2002. Verken EØS-avtalen eller ODA setter imidlertid noen tidsfrist for oppfyllelse av EFTA-domstolens avgjørelse.
Dommen tilsidesetter ikke i seg selv den lov eller forskrift som er funnet EØS-stridig. Men det faktum at det i et direktesøksmål mot Norge er konstatert motstrid mellom alkoholloven og EØS-avtalens hoveddel, som er inkorporert i norsk rett gjennom EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109, har skapt en uklar rettstilstand. Sosialdepartementet legger derfor til grunn at alkoholloven bør endres så raskt som praktisk mulig, hvilket gjenspeiles i den lovtekniske løsning som foreslås.
2.6 Om høringen
Den 12. april 2002 sendte Sosialdepartementet ut på høring forslag til lov om endring i alkoholloven. Sosialministeren besluttet i henhold til punkt 1.3 i Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget (utredningsinstruksen) å fravike instruksens punkt 5.2 om høringsfrister. Høringsfristen ble satt til 26. april 2002.
Departementet bemerker at det den 12. april 2002 også ble sendt ut på høring et utkast til forskrift med hjemmel i den foreslåtte endring i alkoholloven § 1-3 annet ledd. I utkastet til forskrift er det foreslått at alle vin- og brennevinsprodukter med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent skal likebehandles med øl med tilsvarende alkoholinnhold, og gitt nærmere bestemmelser om hvordan slik likebehandling skal gjennomføres. Høringsnotatet med utkast til forskrift ble sendt på bredere høring med frist til 24. mai 2002.
Høringsnotatet med forslag til lov om endring i alkoholloven ble sendt til følgende instanser:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helsedepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Landbruksdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Statsministerens kontor
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)
Statistisk sentralbyrå
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Datatilsynet
Forbrukerombudet
Konkurransetilsynet
Statens helsetilsyn
Statens næringsmiddeltilsyn
Toll- og avgiftsdirektoratet
Kommunenes Sentralforbund
Bergen kommune
Bodø kommune
Bærum kommune
Drammen kommune
Fredrikstad kommune
Hamar kommune
Kristiansand kommune
Kvam kommune
Oslo kommune
Skien kommune
Stavanger kommune
Trondheim kommune
Tromsø kommune
Ålesund kommune
Landets fylkesmenn
Landets politimestre
Avholdsfolkets Landsråd (AL)
IOGT i Norge
AS Vinmonopolet
Handel og kontor i Norge
Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Norges Colonialgrossisters Forbund
Norges Dagligvarehandels Forbund
Coop Norge
Bryggeri- og mineralvannforeningen
Vin- og brennevinsimportørenes Forening
Arcus AS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL)
Det er kommet inn forholdsvis få høringsuttalelser. Følgende 36 instanser har avgitt svar:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helsedepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruksdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Statistisk sentralbyrå
Konkurransetilsynet
Datatilsynet
Statens helsetilsyn
Statens næringsmiddeltilsyn
Toll- og avgiftsdirektoratet
Oslo, Trondheim og Kvam kommuner
Fylkesmennene i Oslo og Akershus, Aust-Agder, Østfold, Vestfold, Nordland og Finnmark
Politimestrene i Romerike og Troms
Avholdsfolkets landsråd (AL)
AS Vinmonopolet
Norges Colonialgrossisters Forbund
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Coop Norge
Bryggeri- og mineralvannforeningen
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Av disse er det 21 instanser som enten støtter forslaget uten ytterligere kommentarer, eller som ikke har merknader. Det er også blant de resterende høringsinstansene svært få som har innvendinger mot departementets forslag til lovendring. En del av disse er imidlertid opptatt av behovet for alkoholpolitisk oppfølging av endringene i omsetningsformen for svake vin- og brennevinsprodukter.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler at organisasjonen ikke kan delta i en høring som ikke gir muligheter for en forsvarlig behandling.
Sosialdepartementet presiserer at høringsfristen har sammenheng med sakens uvanlige karakter. EFTA-domstolens avgjørelse av 15. mars 2002, sammenholdt med ODA art. 33, innebærer at alkoholloven må endres så raskt som mulig. Høringsinstansene er gitt anledning til å uttale seg om departementets forslag til lovteknisk gjennomføring av de lovendringer EFTA-domstolens avgjørelse nødvendiggjør. Departementet har gjennom løsningen med to høringsnotater valgt en modell som gir høringsinstansene lengre frist til å vurdere andre juridiske og alkoholpolitiske spørsmål knyttet til endringer i omsetningsformen for svake vin- og brennevinsprodukter.