4 Avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap
4.1 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotatet at prinsippet om ett statsborgerskap avvikles. Departementet viste til ny hjemmel for tap av statsborgerskap, jf. Prop. 146 L (2016–2017), og at effekten av den nye tapsregelen i statsborgerloven forutsetter at hovedregelen om ett statsborgerskap endres.
Videre vektla departementet at reglene slår urimelig ut for nordmenn som i kortere eller lengre perioder bor utenlands og tar annet statsborgerskap, og taper det norske statsborgerskapet uten mulighet for unntak.
Departementet så i høringsnotatet også hen til behov for avbyråkratisering. Særlig ble det vist til det faktum at mer enn halvparten av de som blir norske ved søknad får beholde sitt tidligere statsborgerskap, til tross for omfattende ressursbruk fra forvaltningens side. I enkelte tilfeller vil det være svært problematisk at barn automatisk kan miste sitt norske statsborgerskap, noe som særlig kan aktualiseres i tilfeller av internasjonal barnebortføring. Å forsøke å avbøte ulempene ved prinsippet om ett statsborgerskap med endringer i andre lover, ble i høringsnotatet ansett lite hensiktsmessig. Departementet mente for det første at disse endringene ikke i tilstrekkelig grad ville avhjelpe ulempene ved prinsippet om ett statsborgerskap, og for det andre at en slik løsning i ytterligere grad ville uthule prinsippet om ett statsborgerskap og redusere statsborgerskapets betydning.
Det ble i høringsnotatet vist til at politiet har enkelte negative erfaringer med at personer har to pass, og at dette i visse tilfeller kan vanskeliggjøre utlevering og overlevering. Departementet vektla på den annen side at det ikke forelå vesentlige politifaglige grunner som var avgjørende om man skulle videreføre dagens prinsipp om ett statsborgerskap eller om man skulle tillate dobbelt statsborgerskap fullt ut. Det ble i denne forbindelse nevnt at dobbelt statsborgerskap er vanlig internasjonalt og praktiseres i de øvrige nordiske landene, og at rapporter fra de øvrige nordiske landene tilsier at en hovedregel om dobbelt statsborgerskap ikke har betydning for kriminalitetsbildet. Departementet bemerket også at mange har dobbelt statsborgerskap i Norge uten at det forelå indikasjoner på at dette har påvirket kriminaliteten i nevneverdig grad.
I høringsnotatet bemerket departementet at en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap kan føre til et høyere antall saker hvor det blir komplisert for norske myndigheter å yte konsulær bistand. Det ble imidlertid også understreket at dagens hovedregel i visse tilfeller fører til at personer med sterk tilknytning til Norge ikke er norske borgere, og at det i disse sakene også er svært krevende å yte konsulær bistand.
Departementet understreket i høringsnotatet at forslaget vil innebære enkelte endringer i statsborgerloven og statsborgerforskriften. En avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap vil innebære at statsborgerloven §§ 7 første ledd bokstav h og 10 må oppheves. Ettersom løsningskravet foreslås opphevet må også henvisningen til § 7 første ledd bokstav h i statsborgerloven §§ 16 første ledd og 17 første ledd utgå. Det samme gjelder krav om løsning fra tidligere statsborgerskap i § 20 første ledd annet punktum og §§ 21 og 22.
Statsborgerloven § 23 ble i høringsnotatet foreslått opphevet da bestemmelsen ble ansett å være et utslag av prinsippet om ett statsborgerskap. På samme grunnlag ble bestemmelsen i statsborgerloven § 26 første ledd foreslått opphevet.
4.2 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Antirasistisk senter, Amnesty International Norge, Barneombudet, British Norwegian Chamber of Commerce, Finnmark politidistrikt, Foreningen Norden, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Ja til dobbelt statsborgerskap, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Kirkerådet for Den norske kirke, Norwegians Worldwide, Norsk Finsk Forbund, Oslo politidistrikt, Rettspolitisk forening, Selvhjelp for Innvandrere og flyktninger (SEIF), Thai-Norwegian Chamber of Commerce, UNICEF Norge og Utlendingsdirektoratet (UDI) er positive til å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap. Flere av disse høringsinstansene understreker at det foreligger gode grunner både for og imot departementets forslag, men at det å tillate at en person har flere enn ett statsborgerskap har flere positive enn negative sider.
