Prop. 111 L (2020–2021)

Endringer i universitets- og høyskoleloven, utdanningsstøtteloven, fagskoleloven og yrkeskvalifikasjonsloven mv. (samleproposisjon)

Til innholdsfortegnelse

2 Endringer i universitets- og høyskoleloven

2.1 Bakgrunn

2.1.1 Universitets- og høyskolelovutvalgets utredning

Universiteter og høyskoler er store og viktige samfunnsinstitusjoner som er avhengige av høy tillit i samfunnet. Høyere utdanning spiller en nøkkelrolle i utvikling av ny kunnskap og kompetanse for å løse både små og store, nasjonale og globale samfunnsutfordringer. For å ivareta studentenes og arbeidslivets behov trenger vi en mangfoldig universitets- og høyskolesektor, med institusjoner som har ulike faglige og strategiske profiler. Dersom vi finner den beste måten å styre og regulere universitetene og høyskolene på, er verdien høy. Det gir et bedre grunnlag for forskning i verdenstoppen, utdanning som fører til at flere studenter trives og fullfører sine utdanninger, institusjoner som bidrar til kritisk samfunnsdebatt og utvikling av et liberalt og demokratisk samfunn.

Kunnskapsdepartementets styring av sektoren er basert på at institusjonene skal ha stor grad av autonomi og faglig frihet. Den samlede styringen av sektoren må ta hensyn til dette, enten det er styring gjennom etatsstyring, regelverk, organisering, finansiering eller på annen måte.

Alle universiteter og høyskoler i Norge er regulert av universitets- og høyskoleloven (uhl.). Noe av bakgrunnen for dagens lov er NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Universitets- og høyskoleloven ble vedtatt av Stortinget i 2005, og innebar at det for første gang ble én felles lov for statlige og private universiteter og høyskoler. Dette ga en mer ensartet regulering av private og statlige institusjoner. I dette lovarbeidet ble det imidlertid ikke foretatt en fullstendig gjennomgang av alle bestemmelsene fra tidligere lovverk. En rekke lovbestemmelser ble derfor i hovedsak videreført, og resultatet er at mange av bestemmelsene stort sett har vært uforandret over flere tiår.

Siden universitets- og høyskoleloven ble vedtatt i 2005 har den blitt revidert en rekke ganger, men bare avgrensede deler av loven. Dette har ført til at regelverket på noen områder er fragmentert og uklart. Loven kan på enkelte områder være vanskelig å forstå, noe som betyr at det kan være uklart for institusjonene, ansatte og studenter å vite hvilket ansvar, rettigheter og plikter de har.

I juni 2018 oppnevnte derfor regjeringen et utvalg som skulle gjennomgå regelverket for universiteter, høyskoler og studentvelferd. Utvalget leverte NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler i februar 2020. Utvalgets mandat var å foreslå et regelverk som tydelig beskriver ansvar, rettigheter og plikter, for universitetene og høyskolene, studenter og ansatte. Utvalget foreslo å videreføre hovedtrekkene i dagens lov. Lovforslaget bygger på de samme prinsippene om akademisk frihet, gratisprinsippet og institusjonenes autonomi som gjeldende lov.

Utvalget har gjort et omfattende arbeid og har hatt en åpen arbeidsform. Samlet sett er utvalgets utredning så omfattende at det vil ta tid å følge den opp med forslag til en helhetlig og ny lov. På enkelte områder er det også behov for videre utredninger og nye høringer. Departementet mener likevel at det er viktig nå å ta stilling til en del av utvalgets forslag, både for å avklare sentrale spørsmål som har vært på høring og fordi departementet på enkelte områder ser behov for endringer i regelverket også på kort sikt. Departementet følger derfor i første omgang opp utvalgets utredning med å fremme forslag til endringer i universitets- og høyskoleloven i denne proposisjonen.

Utvalget anbefaler omfattende endringer i struktur og utforming av loven. Utvalget har også en rekke forslag til videre utredninger, for eksempel av lovens forskriftshjemler og om forskriftsmyndighet på noen områder bør flyttes fra universitetene og høyskolene til departementet. Hvis det blir aktuelt å vurdere slike endringer, kan det være behov for å sende disse på høring.

Kunnskapsdepartementet mener også det er andre endringer som bør vurderes i en ny lov, men som ikke er foreslått av utvalget. Det gjelder blant annet tema som krav til oppfølging av studenter, permisjonsbestemmelser som tar høyde for andre samlivsformer enn mor og far, og å styrke studentenes permisjonsrettigheter ved sykdom. Slike forslag til endringer sendes på egen høring og er derfor ikke behandlet i denne lovproposisjonen. Departementet vil også vurdere utvalgets forslag om at loven bør ha et eget læringsmiljøkapittel.

Som en oppfølging av Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – lære hele livet, vil departementet våren 2021 sende på høring et forslag om endringer i forskrift 15. desember 2005 nr. 1506 om egenbetaling ved universiteter og høyskoler (egenbetalingsforskriften). Formålet er å legge bedre til rette for fleksible videreutdanningstilbud som er tilpasset personer i arbeid. I det samlede arbeidet med regelverket vil departementet også vurdere forskriftsreguleringen av opptak til høyere utdanning og for etablering av studieprogrammer ved universiteter og høyskoler. Dette regelverket regulerer blant annet tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønnet ved opptak og hvilke institusjoner som kan tilby enkelte grader, eksempelvis mastergrad i rettsvitenskap og cand. med. For å gjøre det samlede regelverket for høyere utdanning mer oversiktlig og tilgjengelig, vil departementet også arbeide videre med forskriftene til loven med sikte på å samle flere forskrifter i en felles forskrift om høyere utdanning.

Departementet ser oppfølgingen av utvalgets forslag i sammenheng med blant annet Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling – Økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning og Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler. Departementet vil arbeide videre både med utvalgets forslag og andre endringer som bør vurderes og komme tilbake til Stortinget med forslag til en ny lov om universiteter og høyskoler på et senere tidspunkt.

2.1.2 Høring av utredningen

NOU 2020: 3 ble sendt på høring 19. februar 2002, med høringsfrist 22. mai. På grunn av koronasituasjonen ble fristen utsatt til 5. juni 2020. Høringsnotatet ble sendt til disse høringsinstansene:

  • Departementene

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Datatilsynet

  • De nasjonale forskningsetiske komiteene

  • Diku – Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning

  • Innovasjon Norge

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

  • Komite for kjønnsbalanse og mangfold i forskning

  • Kompetanse Norge

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Nasjonalt fagskoleråd

  • Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

  • Norges forskningsråd

  • Regelrådet for næringslivet

  • Statens lånekasse for utdanning

  • Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

  • Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning

  • Universell

  • Utdanningsdirektoratet

  • Riksrevisjonen

  • Sametinget

  • Helse Vest RHF

  • Helse Midt-Norge RHF

  • Helse Nord

  • Helse Sør-Øst RHF

  • Oslo kommune

  • Universitetet og høyskoler

  • Samskipnadene

  • Akademiet for yngre forskere

  • Akademikerforbundet

  • Akademikerne

  • ANSA – Association of Norwegian Students Abroad

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Audiografforbundet

  • Delta

  • Den norske Forleggerforening

  • Elevorganisasjonen

  • Forandringsfabrikken

  • Forskerforbundet

  • Forskningsinstituttenes Fellesarena

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • NITO – Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon

  • Norsk barnebokinstitutt

  • Norsk presseforbund

  • Norsk studentorganisasjon

  • Norsk tjenestemannslag

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Organisasjon for norske fagskolestudenter

  • Samskipnadsrådet

  • Sex og politikk

  • Simula Research Laboratory AS

  • Spillavhengighet Norge

  • Steinerskoleforbundet

  • Stipendiatorganisasjonene i Norge

  • Studieforbundet Solidaritet

  • UNINETT AS

  • Unio

  • Universitets- og høgskolerådet

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet mottok 132 høringsinnspill. Disse høringsinstansene hadde merknader til utvalgets forslag:

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Datatilsynet

  • De nasjonale forskningsetiske komiteene

  • Digitaliseringsdirektoratet

  • Diku – Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning

  • Felles klagenemnd

  • Komite for kjønnsbalanse og mangfold i forskning (Kif)

  • Kompetanse Norge

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

  • Nasjonal sikkerhetsmyndighet

  • Nasjonalt fagskoleråd

  • NOKUT

  • Norges forskningsråd

  • Norsk kulturråd

  • Språkrådet

  • Statped

  • Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning

  • Sysselmannen på Svalbard

  • Riksrevisjonen

  • Helse Bergen

  • Helse Vest

  • Helse Sør-Øst RHF

  • Arbeidsutvalget for institusjonsansvarlige i Norge

  • Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo

  • Bergen Arkitekthøgskole

  • Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning

  • Fjellhaug Internasjonale Høgskole

  • Høyskolen Kristiania

  • Høgskolen i Innlandet

  • Høgskolen i Molde

  • Høgskolen i Østfold

  • Høgskulen i Volda

  • Høgskulen på Vestlandet

  • Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS)

  • Kunsthøgskolen i Oslo

  • Luftfartsutdanning Sør

  • MF vitenskapelig høyskole for teologi, religion og samfunn

  • Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

  • NMBUs klagenemnd

  • Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

  • Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Samisk høgskole

  • Nord universitet

  • Norges Handelshøyskole (NHH)

  • Norges musikkhøgskole

  • OsloMet – storbyuniversitetet

  • Politihøgskolen

  • Samisk høgskole

  • Sentre for fremragende utdanning – fellessvar fra bioCEED, CELL, Matric, CCSE, Excited, iEARTH

  • Stiftelsen Handelshøyskolen BI

  • Studentombudene ved UIA, BI, UiT, UiO, NTNU, NHH, HVL, USN, OsloMet, Nord, UiS, NMBU m.fl.

  • Studentombudet ved Universitetet i Bergen

  • Universell

  • Universitetet i Trømsø – Norges arktiske universitet

  • Universitetet i Agder

  • Universitetet i Bergen

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Stavanger

  • Universitetet i Sørøst-Norge

  • Universitetssenteret på Svalbard AS (UNIS)

  • VID vitenskapelige høgskole

  • Viken fylkeskommune

  • ADHD Norge

  • Akademiet for yngre forskere

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Bibliotekarforbundet

  • Crea – forbundet for kunst og kultur ved Norges musikkhøyskole

  • Den norske Forleggerforening

  • Den norske legeforening

  • Den norske tannlegeforening

  • Den norske veterinærforening

  • Dysleksi Norge

  • Fleksibel utdanning Norge

  • Forskerforbundet

  • Funkisstudentene

  • KS

  • LO Norge

  • Mental Helse

  • Nasjonalt fagråd for teknisk fagskoleutdanning NFTF

  • New University Norway

  • NHO

  • NITO

  • NITO Studentene

  • Noregs Mållag

  • Norges Handikapforbunds Ungdom

  • Norges ME-forening

  • Norges museumsforbund

  • Norsk bibliotekforening og Norsk fagbibliotekforening

  • Norsk epilepsiforbund

  • Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening

  • Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening

  • Norsk Lektorlag

  • Norsk Målungdom

  • Norsk studentorganisasjon (NSO)

  • Norsk Sykepleieforbund

  • Norsk Tjenestemannslag

  • Norske Kveners Forbund – Ruijan Kveeniliitto

  • Nynorsk kultursentrum

  • Nynorsk forum

  • Organisasjon for norske fagskolestudenter

  • Parat

  • Pedagogstudentene i utdanningsforbundet

  • Romano kher, Kirkens bymisjon

  • Samskipnadsrådet

  • Studentdemokratiet i Sørøst-Norge

  • Studentforeningen ved Norges Handelshøyskole

  • Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen

  • Studentparlamentet ved Universitetet i Oslo

  • Studenttinget NTNU

  • Studenttinget ved NMBU

  • Studenttinget på Vestlandet

  • Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening

  • Unio

  • Unge funksjonshemmede, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Hørselshemmedes Landsforbund, Hørselshemmedes Landsforbunds Ungdom, Norges Blindeforbund, Norges Blindeforbunds Ungdom, Dysleksi Norge, Dysleksi Ungdom, Norsk Tourette Forening, ME-foreningen og Funkisstudentene (felles svar fra elleve organisasjoner)

  • Universitets- og høgskolerådet (UHR)

  • Utdanningsforbundet

  • Velferdstinget Vest

  • Anonym

  • Einar Braathen

  • Elisabeth Kolflaath Semprini (representerer et opprop signert av i alt 98 personer)

  • J.K. Baltzersen

  • Karl Øyvind Jordell

  • Mikjel Thorsrud

  • Steinar Holden

Disse høringsinstansene hadde ikke merknader til forslagene:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Lovisenberg diakonale høgskole

  • Ole Martin Ellingbø Nilsen

2.2 Forslag fra utvalget som ikke fremmes som lovendringsforslag

2.2.1 Akademisk frihet

Den akademiske friheten er lovfestet i uhl. § 1-5. Universitetenes og høyskolenes rett til selvbestemmelse i faglige spørsmål, den institusjonelle siden av den akademiske friheten, ble tatt inn i universitets- og høyskoleloven i 1989. Den individuelle akademiske friheten ble lovfestet i 2007. I denne lovproposisjonen bruker vi «akademisk frihet» som en samlebetegnelse for både den institusjonelle og den individuelle siden av akademisk frihet.

Akademisk frihet innebærer at universiteter og høyskoler har faglig frihet til selv å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor de rammene som er fastsatt i eller i medhold av lov. Det innebærer videre at de skal sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå og utøves i samsvar med anerkjente vitenskapelige, kunstfaglige, pedagogiske og etiske prinsipper. Akademisk frihet innebærer også at det ikke kan gis pålegg eller instrukser om læreinnholdet i undervisning og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet utover de rammene som er fastsatt i eller i medhold av lov. I tillegg har den enkelte ansatte på en institusjon under universitets- og høyskoleloven et selvstendig faglig ansvar for innhold og opplegg for undervisningen. Den enkelte ansatte har også rett til å velge emne og metode for sin forskning eller sitt utviklingsarbeid, innenfor de rammene som følger av ansettelsesforholdet eller særlige avtaler.

At universiteter og høyskoler ikke kan gis pålegg eller instrukser om innholdet i undervisning og forskning er en akademisk kjerneverdi og et grunnleggende prinsipp i et moderne samfunn. Individuell og institusjonell akademisk frihet er også verdiene som trekkes fram i Magna Charta Universitatum, som 18. september 1988 ble undertegnet av 388 rektorer og ledere fra universiteter i hele Europa, i anledning 900-årsjubiléet til Universitet i Bologna. Dette ble starten på Bologna-prosessen.

I oktober 2020 sluttet Norge seg til en internasjonal erklæring om forskningsfrihet – Bonn Declaration on Freedom of Scientific Research. Erklæringen støtter akademisk frihet som et grunnleggende prinsipp i akademia, og sier blant annet at den enkelte har frihet til å velge metode og emne for forskning. Gjennom tilslutningen forplikter Norge seg til å arbeide aktivt for å beskytte den akademiske friheten. I november 2020 vedtok ministrene i Bologna-prosessen et kommuniké hvor de blant annet ble enige om en felles definisjon av akademisk frihet for alle landene i European Higher Education Area (EHEA). En egen uttalelse som utdyper og problematiserer akademisk frihet nærmere, ble vedtatt som et vedlegg til kommunikéet. Også gjennom disse vedtakene har Norge forpliktet seg til å fremme og beskytte akademisk frihet.

Bestemmelsene om akademisk frihet i gjeldende universitets- og høyskolelov omfatter både individuell og institusjonell akademisk frihet, se §§ 1-1 bokstav c og 1-5. Underdalutvalgets gjennomgang av akademisk frihet i NOU 2006:19 Akademisk frihet – individuelle rettigheter og institusjonelle styringsbehov resulterte i et forslag om at individuell akademisk frihet for ansatte i undervisnings- og forskerstillinger skulle lovfestes. Det skjedde 15 år etter at institusjonell akademisk frihet for første gang ble lovfestet.

