Prop. 47 L (2011–2012)

Endringer i personopplysningsloven

Til innholdsfortegnelse

9 Merknader til de enkelte bestemmelser

Til § 3

I første ledd bokstav c er det føyd til en bestemmelse som klargjør at personopplysningsloven som hovedregel gjelder for alle former for kameraovervåking, slik dette er definert i § 36. Formålet er å fjerne den tvil som måtte oppstå om hvorvidt en kameraovervåking er å anse som en behandling etter første ledd bokstav a eller b.

Bestemmelsen innebærer at hele personopplysningsloven som hovedregel gjelder for kameraovervåking, jf. også § 37 første ledd hvor dette gjentas.

Til § 7

Begrepet “opinionsdannende” er tatt ut av lovteksten av klargjøringshensyn. Begrepet synes å være forstått som et selvstendig vilkår i praksis, uten at dette var intensjonen da lovteksten ble utformet. Endringen er ikke ment å begrense kretsen av behandlingsansvarlige til den profesjonelle pressen. Uttrykket ”journalistiske formål” skal fortsatt tolkes slik at den som behandler personopplysninger i journalistisk øyemed vil være omfattet. Hva som rammes av unntaket vil bero på en konkret vurdering. Begrepets primære nedslagsfelt vil være redaksjonelt stoff som publiseres under et redaktøransvar. Det vises for øvrig til punkt 4.6.

De alminnelige sanksjonsreglene i personopplysningsloven gjelder ved behandlinger som har tilsidesatt en eller flere av lovens regler uten å være omfattet av unntaket i § 7. Datatilsynet kan således etter § 46 siste ledd pålegge stans av publiseringer av personopplysninger på nettsider som ikke utelukkende har kunstneriske, litterære eller journalistiske formål.

Henvisningen til den opphevede § 26 er fjernet. Endringen er av rent teknisk karakter.

Til § 11

Nytt tredje ledd lovfester at personopplysninger som gjelder mindreårige ikke skal behandles på en måte som vil være uforsvarlig av hensyn til barnets beste. Med mindreårige menes her personer under 18 år. Om bakgrunnen for forslaget vises det til punkt 5.1 og 5.6.

Forbudet i § 11 tredje ledd retter seg mot den behandlingsansvarlige og gjelder behandlinger som er ”uforsvarlige”. Formuleringen tar primært sikte på å omfatte de grovere og mer klanderverdige behandlinger av barns personopplysninger.

Den nærmere avgrensning av uforsvarlighetskriteriet vil bero på en konkret helhetsvurdering. En behandling vil kunne være uforsvarlig der man står overfor åpenbare tilsidesettelser av barns interesser. Eksempler kan være publisering av personopplysninger om barn fra en barnefordelingssak eller barnevernssak på Internett, eller offentliggjøring av sakkyndig utredninger i slike saker. Andre eksempler kan være publisering av utleverende bilder eller belastende opplysninger om barnets helse. At de aktuelle opplysningene må anses som sensitive, vil åpenbart være et vektig moment.

Andre momenter ved vurderingen kan være hvilken form for behandling det er tale om, hvor mange som får eller kan få tilgang til dem, hvorvidt barnet er blitt hørt, samt hensynet til andre barn. Det understrekes at det normalt ikke vil være tilstrekkelig at barnet misliker behandlingen av personopplysningene eller at behandlingen kanskje fremstår som uheldig. Det må som regel noe mer til.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med lovens virkeområde og privathetsunntaket i personopplysningsloven § 3 annet ledd. Behandlinger som skjer innenfor den private sfære eller i en lukket krets vil ikke være omfattet av personopplysningsloven, og dette gjelder også behandlinger som gjelder barns personopplysninger. Bilder i private fotoalbum eller filmsnutter av barn som kun deles blant familie og venner vil kunne være eksempler. Dersom slike personopplysninger publiseres på Internett, er det imidlertid mer usikkert hvor langt privatsunntaket gjelder. I den grad en nettside eller nettsamfunn er begrenset til en mindre lukket krets eller på annen måte passordbeskyttet, kan muligens unntaket være aktuelt. Legges opplysningene ut på en åpen nettside er man utenfor, slik at personopplysningsloven – herunder § 11 tredje ledd – vil gjelde.