Av privatpersonene som har uttalt seg, har samtlige stilt seg positive til å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap.
Flere høringsinstanser fremhever at forslaget kan virke positivt på den enkeltes integreringsprosess og skape sterkere tilhørighet til Norge. IMDi uttaler at man som norsk statsborger har flere rettigheter, noe som innebærer muligheter for større deltakelse i norsk arbeids- og samfunnsliv. Statsborgerskapet fungerer også som et symbol på tilhørighet og lojalitet til Norge. IMDi understreker imidlertid viktigheten av at en lovendring sees i sammenheng med øvrig integreringspolitikk.
Advokatforeningen, Amnesty International Norge, Antirasistisk senter, Ja til dobbelt statsborgerskap, JURK, Jussbuss, Jussformidlingen, UDI og en rekke privatpersoner uttaler at forslaget er mer i tråd med samfunnsutviklingen. Oslo politidistrikt støtter forslaget og finner det naturlig at Norge som siste land i Norden avvikler prinsippet om ett statsborgerskap.
Et flertall av privatpersonene som har uttalt seg har fremhevet mulighet til demokratisk deltakelse i landet man bor i som en av de viktigste grunnene til at en ønsker muligheten til å ha flere statsborgerskap. Dette gjelder både norske statsborgere bosatt i utlandet og utenlandske statsborgere bosatt i Norge.
En rekke høringsinstanser viser til at det store antallet personer som får unntak fra hovedregelen om ett statsborgerskap etter dagens regler, har bidratt til å uthule dette hovedprinsippet. Mange har trukket frem at dagens lovverk kan få urimelige utslag for nordmenn i utlandet.
UDI uttaler:
«UDI har også erfart at personer med sterk tilknytning til Norge uforvarende har tapt sitt norske statsborgerskap da de ervervet et annet lands statsborgerskap, fordi de ikke har vært klar over regelverket. Dette er uheldig. I slike tilfeller står personen plutselig uten oppholdstillatelse i Norge, og vedkommende er henvist til å søke om opphold».
Jussformidlingen påpeker at det, med tanke på viktigheten og betydningen statsborgerskap kan ha for det enkelte individ, er uheldig at gjennomføringen av gjeldende rett fremstår som vilkårlig.
Jussbuss og MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner uttaler at avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap generelt kan være riktig å vurdere. De støtter likevel ikke departementets forslag da det legges avgjørende vekt på adgangen til tap av statsborgerskap. Antirasistisk senter, JURK, Jussformidlingen, Rettspolitisk forening stiller seg også kritiske til at forslaget er begrunnet i sikkerhetshensyn og muligheten til å frata nordmenn sitt statsborgerskap.
Enkelte høringsinstanser påpeker at avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap vil kunne påvirke kriminalitetsbildet negativt.
Kripos uttaler at den internasjonale utviklingen på området og de mange unntaksbestemmelsene fra kravet om ett statsborgerskap kan tale for å åpne for dobbelt statsborgerskap, men understreker samtidig viktigheten av å være bevisst på de utfordringer forslaget kan medføre for kriminalitetsbekjempelsen. Politidirektoratet slutter seg til dette, og bemerker at innføring av dobbelt statsborgerskap med mulighet til å besitte pass utstedt av norske og andre lands myndigheter vil kunne ha betydning for politiets mulighet til å forebygge og bekjempe kriminalitet.
Politiets utlendingsenhet (PU) støtter ikke forslaget om å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap, og viser til at dette vil kunne føre til et større omfang av ID-kriminalitet. PU uttaler at forslaget kan legge til rette for at kriminelle med flere statsborgerskap smidig kan forflytte seg mellom land, herunder inn- og utreise til og fra Schengen-området. Videre uttaler PU at det norske passet gir visumfri innreise til svært mange land som andre statsborgerskap ikke gir samme mulighet for, noe som kan utnyttes til kriminelle formål.
