2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet

Den 30. juli 1997 ratifiserte Norge samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene. EU-landene var på dette tidspunkt inne i den avsluttende fasen av en omfattende prosess med sikte på å revidere sitt traktatgrunnlag. Arbeidet ble avsluttet i Amsterdam 16.-17. juni 1997, og munnet ut i den såkalte Amsterdam-traktaten. Som ledd i traktatrevisjonen besluttet EU-landene blant annet å integrere Schengen-samarbeidet i EU. Den 18. mai 1999 inngikk Norge avtale med EU om tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutvikling av Schengen-regelverket.1 Denne avtalen erstatter samarbeidsavtalen fra 1996. Det følger av avtalen og forutsetningen for samarbeidet at Norge skal implementere nytt EU-regelverk som er en videreutvikling av tidligere Schengen-regelverk.

2.2 Videreutvikling av Schengen-regelverket – rettslige konsekvenser

Det følger av punkt 28 i fortalen til returdirektivet at direktivet er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Returdirektivet ble ansett å være Schengen-relevant i henhold til Rådsbeslutning 1999/437/EC artikkel 1 bokstav c. Bestemmelsen omfatter blant annet utvisning av tredjelandsborgere. Direktivet skal for øvrig bidra til å bekjempe ulovlig migrasjon og ulovlig opphold på Schengen-territoriet. Norge skal på selvstendig grunnlag avgjøre om innholdet i rettsakten skal godtas og innarbeides i intern rett, jf. tilknytningsavtalen artikkel 8 (2) (a). Dersom Norge ikke godtar nytt regelverk som anses Schengen-relevant, eller ikke iverksetter et vedtak midlertidig, skal Fellesorganet i løpet av 90 dager undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Det følger av tilknytningsavtalen artikkel 8 (4) at dersom Norge ikke godtar innholdet i en ny rettsakt, skal avtalen anses opphørt. Norge må i henhold til tilknytningsavtalen notifisere EU om godtakelsen av direktivet, med et forbehold om Stortingets samtykke. Deretter kreves det i utgangspunktet en særskilt gjennomføringsakt for at direktivet skal få virkning for rettssubjekter internt i Norge, jf. vårt dualistiske system. Utlendingsloven § 3 foreskriver at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke individets stilling. Bestemmelsen innebærer, med forbehold om Stortingets samtykke, at returdirektivets forpliktelser i favør av utlendingen har umiddelbar internrettslig virkning. Det råder følgelig sektormonisme på utlendingsrettens område. Returdirektivets rettighetsbestemmelser må derfor gå foran internrettslige rettsregler ved eventuell motstrid. Ved eventuell mangelfull gjennomføring i norsk rett av andre Schengen-forpliktelser, vil det alminnelige presumpsjonsprinsipp få anvendelse slik at norsk rett presumeres å være i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser.

Returdirektivet innarbeides i norsk rett ved gjengivelse (transformasjon), både passivt og aktivt. Generelt er direktiver nettopp ment å skulle omskrives og innlemmes som en naturlig del av den nasjonale retten i medlemsstatene. Et sentralt punkt ved gjennomføringen er å ivareta utlendingers rettsikkerhet. Dette gjøres for det første ved at utlendinger får de rettigheter returdirektivet gir dem, overholdt av norske utlendingsmyndigheter og håndhevet av domstolene. For det andre er det viktig at direktivet gjennomføres på en slik måte at nasjonal rett setter utlendingene i stand til å skaffe seg full kjennskap til de rettigheter direktivet gir dem.

Direktivet benytter en rekke begreper som er fremmed for norsk begrepsbruk og regelverk, som et «returvedtak» (return decision) og «vedtak om uttransportering» (removal order). Disse begrepene vil ikke overføres direkte til norsk rett som sådan, men innlemmes i det eksisterende regelverket. For mange av bestemmelsene i direktivet vil det være tilstrekkelig å konstatere rettsharmoni (passiv transformasjon) mellom direktivet og norsk lov.