Universitets- og høyskolelovutvalget slutter seg til Underdalutvalgets grunnleggende forståelse av begrepet akademisk frihet. I tillegg drøfter universitets- og høyskolelovutvalget enkelte mulige utfordringer for den akademiske friheten som enten har blitt tydeligere eller har kommet til i senere år, som polarisert debattklima i samfunnet, undergraving av demokratiet i noen land, og åpen forskning.

Universitets- og høyskolelovutvalget konkluderer med at dagens lovgivning ivaretar den akademiske friheten på en god måte, og foreslår derfor å videreføre innholdet i dagens § 1-5 om faglig frihet og ansvar, men med en presisering i paragrafens første ledd om at institusjonene også har ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten.

Videre mener utvalget at det ikke er hindringer i dagens lovverk for at institusjonene kan pålegge sine ansatte å gjøre forskningsresultater tilgjengelig for offentligheten. Utvalget mener det er mulig å regulere dette i retningslinjer for åpen publisering ved institusjonene og eventuelt også i arbeidsavtalene.

Justis- og beredskapsdepartementet mener i sitt høringsinnspill at utvalget i liten grad tar inn over seg det trusselbildet som retter seg mot utdannings- og forskningsinstitusjoner i vestlige demokratier. Det gjelder både med tanke på etterretningsvirksomhet og muligheten for påvirkning av den frie forskningen.

Kunnskapsdepartementet er klar over at norske høyere utdannings- og forskningsinstitusjoner må forholde seg til denne type utfordringer, og har derfor planer om å utvikle egne retningslinjer for ansvarlig internasjonalt akademisk samarbeid i nær dialog med sektoren. Retningslinjene vil blant annet favne temaer som uønsket kunnskapsoverføring og spørsmål om akademisk frihet og etiske problemstillinger. Departementet har også etablert en fast møteplass for akademisk samarbeid med Kina, for mer systematisk dialog mellom myndighetene og sektoren om denne typen spørsmål. Formålet er å gjøre institusjonene bedre rustet til selv å gjøre gode vurderinger av blant annet sikkerhetsmessige aspekter ved sitt internasjonale virke.

Departementet er enig med universitets- og høyskolelovutvalget i at Underdalutvalgets forståelse og drøfting av det grunnleggende prinsippet om akademisk frihet står seg godt, også i dag. Departementet slutter seg også til universitets- og høyskolelovutvalget forslag om å videreføre innholdet i dagens § 1-5 om faglig frihet og ansvar. Departementet er også enig i at institusjonene har et ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten. Etter departementets vurdering innebærer ikke utvalgets forslag til presisering noen materiell endring. Forslaget vil ikke gi de ansatte noe sterkere vern eller gi ledelsen ved en institusjon en sterkere plikt til å gripe inn enn den har i dag. En endring i tråd med forslaget kan snarere føre til mer usikkerhet om hvor langt institusjoenes ansvar strekker seg. Departementet foreslår derfor å ikke følge opp utvalgets forslag på dette punktet.

Videre er departementet enig i at det er trekk i samfunnsutviklingen, særlig i noen land, som kan vekke bekymring. Det er tendenser til polarisering i debatten om kunnskap, og akademisk frihet, uavhengighet, og kvalitetssikring blir stadig viktigere for å beholde høy tillit til forskningsbasert kunnskap i samfunnet. De akademiske grunnverdiene og lovbestemmelsene som beskytter den akademiske friheten ligger fast, men det er behov for å oppgradere politikken og systemene for å møte en ny tid, med nye medier, nye teknologier og nye utfordringer. Dette er spørsmål som departementet vil arbeide videre med, blant annet i arbeidet med langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023–2032. I dette arbeidet vil departementet sette ned en ekspertgruppe som skal få i oppgave å utrede bestemte aspekter ved faglig frihet og ansvar.

2.2.2 Klage over karakterfastsettelse ved eksamen og blind sensur

Bakgrunnen for forslaget

Utvalget mener at ordningen med blind sensur, innført i 2014, har resultert i dårligere klagebehandling ved institusjonene. Ordningen har etter utvalgets syn forsterket svakhetene ved sensurordningen i universitets- og høyskolesektoren. Utvalget foreslo derfor å endre sensurordningen for å få den mer i tråd med de alminnelige reglene om klage på enkeltvedtak som følger av forvaltningsloven.

Dagens regler

Etter uhl. § 5-3 fjerde ledd skal ikke studentens begrunnelse for klagen, den opprinnelige karakteren eller en eventuell skriftlig karakterbegrunnelse fra den opprinnelige sensoren, opplyses til den nye sensoren. Denne ordningen kalles «blind sensur». Klage på en karakter er klage på et enkeltvedtak. Som utgangspunkt skal klager på enkeltvedtak følge reglene i forvaltningsloven. Bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven om blind sensur er imidlertid et unntak fra forvaltningslovens hovedregel om at saken skal være så godt opplyst som mulig og at sakens dokumenter blir oversendt klageinstansen, jf. forvaltningsloven §§ 33 og 34.

Ordningen med blind sensur ble innført for å sikre ensartet behandling og en nøytral vurdering ved alle universiteters og høyskolers klagesensur. I tillegg er ordningen ment å forhindre mulig lojalitet mellom de nye sensorene og førstegangssensorene.

Etter dagens regler fastsetter institusjonen ny karakter ved klagesensuren hvis sensor mener at det er avvik mellom prestasjon og karakter. Dette gjelder både når vurderingen er til gunst og til ugunst for studenten. Den nye karakteren er den endelige karakteren forutsatt at det ikke foreligger et avvik på to karakterer eller mer. Dersom det er et slikt vesentlig karakteravvik, følger det av uhl. § 5-3 sjette ledd at institusjonene må foreta en ytterligere vurdering før den fastsetter en endelig karakter.

Sensorveiledning er obligatorisk ved alle eksamener, jf. uhl. § 3-9 andre ledd siste punktum. Krav om obligatorisk, skriftlig sensorveiledning ble tatt inn i loven ved oppfølgingen av Meld.St.16 (2016–2017) Kultur for kvalitet. Kravet er begrunnet med at de samme prinsippene og kriteriene for karakterfastsettelsen skal legges til grunn av alle sensorene for å sikre en mer lik sensur, både mellom sensorene og mellom første- og andregangssensur. Dette tiltaket har virket for kort til at vi kan se en effekt. Etter uhl. § 5-3 tredje ledd skal sensorveiledningen være tilgjengelig for alle kandidatene etter at karakterer er fastsatt.

Utvalgets forslag

Utvalget foreslo at ordningen med blind sensur opphører og at klage på sensur gjøres som en ordinær toinstansbehandling. Utvalget la vekt på at sensurvedtak er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og stilte spørsmål ved om en ny sensur gir en kvalitativt bedre sensur enn den opprinnelige. Den tidligere klageordningen med klage på karakterfastsettelse som en reell toinstansbehandling vil etter utvalgets syn gjøre den mer i samsvar med de alminnelige reglene om klage etter forvaltningsloven.

Høringsinnspill

Det er 37 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Av disse er det 27 instanser som støtter forslaget. Blant disse er NOKUT, Diku, universitetene i Agder, Bergen, Oslo, Sørøst-Norge og Tromsø, Nord universitet og NTNU og en rekke høyskoler. Blant de åtte som ikke støtter forslaget er OsloMet, Dronning Mauds Minne Høgskole og studenttingene ved på Vestlandet og ved NTNU.

NOKUT, Universitetet i Agder og Universitetet i Oslo påpeker at bortfall av blind sensur i større grad vil ivareta studentenes rettssikkerhet og sikre en reell klagebehandling. Norsk studentorganisasjon (NSO), Studentdemokratiet i Sørøst-Norge og Studenttinget på Vestlandet mener det skal være studentens faglige prestasjoner som skal være gjenstand for vurdering. Videre påpeker NSO og Studenttinget på Vestlandet at det er behov for et regelverk som forhindrer at det kan oppstå lojalitetsbånd mellom førstegangssensorene og de sensorene som behandler klagen.

Departementets vurderinger

Etter at ordningen med blind sensur ble innført er det gjort noen justeringer for å legge til rette for gode ordninger for sensuren, også ved klager. Det er innført en regel om ny sensur ved vesentlig karakteravvik, jf. uhl. § 5-3 sjette ledd. Hvis karakteren ved ny sensur avviker med to eller flere karakterer fra opprinnelig sensur, skal utdanningsinstitusjonen foreta ytterligere en vurdering før endelig karakter fastsettes. I tillegg er det krav om obligatorisk sensorveiledning, jf. uhl. § 3-9 andre ledd siste punktum.

Ordningen med blind sensur ble begrunnet med at den ville imøtekomme lovgiverens intensjon om at ny sensur skal være så lik en vanlig førstegangssensur som mulig. Det skulle sikre en upartisk vurdering av eksamen. Det ble også lagt vekt på studentorganisasjonenes ønske om en sensurordning uten bindinger mellom første- og andregangs sensur. På den måten ville man oppnå en mest mulig uhildet vurdering ved ny sensur.

Departementet deler utvalgets vurdering av at blind sensur i realiteten er en ny førstegangssensur. Men departementet mener at dette ikke er en ulempe ved sensuren. Det er ikke holdepunkter for å hevde at en ny førstegangssensur vil være dårligere enn en ny sensur utført etter en åpen klagerunde slik forvaltningsloven foreskriver. En blind sensur sikrer at det ikke tas utenforliggende hensyn i sensuren, og at bindinger mellom første og andregangs sensur blir redusert. Departementet har også merket seg at det tidligere ble fremmet en del klager med stort avvik mellom første og andregangs sensur. Innføringen av krav til ny vurdering dersom første- og andregangs sensur avviker med to karakterer eller mer har imidlertid ført til færre slike tilfeller av vesentlig karakteravvik. Det legges til grunn at kravet om obligatorisk sensorveiledning ved alle eksamener også har bidradd til færre slike avvik.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i dagens regler om blind sensur i uhl. § 5-3 fjerde ledd femte punktum. Det foreslås heller ingen endringer i dagens regler i uhl. § 5-3 sjette ledd om krav til ny vurdering ved vesentlig karakteravvik som følge av klage.

2.2.3 Karakterskala

Bakgrunnen for forslaget

Utvalget har foreslått å innføre en tretrinns karakterskala med vurderingsuttrykket utmerket/bestått/ikke-bestått. Forslaget er oppfølgning av et innspill som utvalget fikk under arbeidet med utredningen. Utvalget har foreslått å innføre en slik karakterskala for å redusere stress, karakterpress, motivere studentene til å gjøre det bedre og for å minimere antall klager.

Dagens regler

Det følger av uhl. § 3-9 sjette ledd at «vurderingsuttrykket ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurdering skal være bestått/ikke bestått eller en gradert skala med fem trinn fra A til E for bestått og F for ikke bestått». Disse felles nasjonale karakterskalaene, innført i 2002, korresponderer med tilsvarende karakterskalaer ved utenlandske institusjoner og er hentet fra det europeiske ECTS-systemet. Et slikt felles system gjør resultatene fra norske utdanningsinstitusjoner mer sammenlignbare med høyere utdanning i andre land.

Utvalgets forslag

Utvalget har foreslått å innføre en ny tretrinns karakterskala med vurderingsuttrykket utmerket/bestått/ikke bestått. Den skal komme i tillegg til de to karakterskalaene som gjelder i dag.

Høringsinnspill

Det er 45 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Av disse er det 15 instanser som støtter forslaget, 29 som ikke støtter. En høringsinstans uttaler seg uten å ta standpunkt for eller imot.

Noen mener det skaper forvirring å ha to karakterskalaer med samme karakterbenevnelser. Det er særlig uheldig dersom de samme benevnelsene skal ha ulik valør i de to skalaene. Andre mener at den nye tredelte skalaen må erstatte den todelte dersom det ikke skjer en endring i begrepsbruken.

Norsk studentorganisasjon (NSO) mener det er både uhensiktsmessig og uheldig å innføre en ny vurderingsskala og at forslaget kan medføre utfordringer ved opptak til høyere grad og for studentmobilitet. Studentdemokratiet i Sørøst-Norge viser til at det kan skape problemer knyttet til internasjonale arbeidsgivere. NSO, BI, Studentparlamentet ved UiB og Studenttinget på Vestlandet mener at forslaget ikke vil bidra til å redusere karakterpress. Andre mener det vil være komplisert å forholde seg til en slik skala og kan heller ikke se nytten av dette.

Departementets vurderinger

Departementet viser til at institusjonene i dag selv kan vurdere om de skal bruke vurderingsuttrykket bestått/ikke bestått eller en gradert skala fra A til E for bestått og F for ikke bestått. Institusjonene kan bruke skalaen bestått/ikke bestått i utdanninger der institusjonene vil sikre at studentene holder et visst nivå, men der det av hensyn til trygg yrkesutøvelse og videre studier ikke er nødvendig med ytterligere gradering. Hvis institusjonene mener det er behov for å gradere prestasjonene, kan de bruke skalaen A-F. Dersom de som gir undervisningen mener det er behov for ytterligere å motivere studentene og fremme læring, er det ikke noe i veien for underveis i utdanningen å bruke alternative karakterskalaer eller vurderingsuttrykk.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i regelverket om karakterskalaer.

2.2.4 Flertallskrav ved vedtak om utestengning

Dagens regler

Etter uhl. § 4-8 kan en student som har utvist ulike former for klanderverdig eller uredelig adferd bortvises eller utestenges. Slik adferd kan blant annet være fusk, bruk av falske vitnemål, grovt klanderverdig opptreden som skaper fare for andres liv eller helse og adferd som grovt forstyrrer medstudenter eller institusjonens virksomhet. Bortvisningen eller utestengningen kan skje fra den institusjonen der studenten tar utdanningen, fra nærmere bestemte områder ved institusjonen eller fra hele eller deler av utdanningen.

Etter uhl. § 4-8 fjerde ledd skal slike vedtak treffes med to tredjedels flertall. Tilsvarende kvalifisert flertall kreves dersom en student utestenges etter en skikkethetsvurdering, jf. uhl. § 4-10 fjerde ledd. Et slikt flertall kreves selv om hovedregelen i forvaltningsretten er at simpelt flertall er tilstrekkelig for å treffe vedtak.

Utvalgets forslag

Utvalget drøftet hvilket flertall som bør kreves for vedtak som nevnt om bortvisning og utestengning. Generelt mente utvalget at særskilt begrunnelse må kreves for å stille krav om to tredjedels flertall for å treffe en bestemt avgjørelse. En slik særskilt begrunnelse foreligger etter utvalgets syn ikke for utestengning eller bortvisning av en student etter forstyrrende eller annen kritikkverdig adferd. Tilsvarende gjelder etter utvalgets syn for vedtak om at en student ikke er skikket for det yrket som utdanningen gjelder og av den grunn må utestenges. Utvalget foreslo derfor at kravet om to tredjedels flertall ikke blir videreført i disse tilfellene. Slike vedtak bør kunne treffes med simpelt flertall slik forvaltningsloven gir anvisning på.

Høringsinnspill

Tolv høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Åtte av disse støtter forslaget. De som støtter forslaget mener at det i andre, men like alvorlige tilfeller, er tilstrekkelig med simpelt flertall. Som eksempler nevnes annullering eller utestengning fra praksis på grunn av anmerkninger på politiattest. De som ikke støtter forslaget, herunder Norsk studentorganisasjon (NSO), peker på at utestengning er en alvorlig sanksjon for studenten og at det rettferdiggjør krav om kvalifisert flertall i slike saker. En utestengning kan føre til at en student mister sin studierett og retten til å ta den utdanningen som studenten er tatt opp til. Andre peker på at forslaget om simpelt flertall vil åpne for avgjørelser om bortvisning og utestengning uten at nemndas studentstemme framkommer. Noen peker på som uheldig at et vedtak om utestengning med simpelt flertall vil bli enklere å få gjennomført. Dette vil ramme studentenes rettssikkerhet.