PU ser at det kan være en andel av utenlandske statsborgere med oppholdstillatelser i Norge som kan være registrert med en uriktig identitet, og at forslaget, hvis det gjennomføres, vil åpne for at flere kan «hvitvaske» sin uriktige identitet gjennom et norsk pass.
Flere av høringsinstansene fremhever at de øvrige nordiske landene ikke har meldt om at de har hatt merkbar negativ endring i kriminalitetsbildet som følge av avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap. PU bemerker i denne sammenheng at ID-kriminalitet og misbruk av dobbelt statsborgerskap kan være vanskelig å oppdage, og at det heller ikke er beskrevet i høringsnotatet hva slags datasystemer eller andre safeguards landene har for å hindre denne type kriminalitet.
Oslo politidistrikt uttaler at mange allerede i dag har dobbelt statsborgerskap ved at de gjenerverver opprinnelig statsborgerskap etter at de har fått innvilget norsk statsborgerskap, som de unnlater å opplyse norske passmyndigheter om. Det vil derfor bidra til større oversikt og kontroll dersom prinsippet om ett statsborgerskap avvikles.
Oslo politidistrikt uttaler videre at det i saker hvor det norske statsborgerskapet er blitt tilbakekalt grunnet uriktige opplysninger eller omgåelsesekteskap, og personene deretter blir utvist, ikke nødvendigvis er noen automatikk i gjenerverv av det opprinnelige statsborgerskapet de har måttet løse seg fra for å bli norske statsborgere. Disse personene kan i praksis bli statsløse ved tilbakekall av det norske statsborgerskapet, og politiet har opplevd at vedkommende ikke får reist tilbake til sitt opprinnelsesland, til tross for at personen er reisevillig og har innlevert det norske passet. Dette er situasjoner man vil unngå dersom kravet om løsning fra tidligere statsborgerskap ved erverv av norsk statsborgerskap fjernes.
UDI uttaler at ID-kriminalitet vil eksistere uavhengig av om statsborgerloven avvikler prinsippet om ett statsborgerskap. Både Advokatforeningen og UDI mener at kontroll av biometri opp mot registre, ordningen som departementet viser til i høringsnotatet, kan være et effektivt hjelpemiddel for å begrense ID-kriminalitet.
Politidirektoratet (POD) bemerker at når utprøving av kontroll med ansiktsbiometri opp mot politiets foto- og fingeravtrykksregister ABIS er fullt innført, vil man i større grad enn i dag kunne avsløre tilfeller av doble identiteter i politiets registre.
POD uttaler at når erverv av annet statsborgerskap ikke lenger skal medføre tap av statsborgerskap, bør den enkelte ha plikt til å melde fra om erverv av nytt statsborgerskap i tillegg til det norske, og antar at det kan være behov for regelendringer på dette punkt. POD uttaler videre at politiet er avhengig av å få oppdaterte og korrekte opplysninger fra Folkeregisteret, og samhandling mellom ulike registre er derfor av stor betydning. Politidirektoratet forutsetter at dette ivaretas gjennom det pågående arbeidet med moderniseringen av Folkeregisteret.
Advokatforeningen, Barneombudet, IMDi, JURK, Kripos og POD uttaler at en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap kan ha en negativ effekt i saker om tvangsekteskap, barnebortføring og tilbakeholdelse i utlandet, samt vanskeliggjøre konsulær bistand i disse sakene.
Kripos mener det er viktig å utrede de særskilte utfordringene som barnebortføringssaker vil kunne utløse, og viser til at utfordringer knyttet til konsulær bistand i vertslandet til en person med dobbelt statsborgerskap vil settes på spissen for bortførte barn. POD slutter seg til dette. Kripos kjenner ikke til noen oversikt over hvor mange tilfeller av barnebortføring som vanskeliggjøres på grunn av utenlandsk eller dobbelt statsborgerskap hos barn og/eller hos bortfører, og mener det derfor er knyttet betydelig usikkerhet til hvorvidt innføring av dobbelt statsborgerskap i noen særlig grad vil kunne få negativ effekt i slike saker.
