7 Sluttbrukers tilgang til nett og tjenester
7.1 Kort om lovforslaget
Alle sluttbrukere skal i utgangspunktet kunne få tilgang til offentlige elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Sluttbrukers rett til tilgang gjenspeiles i reglene om tilbyders plikt til å formidle anrop. Dette er også i overensstemmelse med formålet om å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester.
Under visse omstendigheter er det imidlertid behov for å gjøre enkelte innskrenkninger i denne tilgangen. Dette kan for eksempel være tilfellet dersom det foreligger trusler mot nettintegriteten, eller at brukere må utestenges pga. manglende betaling. Det er derfor behov for lovregulering av innskrenkning av tilgang til elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester.
Kapitlet omhandler tilbyders plikt til å formidle anrop, jf. kapittel 7.2, bruksbegrensning ved betalingsmislighold, jf. kapittel 7.3 og begrensning i sluttbrukers tilgang til nett og tjenester, jf. kapittel 7.4.
7.2 Tilbyders plikt til å formidle anrop
Det foreslås å innta en ny bestemmelse i ekomloven § 2-4a som gjelder tilbydernes plikt til å formidle anrop nasjonalt og over landegrensene, og unntak fra denne formidlingsplikten.
7.2.1 Beskrivelse av gjeldende rett
Plikten til å formidle visse typer internasjonale anrop følger av gjeldende nummerforskrift § 17 annet og tredje ledd. Annet ledd gir tilbyderne en generell plikt til å sikre at alle anrop fra det europeiske telefonområdet termineres korrekt. Videre gir tredje ledd tilbyderne plikt til å formidle alle anrop til den felleseuropeiske nummerserien +3883.
7.2.2 Bakgrunnen for lovforslaget
I bestemmelsen foreslås gjennomført ny artikkel 28 i USO-direktivet. Artikkel 28.1 pålegger en tilbyder plikt til å formidle anrop til ulike nummer både nasjonalt og over landegrensene innenfor fellesskapets område. Artikkel 28.2 gjør unntak fra denne plikten når det foreligger svindel eller misbruk. Departementet foreslår at formidlingsplikten tas inn i loven. Departementet foreslår også at adgangen til å pålegge tilbydere å stenge tilgang til nummer og tjenester tas inn i ekomloven for å sikre hjemmel til å kunne gi pålegg om å sperre tilgang til bestemte nummer og tjenester når det foreligger svindel og misbruk.
Hensynene bak etableringen av en formidlingsplikt er blant annet å gjøre det lettere for europeiske bedrifter å drive markedsføring og handel over landegrensene, og å lette kundenes adgang til bedriftenes serviceavdelinger og annen kundestøtte. Det vises til at det kan være vanskelig å nå stedsuavhengige nummer ved anrop fra andre land fordi aktuelle nummerserier er sperret over landegrensene. Blant annet er den 5-sifrede nummerserien i Norge i mange tilfeller ikke mulig å nå fra utlandet.
7.2.3 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet var endringene i plikten til å formidle anrop foreslått tatt inn i nummerforskriften § 17 annet til fjerde ledd, mens reglene om svindel og misbruk var foreslått tatt inn i ekomloven § 2-5 femte ledd. Formålet med forslaget til endringer i nummerforskriften § 17 var å øke tilgjengeligheten til nummer gjennom en formidlingsplikt, slik at brukere sikres muligheten til å gjøre anrop til norske nummerserier, andre lands nummerserier og internasjonale nummerserier.
Det ble lagt frem to alternative forslag i høringen. I alternativ 1 ble det foreslått et unntak fra formidlingsplikten for anrop til nummer i andre EØS-lands nummerplaner, herunder stedsuavhengige nummer, «hvor en B-abonnent av økonomiske årsaker har valgt å begrense tilgang fra A-abonnenter lokalisert i særskilte geografiske områder eller dersom formidlingsplikten er teknisk eller økonomisk uforsvarlig for tilbyder». I alternativ 2 ble formidlingsplikten foreslått begrenset ytterligere slik at det kan gjøres unntak fra alle kravene til formidlingsplikt nevnt ovenfor (til nummer i nasjonal nummerplan, til og fra nummer i serien +3883, nummer i serien +800 (internasjonale grønne nummer som er gratis å ringe til fra fasttelefon og hvor mottaker betaler for samtalen) og nummer i andre EØS-lands nummerserier, herunder stedsuavhengige nummer) når tekniske eller økonomiske forhold tilsier det. Begrensningen når tekniske eller økonomiske forhold tilsier det skulle gjelde alle bokstavene i tredje ledd. Stedsuavhengige nummer er telefonnummer som vil være godt egnet til bruk for informasjonstjenester og i forbindelse med markedsføring og salg av varer eller tjenester. Et slikt nummer er uavhengig av innehaverens geografiske plassering.