Departementets vurdering

Departementet viser til at vedtak etter forvaltningsloven krever simpelt flertall og mener at det bør være utgangspunktet også i universitets- og høyskoleloven. Det er tilstrekkelig med simpelt flertall i en del andre saker som kan få alvorlige konsekvenser for en student. Som eksempler nevnes annullering av eksamen eller prøve, jf. § 4-7, og utestengning grunnet straffbare forhold anmerket på politiattest, jf. § 4-9. Departementet er enig i at det bør foreligge en særskilt begrunnelse dersom det skal stilles krav om kvalifisert flertall i vedtak etter universitets- og høyskoleloven. Utestengning av en student fra praksis er et alvorlig inngrep med store konsekvenser for den som rammes. Det samme gjelder utestengning fra et yrke etter en skikkethetsvurdering. Dette kan i seg selv tilsi et krav om to tredjedels flertall.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår departementet ingen endringer i kravene til kvalifisert flertall i de nevnte bestemmelsene i §§ 4-8 fjerde ledd og 4-10 fjerde ledd. Departementet viser ellers til forslag til endringer i § 4-8 i proposisjonens punkt 2.10.

2.2.5 Trakassering og seksuell trakassering

Dagens regler

Uhl. § 4-3 presiserer at «(…) styret skal innenfor sitt ansvarsområde arbeide for å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering». I dag følger plikten til å arbeide forebyggende mot trakassering og seksuell trakassering også av likestillings- og diskrimineringsloven. Bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven ble vedtatt for å tydeliggjøre institusjonenes ansvar og understreke betydningen av forebyggende arbeid i høyere utdanning. Lovendringen trådte i kraft 1. august 2019.

Høringsforslaget

Utvalget foreslo at bestemmelsen i uhl. § 4-3 første ledd siste setning ikke skulle videreføres. Utvalget trakk fram at likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder, også for universiteter og høyskoler, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 2 første ledd.

Høringsinnspill

Tre høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å fjerne siste setning i dagens § 4-3 første ledd, om at styret innenfor sitt ansvarsområde skal arbeide for å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering. Disse er Forskerforbundet, Tekna og Universitetet i Stavanger (UiS).

Ni høringsinstanser gir uttrykk for at de ikke støtter forslaget. Disse er Likestillings- og diskrimineringsombudet, OsloMet – storbyuniversitetet, Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning, Den norske legeforening, LO, Norsk tjenestemannslag, Norsk studentorganisasjon (NSO), Studentforeningen ved Norges Handelshøyskole og Studenttinget NTNU.

OsloMet og Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning mener bestemmelsen om trakassering og seksuell trakassering i universitets- og høyskoleloven ikke innebærer en uhensiktsmessig dobbeltregulering. Bestemmelsen gjør ikke loven mindre brukervennlig.

NSO frykter at en lovendring vil frita for eller svekke styrets ansvar. Videre mener de regelen bør videreføres av pedagogiske grunner, som særlig har kommet til uttrykk gjennom kartlegginger og media. NSO nevner også at flere institusjoner har utarbeidet egne retningslinjer.

Departementets vurderinger

Departementet mener forbudet mot trakassering og seksuell trakassering, og utdanningsinstitusjonenes plikt til å forebygge og forhindre slik trakassering, er viktig. Tallene fra SHoT – Studentenes helse- og trivselsundersøkelsene og kartleggingen fra arbeidsgruppen mot mobbing og trakassering i utdanningssektor, viser at det er all grunn til å arbeide systematisk med denne problematikken for å bedre studentenes trivsel, helse og læringsmiljø og de ansattes arbeidsmiljø. Selv om det innebærer en dobbeltregulering, mener departementet at forbudet mot trakassering og seksuell trakassering i universitets- og høyskoleloven ikke bør oppheves. Departementet foreslår derfor ingen endringer i denne bestemmelsen.

2.2.6 Gradsforskriften

Uhl. § 3-2 første ledd om grader, yrkesutdanninger og titler gir hjemmel til å fastsette forskrift om «hvilke grader og yrkesutdanninger en institusjon kan gi, den tid det enkelte studium skal kunne gjennomføres på, og hvilken tittel graden eller yrkesutdanningen gir rett til». Slike regler er gitt i forskrift 16. desember 2005 nr. 1574 om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (gradsforskriften).

Utvalget foreslo å videreføre denne bestemmelsen, noe som har fått støtte i høringen.

Gradsforskriften har tre hovedformål:

  • å hjemle selve gradssystemet: hva slags grader institusjonene kan gi, hva de heter og om normert studietid. I gradsforskriften er det fastsatt at det norske gradsystemet består av bachelorgrad, mastergrad, ph.d. og ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid, mv.

  • å gi en oversikt over hvilke institusjoner som kan gi hvilke grader. Utover at det nasjonalt er ønskelig å ha en slik oversikt, har Norge også internasjonalt forpliktet seg til å ha oversikt over hvilke kvalifikasjoner den enkelte institusjon har rett til å gi og rapportere dette på egnet vis – gjennom Lisboakonvensjonen og den nye globale UNESCO-konvensjonen for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, gjennom Europass-forordningen og EQF-samarbeidet (jf. rekommandasjonens Annex VI). Se omtale i punkt 2.5.2.2.

  • å regulere hvilke institusjoner som gir hvilke grader (etableringsretten). Dette omtales videre i stortingsmeldingen om styring av statlige universiteter og høyskoler.

I tillegg omfatter forskriften et kapittel om beskyttelse av titler som er gitt i medhold av det gamle gradssystemet. Det gjelder grader som cand.mag., cand.philol., cand.polit., siv.ing. osv. Forskriften ivaretar dermed også rettighetene til dem som er utdannet før innføringen av Kvalitetsreformen i perioden 2003–2007.

Departementets vurdering er at det er behov for forskriftsbestemmelser som ivaretar de ulike formålene med dagens gradsforskrift. Utformingen av forskriften er lik gradsforskriftene som var gitt med hjemmel i universitets- og høgskoleloven av 1995 og tidligere lover på området. Omtalen i utvalgets utredning og enkelte innspill fra institusjonene viser et behov for å vurdere nærmere om bestemmelsene i forskriften kan utformes mer forståelig. Dette vil departementet komme tilbake til på et senere tidspunkt i en egen høring.

2.2.7 Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønnet

Dagens regler

Det følger av uhl. § 3-7 andre ledd at departementet kan gi forskrift om rangering av søkere ved opptaket til høyere utdanning. Dette er gjort i forskrift om opptak til høgare utdanning (opptaksforskriften) kapittel 7. Opptaksforskriften gjelder opptak til grunnutdanninger, hvor søkere rangeres på bakgrunn av poeng, som i hovedsak beregnes på bakgrunn av hvilke karakterer søkeren har oppnådd i videregående opplæring. Eventuelle tilleggspoeng legges til karaktergjennomsnittet som søkeren har oppnådd i sin videregående opplæring. Søkere kan få tilleggspoeng for alder, maksimalt åtte poeng, og for enten avtjent førstegangstjeneste, eller gjennomført og bestått høyere utdanning, høyere yrkesfaglig utdanning eller folkehøyskole.

Hvis ett kjønn er klart underrepresentert ved en utdanning og i relevant yrke som utdanningen gir kompetanse for kan institusjonene søke Kunnskapsdepartementet om å få lov til å bruke tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn (kjønnspoeng) ved opptak til dette studiet, jf. opptaksforskriften § 7-9. Kjønnspoeng innebærer å gi søkere av det ene kjønnet et gode som det andre kjønnet ikke får. Formålet er å oppnå større grad av likestilling mellom kjønnene på et overordnet nivå. Dette kan bidra til at det over tid oppstår ønskede endringer i samfunnet. Slik særbehandling kan oppfattes som urettferdig fordi en søker som har fått kjønnspoeng, kan komme inn på en utdanning på bekostning av en student av det motsatte kjønnet som har høyere konkurransepoengsum.

Stortinget ba i anmodningsvedtak nr. 605 (2015–2016) regjeringen om å «utrede utforming og innføring av ekstrapoeng til gutter og jenter som søker på studier der det er for eksempel 80 prosent eller mer av det motsatte kjønn […]». Kunnskapsdepartementet har fulgt opp dette ved behandling av søknader om bruk av kjønnspoeng til ett kjønn ved opptak til enkelte utdanninger.

Søknader fra institusjoner som ønsker å gi kjønnspoeng til det underrepresenterte kjønnet ved opptak til høyere utdanning, må vurderes konkret opp mot de kriteriene som framgår av norsk lov, inkludert likestillingsregelverket, nasjonal praksis og praksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen, og opp mot behovet i samfunnet. Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/54/EF 5. juli 2006 om gjennomføring av prinsippet om like muligheter for og likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med arbeid og yrkesdeltakelse (EUs likestillingsdirektiv) er gjennomført i norsk rett gjennom lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven). Direktivet forbyr direkte og indirekte diskriminering, trakassering på grunn av kjønn, seksuell trakassering og instruksjon om diskriminering, jf. direktivet artikkel 2, og åpner for positiv særbehandling i arbeidslivet, jf. direktivet artikkel 3.

Ifølge likestillings- og diskrimineringsloven § 11 kan forskjellsbehandling som har til formål å fremme likestilling og hindre diskriminering, såkalt positiv særbehandling, være tillatt dersom noen vilkår er oppfylt. Vilkårene som må være oppfylt er for det første at særbehandlingen er egnet til å fremme det formålet likestillings- og diskrimineringsloven har. For det andre må det være et rimelig forhold mellom formålet en ønsker å oppnå, og hvor inngripende særbehandlingen er for den eller de som blir dårligere stilt. For det tredje må særbehandlingen ta slutt når formålet er oppnådd.

Utvalgets forslag

Utvalget viste til EUs likestillingsdirektiv og EU-domstolens praktisering av regelverket. På grunnlag av dette mente utvalget at det kunne stilles spørsmål ved om opptaksforskriften § 7-9 og praktiseringen av denne var i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven og likestillingsdirektivet. Utvalget var usikkert på om tilleggspoeng basert på kjønn faktisk er egnet til å fremme likestilling, slik likestillings- og diskrimineringsloven forutsetter. Utvalget var også i tvil om kjønnspoeng er i samsvar med lovens krav til forholdsmessighet. Utvalget viste til at det å ikke komme inn på en utdanning til tross for at man er best kvalifisert, er inngripende for den enkelte. Hvis målet er å jevne ut den skjeve kjønnsbalansen i høyere utdanning, mente utvalget at noe må gjøres med utfordringene knyttet til om gutter og jenter har like muligheter i utdanningsløpet på nivåene under høyere utdanning. Videre mente utvalget at myndighetene bør bruke andre og mer målrettede virkemidler enn å tildele kjønnspoeng for å bekjempe skjevheten i kjønnsbalansen i enkelte utdanninger så vel som i samfunnet. Utvalget foreslo derfor å oppheve opptaksforskriftens bestemmelse om tilleggspoeng basert på kjønn.

Høringsinnspill

Det er 37 høringsinstanser som har kommentert forslaget. De fleste instansene ønsker at opptaksforskriftens bestemmelse om kjønnspoeng skal videreføres. Blant disse er universiteter, høyskoler og interesseorganisasjoner.

Departementets vurderinger

Kjønnspoeng innebærer en direkte forskjellsbehandling og er i utgangspunktet forbudt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Loven åpner likevel for at direkte forskjellsbehandling kan være tillatt i visse sammenhenger.

Departementet mener at en jevnere kjønnsbalanse i arbeidslivet er viktig. Det at institusjoner kan gi kjønnspoeng til det underrepresenterte kjønn ved enkelte utdanninger, innenfor rammene av likestillings- og diskrimineringsloven, kan bidra til å oppnå dette. Departementet legger til grunn at opptaksforskriften § 7-9 om adgangen til å gi kjønnspoeng i seg selv verken er i strid med EUs likestillingsdirektiv eller likestillings- og diskrimineringsloven.

Departementet viser for øvrig til opptaksforskriften § 7-9 og omtalen av denne bestemmelsen i rundskriv F-06-20. Rundskrivet gir en oversikt over hvilke utdanninger som har kjønnspoeng for opptak til studieåret 2021–2022. For opptaket 2021–2022 har departementet ikke endret hvilke utdanninger som fortsatt kan benytte slike kjønnspoeng. Departementet har utvidet ordningen med kjønnspoeng til mannlige søkere til profesjonsstudiet i psykologi ved NTNU, Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo. Institusjonene gir nå kjønnspoeng til alle mannlige søkere, og ikke lenger bare til søkere mannlige søkere i førstegangsvitnemålskvoten.

Departementet har gitt Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning i oppgave å utrede hvilken effekt bruken av kjønnspoeng har hatt. Denne utredningen vil være en del av grunnlaget for vurderingen av bruk av kjønnspoeng for opptaket i 2022. Utredningen vil også gi et kunnskapsgrunnlag for utvalget som skal vurdere det samlede opptakssystemet.

2.2.8 Regler for private høyskoler

Organisering og ledelse ved private høyskoler

Private høyskoler spiller en viktig rolle i universitets- og høyskolesektoren og er med på å gi mangfold. Mangfold kan bidra til mobilitet, samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjoner og til å opprettholde faglig spesialisering. Universitets- og høyskoleloven stiller krav til organisering og ledelse av private høyskoler. Etter uhl. § 8-1 stilles det krav om at private høyskoler må være organisert som enten aksjeselskap eller stiftelser. Disse organisasjonsformene er regulert i aksjeloven og stiftelsesloven, og må følge krav til regnskap og dokumentasjon i bl.a. regnskapsloven og bokføringsloven. Det bidrar derfor til en ryddig organisering og muliggjør økonomisk tilsyn med at offentlige tilskudd er benyttet i tråd med kravene i universitets- og høyskoleloven.

Aksjeloven har bestemmelser om at generalforsamlingen velger styret og bestemmelser om de ansattes rett til å velge styremedlemmer. Stiftelsesloven krever at vedtektene for en stiftelse regulerer hvordan styret skal velges. I næringsdrivende stiftelser har de ansatte lovfestet rett til styrerepresentasjon. I tillegg til de alminnelige kravene som følger av valgt organisasjonsform, krever uhl. § 8-1 at studenter og ansatte skal være representert i styret, og at styret skal bestå av minst fem medlemmer. Dersom styret har mer enn ti medlemmer, skal studentene og de ansatte være representert med minst to medlemmer hver. Dette må det tas høyde for i organiseringen av private universiteter og høyskoler, for eksempel i vedtektene. Videre presiserer universitets- og høyskoleloven at kravene i likestillings- og diskrimineringsloven om representasjon av begge kjønn må være oppfylt.

Uhl. § 8-1 tredje ledd presiserer at det skal være størst mulig åpenhet om styrets arbeid. Tilsvarende regel gjelder for statlige institusjoner, jf. uhl. § 9-2 sjette ledd.

Tilsyn med private høyskoler

Dagens regelverk for tilsyn med private høyskoler ble innført i 2018, se Prop. 44 L (2016–2017).

Hver privat høyskole må organiseres som et aksjeselskap eller stiftelse, jf. uhl. § 8-1 første ledd. Dette skal sikre at institusjonene har en veletablert organisasjonsform med tilhørende krav til regnskap og rapportering, og gi grunnlag for profesjonell drift.