IMDi uttaler at dobbelt statsborgerskap vil kunne ha konsekvenser for norske myndigheters mulighet for å gi konsulær bistand, men at dette er et problem allerede i dag fordi man i flere av landene hvor tvangsekteskap forekommer uansett ikke kan løse seg fra sitt opprinnelige statsborgerskap. IMDi påpeker også at endringen kan medføre at flere utenlandske borgere fra aktuelle land som tidligere ikke har søkt om norsk statsborgerskap, blir norske borgere. Overfor denne gruppen vil det bli lettere å yte konsulær bistand. For det forebyggende arbeidet mot negativ sosial kontroll og tvangsekteskap fremhever IMDi at det er viktig å styrke informasjonsarbeid overfor relevante grupper i Norge.
Oslo politidistrikt påpeker at forslaget kan medføre at bestemmelser i passloven om passforbud og inndragelse av pass vil miste noe av sin effekt. Bestemmelsene gir kun adgang til å nekte å utstede eller inndra norske reisedokumenter, og passavsnittet i Oslo politidistrikt opplever allerede utfordringer hvor det fattes vedtak om passhindring mot en norsk statsborger når vedkommende har dobbelt statsborgerskap og følgelig annet pass.
POD foreslår å fastsette en egen bestemmelse i passloven om at personer som har passhindring etter passloven § 5 plikter å overlevere til politiet eventuelt pass utstedt av annen stat. Dersom det er folkerettslige hindringer for at et slikt påbud følger direkte av passloven, foreslår POD å utrede andre kompenserende tiltak for å forhindre at passforbud fastsatt overfor personer med dobbelt statsborgerskap mister sin virkning, særlig der dette kan ivareta vesentlige samfunnsinteresser som å forhindre seksuelt misbruk av barn eller deltagelse som fremmedkriger.
Forsvarsdepartementet, Forsvarets Sikkerhetsavdeling, Kripos, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) og Norsk Finsk Forbund påpeker at forslaget kan få betydning for klareringsinstituttet. NSM påpeker at det å inneha et annet lands statsborgerskap i enkelte tilfeller vil utgjøre så vidt store personellsikkerhetsmessige konsekvenser at det får avgjørende betydning ved at personen nektes sikkerhetsklarering. NSM mener at man som følge av lovforslaget vil måtte forvente flere klareringsnektelser.
Forsvarsdepartementet uttaler at dobbelt statsborgerskap i noen tilfeller, grunnet avtaler med andre land, kan begrense muligheten til å innkalle vedkommende til tjenestegjøring i Forsvaret.
NSM påpeker at enkelte plikter som en person vil ha som statsborger i et annet land enn Norge, vil kunne komme i konflikt med norske sikkerhetsmessige interesser, eksempelvis vil en plikt til å gjennomføre vernepliktig tjeneste eller annen tjeneste i det andre landets militærvesen være et slikt tilfelle. Det fremheves at en slik plikt i mange tilfeller vil være forbundet med en stor personellsikkerhetsmessig risiko.
4.3 Departementets vurdering
Departementet finner ikke at det har kommet inn nye momenter av vesentlig betydning i høringsrunden, og opprettholder forslaget om å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap. Dette innebærer at løsning fra annet statsborgerskap ikke lenger vil være et vilkår for å ha krav på norsk statsborgerskap, og norske borgere vil ikke lenger automatisk miste sitt norske statsborgerskap ved erverv av annet statsborgerskap ved søknad eller uttrykkelig samtykke. Departementet foreslår derfor å gjennomføre de lovendringer som nevnes i høringsnotatet, se punkt 4.1 nederst. Videre vil en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap nødvendiggjøre flere endringer i bestemmelser i forskrift 30. juni 2006 nr. 756 om erverv og tap av norsk statsborgerskap (statsborgerforskriften) og enkelte endringer i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) og i forskrift 9. desember 1999 nr. 1263 om pass (passforskriften).