Det ble i høringsnotatet særskilt bedt om høringsinstansenes vurdering av eventuelle tekniske og økonomiske konsekvenser forbundet med pålegg om å formidle anrop til andre EØS-lands nummerplaner og om hvilke av de to alternativene som er best egnet.
I høringsbrevet ble videre implementeringen av USO-direktivet artikkel 28.2 foreslått og hørt som en generell bruksbegrensningsregel i § 2-5 femte ledd, slik at tilbydere kunne be myndigheten om tillatelse til å stenge eller blokkere tilgang til nummer eller tjenester dersom det foreligger svindel eller misbruk. Ved slik stenging kunne tilbyder holde tilbake relevante samtrafikkinntekter eller andre relevante inntekter.
7.2.4 Høringsinstansenes syn
Telenor og Post- og teletilsynet har uttalt seg om forslaget til endring i nummerforskriften § 17. Telenor viser til at det ikke er opplagt at utenlandske tilbydere aksepterer å implementere nasjonale nummerplaner for stedsuavhengige nummer og nummerserier. Årsaken til dette er i hovedsak at det innebærer økt administrasjon, krever særskilte tekniske løsninger og medfører økonomisk risiko hos originerende tilbyder. Telenor ytrer særskilt bekymring for å åpne for trafikk av fellesfakturerte tjenester over landegrensene. Det pekes i denne sammenheng på at dette vil gi økt økonomisk risiko og et komplisert avregnings- og faktureringsopplegg, i tillegg til et svekket forbrukervern. Det pekes på at terskelen bør være lav for å anvende unntakene knyttet til formidlingsplikten. Telenor støtter forslaget om formidlingsplikt til UIFN-nummerserien (internasjonale grønne nummer – dvs. nummer som er gratis å ringe for sluttbruker). Når det gjelder bruk av alternativ 1 eller 2, er Telenors anbefaling at departementet velger alternativ 2.
Post- og teletilsynet støtter også alternativ 2, men foreslår en endring for å sikre gjennomføringen av direktivbestemmelsen. Forslaget gjelder fjerde ledd bokstav a om plikt til formidling til nummer i nasjonal nummerplan, herunder stedsuavhengige nummer, som tilsynet mener bør utgå. Tilsynet kan ikke se at det vil være teknisk eller økonomisk uforsvarlig for pliktsubjekter etter nummerforskriften å formidle anrop til nasjonale nummer innen Norge. Tekniske og økonomiske utfordringer er i første rekke knyttet til internasjonale anrop og da særlig anrop til nummerserier som verken er mobilnummer eller fastnettnummer og til nummer til fellesfakturerte tjenester. Tilsynet foreslår at unntaket fra formidlingsplikt i fjerde ledd derfor kun skal omfatte til og fra nummer i serien +3883, nummer i serien +800 og nummer i andre EØS-lands nummerserier, herunder stedsuavhengige nummer. Tilsynet mener også at begrensningene i formidlingsplikten må tolkes snevert. Hovedregelen er at de angitte nummerseriene skal være tilgjengelige.
Når det gjelder forslaget om plikten til å stenge tilgangen for en tjenestetilbyder ved svindel eller misbruk, viser Forbrukerombudet til at det er viktig at tilbyderne «pålegges en plikt til å stenge tjenester i tilfeller der useriøse innholdsleverandører benytter ekomtjenester for å utnytte forbrukere». Forbrukerombudet ber departementet vurdere om dette bør være noe tilbyderne skal ha plikt til å gjøre også uten pålegg eller tillatelse fra Post- og teletilsynet. Det vises til at det er behov for muligheten til å sperre adgang til nummer og tjenester:
«….i tilfeller hvor useriøse innholdsleverandører krever betaling for løpende abonnementstjenester som forbrukere, på grunnlag av sviktende informasjon fra leverandøren blir lurt til å bestille, ikke forstår de har bestilt, eller dersom tilbydere i ren svindelhensikt sender ut overtakserte meldinger til forbrukere som aldri har foretatt noen bestilling.»