Bestemmelsene om styrets ansvar innebærer at styret må sørge for at studentene får den utdanningen som akkrediteringen forutsetter og at driften for øvrig er i samsvar med lov, forskrift og andre retningslinjer. Videre skal styret fatte vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt studieår. Reglene presiserer også i hvilken grad institusjoner kan foreta utdelinger av et eventuelt positivt årsresultat. Det er i dagens regler også bestemt at handel med nærstående skal skje til markedsmessige vilkår. Alle private universiteter og høyskoler skal benytte statstilskudd og egenbetaling fra studentene til den akkrediterte utdanningen og innenfor lovens formål. Hensikten er at alle offentlige tilskudd og egenbetaling skal benyttes til godkjent virksomhet, altså virksomhet som danner grunnlag for akkrediteringen. Dette er også et krav etter det alminnelige statsstøtteregelverket. Formålet med reglene om offentlig støtte er å sikre at markedsaktørene stilles overfor forutsigbare og like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. Et felles regelverk om offentlig støtte for hele EØS-området bidrar også til å unngå et subsidiekappløp mellom EØS-statene.

Utvalgets vurdering

Utvalget foreslo å videreføre dagens regelverk uten endringer.

Høringsinnspill

To høringsinstanser, Høyskolen Kristiania og Norsk studentorganisasjon, støtter utvalgets vurdering av kravene til organisering og ledelse. Nasjonalt fagskoleråd mener at partene i arbeidslivet skal være representert i styret. Dette skal sikre god kobling til arbeidslivet og ivareta behovet for arbeidslivsrelevans.

Riksrevisjonen understreker nødvendigheten av en formalisert innsynsrett tilpasset tilsyns- og kontrollmyndighetenes behov og peker på at Riksrevisjonens adgang til informasjon med fordel kan omtales i loven. Riksrevisjonen peker videre på at innsynsretten har begrenset verdi i seg selv, dersom den virksomheten det gis innsyn i, ikke samtidig underlegges et tilstrekkelig klargjort og presisert rammeverk for hvordan den skal innrette sin virksomhet og økonomiske disposisjoner. Dette vil være helt avgjørende for muligheten til å følge opp og verifisere etterlevelsen av rammeverket som de offentlige tilskuddene bygger på. Riksrevisjonen peker også på at den ved flere anledninger har bedt om at private utdanningsinstitusjoners forhold til det offentlige anskaffelsesregelverket klargjøres. Riksrevisjonen viser til at en større del av private universiteter og høyskolers inntekter er tilskudd fra staten.

Øvrige høringsinstanser hadde ikke synspunkter på utvalgets vurdering av reglene om tilsyn mv. Imidlertid ga NOKUT utvalget innspill blant annet om private høyskoler, og foreslo mulige endringer i reglene om private høyskolers bruk av statstilskudd og i tilskuddsmodellen.

Departementets vurdering

Departementet mener det ikke nå er grunnlag for å foreslå endringer i reglene om organisering av og tilsyn med private høyskoler. Departementet vil imidlertid vurdere nærmere høringsinnspillet fra Riksrevisjonen og ha dialog med NOKUT om behovet for eventuelle endringer i regelverket.

2.3 Formål og oppgaver

2.3.1 Bakgrunnen for forslaget

Utvalget foreslo en ny formålsparagraf og at loven i større grad skal skille mellom hva som er universiteter og høyskolers formål, og hvilke oppgaver de har. Forslaget viderefører hovedtrekkene i dagens regulering av universiteter og høyskolers formål og oppgaver. Departementet støtter forslaget om at hovedinnholdet i disse bestemmelsene fortsatt skal være at universiteter og høyskoler skal frambringe og spre ny kunnskap og bidra til et høyt kompetansenivå i samfunnet.

2.3.2 Dagens regler

2.3.2.1 Lovens formål

Uhl. § 1-1 fastsetter lovens formål. Bestemmelsen angir tre målsettinger, eller oppgaver, som universiteter og høyskoler skal jobbe med. Lovens formål er å legge til rette for at institusjonene kan tilby høyere utdanning på høyt nivå og utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå. Loven skal også legge til rette for at universiteter og høyskoler kan formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for prinsippet om faglig frihet, og anvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater. Dette gjelder både i undervisningen av studenter, i egen virksomhet for øvrig, og i offentlig forvaltning, kultur og næringsliv.

2.3.2.2 Universiteter og høyskolers oppgaver

Formålsbestemmelsen i § 1-1 suppleres av § 1-3 om utdanningsinstitusjonenes virksomhet. Bestemmelsene om lovens formål og institusjonenes virksomhet angir samlet sett det overordnede samfunnsoppdraget universiteter og høyskoler har.

Dagens § 1-3 setter overordnede krav til høyere utdanningsinstitusjoners virksomhet. Bestemmelsen angir hvilke forventninger lovgiver har til institusjonenes kjerneoppgaver, som er å tilby utdanning, forskning og formidling av høy kvalitet. I tillegg angir bestemmelsen de virkemidlene institusjonen skal ta i bruk for å fremme målene som er fastsatt i formålsbestemmelsen.

2.3.3 Høringsforslaget

2.3.3.1 Formål

Utvalget foreslo en ny formålsparagraf i universitets- og høyskoleloven, med fire vesentlige endringer fra dagens bestemmelse:

  1. Formålsbestemmelsen skal angi formålet med universiteter og høyskoler, ikke formålet med loven slik som i dag.

  2. Formålsbestemmelsen skal – sammen med en egen bestemmelse om universiteter og høyskolers oppgaver – bidra til å skille tydeligere mellom universiteter og høyskolers formål og institusjonenes oppgaver.

  3. Formålet knytter institusjonene tettere til deres betydning for samfunnet og samfunnsoppdraget. Særlig sentralt er henvisningen til bærekraft.

  4. Formålsbestemmelsen bringes på linje med formålsparagrafene i opplæringsloven og barnehageloven.

Utvalget foreslo å lovfeste at universiteter og høyskoler skal «bygge virksomheten på og utbre forståelse for respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og rettsstatens prinsipper». Dette er et verdigrunnlag som også er nedfelt i formålsparagrafene i opplæringsloven og barnehageloven.

2.3.3.2 Oppgaver

Utvalget foreslo en ny bestemmelse i § 2-1 om universiteter og høyskolers oppgaver. Forslaget viderefører i stor grad dagens regler, men skiller seg særlig fra dagens bestemmelse på tre punkter. For det første foreslo utvalget ikke å videreføre bestemmelsen om effektiv ressursbruk og tilførsel av eksterne ressurser i dagens § 1-3 bokstav c. For det andre foreslo utvalget å fjerne plikten i § 1-3 bokstav h om samarbeid med andre særskilt nevnte aktører. Utvalget foreslo å erstatte dette med en generell plikt til å samarbeide med «relevante aktører». Endelig foreslo utvalget å lovfeste at universiteter og høyskoler skal bidra til livslang læring, i tillegg til etter- og videreutdanning.

2.3.4 Høringsinnspill

2.3.4.1 Ny formålsbestemmelse

Det er 47 instanser som har uttalt seg om dette forslaget. Av disse er det 36 som støtter utvalgets forslag, mens fire ikke støtter det. Syv av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men har kommentert det.

Blant instansene som støtter forslaget er 17 utdanningsinstitusjoner, Diku, Kulturrådet, Norges forskningsråd, Viken fylkeskommune, Akademikerne, Forskerforbundet, NITO, Norsk studentorganisasjon (NSO), Tekna og Unio.

Nord universitet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), OsloMet, Samisk Høyskole, Universitetet i Sørøst-Norge (USN), NSO, Akademikerne, LO, NITO og Tekna er blant høringsinstansene som mener loven bør ha en formålsbestemmelse som omtaler akademias ansvar for å bidra til en bærekraftig utvikling. Også Universitetet i Bergen (UiB) støtter at institusjonene gjennom sin virksomhet skal bidra til en bærekraftig utvikling, men understreker at dette må forstås som et institusjonelt ansvar som ikke rokker ved den individuelle akademiske friheten. Samisk høyskole støtter i hovedsak forslaget og er særlig positiv til å ta inn bærekraftperspektivet.

Høgskolen i Volda, Forskerforbundet og Unio mener det er uheldig at «forskning» og «utdanning» ikke er med i formålsbestemmelsen. Samisk høyskole støtter i hovedsak forslaget, men etterlyser en henvisning til urfolksrettigheter.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig med en felles formålsbestemmelse for en såpass heterogen sektor. Rådet mener det kan være mer fornuftig at den enkelte institusjonen utvikler sin egen formålsbestemmelse. UHR mener dessuten at det er en generell fare ved å konkretisere og slik framheve noen oppgaver. Det skyldes at noen like viktige oppgaver kan bli utelatt og at nye oppgaver kan oppstå. UHR, Universitetet i Agder (UiA), Universitetet i Stavanger (UiS) og MF vitenskapelig høyskole for teologi, religion og samfunn foreslår blant annet at sektorens ansvar for alltid å stille kritiske spørsmål kommer direkte til uttrykk i formålsbestemmelsen.

Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT) og Universitetet i Oslo (UiO) er to av høringsinstansene som ikke støtter forslaget. Både UiT og UiO stiller blant annet spørsmål om det er et godt grep å innføre en formålsbestemmelse som angir formål for virksomheten istedenfor formålet med loven. Begge stiller også spørsmål ved om lovregulering av institusjonenes formål er forenlig med den institusjonelle autonomien.

2.3.4.2 Institusjonenes oppgaver

Det er 36 høringsinstanser som har kommentarer til forslaget. Blant disse er 13 utdanningsinstitusjoner. Seks av utdanningsinstitusjonene som har uttalt seg, støtter forslaget. Sju utdanningsinstitusjoner har kommentarer til forslaget uten å uttale om de støtter eller ikke. Totalt er det 20 instanser som uttaler at de støtter forslaget. Det er ingen som går imot forslaget, men det er 16 høringsinstanser som har kommentarer til forslaget uten å gi klart uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.

De fleste innspillene gjelder forslaget om regulering av utdanning og forskning «på høyt internasjonalt nivå» (bokstav a og b) og til formuleringen «livslang læring og etter- og videreutdanning» (bokstav c).

Flere av høringsinstansene har innvendinger til utvalgets forslag om å lovfeste at universiteter og høyskoler skal tilby utdanning og utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid «på høyt internasjonalt nivå». Blant disse er UHR, OsloMet, NTNU, UiT, USN og Forskerforbundet. Hovedinnvendingen er at bruken av «høyt internasjonalt nivå» er problematisk i en skal-bestemmelse fordi det er et lite realistisk mål for all norsk forskning og høyere utdanning.

Høringsinstansene er delt i synet på hvordan de forstår betegnelsen «livslang læring» og hva de mener er hensiktsmessig regulering. Et flertall av høringsinstansene, blant annet UHR, UiA, USN,Forskerforbundet og Unio, mener at livslang læring er et bredere begrep enn etter- og videreutdanning. De mener derfor det er unødvendig å regulere begge deler og at det vil være tilstrekkelig om § 2-1 bare henviser til «livslang læring». NSO uttaler på sin side at betegnelsen «livslang læring» er uklar og kan gjøre det vanskelig å skille mellom grunnskole, videregående opplæring, fagskoleutdanning og høyere utdanning

Høyskolen i Volda er enig i at institusjonene må påta seg etter- og videreutdanningsoppgaver, men mener det ikke bør framstå som en egen oppgave. Høyskolen i Volda mener etter- og videreutdanning bør ses på som del av utdanningsoppdraget og foreslår at dette reguleres samlet. OsloMet, UiT og Tekna støtter derimot forslaget om å regulere både livslang læring og etter- og videreutdanning.

Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og OsloMet støtter ikke utvalgets forslag om å fjerne reguleringen av institusjonenes ansvar for effektiv ressursbruk og tilførsel av eksterne ressurser. Disse institusjonene mener at tilføring av ekstern finansiering fortsatt bør være en lovfestet oppgave. USN, UiA og NTNU mener på sin side at det er styrets ansvar å sørge for god og effektiv ressursforvaltning, uavhengig av finansieringsform, og at disse mekanismene vil gjøre seg gjeldende uavhengig av lovreguleringen.

2.3.5 Departementets vurdering

2.3.5.1 Formålet med universiteter og høyskoler

Formålsbestemmelsen i universitets- og høyskoleloven angir hva som er lovens formål. Utvalget har foreslått at lovens formålsbestemmelse i stedet for å være en målsettingsbestemmelse, heller skal uttrykke det overordnede samfunnsformålet med universiteter og høyskoler. Forslaget innebærer at formålsbestemmelsen endres ved at den angir formålet med universiteter og høyskoler, ikke formålet med loven. Etter departementets vurdering vil ikke dette endre den rettslige betydningen av formålsbestemmelsen. Hensikten med en formålsbestemmelse er å beskrive og synliggjøre hva man ønsker å oppnå med den aktuelle loven. En formålsbestemmelse gir ikke rettigheter eller forpliktelser som kan håndheves. En formålsbestemmelse vil imidlertid ha betydning som et relevant tolkningsmoment, og kan ved å gi en påminnelse om sentrale hensyn, bidra til at hensynene vektlegges i større grad. Etter departementets vurdering bør universitets- og høyskoleloven ha en formålsbestemmelse som beskriver utdanningsinstitusjonenes samfunnsmandat. Formålsbestemmelsen bør regulere hva universiteter og høyskoler skal bidra med i stedet for hva loven skal bidra med, noe som vil understreke institusjonenes roller. I tråd med utvalgets forslag og ønsket fra et klart flertall av høringsinstansene, mener departementet at formålsbestemmelsen bør angi hva som er formålet med universiteter og høyskoler.

Verdigrunnlaget for universiteter og høyskoler

Utvalget har foreslått at formålsbestemmelsen i universitets- og høyskoleloven skal «bringes på linje med» formålsbestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven. Utvalget mener det bør være sammenheng mellom lovene når det gjelder verdigrunnlaget for virksomhetene på alle nivåer i utdanningsløpet, fra barnehage til doktorgrad.

Utvalget har foreslått å understreke at universiteter og høyskoler skal være bærere av de sentrale verdiene som samfunnet vårt bygger på. Utvalget foreslår blant annet at loven bør vise til «respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og rettsstatens prinsipper». Dette verdigrunnlaget er også nedfelt i formålsbestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven. Departementet viser til at disse verdiene ikke er særegne for barnehagen og grunnskolen, men også er nevnt i Grunnlovens formålsbestemmelse, § 2. Departementet legger til grunn at det er bred oppslutning om dette verdigrunnlaget og at det også er sentralt for høyere utdanning. Samtidig mener departementet at det er forskjell på grunnopplæringens og høyere utdannings behov for en eksplisitt regulering av verdigrunnlaget. Dette skyldes blant annet at grunnskoleopplæring er obligatorisk og at opplæringslovens formålsbestemmelse har direkte betydning for opplæringen som gis.

Departementet mener at forståelse og respekt for menneskerettigheter, inkludert urfolksrettigheter, er en sentral verdi for universiteter og høyskoler, men at det ikke er behov for en slik konkretisering i loven. Utvalgets forslag til regulering av verdigrunnlaget er en svært overordnet regulering. Etter departementets vurdering tilsier institusjonenes autonomi at det ikke vil være hensiktsmessig å lovfeste at universiteter og høyskoler skal bygge på og utbre forståelse for respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og rettsstatens prinsipper. Uten en ytterligere konkretisering vil ikke en slik bestemmelse i universitets- og høyskoleloven tilføre noe utover det som følger av Grunnloven § 2 og annet regelverk som likestillings- og diskrimineringsloven, som gjelder uavhengig av universitets- og høyskoleloven.

Lovens formålsbestemmelse bør konsentrere seg om universiteter og høyskolers kjerneoppgaver. Dagens formålsbestemmelse i universitets- og høyskoleloven setter oppgavene utdanning, forskning og formidling i sentrum av institusjonenes virksomhet. Dette er kjerneoppgavene, og de bør etter departementets vurdering fortsatt ha en sentral plass i lovens formålsbestemmelse. Etter departementets vurdering gir dagens formålsbestemmelse et riktig bilde av hva som er hensikten med universiteter og høyskoler. Departementet foreslår derfor å beholde dagens formålsbestemmelse, men med enkelte justeringer.