Departementet har merket seg at det klare flertallet av høringsuttalelsene fra offentlige institusjoner og organisasjoner er positive til å avvikle dagens hovedregel om ett statsborgerskap. Videre bemerker departementet at forslaget har vekket et sterkt engasjement blant befolkningen, illustrert ved det høye antallet høringsuttalelser fra privatpersoner. Samtlige av privatpersonene som hadde merknader til forslaget var positive til å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap.
Som bemerket i høringsnotatet, og av en rekke høringsinstanser, vil både det å beholde og avvikle prinsippet om ett statsborgerskap ha fordeler og ulemper. Departementet mener i likhet med majoriteten av høringsinstansene at forslaget om å avvikle dagens hovedregel om ett statsborgerskap har flere positive enn negative sider.
Som nevnt både i høringsnotatet og av en rekke høringsinstanser er avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap i tråd med samfunnsutviklingen. Tendensen internasjonalt er at flere og flere land tillater mer enn ett statsborgerskap, deriblant samtlige nordiske land. Departementet mener også at en endring av dagens hovedregel kan bidra til å anerkjenne at personer kan ha en sterk tilknytning til flere enn ett land, særlig i relasjon til familier hvor foreldrene har ulik nasjonalitet.
I likhet med en rekke av høringsinstansene vil departementet fremheve at mer enn halvparten av personene som blir norske statsborgere ved søknad får unntak fra hovedregelen om ett statsborgerskap, med den konsekvens at de får beholde sitt gamle statsborgerskap i tillegg til det nyervervede norske statsborgerskapet. Mange erverver også annet statsborgerskap i tillegg til det norske ved fødsel. Prinsippet om ett statsborgerskap i norsk rett er en uthult hovedregel, og statistikk fra UDI gjengitt i høringsnotatet tilsier ikke at denne trenden vil snu dersom dagens hovedregel videreføres. Departementet mener dette på flere måter taler for at dagens hovedregel om ett statsborgerskap bør avvikles.
Departementet vil her trekke frem at en avvikling av dagens hovedregel kan sørge for større grad av likebehandling av alle norske borgere, både de som erverver statsborgerskapet ved søknad og ved fødsel. Dagens hovedregel rammer særlig nordmenn som i kortere eller lengre tidsrom flytter utenlands og tar annet statsborgerskap, da disse automatisk mister sitt norske statsborgerskap uten unntak og uten rett til å klage. Mange av disse vil gjennom oppvekst og lang botid i Norge ha en sterk tilknytning til riket. Departementet finner det ikke rimelig at denne gruppen på generelt grunnlag stilles dårligere enn den store gruppen personer som får unntak fra løsningskravet ved erverv av statsborgerskap ved søknad.
Departementet viser også til utlendingsforvaltningens ressursbruk i vurderingen av løsningskravet i statsborgerloven, og at det til tross for den høye ressursbruken er mange personer som har mer enn ett statsborgerskap i Norge i dag.
Omfanget av personer som får unntak fra hovedregelen vil etter departementets vurdering tilsi at flere av innvendingene mot forslaget som er fremkommet i høringsnotatet og fra høringsinstansene, også er relevante etter dagens regelverk. Dette gjelder særlig konsekvenser for kriminalitets- og sikkerhetsbildet.