Post- og teletilsynet viser til at USO-direktivet artikkel 28.2 ikke er ment som en generell bruksbegrensningsbestemmelse, men må anses som et unntak fra plikten til å formidle anrop til nummer og tjenester som opplistes i artikkel 28.1, jf. USO-direktivets fortale punkt 46:
«Som det klart fremgår av direktivteksten skal medlemslandene sikre at relevante myndigheter har hjemmel til å kreve at tilbydere stenger eller blokkerer tilgang til nummer eller tjenester dersom det foreligger svindel eller misbruk. Dette forholdet gjenspeiles ikke i departementets forslag, hvor det sies at det er tilbyder som gis tillatelse til å innføre en bruksbegrensning. På dette punktet er det således motstrid mellom direktivet og departementets forslag til ny bestemmelse. Det vises i denne sammenheng til det svenske høringsutkastet om gjennomføring av ekompakken der kompetansen til å kreve at tilbydere stenger eller blokkerer adgang til nummer er lagt til Konsumentombudsmannen, jf. forslag til ny 7 kapittel 9a §.
Videre følger det av direktivbestemmelsen at denne bare omfatter nummer og tjenester som oppregnes i artikkel 28 nr. 1, jf. USO-direktivets fortale punkt 46. Denne begrensningen fremkommer ikke i departementets forslag til ny bestemmelse. Etter ordlyden i forslaget til nytt femte ledd har bestemmelsen fått et vesentlig større anvendelsesområde enn direktivbestemmelsen.»
Post- og teletilsynet foreslår derfor at regler om formidlingsplikten i nummerforskriften § 17 og reglene om unntak fra den innarbeides i samme lovbestemmelse.
Datatilsynet sier i sitt høringssvar at begrepene «svindel og misbruk» bør utdypes i forskrift for å skape større forutberegnlighet.
7.2.5 Departementets vurdering
Departementet er enig i Post- og teletilsynets merknader om at USO-direktivet artikkel 28.1 og 2 må ses i sammenheng. Medlemsstatene skal sikre at en relevant myndighet skal ha adgang til å pålegge tilbydere å stenge tilgang til nummer eller tjenester. Artikkel 28.2 i USO-direktivet gjelder bare de nummer og tjenester via nummer som fremgår av artikkel 28.1.
Når det gjelder plasseringen av bestemmelsen ser departementet behovet for at formidlingsplikten og adgangen til å pålegge tilbydere å stenge tilgang til nummer og tjenester tas inn i ekomloven for å sikre hjemmel til å kunne gi pålegg om stenging.
Når det gjelder de alternative forslagene til nummerforskriften § 17 fjerde ledd, om hvorvidt begrensninger i formidlingsplikten på grunnlag av tekniske eller økonomiske forhold skal gjelde alle typer anrop eller bare anrop til stedsuavhengige nummer, er departementet enig med høringsinstansene i at begrensningen må omfatte mer enn bare stedsuavhengige nummer. Også ordlyden i USO-direktivet artikkel 28.2 støtter at tekniske og økonomiske forhold kan begrense formidlingsplikten utover tilgjengeligheten til stedsuavhengige nummer.
Videre er departementet enig med Post- og teletilsynet i at tekniske eller økonomiske forhold i første rekke er knyttet til internasjonale anrop, og da særlig anrop til nummerserier som verken er mobilnummer eller fastnettnummer og til nummer til fellesfakturerte tjenester. Plikten til å formidle anrop til nummer i nasjonal nummerplan, herunder stedsuavhengige nummer, foreslås således ikke omfattet av dette unntaket. Departementet foreslår på denne bakgrunn i § 2-4a første ledd en hovedregel om formidlingsplikt for alle nummerseriene. Forslaget innebærer en formidlingsplikt til alle nummer i nasjonal nummerplan (E.164). Videre innebærer forslaget at plikten til å formidle anrop til nummer i den felleseuropeiske nummerserien +3883 flyttes fra nummerforskriften § 17 til loven. Forslaget utvider også formidlingsplikten for internasjonale anrop til å omfatte anrop til nummer i serien +800 (internasjonale grønne nummer som er gratis å ringe til fra fasttelefon og hvor mottaker betaler for samtalen) og til nummer i andre EØS-lands nummerplaner, herunder stedsuavhengige nummer. Formidlingsplikten gjelder imidlertid ikke i tilfeller der B-abonnenten (den som blir oppringt) harvalgt å begrense tilgang fra A-abonnenter (den som ringer) lokalisert i særskilte geografiske områder.