Universiteter og høyskoler skal bidra til en bærekraftig utvikling

Utvalgets forslag om å regulere at universiteter og høyskoler skal «bidra til en miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling» har fått bred støtte i høringen. Et klart flertall av utdanningsinstitusjonene som har hatt kommentarer til den nye formålsbestemmelsen, støtter forslaget. UiO er blant mindretallet av høringsinstansene som ikke støtter forslaget til ny formålsbestemmelse. UIO støtter imidlertid utvalgets vurderinger av bærekraftperspektivet og mener at dette må ha en plass i formålsbestemmelsen.

Departementet deler utvalgets vurdering av universiteter og høyskoler som en sentral aktør og viktig nøkkel for å løse samfunnsutfordringene. Samfunnet må ha kunnskap for å kunne gjøre de riktige valgene slik at vi kan opprettholde velstand og velferd, ta vare på en klode som er i ferd med å bli overbelastet og verne om sentrale verdier som frihet og demokrati. FNs bærekraftsmål er allerede tett koblet til forskning og høyere utdanning ved at målene er en integrert del av alle områdene i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, jf. Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. Etter departementets vurdering står universiteter og høyskoler så sentralt i utviklingen av et bærekraftig samfunn at det også bør gjenspeiles i lovens formålsbestemmelse.

Bærekraftig utvikling er kjernen i både Langtidsplan for forskning og høyere utdanning og FNs bærekraftsmål. Departementet vil likevel påpeke at bærekraftperspektivet i lovens formålsbestemmelse ikke kan være uløselig knyttet til FNs bærekraftsmål. Dette er først og fremst fordi disse kun gjelder fram til 2030, mens lovens formålsbestemmelse er ment å gjelde lengre. Det er heller ikke utenkelig at en eller flere av bærekraftdimensjonene vil kunne få et endret innhold over tid. Departementet mener forskning og høyre utdanning vil ha en nøkkelrolle for å løse framtidige samfunnsutfordringer uansett hvilken vei utviklingen fører oss. Det er derfor viktig at lovens formålsbestemmelse er generell og dynamisk. Når bærekraftperspektivet ikke knyttes til og avgrenses til å gjelde FNs bærekraftsmål, vil bestemmelsen etter departementets vurdering kunne virke langsiktig. Samtidig vil den gi rom for både å tilpasse seg samfunnsutviklingen og sette politiske prioriteringer innenfor de rammene som loven setter.

Høyt internasjonalt nivå

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om utvalgets forslag om å regulere et ambisjonsnivå ved å lovfeste at institusjonene skal tilby utdanning og utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid «på høyt internasjonalt nivå». Høringsinstansene er delte i synet på forslaget.

Formuleringen «høyt internasjonalt nivå» er ikke ny i universitets- og høyskoleloven. Formuleringen står i dag i formålsbestemmelsen, jf. § 1-1. Uhl. § 1-3 om institusjonenes virksomhet benytter andre formuleringer om ambisjonsnivået for kvaliteten. Denne bestemmelsen anerkjenner imidlertid indirekte målet om et «høyt internasjonalt nivå» fordi bestemmelsen angir hva institusjonene skal gjøre «for å fremme lovens formål».

Departementet mener at utvalgets forslag til ny bestemmelse om universitetene og høyskolenes oppgaver er tett koblet til lovens formålsbestemmelse og legger til grunn at oppgavebestemmelsen ikke vil innebære en regulering av konkrete rettigheter eller plikter. Selv om også dagens lov regulerer en forventning om at universiteter og høyskoler driver høyere utdanning, forskning og utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå, ser departementet at forslaget til endringer i større grad enn i dag framstår som krav til den enkelte institusjonen. Videre deler departementet utvalgets vurdering og høringsuttalelsenes syn på at det ikke er et entydig svar på hva som er et høyt internasjonalt nivå på mange fagområder. Dette er ikke en del av akkrediteringskravene. Departementet mener likevel det er viktig å presisere at ambisjonen må være et høyt internasjonalt nivå. Hva som konkret ligger i ambisjonsnivået, vil kunne variere og må ses i lys av blant annet institusjonens størrelse og finansiering. Departementet mener derfor at formålsbestemmelsen bør vise til ambisjonen om høyt internasjonalt nivå.

2.3.5.2 Oppgaver

Utvalgets forslag tar sikte på å lage et tydeligere skille mellom institusjonenes formål og oppgaver enn det dagens lov gjør. Utvalgets forslag til § 2-1 om oppgaver må sees i sammenheng med utvalgets forslag til formålsbestemmelse. Dette betyr blant annet at bestemmelsen om institusjonenes oppgaver langt på vei angir hva som skal til for å kunne nå ambisjonene i formålsbestemmelsen.

I punkt 2.3.5.1 om formålsbestemmelsen foreslår departementet at ambisjonen om høyere utdanning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå fremdeles skal framgå av formålsbestemmelsen. Etter departementets vurdering er det da unødvendig å angi ambisjonsnivå også i oppgavebestemmelsen.

Utover dette vil departementet i det vesentlige følge opp utvalgets forslag til ny bestemmelse om institusjonenes oppgaver, med enkelte mindre justeringer.

Dagens § 1-3 regulerer institusjonens ansvar for å tilby etter- og videreutdanning. Utvalget foreslo å videreføre dette ansvaret og i tillegg supplere det med et ansvar for å bidra til livslang læring. Dette ble begrunnet med at begrepet livslang læring «formidler bedre enn etter- og videreutdanning hva dette faktisk handler om – å lære hele livet».

Flere høringsinstanser har påpekt at «livslang læring» er et bredere begrep som også omfatter etter- og videreutdanning. Departementet er enig i denne forståelsen, men mener likevel at det er gode grunner for å regulere begge deler. Departementet vil derfor følge opp utvalgets forslag om å regulere livslang læring i tillegg til etter- og videreutdanning, men vil konkretisere at etter- og videreutdanning er en type tilbud som sorterer under livslang læring.

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at en effektiv ressursbruk er en grunnleggende forutsetning for driften av virksomheten. At statlige midler skal brukes effektivt følger også av formålsbestemmelsen og andre krav i reglement for økonomistyring i staten, og gjelder både for departementets tildelinger til statlige institusjoner og tilskudd til private. Departementet mener derfor at det er overflødig å regulere dette eksplisitt i universitets- og høyskoleloven.

Departementet er enige i utvalgets vurdering av at det ikke er hensiktsmessig å eksplisitt angi relevante samarbeidspartnere for universiteter og høyskoler. Departementet vil likevel foreslå at bestemmelsen klargjør at det kan være relevant å samarbeide med aktører på både internasjonalt, nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

2.3.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre formålsbestemmelsen i universitets- og høyskoleloven slik at den angir formålet med universiteter og høyskoler, og ikke formålet med loven. I tillegg foreslår departementet å ta bærekraftperspektivet inn i formålsbestemmelsen. Se forslag til endring i § 1-1.

Departementet foreslår å endre § 1-3 for å følge opp utvalgets forslag til ny bestemmelse om institusjonenes oppgaver, med enkelte justeringer.

2.4 Virkeområde

2.4.1 Bakgrunnen for forslaget

Utvalget foreslo å videreføre dagens regler om lovens saklige og stedlige virkeområde. Utvalget mente at det er behov for å klargjøre lovens stedlige virkeområde, men har ikke gitt et konkret forslag til en ny bestemmelse. Utvalget foreslo å avvente endring til det foreligger avgjørelse fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i en klagesak fra en norsk virksomhet som tilbyr mesteparten av utdanningen i utlandet. Etter departementets vurdering er det behov for en klargjøring av hva som ligger i kravet om at loven gjelder «virksomhet i riket». Departementet mener det ikke er nødvendig å avvente ESAs vurdering før det gjøres presiseringer om lovens stedlige virkeområde, og foreslår derfor å gjøre mindre endringer i dagens regler.

2.4.2 Dagens regler

Universitet- og høyskolelovens virkeområde er regulert i § 1-2. Bestemmelsene om lovens virkeområde angir både hvilke utdanningsinstitusjoner loven gjelder for, og hvor de kan tilby utdanning for at de skal falle inn under lovens virkeområde. Lovens saklige virkeområde framgår av første, andre og tredje ledd, mens lovens stedlige virkeområde framgår av femte, sjette og sjuende ledd. Fjerde ledd regulerer adgangen til å gjøre unntak fra loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Det følger av uhl. § 1-2 første ledd at loven gjelder for universiteter og høyskoler som gir akkrediterte utdanningstilbud, eller som har oppnådd institusjonsakkreditering som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole, jf. § 3-1. Akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning under universitets- og høyskoleloven, og både etablerte institusjoner og nye tilbydere kan søke om akkreditering.

Kongen avgjør hvilken kategori den enkelte institusjonen tilhører på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT. Kongen kan også, på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT, bestemme at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner, jf. § 1-2 tredje ledd.

Utgangspunktet er at norske lover gjelder for virksomhet i Norge. Alt internasjonalt samarbeid på utdanningsområdet – om det er i regi av FN, Europarådet, EU/EØS, Bologna-prosessen, OECD eller Nordisk ministerråd – tar utgangspunkt i nasjonal suverenitet på utdanningsområdet. Som eksempel nevnes traktaten om Den europeiske unions virkemåte artikkel 165 første ledd:

… while fully respecting the responsibility of the Member States for the content of teaching and the organisation of education systems and their cultural and linguistic diversity.

Universitets- og høyskoleloven gjelder utdanninger som er en del av det norske systemet for høyere utdanning.

Hensikten med at universitets- og høyskoleloven presiserer lovens stedlige og saklige virkeområde, er å stille visse krav til institusjonene som tilbyr utdanning som faller under denne loven. Et sentralt hensyn er at det skal være mulig både å besiktige studiestedene i forbindelse med akkreditering av utdanninger og institusjoner og føre tilsyn med utdanningsinstitusjonenes virksomhet og kvaliteten på studietilbudene deres.

Hovedregelen er at loven gjelder for universiteter og høyskoler med «virksomhet i riket», jf. uhl. § 1-2 femte ledd. Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen hvis ikke annet fastsettes av Kongen. Videre framgår det at Kongen kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forholdene. Bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven må i all hovedsak anses som offentligrettslige, og da gjelder loven i utgangspunktet ikke på Jan Mayen og Svalbard, jf. lov om Svalbard § 2 andre ledd og lov om Jan Mayen § 2. Det er derfor nødvendig med en særlig hjemmel for at loven skal gjelde virksomhet på disse stedene.

Loven gjelder ikke for virksomhet som utføres utenfor Norge, jf. uhl. § 1-2 sjette ledd. Utenlandske utdanningsinstitusjoner, eller norske utdanningsinstitusjoner med virksomhet i utlandet, har dermed ikke krav på å bli vurdert for norsk akkreditering av utdanningen de tilbyr utenlands. Kongen kan bestemme at loven likevel skal gjelde helt eller delvis for slik virksomhet.

For å tilpasse lovens virkeområde til den internasjonale utviklingen åpner uhl. § 1-2 sjuende ledd for å avtale med et annet land eller internasjonal organisasjon at lovens virkeområde kan utvides eller innskrenkes på avgrensede saksområder.

Lovens virkeområde innebærer at utenlandske eller norske utdanninginstitusjoner som ikke har virksomhet i Norge, i utgangspunktet ikke vil ha rettskrav på å tilby utdanning med norsk akkreditering eller bli vurdert for statstilskudd. Hvis en norsk utdanningsinstitusjon har akkreditering i Norge, kan institusjonen ha deler av virksomheten eller organiseringen i utlandet. Alle forhold som kan påvirke kvalitetssikringen av den delen som skjer i utlandet, må være avklart.

I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 3.2.4 framhever departementet de sentrale hensynene bak bestemmelsen om stedlig virkeområde:

Departementet anser det som viktig å oppstille en hovedregel i loven der det slås fast at loven gjelder for virksomhet ved institusjoner i Norge. Dette vil ikke være til hinder for at norske institusjoner kan etablere studietilbud i andre land, innenfor de lovmessige rammer som gjelder for høyere utdanning i disse landene. Det vil heller ikke være til hinder for at deler av undervisningen ved norske institusjoner, som leder frem til norske grader, kan organiseres i utlandet. Det sentrale er at kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. I tillegg er det en absolutt forutsetning at NOKUT kan kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret.

Hvis det oppstår avgrensningsspørsmål om hvordan lovens virkeområde skal forstås, har Kongen hjemmel til å bestemme at loven skal gjelde for virksomhet i utlandet. Hjemmelen åpner for at Kongen kan gi retningslinjer som klargjør forhold som er viktige for den kvalitetssikringen NOKUT skal gjøre, og for eventuelle samarbeid med utenlandske institusjoner.

Økt mobilitet mellom norske og internasjonale utdanningsinstitusjoner og samspillet med det internasjonale samfunnet er viktig for universitets- og høyskolesektoren. Økt mobilitet og internasjonalisering må likevel ikke gå på bekostning av de nasjonale kravene som er stilt for at et studietilbud skal lede fram til en norsk grad, og for at studietilbudet skal ha høy kvalitet.

2.4.3 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget peker på at det gjennom forvaltningen av reglene om akkreditering og stedlig virkeområde har vist seg at det ikke alltid er klart hva som kreves for at en institusjon skal ha sin «virksomhet i riket». Hvis en institusjon har deler av virksomheten i utlandet, kan det være vanskelig å vurdere om institusjonen faller under lovens virkeområde eller ikke. Utvalget viser til at uttalelsene i lovforarbeidene som kan belyse hva som utgjør «virksomhet i riket», er svært knappe. Utvalget peker videre på at det er flere måter institusjonen kan organisere virksomheten på for likevel å få akkreditert studieprogrammene sine, for eksempel gjennom fellesgrader med utdanningsinstitusjoner i utlandet, eller gjennom samarbeid med en allerede akkreditert institusjon. Utvalget viser til at problemstillingen har blitt satt på spissen ved at en norsk aktør har klaget inn for ESA et avslag på akkreditering av studieprogrammer som i hovedsak foregår i andre EØS-land enn Norge. Ifølge NOKUT var omfanget av utdanningen i Norge ikke tilstrekkelig til å utgjøre «virksomhet i riket». Aktøren har anført at NOKUTs vedtak er i strid med EØS-avtalens regler om etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester.

Utvalget mener i utgangspunktet at det er behov for å klargjøre nærmere hva som skal regnes som «virksomhet i riket». Utvalget foreslo imidlertid å avvente uttalelse fra ESA og eventuelle videre avklaringer fra EFTA-domstolen før det foreslås en eventuell endring av lovteksten om stedlig virkeområde. Dersom det blir behov for en lovendring, foreslo utvalget at dette kunne gjøres ved å ta inn i loven en presisering av vilkåret om virksomhet i riket, og samtidig gi en nærmere beskrivelse av vilkåret for å anses som etablert i riket etter EØS-retten. En slik reguleringsmåte vil tydeliggjøre at NOKUT skal akkreditere universiteter og høyskoler som primært er etablert i Norge og driver sin virksomhet her. Det er hos disse tilbyderne NOKUT skal vurdere kvalitetskravene. Et slikt vilkår underbygger formålet med akkrediteringssystemet.

Utvalget foreslo på bakgrunn av dette å videreføre dagens bestemmelse om lovens stedlige virkeområde.

Utvalget foreslo også å videreføre dagens regulering av lovens saklige virkeområde.

2.4.4 Høringsinnspill

Det er fire høringsinstanser som har kommentert utvalgets forslag til regulering av lovens stedlige virkeområde. Det er Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), OsloMet–Storbyuniversitetet, Fjellhaug internasjonale høgskole og Norsk studentorganisasjon (NSO).