Bestemmelsen i § 11 tredje ledd er forutsatt håndhevet av Datatilsynet, og de alminnelige sanksjonsreglene i loven vil gjelde. Vurdering av om forbudet er overtrådt kan foretas av tilsynet etter eget initiativ, eller på bakgrunn av henvendelser fra den registrerte (barnet) eller andre. For en nærmere beskrivelse av tilsynets tiltenkte rolle, se punkt 5.6 ovenfor.

Til § 33

Tredje ledd er nytt og gir Datatilsynet kompetanse til å gjøre unntak fra konsesjonsplikten på skjønnsmessig grunnlag. Bestemmelsen gjør det mulig å gi dispensasjon for behandlinger av personopplysninger som ikke representerer noen reell fare for personvernet. Det avgjørende er at de registrertes rettigheter ikke blir skadelidende. Avgjørelsene er enkeltvedtak som kan påklages. Det vises for øvrig til punkt 6.5.

Til § 36

Definisjonen av kameraovervåking fremgår av første ledd. Første og annet punktum representerer kun en presisering av gjeldende rett, mens tredje punktum innebærer en utvidelse av definisjonen.

Første punktum tilsvarer i store trekk dagens § 36. Det er imidlertid foretatt tre presiseringer:

For det første er begrepet “fjernsynsovervåking” erstattet med “kameraovervåking”. Tilsvarende endring er foretatt øvrige steder i kapitlet om kameraovervåking. Endringen er av rent språklig karakter og innebærer i seg selv ingen materiell utvidelse av begrepet.

For det andre er uttrykket “fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat” erstattet med “overvåkingskamera eller annet lignende utstyr“. Også denne endringen er av rent språklig karakter. Det er ikke meningen å inkludere i definisjonen kamerautstyr som ikke allerede er omfattet etter dagens formulering.

For det tredje er formuleringen “som er fastmontert” tatt inn i bestemmelsen. Endringen klargjør at en håndholdt eller annen form for mobil kameraløsning faller utenfor definisjonen. Dette følger i dag allerede av etablert praksis hos Datatilsynet og tidligere uttalelser i forarbeidene til personopplysningsloven.

Som presisert i punkt 7.3.5.4 vil kameraløsninger som ikke er fastmonterte likevel kunne være behandlinger som faller inn under loven etter § 3 første ledd bokstav a og b.

Annet punktum presiserer at både overvåking med og uten mulighet for opptak av lyd- og bildemateriale er å anse som kameraovervåking. Ettersom overvåkningskameraer i stadig større utstrekning ledsages av, eller senere suppleres med, utstyr som muliggjør opptak og lagring av bilde- og lydmateriale, anses det lite hensiktsmessig at definisjonen av kameraovervåking kun reflekterer den rene monitorering.

Det presiseres at monitorering og lagring er to separate former for behandling av personopplysninger som må vurderes hver for seg. Det er med andre ord ingen automatikk i at vilkårene for lagring er til stede selv om lovens vilkår for monitorering er oppfylt.

Tredje punktum er ny og representerer en utvidelse av definisjonen. Bestemmelsen slår fast at bruk av kamerautstyr som lett kan forveksles med en ekte kameraløsning også skal anses som kameraovervåking etter loven. Regelen er ment å omfatte såkalte “dummy-kameraer”, dvs. falske kameraer som har til formål å gi inntrykk av at overvåking foregår. Bruk av slike kameraer skal ikke kunne finne sted uten at vilkårene for bruk av ekte kameraløsning er oppfylt.

Ved vurderingen av om kameraløsningen “lett kan forveksles” med en ekte kameraløsning, må det avgjørende være hvordan de som utsettes for overvåkingen oppfatter, eller må antas å oppfatte, kameraet. Dersom en subjektiv følelse av overvåking inntrer for alle, eller de fleste, som observerer kameraløsningen, vil vilkåret regelmessig være oppfylt. Motsatt vil kameraløsninger som fremstår som amatørmessige eller som i utseende skiller seg mye fra vanlige overvåkingskameraer normalt ikke være omfattet. At kameraløsningen kan avsløres som uekte dersom man tar den nærmere i øyensyn, bør ikke være avgjørende – det sentrale er hvordan den oppfattes på avstand etter et raskt øyekast.