Departementet er videre enig i at begrensingene i formidlingsplikten må tolkes snevert. Hovedregelen er at de angitte nummerseriene skal være tilgjengelige.
Det ble i høringsutkastet foreslått at myndigheten skal ha adgang til å sperre tilgang til nummer og tjenester når det foreligger svindel eller misbruk. Et slikt pålegg vil som nevnt bare kunne berøre de nummer som formidlingsplikten i første ledd er knyttet til. Som Datatilsynet påpeker bør begrepene «svindel og misbruk» utdypes for å klargjøre hvilke typetilfeller det vil være aktuelt å ta i bruk hjemmelen. Forbrukerombudet gir i høringsuttalelsen uttrykk for at det finnes en rekke eksempler på at useriøse innholdsleverandører benytter ekomtjenester for å utnytte forbrukere:
Forbrukere blir fakturert for mobile innholdstjenester de ikke har bestilt.
Det ikke er gitt informasjon om hva det kostet å kjøpe tjenesten.
Forbruker mottar overtakserte meldinger.
Ulike typer svindeltjenester som benytter norske kortnummer til å fakturere forbrukere i Norge.
Når forbrukere ikke får tilstrekkelig informasjon før de benytter for eksempel betalingstjenester eller når næringsdrivende anvender tvilsomme forretningsmetoder som innebærer at forbrukere lokkes eller lures til å benytte kostbare nummer eller tjenester, vil dette være forhold som innebærer brudd på markedsføringsloven. Etter departementets syn er det derfor naturlig at begrepet «svindel eller misbruk» knyttes til markedsføringslovens bestemmelser om handelspraksis overfor forbrukere, herunder forskrift om urimelig handelspraksis og særlige former for markedsføring mv. i markedsføringslovens kapittel 2 og 3. En avgjørelse om å sperre adgangen til et nummer eller en tjeneste bør kobles til en beslutning om å treffe vedtak etter markedsføringsloven, slik at adgangen til å sperre nummer og tjenester knyttes til brudd på denne loven. Dette vil gi bestemmelsen et klart anvendelsesområde og skape den forutberegnelighet som Datatilsynet etterlyser i sin høringsuttalelse.
Det er Forbrukerombudet som fører tilsyn med at reglene i markedsføringsloven etterleves, og om nødvendig fatter hastevedtak overfor tjenestetilbyder etter markedsføringslovens § 37, når markedsaktører driver utilbørlig markedsføring eller annen virksomhet som er i strid med markedsføringsloven. Tidsaspektet er ofte av avgjørende betydning med hensyn til hvor mange forbrukere som vil bli utsatt for en slik urimelig handelspraksis. Gode varslingsrutiner mellom Forbrukerombudet og Post- og teletilsynet er derfor viktig. Post- og teletilsynet vil ha den formelle kompetanse til å pålegge sperring av tilgang til nummer eller tjenester overfor tilbyder av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste. Et slikt pålegg vil imidlertid måtte bygge på vedtak eller beslutning fra Forbrukerombudet med hensyn til om det foreligger overtredelse av markedsføringsloven kapittel 2, herunder forskrift om urimelig handelspraksis eller kapittel 3. Post- og teletilsynet skal foreta en egen forholdsmessighetsvurdering før vedtak om å sperre tilgang til nummer eventuelt fattes overfor ekomtilbyder.
7.3 Bruksbegrensning ved betalingsmislighold
Departementet foreslår at regelen i § 2-5 om forhåndstillatelse for gjennomføring av bruksbegrensning som følge av betalingsmislighold oppheves.
7.3.1 Beskrivelse av gjeldende rett
Med bruksbegrensning forstås situasjoner hvor en tilbyder av elektronisk kommunikasjon ønsker å stanse leveransen av produksjonsfaktorer i tjenesteleveransen til en annen tilbyder. Bruksbegrensningstiltak kan videre innebære nektelse av tilknytning. Oftest skjer bruksbegrensning som følge av betalingsmislighold eller uenighet om kontraktsforhold.