Eventuell senere rettspraksis ved EU-domstolen vedrørende returdirektivet vil være bindende for medlemslandene i EU, men ikke for Norge. For vår del vil det kun ha tolkningsmessig betydning.2 Det bør likevel presiseres at Schengen-avtalens artikkel 9 uttrykker partenes målsetting om å komme fram til en mest mulig ensartet anvendelse og tolkning av Schengen-regelverket. Artikkel 9 (2) gir Norge en rett til å gi uttalelse til EU-domstolen i saker om tolkning av Schengen-regelverket som forelegges den av medlemsstatenes domstoler (såkalte prejudisielle saker). Artikkel 10 (2) viser bl.a. til den situasjon at det i forhold til Schengen-regler oppstår en betydelig tolkningsforskjell mellom EU-domstolen og norske domstoler. En eventuell ulikhet i rettspraksis eller myndighetspraksis vil kunne kreve særskilte tiltak fra partenes side dersom Schengen-avtalen skal kunne videreføres.

EU gjennomfører med visse mellomrom en Schengen-evaluering for å følge opp medlemslandenes forpliktelser. Returdirektivets regler og etterlevelsen av disse vil i så måte inngå som en del av evalueringen når Norge neste gang skal evalueres i 2011.

2.3 EU-rettslig forankring

Returdirektivet er forankret i EF-traktaten artikkel 63 (3) (b). Fremforhandlingen av direktivet var underlagt EUs medbestemmelsesprosedyre, som krever full enighet om rettsakten mellom Europaparlamentet og Rådet.3 Denne todelingen av lovgivningskompetansen, mellom EUs folkevalgte (Parlamentet) og medlemsstatene (Rådet), skapte utfordringer i arbeidet med å nå endelig enighet om direktivet.

Direktivets virkeområde må tolkes i lys av hjemmelsbestemmelsen i EF-traktaten artikkel 63 (3) (b) som gir kompetanse til å treffe tiltak om innvandringspolitikk for ulovlig innvandring og ulovlig opphold, herunder retur av personer med ulovlig opphold, se nå Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) artikkel 79 (2) (c). I følge TFEU artikkel 72 (tidl. TEF artikkel 64 (1) og TEU artikkel 33) er direktivet ikke til hinder for at medlemsstatene utøver sitt primæransvar for å opprettholde lov og orden og ivareta indre sikkerhet. Denne avgrensningen henger nøye sammen med presiseringer av forholdet mellom EU og medlemsstatene fastsatt i Lisboa-traktaten i TEU artikkel 4 (2) om at nasjonal sikkerhet forblir statenes eget ansvar og artikkel 5 (2) om at kompetanse som ikke er gitt EUs organer i traktatene, forblir statenes ansvar. Dette prinsippet er også gjennomgående i forhold til andre deler av EU-samarbeidet og er særlig presisert i TFEU artikkel 73 om nasjonalt ansvar for myndighetssamarbeid og artikkel 276 om avskjæring av EU-domstolens kompetanse til å overprøve nasjonale myndigheters skjønn. Direktivet må derfor tolkes i samsvar med forutsetningen om at staten beholder et handlingsrom for å iverksette nødvendige tiltak for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser.

2.4 Returpolitikken i EU

Et stort antall tredjelandsborgere har de siste årene søkt asyl i EU. For eksempel kom det 246 200 asylsøkere til EU27 i 2009.4 Mange av disse oppfyller ikke vilkårene for å få innvilget asyl, og må returnere til sine hjemland. Videre er det en rekke personer som innvandrer ulovlig til Europa eller som blir værende når visumet eller oppholdstillatelsen har løpt ut. Det er svært vanskelig å anslå hvor mange personer som oppholder seg ulovlig i Europa, men et estimat for 2005 anga at det befant seg 4,5 millioner illegale innvandrere («unauthorized immigrants») i EU-landene. Med dette som bakgrunn var det viktig å få på plass en rettsakt som etablerte felles standarder og prosedyrer for frivillig og tvungen retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold. Medlemslandenes lovgivning knyttet til retur av tredjelandsborgere har hittil vært preget av store ulikheter. Både terminologien og regelverket i forbindelse med retur, gjennomføring av tvangsmessige returer, bruk av makt, fengsling og utvisning har variert fra medlemsland til medlemsland. Innenfor et Schengen-territorium uten indre grenser, er det nødvendig å etablere et felles sett med regler i forbindelse med retur. Dette vil både styrke rettsvernet for utlendinger som skal returneres og skape økt forståelse hos medlemsstatene for nødvendigheten av en aktiv returpolitikk.