Det understrekes at ettersom det ved bruk av slikt kamerautstyr reelt sett ikke skjer noen behandling av personopplysninger, herunder bilde- eller lydopptak, så vil de av personopplysningslovens regler som alene retter seg mot selve behandlingen ikke komme til anvendelse. Dette gjelder for eksempel reglene om oppbevaring, utlevering og sletting. Så lenge det rent faktisk ikke skjer noen behandling av personopplysninger, gjelder det heller ikke noen konsesjons- eller meldeplikt. I praksis innebærer regelendringen derfor kun at selve inngangsvilkårene for overvåking i personopplysningsloven §§ 37- 39 må være oppfylt

Annet ledd om at kameraovervåking bare kan finne sted der vilkårene for dette er oppfylt etter § 37 (alminnelige vilkår) og §§ 38-40 (tilleggsvilkår) er primært gitt av pedagogiske grunner. Bestemmelsen angir lovens system. Kameraovervåking, slik dette er definert i første ledd, kan bare skje på nærmere angitt vilkår. Disse vilkårene er delt inn i to kategorier: Alminnelige vilkår etter § 37 og tilleggsvilkår etter §§ 38-40.

Til § 37

Bestemmelsen angir de alminnelige vilkår for kameraovervåking, dvs. hvilke regler i personopplysningslovens øvrige kapitler som gjelder for denne behandlingsformen. Dette er også presisert i overskriften til bestemmelsen.

Første ledd slår fast at samtlige av lovens bestemmelser gjelder for kameraovervåking, med de presiseringer som fremgår av annet til fjerde ledd.

Regelen representerer en utvidelse i forhold til dagens bestemmelse om virkeområde i § 37, men selv om hele loven formelt sett gjelder for kameraovervåking, så vil mange overvåkinger være av en slik art at visse bestemmelser etter sin ordlyd ikke får anvendelse. Reglene om sletting i § 28 vil eksempelvis ikke få anvendelse ved ren monitorering ettersom det da ikke er noe materiale som tas opp eller lagres.

Henvisningen til personopplysningsloven § 3 første ledd bokstav c er gitt av pedagogiske grunner og innebærer kun en gjentakelse av det som allerede fremgår av reglene om lovens saklige virkeområde i § 3.

Annet til fjerde ledd representerer tilpasninger og konkretiseringer av visse bestemmelser i loven for kameraovervåking som behandlingsform.

Regelen i annet ledd slår fast at vilkårene i personopplysningsloven § 9 første ledd bokstav a til h ikke trenger være oppfylt ved kameraovervåking som må antas å ha vesentlig betydning for forebygging og oppklaring av straffbare handlinger.

Tilsvarende unntaksregel finnes i dag i personopplysningsloven § 37 første ledd annet punktum og annet ledd annet punktum, men vilkårene for at unntaket skal komme til anvendelse er skjerpet.

For det første er det kun overvåking som har betydning for forebygging og oppklaring av straffbare handlinger som omfattes. Overvåking for andre formål, for eksempel for å hindre plagsom eller sjenerende adferd som ikke er straffbar, faller utenfor unntaket.

For det andre er det et krav om at overvåkingen må antas å ha “vesentlig betydning” for forebygging og oppklaring av straffbare handlinger. Vilkåret innebærer at det ikke er tilstrekkelig at det er mulighet for at overvåkingen kan hindre eller bidra til å oppklare kriminalitet.

Vesentlighetskravet vil først og fremst kunne være oppfylt der man står ovenfor et område som er særlig utsatt for straffbare handlinger. Det må imidlertid foretas en helhetsvurdering der kriminalitetens alvorlighet og frekvens, samt muligheten til forebygging og oppklaring med mindre inngripende metoder enn kameraovervåking, vil være av betydning.

At overvåkingen må ha “betydning”, innebærer at det må kunne sannsynliggjøres at den har en effekt på den uønskede adferden. Er overvåkingen mer eller mindre skjult vil den eksempelvis ikke ha noen betydning for forebygging.

I formuleringen “må antas å ha” ligger et krav om at den behandlingsansvarlige må foreta en konkret vurdering av om vilkårene er oppfylt før overvåking påbegynnes. Er ikke vilkårene oppfylt, kan ikke den behandlingsansvarlige benytte seg av unntaket.