Etter gjeldende rett må tilbydere som ønsker å iverksette bruksbegrensinger innhente tillatelse fra ekommyndigheten etter § 2-5 syvende ledd. For at myndigheten skal fatte vedtak om tillatelse til bruksbegrensning etter § 2-5 syvende ledd må et slikt tiltak anses nødvendig og forholdsmessig. I vedtak som gir tillatelse til bruksbegrensning vil det normalt bli stilt krav om varsling av sluttbrukere som blir berørt og at varselet skal gi sluttbrukerne oppfordring og tid til å områ seg for å kunne foreta et eventuelt tilbyderbytte. For at en sak skal anses som en bruksbegrensningssak slik at myndighetens samtykke er nødvendig, kreves det normalt at det foreligger avtale mellom partene og at det kan dokumenteres at denne er misligholdt.
Bestemmelsen begrenser ikke tilbyders adgang til å innføre bruksbegrensninger for eksempel ved betalingsmislighold der sluttbruker misligholder sine privatrettslige kontraktsforpliktelser. I slike tilfeller vil tilbyder kunne gjennomføre bruksbegrensninger uten først å innhente særskilt tillatelse fra ekommyndigheten.
7.3.2 Bakgrunnen for lovforslaget
Gjeldende § 2-5 syvende ledd er en videreføring av tilsvarende regel i den tidligere teleloven. Bestemmelsen ble inntatt i regelverket i overgangen fra monopol til konkurranse for å bidra til at nye tilbydere ikke ble hindret fra å få tilgang til nettet, dersom det oppsto konflikt om betaling mellom eier av nett og tilbyder som leide nettilgang. Dette var viktig i oppbyggingen av konkurransen i ekommarkedet. I dagens ekommarked med langt flere tilbydere er det ikke lenger samme behov for en forhåndstillatelse før iverksettelse av bruksbegrensning.
7.3.3 Høringsnotatets forslag
Departementet foreslår opphevelse av plikten etter ekomloven § 2-5 til å innhente forhåndstillatelse fra Post- og teletilsynet ved bruksbegrensning som ønskes gjennomført som følge av betalingsmislighold mellom tilbydere. En slik oppheving vil også føre til at prosessen med forhåndsgodkjenning før frakobling ikke lenger kan misbrukes som en metode for å oppnå forlenget kreditt. Frakoblinger og andre bruksbegrensninger mellom tilbydere skal fortsatt varsles til Post- og teletilsynet. Foretas bruksbegrensningen overfor en sluttbruker, gjelder det ingen varslingsplikt overfor myndigheten. Slike tilfeller følger de alminnelige reglene om pengekrav. Det foreslås også enkelte andre endringer og presiseringer i varslingsplikten ved bruksbegrensning.
7.3.4 Høringsinstansenes syn
En rekke høringsinstanser støtter forslaget til nytt femte ledd i § 2-5 om at bruksbegrensning som følge av betalingsmislighold ikke trenger myndighetens tillatelse.
Tele2 uttaler:
«Tele2 er positive til endringen som innebærer bruksbegrensninger som følge av betalingsmislighold ikke lenger krever tillatelse fra myndighetene.»
Forbrukerombudet uttaler:
«Jeg deler departementets vurdering av at en tilbyder som ønsker å innføre en bruksbegrensning på grunnlag av betalingsmislighold ikke skal måtte innhente myndighetens tillatelse. Det samme gjelder der tilbyder leverer tilgang til ekomnett og -tjeneste til et konkursbo.»
Når det gjelder forslaget til nytt § 2-5 syvende ledd støtter flere høringsinstanser forslaget om nye regler for varsling av tilbydere og sluttbrukere om bruksbegrensinger.
Post- og teletilsynet uttaler:
«PT støtter departementets forslag om nye regler for varsling av tilbydere og sluttbrukere om bruksbegrensninger. Tilsynet mener at den foreslåtte bestemmelsen (…) tydeliggjør at myndigheten i særlige tilfeller kan varsle berørte parter, er hensiktsmessig og nødvendig.»
Forbrukerrådet uttaler:
«En bruksbegrensing kan ha store konsekvenser for mange forbrukere, og Forbrukerrådet har erfart at selv om det er krav om varsling av sluttbruker i gjeldende regelverk, har de ikke alltid blitt overholdt i alle bruksbegrensningstilfeller. Eksempelvis varslet ikke Barablu om at Telenor ville foreta bruksbegrensning, og det var til slutt Post- og teletilsynet som gjorde det to dager før den planlagte stengning.»