2.5 Forholdet til Dublin II-forordningen

Dublin II-forordningen, som i utgangspunktet regulerer hvilket land som har ansvar for å behandle en søknad om asyl, kan også i visse tilfeller komme til anvendelse i forhold til utlendinger som oppholder seg ulovlig i riket. Rent praktisk kan det oppstå situasjoner hvor anvendelsen av den ene rettsakten vil kunne være i strid med den andre rettsakten. Det må således avklares i hvilke tilfeller returdirektivet skal anvendes og i hvilke tilfeller Dublin II-forordningen kommer til anvendelse.

For det første dekker ikke returdirektivets anvendelsesområde «returer» som foretas innenfor Schengen-territoriet, jf. definisjonen av retur i artikkel 3. Således vil for eksempel ikke en situasjon der svenske myndigheter tar tilbake en som tidligere har søkt asyl i Sverige, omfattes av returdirektivet.

Videre kan tre typetilfeller benyttes for å synliggjøre skjæringspunktene mellom de to rettsaktene.

Det første tilfellet vil være hvor en tredjelandsborger har søkt om asyl i et annet medlemsland. I tillegg søker vedkommende om asyl i Norge. I dette tilfellet skal utlendingen anses å ha lovlig opphold i Norge og returdirektivet vil ikke komme til anvendelse som følge av det lovlige oppholdet. Løsningen vil da være å overføre vedkommende til det landet som er forpliktet til å behandle asylsøknaden i medhold av Dublin II-forordningen.

Det andre scenariet er hvor en utlending har status som asylsøker i ett land, samtidig som han oppholder seg ulovlig i Norge. I dette tilfellet vil returdirektivet måtte vike for forpliktelser i Dublin-regelverket. Et av de bærende prinsipper i Dublin II-forordningen er at en utlending som har søkt om asyl skal få sin sak prøvet for ett medlemsland. Norge kan således ikke benytte returdirektivet til å sende vedkommende til sitt hjemland når asylsøknaden ikke er endelig behandlet. Den naturlige løsningen i dette tilfellet vil være å benytte Dublin II-forordningen og overføre vedkommende til det første asyllandet.

Det siste scenariet er hvor utlendingen har fått avslag på sin søknad om asyl i et annet Dublin-land, og samtidig oppholder seg ulovlig i Norge. I dette tilfellet vil returdirektivet komme til anvendelse, samtidig som Dublin-prosedyre kan iverksettes. Norge vil i dette tilfellet kunne velge om vi ønsker å starte en returprosess som følger returdirektivets «spor» eller anmode det andre Dublin-landet om tilbaketakelse i medhold av Dublin II-forordningen.

Dublin II-forordningen er for tiden under revisjon. Kommisjonen har allerede varslet at man vil se nærmere på forholdet mellom returdirektivet og forordningen i denne sammenheng.

Sammenfatningsvis kan det altså fastslås at Norge i enkelte tilfeller har to muligheter:

• enten gjennomføre en retur i medhold av returdirektivets bestemmelser, som innebærer at det må fattes vedtak om retur, med en tilhørende rett til frivillig retur etc.,

• eller avstå fra å anvende returdirektivet, og gjennomføre en overføring i medhold av Dublin II-forordningen.

Det vil altså være opp til norske myndigheter å velge hvilket «spor» som skal anvendes. Valget av spor vil også være avgjørende for de korresponderende rettigheter som følger av den valgte rettsakt. Overføring i medhold av Dublin II-forordningen vil følge de regler som er fastsatt i forordningen, mens retur til et tredjeland i medhold av returdirektivet må underlegges direktivets bestemmelser.