Forslaget må også ses i sammenheng med endringer i statsborgerloven om tap av statsborgerskap ved straffbare forhold. Det er en forutsetning for å frata personer statsborgerskapet at disse har flere statsborgerskap enn det norske, og tapsregelen vil ikke få full effekt dersom ikke hovedregelen om ett statsborgerskap endres. Enkelte høringsinstanser har innvendinger mot å begrunne et forslag om avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap i adgangen til å frata personer statsborgerskapet. Noen har også bemerket at de nye hjemlene for tap av statsborgerskap vil gjelde et lite antall saker. Departementet opprettholder vurderingen i høringsnotatet om at den nye hjemmelen for tap av statsborgerskap, og den foreslåtte avviklingen av dagens hovedprinsipp om ett statsborgerskap, kan bidra til å hindre terrorvirksomhet i Norge. Tap av statsborgerskap kan ha en avskrekkende effekt, samtidig som regelverket kan forhindre at norske pass brukes for eksempel i terrorvirksomhet.
Departementet vil også fremheve at lovforslaget kan lette arbeid med retur av personer som har fått tilbakekalt sitt statsborgerskap grunnet eksempelvis uriktige opplysninger, og viser til høringsuttalelsen fra Oslo politidistrikt gjengitt i punkt 4.2.
I høringsnotatet redegjorde departementet for mulige negative konsekvenser for kriminalitetsbildet. Flere høringsinstanser har hatt innspill på dette punktet, det er imidlertid kun Politiets utlendingsenhet som uttaler at de på denne bakgrunn ikke støtter forslaget. Departementet er enig med Kripos og Politidirektoratet i at det er viktig å være bevisst på utfordringene en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap kan medføre for kriminalitetsbekjempelsen.
Departementet vil imidlertid understreke at forslaget ikke innebærer endringer i de øvrige kravene for erverv av norsk statsborgerskap, herunder kravet til klarlagt identitet og vandel. Som påpekt av Oslo politidistrikt vil forslaget også kunne bidra til større oversikt og kontroll, da mange i dag gjenerverver opprinnelig statsborgerskap etter å ha fått innvilget det norske uten å opplyse om dette til norske myndigheter. I likhet med UDI viser departementet til at ID-kriminalitet er et økende problem allerede i dag. Det faktum at mange norske borgere også i dag har annet statsborgerskap grunnet de mange unntaksreglene, tilsier også at ID-kriminalitet tilknyttet personer med flere statsborgerskap vil være en aktuell problemstilling selv om dagens hovedregel ikke skulle avvikles. Mye taler dermed for at tiltak for å bekjempe denne typen kriminalitet bør utredes uavhengig av det foreliggende lovforslaget.
Kontroll av biometri opp mot politiets biometriregister er planlagt å starte i 2020. Departementet er innforstått med at en slik løsning ikke vil fange opp alle tilfeller av ID-kriminalitet, men legger til grunn at et slikt verktøy vil gjøre politiet i stand til å avsløre tilfeller av doble identiteter i sine systemer i større grad enn i dag.
Som nevnt over i punkt 3.2 følger det av utlendingsloven § 69 at norske statsborgere ikke kan utvises fra riket. På bakgrunn av erfaringer fra de øvrige nordiske landene, legger departementet til grunn at forslaget vil medføre en moderat økning i antall søknader om, og innvilgelser av, norsk statsborgerskap. Dette vil medføre en økning i antall personer som er vernet mot utvisning, også ved alvorlig kriminalitet. Departementet viser her til at kravene som stilles til vandel etter de alminnelige reglene om statsborgerskap i statsborgerloven kapittel 3 bidrar til å forhindre at personer som har begått alvorlig kriminalitet får innvilget statsborgerskap før det har gått en viss tid (karenstid). Departementet viser for øvrig til ny tapshjemmel i statsborgerloven § 26 a om tap av statsborgerskap ved straffbare forhold, som trer i kraft 1. januar 2019.
Departementet har merket seg innspillene om betydningen av statsborgerskap i barnebortføringssaker. Som nevnt i høringsnotatet understreker departementet at statsborgerskap ikke har betydning for om en barnebortføring er straffbar eller ikke. Statsborgerskap har heller ikke betydning for hvorvidt en barnebortføring omfattes av Konvensjon av 25. oktober 1980 om de sivile sider ved internasjonal barnebortføring (Haagkonvensjonen 1980).