NTNU, OsloMet og NSO støtter forslaget, men kommenterer ikke vilkåret om virksomhet i riket. Fjellhaug Internasjonale høgskole viser til at dagens lovtekst og departementets forvaltning av denne fungerer godt, og at det er avgjørende at eventuelle endringer ikke innskrenker muligheten til å drive denne type kvalitetssikret virksomhet i utlandet.

Kunsthøyskolen i Oslo (KHiO) viser til den foreslåtte reguleringen av lovens saklige virkeområde og uttaler at betegnelsen «vitenskapelig høyskole» bør erstattes av for eksempel «spesialisert universitet» eller «spesialuniversitet».

2.4.5 Departementets vurdering

2.4.5.1 Stedlig virkeområde

Behov for endringer for å få et mer forutsigbart regelverk

Departementet er enig med utvalget i at det er et behov for å klargjøre innholdet i universitets- og høyskolelovens regler om stedlig virkeområde. Dette vil gi tydeligere rammer for det norske akkrediteringssystemet og større klarhet for virksomheter som ønsker å tilby utdanning som en del av det norske systemet for høyere utdanning. Departementet mener at det er behov for å gjennomføre enkelte endringer i loven nå.

Akkreditering er ikke et vilkår for å tilby høyere utdanning i Norge. Både norske og utenlandske virksomheter står fritt til å tilby ulike kurs og utdanninger, og det kreves ikke at virksomheten eller utdanningsopplegget er godkjent eller akkreditert av norske myndigheter. Det er hvis virksomheten ønsker å tilby utdanning som skal inngå i det norske systemet for høyere utdanning, tildele norske grader eller etter gitte kriterier skal kunne kvalifisere for offentlig finansiering, at utdanningen må være akkreditert. For tilbydere uten institusjonsakkreditering kan slik akkreditering bare gis av det nasjonale akkrediteringsorganet (NOKUT). Dette følger av universitets- og høyskoleloven.

Høyere utdanning i utlandet er normalt omfattet av det aktuelle landets lovgivning. Norske og utenlandske virksomheter som tilbyr utdanning i utlandet, står fritt til å tilby denne utdanningen til norske studenter. Det finnes flere virksomheter som tilbyr utdanning som foregår utenfor Norge, og som i hovedsak er rettet mot norske studenter. Selv om tilbudet er rettet mot norske studenter, betyr ikke dette at utdanningen skal regnes som en del av det norske utdanningssystemet.

Regelen om stedlig virkeområde definerer dermed hvilke utdanninger som skal og kan akkrediteres av NOKUT. Regelen er en del av systemet for akkreditering av høyere utdanning i Norge. Videre er den basert på at det er behov for å vurdere studiestedenes kvalitet og egnethet (bibliotek, laboratorier, undervisningslokaler, osv.) både i forbindelse med akkreditering av utdanninger og institusjoner og i forbindelse med tilsyn med studiekvaliteten. I tillegg kommer det at NOKUT vurderer søknader og foretar tilsyn som en offentlig tjeneste, dvs. uten gebyrer for søkerne og institusjonene som er under vurdering.

EØS-rettslige forhold

EØS-avtalen artikkel 31 bestemmer at en tjenesteyter skal ha fri adgang til å etablere seg og starte opp næringsvirksomhet i en annen EØS-stat. Myndighetene har i utgangspunktet ikke adgang til å legge restriksjoner på en tjenesteyters rett til å etablere seg i en annen EØS-stat.

Restriksjoner kan bare innføres eller opprettholdes dersom de ikke forskjellsbehandler på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat, er begrunnet i tvingende allmenne hensyn og er egnet og nødvendig for å oppnå formålet med tillatelsesordningen.

En virksomhet som tilbyr utdanningstjenester mot betaling, driver økonomisk aktivitet som er omfattet av den frie etableringsretten når virksomheten drives på en stabil og vedvarende måte i en medlemsstat av personer fra en annen medlemsstat, se for eksempel EU-domstolens avgjørelser i C-55/94 Gebhard avsnitt 25 og 28 og C-171/02 Kommisjonen mot Portugal avsnitt 25. At en utdanning er akkreditert som høyere utdanning i Norge, vil ha betydning for virksomheten. Kravet om akkreditering for å kunne tilby høyere utdanning i Norge kan, i likhet med tilsvarende krav til akkreditering i andre land, ses som en restriksjon i den frie etableringsretten.

Det norske systemet for akkreditering har som formål å sikre kvaliteten i høyere utdanning i Norge. Dette anses som et tvingende allment hensyn som kan rettferdiggjøre restriksjoner i etableringsretten, se for eksempel EU-domstolens avgjørelser i C-153/02 Neri avsnitt 46 og C-393/17 Kirschstein avsnitt 72.

Systemet med akkreditering av høyere utdanning har som nevnt til hensikt å sikre kvaliteten på høyere utdanning i Norge. Utdanning som skal være en del av det norske systemet for høyere utdanning, må tilfredsstille de krav som er stilt for akkreditering. NOKUT følger The Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), på samme måte som andre godkjente akkrediteringsorganer i Det europeiske området for høyere utdanning (EHEA, som nå omfatter 49 land). Departementet anser det norske akkrediteringssystemet som egnet til å sikre oppnåelsen av formålet om høy kvalitet på norsk høyere utdanning. Systemet er åpent, og det er ingen saksbehandlingsgebyrer for å få en søknad behandlet. Hensikten med akkrediteringssystemet er å sikre kvalitet i norsk høyere utdanning. Departementet kan ikke se at det finnes mindre inngripende tiltak som på samme måte kan sikre at formålet oppnås. Systemet som sådan anses dermed ikke å gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med akkrediteringssystemet.

Utdanning som ikke er en del av det norske utdanningssystemet, skal ikke akkrediteres etter universitets- og høyskoleloven og trenger heller ikke å tilfredsstille vilkårene for akkreditering. Det er derfor nødvendig å avgrense det norske akkrediteringssystemet til utdanninger som er, eller kan være, en del av det norske høyere utdanningssystemet. Regelen om stedlig virkeområde skal ivareta denne avgrensningen, og den er dermed et vilkår for å kunne bli vurdert for akkreditering i Norge. Departementet mener at en slik regel er egnet til å oppnå formålet om å sikre kvalitet i norsk høyere utdanning. Det er likevel åpnet for at deler av undervisningen ved norske institusjoner som leder fram til norske grader, kan organiseres i utlandet. Det krever at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. Det betyr at utdanningen må ha en klar faglig forankring i virksomheten i Norge, noe som innebærer at mesteparten av utdanningen normalt må foregå i Norge. Kravet bidrar til å oppnå formålet om kvalitetssikring og høy kvalitet i norsk høyere utdanning. Institusjonens kvalitetsarbeid og bruk av kvalitetssikringssystemet skal blant annet fremme en kvalitetskultur blant ansatte og studenter. Det skal være en helhetlig tilnærming der alle er delaktige i det felles kvalitetsarbeidet, og dette bør foregå tett på utdanningsvirksomheten og læringsmiljøet. Når formålet med regelen om stedlig virkeområde er å sikre kvalitet i norsk høyere utdanning, er det nødvendig å regulere nærmere hvilke utdanninger som skal regnes som norsk høyere utdanning som er omfattet av akkrediteringssystemet. Etter departementets vurdering kan dette ikke gjøres på andre og mindre inngripende måter enn ved å stille krav som beskrevet over. Vilkåret om at tildeling av grader og avvikling av eksamen må ha et tydelig fundament i virksomheten i Norge anses ikke for å gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med akkrediteringssystemet.

Nærmere om kravet om virksomhet i riket

Det kan synes noe uklart hvilken betydning bestemmelsen i uhl. § 1-2 femte ledd om at loven gjelder for universiteter og høyskoler med virksomhet i Norge, har for tilbud av norsk høyere utdanning som delvis foregår i utlandet, og for muligheten for å få akkreditert slik utdanning. Ordlyden i bestemmelsen er overordnet, mens lovens forarbeider gir noen holdepunkter for den nærmere tolkningen.

Kravet om virksomhet i riket gjelder ikke internasjonalisering og internasjonal studentmobilitet. Det er fordi slikt samarbeid er basert på at hvert land har ansvar for kvalitetssikringen av sine respektive utdanninger. Videre er det basert på åpenhet om systemene for kvalitetssikring, blant annet ved at alle EHEA-land skal oppfylle kravene i ESG. Slik kan samarbeidende universiteter og høyskoler ha tillit til hverandres utdanninger på tvers av landegrenser. Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, inklusive delstudier som ledd i internasjonal studentutveksling, er regulert i lovens §§ 3-4 og 3-5 om godkjenning. Se nærmere omtale i punkt 2.5 om godkjenning.

Bestemmelsen om virksomhet i riket gjelder heller ikke internasjonale fellesgrader. For slike studieprogrammer har norske myndigheter bare ansvar for de delene som foregår i Norge. Norske myndigheter har også ansvar for at universitetene og høyskolene som gir fellesgrader, må inngå avtaler om ansvars- og kostnadsfordeling mv., med de samarbeidende institusjonene, jf. studiekvalitetsforskriften §§ 4-1 til 4-3.

Innenfor Det europeiske området for høyere utdanning (European Higher Education Area, Bologna-prosessen) er det fastsatt egne standarder og retningslinjer for kvalitetssikring som landene som deltar i samarbeidet, har forpliktet seg til å følge (European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG)). Som et resultat av fastsettelsen av ESG, ble European Quality Assurance Register (EQAR) opprettet. EQAR er et register over godkjente kvalitetsikringsorganer som følger kravene i ESG. Det er en omfattende prosess å bli registrert i EQAR. NOKUT er et slikt registrert organ og er følgelig forpliktet til å følge standardene og retningslinjene i ESG. NOKUT er i tillegg medlem av European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), en medlemsorganisasjon for europeiske kvalitetsikringsorganer. For å være medlem av ENQA, må det også være godtgjort at kvalitetssikringsorganet følger ESG.

Enkelte land, især engelskspråklige, oppmuntrer sine universiteter og høyskoler til å etablere virksomhet i utlandet. I slike tilfeller er kvalitetssikringssystemet basert på at institusjonene selv betaler for ekstern kvalitetssikring av virksomheten. Slik utdanning omtales ofte som transnasjonal for å skille den fra ordinært internasjonalt samarbeid.

Som omtalt over anser departementet kravet om virksomhet i riket i lovens § 1-2 femte ledd som en del av vilkårene for akkreditering av en institusjon eller utdanning. Etter uhl. § 2-1 tredje ledd er NOKUTs oppgave blant annet å akkreditere institusjoner og studietilbud. Etter bestemmelsens sjette ledd kan departementet gi forskrift om blant annet standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud.

De nærmere kriteriene for akkreditering har departementet og NOKUT fastsatt i forskrifter. Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) er fastsatt av departementet og gir blant annet hjemmel for at NOKUT har fastsatt forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften). Den gir blant annet bestemmelser om vilkår for akkreditering av studietilbud og institusjoner.

Departementet mener det vil være hensiktsmessig å presisere hvilke vilkår som gjelder for å få akkreditering av utdanninger som delvis foregår i utlandet. Dette vil gjøre det lettere for en virksomhet å sette seg inn i vilkårene. For at dette skal være mulig, må vilkårene være tilstrekkelig klare. En slik klarhet vil sannsynligvis kreve at bestemmelsen inneholder flere elementer og har et visst omfang. Departementet mener at slike nærmere bestemmelser om hvor stor andel av en norsk høyere utdanning som kan foregå i utlandet, bør fastsettes i forskrift og ikke i bestemmelsen om lovens virkeområde.

Departementet mener likevel det er hensiktsmessig å gjøre enkelte endringer i lovens bestemmelse om stedlig virkeområde. Som omtalt over er hensynene bak og innholdet i vilkåret om stedlig virkeområde omtalt i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 3.2.4, jf. Innst. O. nr. 48 (2004–2005). Det går fram at kravet om virksomhet i riket ikke er til hinder for at deler av gradsgivende utdanning ved norske institusjoner kan gjennomføres i utlandet. Følgende tre vilkår må da være oppfylt:

  1. Kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge.

  2. NOKUT må kunne kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret.

  3. Utdanning, tildeling av grader og avvikling av eksamen må ha et tydelig fundament i virksomheten i Norge.

En akkreditering medfører at NOKUT gjennomfører en vurdering av om institusjonen eller utdanningsprogrammet fyller standarder og kriterier fastsatt av departementet og NOKUT når det gjelder kvalitetssikring, jf. uhl. § 3-1. Disse standardene og kriteriene er blant annet fastsatt i kapittel 3 i studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften.

For å sikre at institusjonene opprettholder kvaliteten etter en akkreditering, fører NOKUT tilsyn. Både akkrediteringsprosesser og reakkrediteringer medfører behov for institusjonsbesøk. Slikt tilsyn kan ikke gjennomføres på en effektiv og formålstjenlig måte uten mulighet for nær kontakt med institusjonen, da ett av kriteriene for akkreditering av utdanninger og institusjoner er at lokaler og utstyr er egnet for den aktuelle utdanningen, eventuelt institusjonens samlede studietilbud.

Flere akkrediterte norske institusjoner tilbyr mindre deler av utdanningene i utlandet. I slike tilfeller kan NOKUT også gjennomføre tilsyn med utdanning som skjer i utlandet.

NOKUT har i sin praktisering av bestemmelsen om lovens stedlige virkeområde lagt vekt på de momentene som er omtalt over, og som framgår av lovens forarbeider. NOKUT har lagt til grunn at universiteter og høyskoler som har en vesentlig del av sine aktiviteter i Norge, omfattes av universitets- og høyskoleloven, også når noe av aktiviteten foregår i utlandet. Virksomheter som i det vesentlige er basert på aktiviteter i utlandet, skal normalt akkrediteres etter lovverket i det aktuelle landet. De regnes dermed ikke som norsk høyere utdanning, og omfattes dermed ikke av loven og dens system for akkreditering av høyere utdanning i Norge.

Når det gjelder lovens stedlige virkeområde, bør utgangspunktet om at loven gjelder for universiteter og høyskoler med virksomhet i riket, etter departementets vurdering videreføres. Loven bør i tillegg presisere at deler av utdanningen kan legges til utlandet, så lenge tildeling av grader og avvikling av eksamen har en tydelig tilknytning til virksomheten i Norge, jf. også Ot.prp. nr. 79 (2003–2004), jf. Innst. O. nr. 48 (2004–2005). Dette er viktige utgangspunkter som vil gi rammer for en nærmere regulering i forskrift. Det bør i forskrift blant annet presiseres nærmere hvilke forhold som er avgjørende for om det foreligger en tydelig tilknytning til virksomheten i Norge. Dette kan for eksempel være krav til administrative og faglige funksjoner, ansatte, avvikling av eksamen og sensur mv.

En adgang til å tilby større deler av enkelte utdanninger i utlandet er i tråd med en utvikling der institusjonene i stor grad har forventninger om internasjonalt samarbeid og orientering i sin virksomhet. Dette rokker ikke ved kravet om at institusjonen må ha et solid fundament i Norge og tilhøre det norske utdanningssystemet for å ha akkreditering etter universitets- og høyskoleloven.

For å sette tydelige krav til akkreditering for potensielle søkere vil departementet i forskrift vurdere hvordan det kan settes en klarere grense for hvor stor del av utdanningen som kan foregå i utlandet.

2.4.5.2 Saklig virkeområde

Utvalget har foreslått enkelte mindre språklige endringer og ellers å videreføre dagens regulering av lovens saklige virkeområde. Heller ikke høringen av utredningen tilsier at lovens regulering på dette punktet bør endres. Departementet legger derfor til grunn at dagens § 1-2 er dekkende for angivelsen og avgrensningen av hva loven skal gjelde. Uhl. § 1-2 tredje ledd åpner for at enkelte av lovens bestemmelser kan gjøres gjeldende også for institusjoner som ikke har oppnådd akkreditering eller som har særskilte forhold ved sin virksomhet som ikke er forenlig med alle lovens krav. Denne hjemmelen er brukt til å innlemme Forsvarets høyskoler, Politihøyskolen og Kriminalomsorgens utdanningssenter delvis under loven. Departementet mener denne bestemmelsen bør videreføres og foreslår ingen endringer i den.