2.6 20 retningslinjer for tvungen retur

I fortolkningnen av direktivet kan det i mange sammenhenger være verdifullt å se hen til «20 retningslinjer for tvungen retur» fra Europarådets Ministerkomité av 4. mai 2005. Retningslinjene er ikke rettslig bindende og har således kun tolkningsmessig verdi. Retningslinjene ble til tider brukt som en kilde til kompromiss i sluttfasen av forhandlingene om returdirektivet. Dette kommer særlig frem ved at ordlyden i returdirektivet og i retningslinjene i enkelte tilfeller er sammenfallende. Retningslinjene har også et kommentarfelt som omtaler de enkelte retningslinjene.

2.7 Høringen

Justisdepartementet sendte et forslag om gjennomføring av returdirektivet i norsk rett på høring den 3. februar 2010 til følgende adressater:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Arbeidstilsynet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

• Domstolsadministrasjonen

• Fylkesmennene (18 stykker)

• Helsetilsynet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• NORAD

• Petroleumstilsynet

• Politiavdelingen/POD

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Universitetene (8 stykker)

• Økokrim

• Arbeiderpartiet

• Demokratene

• Det liberale folkepartiet

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig Folkeparti

• Kystpartiet

• Miljøpartiet De grønne

• Norges Kommunistiske Parti

• Pensjonistpartiet

• Rødt

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

• Advokatforeningen

• African Youth in Norway (AYIN)

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Buddhistforbundet

• Den katolske kirke

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske kirke – Kirkerådet

• Det mosaiske trossamfunn i Oslo.

• Det mosaiske trossamfunn i Trondheim

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

• Flyktninghjelpen

• Fokus (Forum for women and developement)

• Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

• Human Rights Service (HRS)

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• IOM – International Organization for Migration

• Islamic Cultural Center Norway

• Islamsk Kvinnegruppe Norge (IKN)

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussformidlingen i Bergen

• Juss-hjelpa i Midt-Norge

• Juss-hjelpa i Nord-Norge

• Juss-Buss

• KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

• Kirkens Bymisjon

• Kirkens Nødhjelp

• Kontoret for fri rettshjelp

• Krisesentersekretariatet

• Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

• KS – kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landbrukets arbeidsgiverforening

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Nei til EU

• NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norges Hindu Kultur Senter

• Norges Idrettsforbund og Olympiske komité

• Norske Idrettsutøveres Sentralforbund

• Norges Ingeniørorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norges politilederlag

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk Barnevernsamband

• Norske kvinners sanitetsforening

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk Krisesenterforbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

• Nye Norges kristne råd

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Oslo katolske bispedømme

• Oslo Røde Kors Internasjonale Senter

• Politiembetsmennenes landsforening

• Politiets Fellesforbund

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Ressurssenter for pakistanske barn

• Rettspolitisk forening

• SOS Rasisme

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Sanatan Mandir Sabha

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• UNHCR Stockholm

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• World Islamic Mission

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Høringsfristen ble satt til 31. mars 2010 og følgende høringsinstanser har inngitt merknader til forslaget: Advokatforeningen, Amnesty International, Barneombudet, Domstoladministrasjonen, Fellesorganisasjonen, Juss-Buss, KIM, Mellomkirkelig råd for Den norske kirke, NOAS, Norsk Folkehjelp, Norsk psykologforening, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Redd Barna, Riksadvokaten, Statistisk sentralbyrå, Tunsberg biskop, UNHCR, Utenriksdepartementet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda.

Følgende høringsinstanser har svart uten å ha merknader til forslaget: Arbeidsdepartementet, Arbeidsgiverforeningen, Arbeidstilsynet, Spekter, Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, Datatilsynet, Finansdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Forsvarsdepartementet, Fylkesmannen i Vestfold, Helse- og omsorgsdepartementet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Landsorganisasjonen i Norge, Likestillings- og diskrimineringsombudet, NAV, Norges Rederiforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Skattedirektoratet og Regjeringsadvokaten.

Departementet vil bemerke at svar fra høringsinstansene av mer generell karakter som ikke direkte angår gjennomføringen av direktivet, i liten grad vil bli omtalt i proposisjonen.