Der bortfører er begjært utlevert eller overlevert som følge av omsorgsunndragelse, vil statsborgerskap kunne ha en betydning ved at enkelte land ikke utleverer egne borgere til straffeforfølgning. I saker som behandles etter Haagkonvensjonen 1980 vil likevel barnet i slike tilfeller som oftest kunne returneres til landet det er bortført fra. Enkelte land vil ved behandlingen av retursaker etter Haagkonvensjonen 1980 kunne vektlegge at barnet er borger av landet, med den konsekvens at myndighetene dermed er mer restriktive når det gjelder samarbeid om tilbakeføring av barnet til Norge. Selv om statsborgerskap ikke skal ha betydning for en eventuell sak etter Haagkonvensjonen, kan det imidlertid ikke utelukkes at dette, i tillegg til andre forhold i den konkrete sak, blir tillagt vekt.
Som det fremgår av høringsnotatet viser departementet til at også dagens regler kan vanskeliggjøre arbeid med internasjonale barnebortføringer, både i saker som omfattes av Haagkonvensjonen og i saker utenfor konvensjonssamarbeidet. I saker hvor bortfører og/eller barn ikke har norsk statsborgerskap, kan det oppstå praktiske utfordringer ved selve gjennomføringen av returavgjørelsen fordi barn og/eller bortfører har mistet oppholdstillatelsen sin i Norge. Videre kan dagens tapsregel i statsborgerloven § 23 medføre at barn mister sitt norske statsborgerskap som følge av at bortfører, uten medvirkning fra den andre forelderen, har søkt og fått innvilget utenlandsk statsborgerskap til barnet.
Departementet er på denne bakgrunn av den oppfatning at det ikke finnes klare tendenser som tilsier at en eventuell endring av prinsippet om ett statsborgerskap vil vanskeliggjøre barnebortføringssaker i særlig grad. I enkelte saker kan det være en fordel at lovverket åpner for flere statsborgerskap, blant annet ved at muligheten for at barnet taper det norske statsborgerskapet grunnet erverv av et annet bortfaller. I andre saker kan flere statsborgerskap vanskeliggjøre retur av barnet til Norge og samarbeid med det andre landets myndigheter. Da dagens regler allerede medfører at mange barn har flere statsborgerskap enn det norske, viser departementet til at utfordringene tilknyttet barnebortføring og dobbelt statsborgerskap også i dag er en aktuell problemstilling for norske myndigheter. Det bemerkes også at norske myndigheter ikke har mulighet til å begrense adgangen til at et barn får utenlandsk statsborgerskap, eller barnets mulighet til å ha dobbelt statsborgerskap etter et annet lands rett.
Som det fremgår av høringsnotatet er det svært vanskelig for utenrikstjenesten å gi bistand i saker der norske borgere tvinges til å inngå ekteskap i andre land, særlig dersom dette skjer i land der sikkerhetssituasjonen er krevende og Norge ikke har diplomatisk representasjon. Et trekk ved disse sakene er at ektefellen som utsettes for tvang over lengre tid blir holdt tilbake mot sin vilje i vedkommende land. Dette kan både være i forkant av ekteskapsinngåelsen, og i etterkant i påvente av at en kvinne som har vært utsatt for tvangsekteskap skal bli gravid før hjemreise. Det fremgikk av høringsnotatet at en endring av reglene om statsborgerskap vil kunne gjøre det enda vanskeligere å gi bistand. Innføring av dobbelt statsborgerskap vil kunne bidra til at både den tvangsgiftede selv, og andre familiemedlemmer fra Norge, vil kunne oppholde seg i dette landet i lengre tid enn dersom de ikke har dobbelt statsborgerskap. På den annen side stiller departementet seg bak IMDis uttalelse om at vanskeligheter med å yte konsulær bistand i disse sakene er et problem allerede i dag, da man i flere av landene hvor tvangsekteskap forekommer uansett ikke kan løse seg fra sitt opprinnelige statsborgerskap. Departementet er videre enig i at endringen kan medføre at flere utenlandske borgere bosatt i Norge, blir norske statsborgere, noe som kan lette arbeidet med konsulær bistand overfor denne gruppen.