Det er ikke gjort en gjennomgang av dagens institusjonskategorier. Etter departementets vurdering bør eventuelle endringer i institusjonskategoriene vurderes etter en helhetlig gjennomgang av de faglige standardene for akkreditering av institusjoner. Departementet foreslår derfor ikke endringer i bestemmelsen nå.

Departementet har heller ikke vurdert andre endringer i lovens virkeområde, verken en hjemmel for å innlemme enkelte ikke-akkrediterte virksomheter eller en generell adgang til å innlemme virksomheter under loven utover den som følger av gjeldende § 1-2 tredje ledd.

2.4.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at det i lovens bestemmelse § 1-2 om virkeområde presiseres at deler av utdanningen kan legges til utlandet, så lenge tildeling av grader og avvikling av eksamen har en tydelig tilknytning til virksomheten i Norge.

2.5 Godkjenning av utdanning og realkompetanse

2.5.1 Innledning

Kunnskapsdepartementet foreslår endringer i uhl. §§ 3-4 og 3-5. Departementet foreslår blant annet å lovfeste at vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning bare kan påklages av søkeren. I tillegg foreslår departementet å dele opp dagens § 3-5 som regulerer den faglige godkjenningen av utenlandsk og norsk utdanning og av realkompetanse. Forslagene til endringer er gjort for å tydeliggjøre hva som gjelder for den enkelte kategorien av godkjenning, og dermed gjøre bestemmelsene enklere å forstå. Departementet foreslår videre å forenkle begrepsbruken slik at loven bare bruker begrepet «godkjenning». Det betyr at begrepene «godskriving» og «fritak» fjernes fra lovbestemmelsene.

Departementets forslag er basert på utvalgets forslag til kapittel 9 i ny lov, §§ 9-1 til 9-4, men med enkelte strukturelle endringer og presiseringer.

Utvalget var delt i synet på bestemmelsen om vedtakskompetansen til klagenemnda for NOKUT i saker om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Flertallet foreslo å videreføre gjeldende bestemmelser, hvor vedtakskompetansen er begrenset. Mindretallet foreslo å gjeninnføre forvaltningslovens regler om klagebehandling. Dette ble støttet av en del høringsinstanser, inkludert Universitets- og høgskolerådet (UHR).

Kunnskapsdepartementet har bestemt at flere virksomheter skal slås sammen til et nytt direktorat for høyere utdanning og kompetanse fra 1. juli 2021. Direktoratet vil også få oppgaver fra NOKUT. Samtidig skal NOKUT videreføres som et eget forvaltningsorgan, men i større grad rendyrkes som tilsyns- og akkrediteringsorgan. Departementet utreder NOKUTs oppgaver og lovregulering samlet våren 2021. Som del av dette arbeidet vil departementet, i lys av høringen og den delte anbefalingen fra utvalget, også se nærmere på klagenemndas vedtakskompetanse. Departementet tar sikte på å sende forslag til endringer i blant annet universitets- og høyskoleloven om NOKUTs virksomhet og oppgaver på høring sommeren 2021. Hvilke oppgaver som eventuelt skal overføres fra NOKUT til direktoratet, vil bli avklart i forbindelse med lovprosessen.

I utvalgets forslag til ny lov er bestemmelsene om godkjenning foreslått i et eget kapittel. I denne proposisjonen foreslår departementet å erstatte fortløpende nummerering med et tillegg av bokstaver til paragraf 3-5. Slik kan man inntil en eventuell ny universitets- og høyskolelov foreligger, unngå å endre hjemmelen for forskrifter som er knyttet til påfølgende paragrafer. Det gjelder for eksempel forskrift om opptak til høgare utdanning 6. januar 2017 nr. 13 (opptaksforskriften), som er hjemlet i §§ 3-6 og 3-7.

2.5.2 Bakgrunn

2.5.2.1 Formålet med bestemmelsene

Formålet med godkjenningsbestemmelsene i universitets- og høyskoleloven er i størst mulig grad å legge til rette for at personer kan få bruke kompetansen sin i arbeid eller videre utdanning. Formålet er også å unngå at personer og utdanningsinstitusjoner bruker tid og krefter på at den enkelte må oppnå samme kunnskap, ferdigheter og kompetanse flere ganger. Bestemmelsene skal bidra til god integrering av innvandrere og til å tilrettelegge for studentmobilitet både internasjonalt og mellom norske universiteter og høyskoler. Videre skal bestemmelsene bidra til anerkjennelse av kompetansen til voksne som søker seg til høyere utdanning.

Utdanning tatt ved samme institusjon er ikke omfattet av bestemmelsen i uhl. § 3-5. Grunnen er at det følger av institusjonens faglige frihet å bestemme innholdet i en grad eller et studieprogram. Institusjonene har derfor fullmakt til å lage forskrifter om dette. Det bør imidlertid ikke oppstilles strengere krav internt på institusjonen enn det som gjelder mellom institusjoner som er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven.

Når det gjelder ordningene for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning som reguleres i universitets- og høyskoleloven, er disse begrenset til å gjelde sammenligninger med norsk høyere utdanning. Dette gjelder både med hensyn til utdanningssystem, omfang og nivå, kalt generell godkjenning, og med hensyn til faglig innhold, nivå og læringsutbytte, kalt faglig godkjenning. Ordningene er viktige fordi personer med utenlandsk utdanning utgjør en stadig større del av den norske arbeidsstyrken. Mange av disse har behov for å få utdanningen sin godkjent for å få relevant arbeid i Norge.

Generell godkjenning foretas av NOKUT. Den er ment å være til hjelp for at søkerne skal kunne dokumentere sin kompetanse overfor potensielle arbeidsgivere for stillinger der det ikke er stilt spesielle krav til yrkesutøvelse i lov eller forskrift.

Faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning foretas av universitetene og høyskolene og er hovedsakelig ment for dem med utenlandsk utdanning som ønsker å studere videre i Norge.

Godkjenning med henblikk på autorisasjon eller yrkesgodkjenning for å få adgang til å utøve et regulert yrke i Norge, reguleres i annet lovverk, blant annet yrkeskvalifikasjonsloven. Se proposisjonen punkt 5 om dette. Det er da den aktuelle yrkesgodkjenningsmyndigheten som skal behandle søknaden. For eksempel har Helse- og omsorgsdepartementet v/Helsedirektoratet ansvar for autorisasjon av kvalifikasjoner etter lov om helsepersonell. Et annet eksempel er Finansdepartementet v/Finanstilsynet som har ansvar for yrkesgodkjenning av regnskapsførere, revisorer og eiendomsmeglere.

2.5.2.2 Lisboakonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser

Lisboakonvensjonen

Konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen av 11. april 1997 (Lisboakonvensjonen) er vedtatt av Europarådet og UNESCO i fellesskap og forvaltes i et samarbeid mellom disse organisasjonene. Det grunnleggende prinsippet i Lisboakonvensjonen er at godkjennende myndigheter i et land skal godkjenne høyere utdanningskvalifikasjoner fra en annen konvensjonspart som likeverdig med egen utdanning, med mindre de kan vise til betydelige forskjeller mellom utdanningene, jf. konvensjonens artikkel V.I.:

Hver konvensjonspart skal godkjenne studieperioder fullført innenfor rammen av et program for høyere utdanning hos en annen konvensjonspart. Denne godkjenningen skal omfatte slike studieperioder som ledd i fullføringen av et program for høyere utdanning hos konvensjonsparten der det søkes om godkjenning, med mindre det kan påvises betydelige forskjeller mellom de studieperioder som er fullført hos en annen konvensjonspart, og den delen av programmet for høyere utdanning som de ville erstatte hos konvensjonsparten der det søkes om godkjenning.

Konvensjonen gjelder utdanning som gir grunnlag for opptak til høyere utdanning, godkjenning av studieperioder og godkjenning av hele utdanninger, altså både faglig og generell godkjenning. Godkjenning av en avsluttet utdanning fra en annen konvensjonspart skal også gi adgang til videre studier på like vilkår med landets egne kandidater. En godkjenning av fullført utdanning innebærer også rett til bruk av akademisk tittel i samsvar med lover og forskrifter som gjelder i landet utdanningen er blitt godkjent i.

Norge har ratifisert Lisboakonvensjonen og er derfor forpliktet til å legge prinsippene i den til grunn ved vurdering av utenlandsk høyere utdanning som er tatt i en annen konvensjonsstat. Konvensjonen er blant annet viktig for samarbeidet i Det europeiske området for høyere utdanning (Bologna-prosessen). Bologna-prosessen er en all-europeisk prosess som omfatter 49 europeiske land, Europakommisjonen og alle de sentrale organisasjonene for utdanning høyere i Europa. Gjennom felles vedtak jobber medlemslandene for å reformere sine systemer for høyere utdanning slik at det skal være lettere å forflytte seg mellom europeiske universiteter og høyskoler, både for ansatte og for studenter. Målet er ikke å oppnå en felles utdanningspolitikk for alle landene, men at de ulike nasjonale systemene skal være sammenlignbare. Vedtakene som ministrene gjør på ministermøtene, og som nedfelles i kommunikéer, anses som forpliktende for det enkelte landet og den enkelte ministeren å følge opp. Som et resultat av Bologna-prosessen ble European Higher Education Area (EHEA) etablert av de europeiske ministrene på ministermøtet i 2010.

Lisboakonvensjonen omfatter UNESCOs «Europaregion», som også inkluderer Australia, Canada, New Zealand og USA. I motsetning til de tre førstnevnte landene har ikke USA ratifisert konvensjonen, og den er derfor ikke juridisk forpliktende for USA. Dette kan få konsekvenser for søkere med utdanning derfra. De aller fleste europeiske land har ratifisert konvensjonen.

NOKUT er nasjonalt senter for informasjon om Lisboakonvensjonen. Det innebærer at NOKUT blant annet skal gi informasjon om Norges og andre konvensjonsparters utdanningssystem, gi råd i godkjenningssaker og fremme bruken av vitnemålstillegget Diploma Supplement (DS). DS er et tillegg som utstedes sammen med vitnemålet. For kandidater fra norsk høyere utdanning utstedes det på engelsk. Det følger en mal som er en supplerende tekst til Lisboaskonvensjonen, og som er vedtatt av Europarådet, UNESCO og Europakommisjonen i fellesskap. Gjeldende versjon ble også vedtatt på et ministermøte i Bologna-prosessen. DS skal sikre rettferdig, internasjonal akademisk og yrkesmessig godkjenning av kvalifikasjonen. Bruken av Diploma Supplement er blant annet viktig for å tydeliggjøre innholdet i det norske utdanningssystemet overfor andre lands høyere utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere. Det er NOKUT som gir retningslinjer om innholdet i norsk Diploma Supplement. DS har blitt utstedt sammen med vitnemålet ved de statlige institusjonene siden 2002 og ved de private siden 2005. Diploma Supplement inngår dessuten i Europass-samarbeidet (se nedenfor om dette).

I tillegg til å være med i nettverket av nasjonale informasjonssentre for oppfølging av Lisboakonvensjonen i regi av UNESCO og Europarådet, kalt ENIC (European Network of Information Centres in the European Region), er NOKUT også norsk medlem i EU-nettverket for enheter med ansvar for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, kalt NARIC (National Academic Recognition and Information Centres in the European Union). NARIC-deltakelsen inngår i Erasmus+, det vil si EU-programmet for utdanning, opplæring, ungdom og idrett. Internasjonalt går disse informasjonsenhetene under samlebetegnelsen ENIC-NARIC. Det tette samarbeidet dem imellom er helt sentralt for å sikre kvaliteten på godkjenningsvedtakene som NOKUT fatter.

Ny global UNESCO-konvensjon om godkjenning av høyere utdanning

UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning ble vedtatt og signert av Norge i 2019. Norge tiltrådte konvensjonen som første land i 2020. UNESCO formulerte allerede i 1948 sin ambisjon om en global konvensjon for godkjenning av høyere utdanning. På UNESCOs generalforsamling i 2013 ble det vedtatt at UNESCO skulle arbeide for å utvikle en slik global konvensjon. Norge har vært en aktiv bidragsyter i utviklingen av konvensjonen, både økonomisk og faglig. Kunnskapsdepartementet ledet de mellomstatlige forhandlingene. Konvensjonen er ment å bygge bro mellom UNESCOs ulike regionale godkjenningskonvensjoner, herunder Lisboakonvensjonen.

Kvalifikasjonsrammeverk

I forskrift om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) har Kunnskapsdepartementet vedtatt overordnede læringsutbyttebeskrivelser for norske utdanninger. Ett av formålene med NKR og nasjonale kvalifikasjonsrammeverk generelt er å legge til rette for mobilitet og godkjenning gjennom informasjon og kvalitetssikring av innplasserte kvalifikasjoner. Universitets- og høyskoleutdanning er innplassert på nivå seks til åtte i NKR. Hele NKR er knyttet til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (the European Qualifications Framework for lifelong learning, EQF), som gjelder for EØS-området og EUs kandidatland med flere. I dag utgjør dette 39 land. Universitets- og høyskoleutdanningene er i tillegg «selvsertifisert», det vil si formelt knyttet, til kvalifikasjonsrammeverket i Det europeiske området for høyere utdanning (Bologna-rammeverket, Overarching Framework of Qualifications of the European Higher Education Area, QF-EHEA). Det ble vedtatt på ministermøtet i Bologna-prosessen i Bergen i 2005 og revidert på ministermøtet i Paris i 2018. QF-EHEA gjelder i 49 land.

Europass

Europass er et EU-system for digital dokumentasjon av alle typer kompetanse og kvalifikasjoner. Det gjelder egenerklært kompetanse, gjennom CV-mal, system for vurdering av språk- og digitale ferdigheter og formelle kvalifikasjoner gjennom vitnemålstilleggene Diploma Supplement og Certificate Supplement. Sistnevnte er en forklaring på innholdet i kvalifikasjoner fra fag- og yrkesopplæring og annen yrkesutdanning. Etter Europass-beslutningen i 2018 ((EU) 2018/646) blir samarbeidet gradvis utvidet til å bli et redskap for både karriereveiledning og dokumentasjon av enkeltpersoners kompetanse.

2.5.2.3 Tilknyttede oppgaver og ordninger ved NOKUT

NOKUT er nasjonalt informasjonssenter for alle ordninger for godkjenning av utenlandske utdanninger og yrkeskvalifikasjoner og veileder søkere til rett godkjenningsinstans. NOKUT har også enkelte oppgaver som støtter opp under dette, blant annet som nasjonalt kontaktpunkt for EQF og assistansesenter for EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv.

Utover generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning tilbyr NOKUT to typer forhåndsvurderinger, for henholdsvis arbeidsgivere og universitets- og høyskolesektoren. I tillegg tilbyr NOKUT «automatiske godkjenninger» og kvalifikasjonsvurderinger. Ingen av disse ordningene er å anse som godkjenning i lovens forstand. De er således ikke juridisk bindende.

Forhåndsvurderingene er raske og tilgjengelige vurderingsformer som er ment som veiledende råd til arbeidsgivere, myndigheter eller institusjoner, basert på forenklet saksbehandling. De kan dermed bidra til fleksibilitet og rask fremdrift i prosesser der de involverte ikke etterspør formelle godkjenninger. Forhåndsvurderingen for arbeidsgivere innebærer en vurdering av om utdanningen er godkjent i personens hjemland, hvilket fagområde utdanningen er tatt innenfor, og hvilket nivå den utenlandske utdanningen tilsvarer i det norske utdanningssystemet. Forhåndsvurderingen ved opptak til doktorgradsutdanning (ph.d.-utdanning) gir en kort vurdering vedrørende omfanget av, og nivået på, den utenlandske høyere utdanningen.