Henvisningen til “vilkårene i § 9 første ledd bokstav a til h” skal ikke forstås slik at det også gjøres unntak fra § 8 og § 11. Overvåkingen må fremdeles både oppfylle grunnkravene i § 11, samt ha hjemmel i § 8. Når det først foreligger unntaksadgang etter § 9 vil imidlertid regelmessig også vilkåret i § 8 bokstav f være oppfylt.

Tredje ledd innebærer en spesifisering av begrepet “berettiget interesse” i personopplysningsloven § 8 bokstav f for kameraovervåking.

At det ved vurderingen av om det foreligger en berettiget interesse skal legges “vesentlig vekt” på om overvåkingen bidrar til å verne om liv eller helse, eller forebygger gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger, innebærer at dette er momenter som normalt har stor betydning. Bestemmelsen utelukker likevel ikke at også andre momenter kan være relevante og vektige.

Det er kun “berettiget interesse” som blir utdypet i tredje ledd. Bestemmelsen innebærer ingen endring av de øvrige elementene som er angitt i personopplysningsloven § 8 bokstav f.

Fjerde ledd avklarer når kameraovervåking er å anse som behandling av sensitive personopplysninger. Om bakgrunnen for bestemmelsen, se punkt 7.4.

Hvorvidt sensitive personopplysninger utgjør en vesentlig del av opplysningene som overvåkingen omfatter, vil bero på en konkret vurdering av hva kameraet fanger opp. For eksempel vil et overvåkingskamera i nærheten av sykehus, apotek, helsestasjoner etc. i stor utstrekning kunne få med opplysninger om personers helsesituasjon. Vesentlighetskravet vil da lett være oppfylt. Tilsvarende vil kunne gjelde kameraer som er plassert slik at de ofte fanger opp opplysninger om personers religiøse aktivitet, for eksempel i nærheten av kirker, synagoger eller moskeer.

Opplysninger om rasemessig eller etnisk bakgrunn er etter § 2 nr. 8 bokstav a å anse som sensitive personopplysninger. Som utgangspunkt skulle dette tilsi at enhver kameraovervåking hvor en eller flere personer er avbildet blir å anse som en behandling av sensitive personopplysninger. Bildematerialet vil jo da som oftest si noe om personens eller personenes etniske bakgrunn. En slik tolking fremstår imidlertid som lite hensiktsmessig ettersom nær sagt all kameraovervåking da ville bli å anse som behandling av sensitive personopplysninger. Vesentlighetskravet bør her tolkes innskrenkende, slik at det kun er overvåking som har til formål å avdekke eller fange opp opplysninger om etnisitet som må anses som behandling av sensitive personopplysninger.

Til § 38

Overskriften er endret slik at det fremgår tydelig at bestemmelsen representerer et tilleggsvilkår for kameraovervåking på de steder den omfatter.

Formuleringen “behov for å forebygge at farlige situasjoner oppstår og ivareta hensynet til ansattes eller andres sikkerhet” er tilføyd som en utdyping av vilkåret “særskilt behov”. Tilføyelsen innebærer ingen realitetsendring. Behovet for å forebygge farlige situasjoner og ivareta hensynet til ansattes eller andres sikkerhet må fremdeles være av særskilt karakter for at overvåking skal kunne skje. Formålet med utdypingen er å presisere at nettopp det sikkerhetsmessige aspektet i en virksomhet er kjernen i hva slags type behov som kan legitimere overvåking.

Begrepet “særskilt behov” er for øvrig fortsatt forutsatt å være en rettslig standard som skal utvikles gjennom Datatilsynets praksis. Det vises til punkt 7.5.

Til § 38 a

Bestemmelsen er ny. Bakgrunnen for den fremgår av punkt 7.6.

Overskriften er formulert slik at det fremgår tydelig at bestemmelsen representerer et tilleggsvilkår for kameraovervåking på de steder den omfatter.

Formuleringen “parker, strender og lignende rekreasjonsområder” i første ledd er ment å omfatte områder som i alminnelighet benyttes til fritids- og rekreasjonsorienterte aktiviteter.

Det er ikke nødvendig at området utelukkende skal benyttes til slikt formål. Dersom det på området finner sted annen aktivitet, for eksempel næringsvirksomhet, må vilkårene i § 38 a likefullt være oppfylt for den del som er rekreasjonsområde.