Forbrukerombudet sier:
«Jeg stiller meg videre positiv til at plikten til å varsle berørte sluttbrukere ikke bare gjelder for den tilbyder som vil utføre bruksbegrensningen, men også for den tilbyder som utsettes for bruksbegrensningen. Det er også en forbedring fra nåværende regelverk at Post- og teletilsynet gis mulighet til å varsle sluttbrukerne.»
Network Norway er i prinsippet enig i de fleste endringene som foreslås i ekomloven § 2-5 femte til syvende ledd, men uttaler følgende:
«Dersom Lovutkastet gjennomføres vil det ikke være hjemmel i loven for bruksbegrensning for andre brudd på kundeavtalen enn betalingsmislighold. (…) Etter Network Norways oppfatning vil frakobling av tjenester som er omfattet av tilgangsforpliktelser som er vedtatt med hjemmel i ekomlovens § 4-1 jf. § 3-4 kunne få betydning for konkurransen. Tilgangstjenester som pålegges tilbyder med sterk markedsstilling er pålagt nettopp for å fremme konkurransen og derigjennom fremme ekomlovens formål.
[…]
Det følger av Lovutkastets syvende ledd, tredje setning, at tilbyder som omfattes av varslet bruksbegrensning skal varsle berørte tilbydere og sluttbrukere. Network Norway mener at varslingsplikten kun skal gjelde for kunder (brukere) som tilbyderen har avtale med og at tilbyderen som krever bruksbegrensning ikke skal ha plikt til å varsle sluttbrukere hos en annen tilbyder når sistnevnte tilbyder er gjenstand for bruksbegrensning. Begrensningen i ordlyden «såfremt det er mulig» i annen setning gir ikke en presis nok avgrensning fordi det kan hevdes at det alltid vil være mulig for en grossisttilbyder å sende ut pressemelding eller på annen måte varsle den berørte tilbyderens sluttkunder.»
7.3.5 Departementets vurdering
Formålet med ekomlovens § 2-5 er å sikre kontinuitet i brukers elektroniske kommunikasjon. Bestemmelsen regulerer tilbyders adgang til å gjennomføre bruksbegrensinger i ekomnett og -tjenester.
Forslag til nytt femte ledd er begrunnet i at det ikke skal være ekommyndighetens oppgave å vurdere hvorvidt det foreligger betalingsmislighold mellom to tilbydere. Gjeldende bestemmelse har gitt misligholdende tilbyder en mulighet til å opprettholde leveransen på annen tilbyders regning og risiko inntil myndigheten har tatt stilling til spørsmålet om bruksbegrensning. Som flere av høringsinstansene peker på har denne form for bruksbegrensning i gjeldende rett også fått karakter av å gi misligholdende tilbyder et kraftig incitament til først å betale utestående krav etter at myndigheten samtykker i bruksbegrensning. Dette er langt fra formålet med bestemmelsen. Forslaget er videre begrunnet i at det ikke lenger foreligger det samme kontrollbehovet som før når det gjelder bruksbegrensning grunnet betalingsmislighold mellom tilbydere. Bestemmelsen slik den er utformet i gjeldende rett er knyttet til de spesielle utfordringene i overgangen fra monopol til konkurranse i ekommarkedet. Forhold som omhandler vesentlig mislighold mellom tilbydere bør nå vurderes som et privatrettslig spørsmål og avgjøres ut fra alminnelige kontraktsrettslige regler og prinsipper. Bruksbegrensning ved betalingsmislighold bør således heretter som hovedregel behandles likt, uavhengig av om stengningen retter seg mot en sluttbruker eller mot en ekomtilbyder, med den forskjell at det vil inntre en plikt til å varsle myndigheten når bruksbegrensningen retter seg mot en annen tilbyder. Dette støttes også av et stort flertall av høringsinstansene. Den foreslåtte endringen vil også innebære at tilbyder som leverer tilgang til ekomnett og -tjenester til et konkursbo ikke trenger å søke om tillatelse til bruksbegrensning før stengningen kan gjennomføres. Etter loven § 2-11 fjerde ledd kan imidlertid myndigheten pålegge konkursboet videre drift dersom viktige samfunnsinteresser vil kunne bli skadelidende som følge av konkursåpningen.