Departementet vil også understreke viktigheten av å styrke forebyggende arbeid mot negativ sosial kontroll og øvrige integreringstiltak rettet inn mot grupper hvor tvangsekteskap forekommer. Den 8. mars 2017 ble handlingsplanen mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, «Retten til å bestemme over eget liv», lansert. Handlingsplanen inneholder 28 tiltak for å styrke rettsvernet og hjelpen til de som rammes, endre praksis og holdninger i berørte miljøer, styrke kunnskapen i tjenestetilbudet og forskning og kunnskapsdeling på feltet. Regjeringen har forsterket arbeidet med ytterligere tiltak og vurderer nye tiltak for å forebygge og bekjempe negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.
Departementet mener videre det vil være viktig å tydeliggjøre konsekvensene av å erverve flere enn ett statsborgerskap overfor de som med lovendringen vil kvalifisere til dette, slik svenske myndigheter har gitt innspill om. Særlig at lovendringen kan begrense norske myndigheters mulighet til å yte konsulær bistand til norske borgere som reiser til et annet land de også har statsborgerskap i.
Departementet har merket seg innspill fra Oslo politidistrikt og Politidirektoratet om hvordan forslaget kan påvirke norske myndigheters mulighet til å forebygge straffbare forhold i utlandet, særlig ved at dagens regler om passhindringer i passloven kan miste noe av sin effekt. Justis- og beredskapsdepartementet vil vurdere om det er hensiktsmessig å utrede disse spørsmålene nærmere.
Departementet har merket seg at forslaget kan begrense Forsvarets mulighet til å innkalle personer med dobbelt statsborgerskap til tjenestegjøring i Forsvaret. Departementet viser til at dagens regelverk er tilpasset situasjoner hvor den vernepliktige har flere statsborgerskap, jf. forsvarsloven § 6 første ledd andre punktum og andre ledd, og at dette allerede er en aktuell problemstilling all den tid mange norske borgere i dag har flere statsborgerskap i tillegg til det norske.
Videre er departementet innforstått med at forslaget kan føre til flere klareringsnektelser i tråd med uttalelse fra blant annet Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Departementet viser for øvrig til vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser for klareringsinstituttet i punkt 7.3.
Det kan stilles spørsmål om det norske statsborgerskapet mister sin status når man erverver nytt statsborgerskap uten å måtte si fra seg sitt opprinnelige statsborgerskap, samt om lojalitet tilknyttet statsborgerskapet svekkes. Departementet finner ikke at det er grunnlag for å hevde at en generell åpning i lovverket for å tillate flere enn ett statsborgerskap vil svekke den enkeltes lojalitet eller følelse av tilhørighet til Norge. I likhet med flere høringsinstanser mener departementet at forslaget kan virke positivt på den enkeltes integreringsprosess, ved at flere gis muligheten til å formalisere sin tilknytning til Norge gjennom norsk statsborgerskap uten å måtte gi opp sitt opprinnelige. Dette synet er også i tråd med innspillene fra de øvrige nordiske landene. Departementet er likevel enig med IMDi i at det vil være viktig å se lovforslaget i sammenheng med øvrig integreringspolitikk for å sikre forslagets integreringsfremmende effekt.
Departementet er enig med Politidirektoratet i at det kan være hensiktsmessig å utrede om det bør være en plikt for den enkelte til å melde fra om erverv av nytt statsborgerskap i tillegg til det norske. En selvstendig plikt til å melde inn det nye statsborgerskapet kan være en hensiktsmessig måte å sikre at også det nye statsborgerskapet blir registrert. Dersom prinsippet om ett statsborgerskap i statsborgerloven avvikles, vil ikke lenger erverv av nytt statsborgerskap i tillegg til det norske medføre tap av norsk statsborgerskap, eller andre rettigheter eller plikter. Etter departementets vurdering vil det derfor ikke være naturlig å innta en slik meldeplikt i statsborgerlovgivningen.