Bestemmelsen gjelder kun områder “som er tilgjengelig for allmennheten”. Så lenge området er allment tilgjengelig, er det imidlertid ikke avgjørende hvor mange som rent faktisk benytter det.

For at kameraovervåking skal kunne skje på de områder bestemmelsen gjelder, må behovet for overvåking “klart overstige den enkeltes interesse av ikke å bli overvåket”. Det skal her foretas en interesseavveining hvor det særlig skal legges vekt på de momenter som fremgår av henholdsvis annet og tredje ledd.

Vilkåret om at behovet for å overvåke “klart” må overstige interessen av ikke å bli overvåket innebærer at alminnelig interesseovervekt ikke er tilstrekkelig. Hva som nærmere ligger i kriteriet, må vurderes konkret. Er behovet for overvåking sterkt, må personverninteressen vike. Dette kan for eksempel være aktuelt i parker eller lignende hvor det vedvarende eller til visse tider av døgnet erfaringsmessig er høyere risiko for alvorlige straffbare handlinger som volds- og seksuallovbrudd. I slike tilfeller må det som regel legges til grunn at allmennhetens behov for trygghet klart overstiger interessen i ikke å bli overvåket. Forslaget til § 38 a representerer ingen endring i adgangen å forebygge slik alvorlig kriminalitet ved hjelp av kameraovervåking.

På samme måte som vilkåret om “særskilt behov” i personopplysingsloven § 38, forutsettes interesseavveiningen i § 38 a å være en rettslig standard som skal utfylles og utvikles gjennom Datatilsynets praksis. På den måte kan man til enhver tid ta hensyn til den allmenne oppfatning av hvor grensen bør gå for overvåking av rekreasjonsområder.

Momentene angitt i annet ledd er ikke uttømmende, men må likefullt antas å ligge i kjernen av det som normalt kan berettige overvåking.

Momentene angitt i tredje ledd understreker viktigheten av hvor overvåkingen skjer, samt intensiteten av den.

Det understrekes at det samme geografiske område vil kunne bli bedømt ulikt avhengig av tidspunktet for overvåkingen. En folkefylt badestrand sommerstid vil for eksempel kunne stå i en annen stilling enn stranden om vinteren.

De negative personvernmessige konsekvenser av en overvåking vil kunne dempes ved at den behandlingsansvarlige selv legger restriksjoner på overvåkingen. Eksempler kan være tidsregulering (kun overvåking i bestemte perioder) eller særlig god merking.

Til § 39

Begrepet “fjernsynsovervåking” er erstattet med “kameraovervåking”. Videre er “billedopptak” erstattet med “opptak”, slik at også bildeopptak som ledsages av lydopptak er dekket rent språkmessig. I tillegg er det presisert i overskriften at bestemmelsen representerer tilleggsvilkår for kameraovervåking som behandlingsform.

Til § 40

Varslingsplikten er utvidet til også å gjelde om den aktuelle kameraovervåkingen inkluderer lydopptak. Det er ikke noe vilkår at det rent faktisk foregår lydopptak til enhver tid, avgjørende for varslingsplikten er at kameraløsningen som benyttes gir mulighet for dette. Begrepet “offentlig sted” skal for øvrig forstås slik at også områdene som § 38 a gjelder er omfattet.

Det tilføyes at det ved kameraovervåking uten mulighet for lydopptak ikke er nødvendig å varsle at overvåkingen ikke ledsages av lydopptak. For slike kameraløsninger innebærer lovendringen således ingen realitetsendring.

Det understrekes at bestemmelsen ikke gjelder lydopptak som ikke inngår i noen kameraløsning, jf. for så vidt også definisjonen av kameraovervåking i § 36 første ledd første punktum.

Videre er begrepet “fjernsynsovervåking” erstattet med “kameraovervåking”. “Billedopptak” er erstattet med “opptak”, slik at også bildeopptak som ledsages av lydopptak er dekket rent språkmessig. I tillegg er det presisert i overskriften at bestemmelsen representerer tilleggsvilkår for kameraovervåking som behandlingsform.

Til § 41

Begrepet “fjernsynsovervåking” er erstattet med “kameraovervåking”. Videre er “billedopptak” erstattet med “opptak”, slik at også bildeopptak som ledsages av lydopptak er dekket rent språkmessig.

Til dokumentets forside