Departementet er enig med Network Norway i at det vil være uheldig å oppheve gjeldende bestemmelse i syvende ledd med krav om tillatelse fra myndigheten ved bruksbegrensning i andre tilfeller. Det kan tenkes situasjoner hvor ekomtilbyder ønsker å stenge tilgang til annen tilbyder på annet grunnlag enn betalingsmislighold, hvor det vil være nødvendig med tillatelse fra myndigheten for i tilstrekkelig grad å kunne sikre konkurranse- og sluttbrukerhensyn. Dette gjelder spesielt i forhold til tilbyder med sterk markedsstilling. Eksempler på slik bruksbegrensning kan være nektelse av tilknytning til ekomnett og -tjenester, avbrytelse, stenging eller annen funksjonell begrensning i bruken av ekomnett eller -tjenester. Gjeldende rett videreføres således for bruksbegrensninger i andre tilfeller enn betalingsmislighold i nytt sjette ledd.
Når det gjelder forslaget til syvende ledd innebærer endringene i første punktum ingen realitetsendringer i forhold til gjeldende rett. Tilbyder vil fortsatt ha en plikt til å varsle myndigheten straks denne får kunnskap om at det vil bli foretatt en bruksbegrensning. Plikten retter seg i første rekke mot tilbyder som ønsker å foreta bruksbegrensningen, men gjelder også tilbyder bruksbegrensingen er rettet mot. Annet punktum kodifiserer og tydeliggjør tidsfristen for varsel tilbydere i mellom ved bruksbegrensning som følge av betalingsmislighold. I gjeldende rett er denne fristen avledet av § 2-4 annet ledd som gir regler for tilbyders varslingsplikt ovenfor egne sluttbrukere. Tidspunktet for når plikten inntrer for å varsle egne sluttbrukere hos tilbyder bruksbegrensningen rettes mot, gjøres klarere gjennom denne endringen sammen med endringen i tredje punktum. Med begrepet «straks» i tredje punktum forstås at varslingsplikten inntrer på det tidspunkt tilbyder har fått kunnskap om at det vil bli foretatt en bruksbegrensning. Forbrukerombudets syn om at det bør gjøres klarere fra hvilket tidspunkt sluttbruker skal varsles deles av departementet og foreslås ivaretatt med denne endringen.
Network Norway har pekt på at varslingsplikten kun bør gjelde for egne kunder (brukere) som tilbyderen har avtale med, og at tilbyderen som krever bruksbegrensning ikke bør ha plikt til å varsle sluttbrukere hos en annen tilbyder når sistnevnte tilbyder er gjenstand for bruksbegrensning. Det er gjeldende rett at varslingsplikt overfor sluttbrukere hos tilbyder bruksbegrensningen er rettet mot også gjelder for tilbyder som ønsker bruksbegrensningen. Departementet ser at tilbydere i betalingsmisligholdstilfeller ofte vil ha motstridende interesser, og at det i praksis ofte vil være vanskelig å fastslå både innholdet i plikten og tidspunktet for når plikten til å varsle sluttbruker inntreffer. Gjennom de foreslåtte endringene i syvende ledd gjøres regelen klarere med hensyn til plikten til å varsle egne sluttbrukere og tidspunkt dette skal skje på. I tillegg tydeliggjøres relevante tilbyderes plikt til å varsle myndigheten ved planer om frakobling og annen bruksbegrensning og myndighetens kompetanse til selv å varsle berørte sluttbrukere dersom plikten ikke overholdes. Departementet ser således ikke lenger behov for å opprettholde plikten til å varsle andre tilbyderes sluttbrukere i bruksbegrensningssaker, og foreslår at dette punktum tas ut.
Myndighetens kompetanse til å varsle berørte sluttbrukere foreslås presisert for de tilfeller hvor tilbyder ikke varsler sine eller berørte sluttbrukere innenfor fristene på en klar og tilstrekkelig måte. Slikt varsel kan for eksempel gjennomføres ved bruk av massemedia, eller på annen egnet måte for å nå de berørte sluttbrukere med informasjon.
7.4 Begrensning i sluttbrukers tilgang til nett og tjenester
Ved endringene i EUs ekompakke ble det inngående diskutert om det skulle vedtas regler som begrenser brukerens tilgang til Internett når brukeren misbruker nettilgangen til å foreta ulovlige handlinger (særlig ulovlig fildeling mv.). Drøftelsene resulterte i en ny artikkel 1.3a i rammedirektivet om hvilke begrensninger det er anledning til å gjøre i brukers tilgang til elektronisk kommunikasjon. I høringsnotatet ble høringsinstansene rådspurt om det er behov for en bestemmelse i ekomloven som gjennomfører artikkel 1.3a. Departementet foreslår på bakgrunn av høringsinnspillene å ikke fremme forslag til lovendring på dette punkt. Av hensyn til den oppmerksomhet som har vært rundt spørsmålet, blir det i det følgende likevel redegjort for saken.
Rammedirektivet artikkel 1.3a henviser til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og presiserer at fysiske personers grunnleggende rettigheter og frihetsrettigheter skal overholdes hvis det foretas begrensninger i tilgangen til elektroniske kommunikasjonstjenester. Stenging eller nekting av tilgang eller bruk kan ikke skje uten en forutgående, uavhengig og rettferdig prosedyre, der alle parter er gitt anledning til å bli hørt. Direktivet regulerer ikke adgangen til å blokkere nettsteder, og vil ikke avskjære adgangen til å blokkere nettsider med åpenbart ulovlig innhold. Dette medfører at den nasjonale ordning som etablerer barnepornofilter i Norge faller utenfor reguleringen i artikkel 1.3a.
I høringsutkastet ble det vist til at en lovfesting av hva som skal legges til grunn ved begrensning av tilgang og bruk av nett og tjenester vil kunne klargjøre sluttbrukers rettigheter, og omfanget av tilbyders plikt til å medvirke til utøvelse av begrensninger i sluttbrukeres tilgang til Internett. Det ble i høringsnotatet skissert en ny bestemmelse for dette formål (ny § 2-5a). Den foreslåtte bestemmelsen innebar at sluttbrukers tilgang til og bruk av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste bare skulle kunne begrenses etter forutgående rettskraftig domstolsavgjørelse. Videre redegjorde departementet i høringsnotatet for at generelle rettsikkerhetskrav til forutgående, uavhengige og rettferdige prosedyrer som følger av konvensjonen allerede er inntatt i det norske rettssystemet, og må anses å gjelde også ved tilgang til elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester. Det ble vist til at menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 som gjennomfører EMK blant annet innebærer at regler som begrenser sluttbrukernes tilgang til eller bruk av elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester i ethvert tilfelle må være i overensstemmelse med kravene som er nedfelt i konvensjonen. Det fremgikk videre av høringsnotatet at tilbyderne ikke skal ilegges en plikt til å overvåke ulovlig fildeling på nettet, og dermed ikke vil ha en plikt til av eget tiltak å iverksette stenging. Departementet bad spesielt om høringsinstansenes syn på slik lovfesting i ekomloven.
Flere høringsinstanser ga uttrykk for at det vil være særdeles uheldig å pålegge tilbyderne en plikt til å stenge for sluttbrukers tilgang til nettet ved tilbyders konstatering av handlinger knyttet til ulovlig fildelingsvirksomhet. En rekke høringsinstanser har pekt på at Den europeiske menneskerettskonvensjonen som er inntatt i norsk rett gir de rettssikkerhetsgarantier som er påkrevd i artikkel 1.3a. Flere høringsinstanser, herunder Post- og teletilsynet, IKT-Norge, Telenor og NetCom mener at en særlig regulering ikke er nødvendig, og at forslag til ny § 2-5a bør utgå. Det ble dessuten pekt påat ordlyden i departementets forslag er så vid at den også vil omfatte stenging eller andre bruksbegrensninger som tilbydere ønsker gjennomført ved eventuelle avtalebrudd.
Selv om noen høringsinstanser mente at forslaget bør nedfelles i ekomloven, støtter departementet etter en nærmere vurdering majoriteten av høringsinstansenes syn om at forslaget til § 2-5a er overflødig. Departementet mener at norsk rett gir de rettssikkerhetsgarantier om tilgang som artikkel 1.3a annet ledd i rammedirektivet forutsetter. Internasjonale forpliktelser fører til at brukers tilgang til nett- og tjenester ikke kan begrenses i annen lovgivning uten at grunnleggende rettsprinsipper om en uavhengig, forutgående og rettferdig prosedyre er ivaretatt. Departementet fremmer derfor ikke forslag om en bestemmelse om begrensning i tilgang.
Departementet kan for øvrig ikke se at det vil være i strid med hensynene bak artikkel 1.3a at tilbyder iverksetter begrensninger ved brudd på kundeavtaler, for eksempel ved betalingsmislighold.