De såkalte «automatiske godkjenningene» er nedlastbare erklæringer fra NOKUT, utarbeidet om høyere utdanning fra de andre nordiske landene og enkelte andre land, om at nærmere spesifiserte utdanninger fra det aktuelle landet alltid blir godkjent i Norge. Ordningen har bidratt til å redusere antallet søknader om generell godkjenning fra de aktuelle landene. Det viser at for en del arbeidsgivere er kvalitetssikret informasjon tilstrekkelig for å vurdere søkere til stillinger. Begrepet «automatisk godkjenning» brukes også internasjonalt om denne typen bekreftelser og liknende ordninger. Dette er et felt som får stadig mer oppmerksomhet, kanskje især gjennom EUs Rådsrekommandasjon, Council Recommendation of 26 November 2018 on promoting automatic mutual recognition of higher education and upper secondary education and training qualifications and the outcomes of learning periods abroad (2018/C 444/01).

Utover dette foretar NOKUT kvalifikasjonsvurderinger for søkere som verken kan få godkjenning av sin utenlandske høyere utdanning etter den ordinære generelle ordningen eller ordningen for søkere uten verifiserbar dokumentasjon, se nedenfor pkt. 2.5.3.1 om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Det kan skyldes at søker ikke har tilstrekkelige språkkunnskaper i engelsk, norsk eller annet skandinavisk språk, at vedkommende ikke har permanent oppholdstillatelse i Norge, eller ikke har fullført høyere utdanning. Kvalifikasjonsvurderingen inneholder informasjon om søkerens høyeste oppnådde kvalifikasjon, arbeidserfaring og språkkompetanse og er gyldig i tre år.

Videre forvalter NOKUT godkjenningsordninger for andre typer utenlandsk utdanning enn universitets- og høyskoleutdanning. For utenlandsk fagskoleutdanning foretar NOKUT en generell vurdering av utdanningens nivå og omfang, mens det for utenlandsk fag- og yrkesopplæring er eksterne fagkomiteer som gjør en faglig vurdering av opplæringen.

NOKUT har dessuten ansvar for yrkesgodkjenning av lærere i skole og for styrer og pedagogisk leder i barnehage.

2.5.3 Generell godkjenning av høyere utdanning

2.5.3.1 Dagens regler

Generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Personer som har høyere utdanning fra utlandet, kan søke om generell godkjenning av utdanningen, jf. uhl. § 3-4. En slik generell godkjenning gir potensielle arbeidsgivere informasjon om hvilket nivå den aktuelle utdanningen ligger på, og hvilket omfang den har. I tillegg er en generell godkjenning en bekreftelse på at det utenlandske vitnemålet er ekte (verifiserbart).

Det er bare enkeltpersoner som kan søke om generell godkjenning. En ikke-akkreditert institusjon kan ikke benytte seg av denne ordningen for å få et generelt «godkjenningsstempel» på utdanningstilbudet sitt. Institusjoner må følge bestemmelsene om akkreditering, jf. uhl. § 2-1 tredje ledd, jf. § 3-1.

Uhl. § 3-4 gir NOKUT myndighet til å treffe vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning «slik at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning». Vedtak om generell godkjenning er basert på en vurdering av den utenlandske høyere utdanningen ut fra kunnskap om utdanningssystemet i det aktuelle landet. Det faglige innholdet i utdanningen vurderes ikke. Vedtak om generell godkjenning er hensiktsmessig for søkere som vil bruke godkjenningen for stillinger der arbeidsgiver ønsker ansatte med høyere utdanning, men der det ikke er satt krav om spesiell yrkesgodkjenning.

Forskrift 1. februar 2010 nr. 96 om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) gir regler for hvordan NOKUT skal behandle søknader om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. De sentrale bestemmelsene for slike saker fremkommer av forskriften § 6-1 tredje og femte ledd. Der heter det at NOKUT skal påse at utdanningen det søkes godkjenning for, har en godkjent akkreditering eller offentlig godkjenning som høyere utdanning. Det kan i særskilte tilfeller gjøres unntak fra bestemmelsen. Videre skal NOKUT følge opp at norske interesser og forpliktelser etter internasjonale avtaler om godkjenning og informasjon om høyere utdanning ivaretas. I vurderingen legger NOKUT også vekt på om dokumentasjonen er ekte, og om søkeren faktisk har gjennomført utdanningen vedkommende har papirer på. En generell godkjenning sier imidlertid ikke noe om selve kvaliteten på utdanningen til den enkelte søkeren, eller om resultatene vedkommende har oppnådd i utdanningen.

Det finnes enkelte tilfeller der det ikke er mulig for søkeren å dokumentere utdanningen sin, der dokumentasjonen kan være ufullstendig, eller der dokumentasjonen ikke anses som tilstrekkelig pålitelig. Det vil for eksempel gjelde utdanningsdokumenter fra land hvor infrastrukturen på utdanningsområdet er dårlig eller har brutt sammen.

Gjennom Lisboakonvensjonen har Norge forpliktet seg til å ha godkjenningsordninger som også tar høyde for at flyktninger som ikke har verifiserbar dokumentasjon for sine kvalifikasjoner fra høyere utdanning, skal få vurdert og godkjent kompetansen sin.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet opprettet NOKUT den såkalte UVD-ordningen i 2013. UVD står for uten verifiserbar dokumentasjon. Denne ordningen gjelder for personer med fullført utenlandsk høyere utdanning som ikke kan få generell godkjenning for den på grunn av manglende, mangelfull eller ikke-verifiserbar dokumentasjon. Ordningen er spesielt rettet mot flyktninger og personer i en flyktninglignende situasjon som oppfyller visse krav. Søkeren må blant annet ha permanent oppholdstillatelse. I tillegg må søkeren beherske enten norsk, svensk, dansk eller engelsk. UVD-ordningen innebærer en skreddersydd, sakkyndig vurdering hvor søkerens kompetanse kartlegges gjennom tester, hjemmeoppgaver og faglige diskusjoner. På grunnlag av en sakkyndig rapport utarbeidet av fagpersoner innenfor det aktuelle utdanningsområdet, fatter så NOKUT et enkeltvedtak om generell godkjenning.

Siden UVD-ordningen stiller spesifikke krav til søkerne og innebærer en omfattende faglig vurdering, kan det ta tid før søkerne får godkjent utdanningen.

Klage over NOKUTs vedtak – rettslig klageinteresse og vedtakskompetanse

NOKUTs vedtak om generell godkjenning av utdanning er bestemmende for søkernes rettigheter og er derfor et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Det betyr at vedtaket kan påklages. Forvaltningsloven åpner for at også andre med rettslig klageinteresse kan påklage et vedtak, jf. forvaltningsloven § 28. Det følger av studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b at bare personen vedtaket retter seg mot, kan påklage dette.

Departementet har oppnevnt en egen klagenemnd for enkeltvedtak fattet av NOKUT i slike saker, jf. uhl. § 5-1 sjuende ledd og studiekvalitetsforskriften § 7-1. Nemnda består av seks medlemmer med personlige varamedlemmer. Lederen av nemnda og lederens varamedlem skal oppfylle de lovbestemte kravene til lagdommere. To av medlemmene skal være studenter. De resterende medlemmene er som regel ansatte i universitets- og høyskolesektoren.

Ifølge uhl. § 3-4 siste punktum kan ikke klageinstansen «overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens nivå og omfang», det vil si den skjønnsmessige vurderingen. Søkeren kan bare få omgjort et vedtak hvis klagenemnda finner at det er saksbehandlingsfeil, rettsanvendelsesfeil eller brudd på forvaltningsrettslige prinsipper som forbud mot myndighetsmisbruk eller forskjellsbehandling. Begrensningen av klageinstansens vedtakskompetanse kom inn i loven i 2014 etter forslag i Prop. 59 L (2013–2014) Endringer i universitets- og høyskoleloven. Begrunnelsen for endringen var at departementet mente at klagenemnda ikke hadde tilstrekkelig sakkyndig kompetanse om andre lands utdanningssystemer og de internasjonale prinsippene som ligger til grunn for den generelle godkjenningen av utdanningen til å overprøve NOKUTs vurdering av den gjennomførte utdanningens nivå og omfang.

Norsk høyere utdanning akkreditert etter tidligere ordninger

Uhl. § 3-4 gir hjemmel for at norsk utdanning som er akkreditert som høyere utdanning etter tidligere ordninger, likestilles med utdanning akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. I lovbestemmelsen omtales dette som «generell godkjenning», mens det i realiteten er det som i dag omtales som «akkreditering». Denne bestemmelsen skal både ivareta hensynet til dem som har utdanning som er akkreditert etter privathøyskoleloven, den tidligere NKU-lista, samt utdanninger avlagt etter helsefaglige og maritime rammeplaner fra før 1991 mv.

NKU – Nasjonalt koordinerende utvalg for godkjenning av eksamener – var et utvalg under Universitetsrådet, senere Universitets- og høgskolerådet, som foretok sakkyndige vurderinger og vedtok generell godkjenning eller uttelling i grad på vegne av rådets medlemsinstitusjoner. Da privathøyskoleloven ble vedtatt i 1986, ba departementet NKU om å foreta de faglige vurderingene for godkjenning etter privathøyskoleloven. NKU var operativt fram til NOKUT ble etablert i 2003.

Fram til 1991 var det formell forskjell på høyskoleutdanning og universitetsutdanning. Norge hadde da det som kalles for et binært system for høyere utdanning, slik mange land har i dag, for eksempel Tyskland, Nederland og Sveits. Studenter som søkte seg til universitetet etter å ha tatt en høyskoleutdanning, fikk da vanligvis ikke godkjent høyskoleutdanningen fullt ut i henhold til normert studietid. Endringene til dagens faglig formelle likestilling av universitets- og høyskoleutdanninger skjedde i perioden 1981 til 1991. De fleste høyskoleutdanningene ble likestilt med universitetsutdanning i 1981. Da ble lærerutdanninger, sosionom- og barnevernspedagogutdanninger, bibliotek-, journalistutdanninger og ingeniørutdanninger mv., ført inn under eksamensloven av 1970. Det innebar at disse utdanningene fra da av skulle godkjennes tid-for-tid ved overgang til universitet eller vitenskapelig høyskole. Med tid-for-tid menes for eksempel at ett års fulltids utdanning ved en institusjon skulle tilsvare ett års utdanning ved den nye institusjonen. For kunsthøyskolene skjedde dette i 1989. De siste utdanningene som ble likestilt med resten av høyere utdanning, var de maritime og helsefaglige utdanningene. De ble i 1991 tatt inn i kapittel 4 om eksamener og grader i 1989-loven om universiteter og vitenskapelige høgskoler. For utdanninger avlagt før henholdsvis 1981, 1989 og 1991 er det følgelig ofte fastsatt avkortning i tid. Fremdeles kan det være enkelte voksne søkere til universiteter og høyskoler med utdanninger som må vurderes opp mot vedtak om godkjenning etter privathøyskoleloven, NKU-lista eller vedtak om avkortning for rammeplaner.

Uhl. § 3-4 ble utformet da NOKUT ved etableringen i 2003 fikk overført ansvaret for forvaltningen av den daværende privathøyskoleloven. Bestemmelsen ble ikke vurdert endret i universitets- og høyskoleloven fra 2005, som også omfatter privat høyskoleutdanning. For mer om dette, se punkt 2.5.3.4.

2.5.3.2 Høringsforslaget

Generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Utvalget foreslo å videreføre NOKUTs kompetanse til å fatte vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og i tillegg presisere at NOKUTs vedtak skal være i tråd med Lisboakonvensjonen. Dette er i realiteten en kodifisering av gjeldende praksis.

Klage over NOKUTs vedtak – rettslig klageinteresse

Utvalget foreslo å presisere i lovbestemmelsen at det kun er den som vedtaket gjelder for, som kan påklage dette. Dette følger i dag bare av studiekvalitetsforskriften. Utvalget vurderte dette som en svak hjemmel fordi hovedregelen i forvaltningsloven er at enhver med rettslig klageinteresse kan påklage et vedtak.

Norsk høyere utdanning akkreditert etter tidligere ordninger

Lovutvalget foreslo å ikke videreføre bestemmelsen som gir NOKUT myndighet til å avgjøre om utdanning fra en «norsk institusjon som ikke går inn under loven, skal gis generell godkjenning […]». Bakgrunnen for dette var at NOKUT hadde informert utvalget om at NOKUT ikke hadde truffet noen vedtak om generell godkjenning av slik utdanning. Utvalget oppfatter derfor denne bestemmelsen som overflødig. Se omtale av dette i punkt 2.5.3.1 og i 2.5.3.4.

2.5.3.3 Høringsinnspill

Generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

De fleste høringsinstansene støtter innholdet i forslagene, som i praksis er en videreføring av innholdet i dagens regler.

Høringsinstanser som konkret har kommentert forslagene, er Nasjonalt organ for kvalitet utdanningen (NOKUT), Høgskolen i Innlandet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), OsloMet – storbyuniversitetet, Politihøgskolen, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Norsk studentorganisasjon (NSO) og Universitets- og høgskolerådet.

NOKUT skriver at utvalgets lovforslag om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning gjør det uklart hvor studiekvalitetsforskriftens kapittel 6 vil være hjemlet og foreslår derfor et nytt fjerde ledd med forskriftshjemmel. NOKUT støtter utvalget i at en eksplisitt hjemmel om at vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning skal være i tråd med Lisboakonvensjonen, må gi en tydeligere føring på at konvensjonen skal følges. Også OsloMet og Høgskolen i Innlandet (HINN) støtter dette.

Universitetet i Tromsø og NTNU støtter forslaget om endring av struktur på lovbestemmelsene om godkjenning. NTNU mener at dette bidrar til å tydeliggjøre de ulike bestemmelsene om godkjenning av høyere utdanning. Også Universitetet i Sørøst-Norge(USN) støtter forslaget om ny struktur.

Universitetet i Oslo støtter ikke forslaget om at forpliktelsene som følger av Lisboakonvensjonen, tas inn i lovteksten, da dette allerede følger av Norges tilslutning til konvensjonen. Det foreslår at dette i stedet omtales i merknader til lovbestemmelsen.

Klage over NOKUTs vedtak – rettslig klageinteresse

Ingen høringsinstanser har konkret omtalt forslaget om å lovfeste at det bare er den som vedtaket gjelder, som kan påklage dette til klagenemnda.

2.5.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Departementet mener at ordningen med generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning fungerer godt. Ifølge årsrapporten fra NOKUT for 2019 behandlet de 8 623 søknader om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i 2017, 7 014 i 2018 og 6 596 i 2019. Reduksjonen i antall søknader siden 2017 skyldes en kombinasjon av lavere arbeidsinnvandring, færre flyktninger og ordningen for automatisk godkjenning, se omtale i punkt 2.5.2.3. Tross denne reduksjonen viser tallene at dette er en godkjenningsordning som oppleves som nyttig for svært mange med utdanning fra utlandet, om de er norske eller kommer som arbeidsinnvandrere eller flyktninger.

Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om at NOKUT, etter søknad fra personer, avgjør om utdanning fra en utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon skal gis generell godkjenning. Videre foreslår departementet, i tråd med utvalgets forslag, å ta inn en tilleggsbestemmelse som presiserer at NOKUT skal legge Lisboakonvensjonen til grunn ved slik godkjenning.

Departementet viser til forslaget til endringer i § 3-4 første og andre ledd.

Klage over NOKUTs vedtak – rettslig klageinteresse

Departementet viser til at det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsloven § 28 er at både parter og «andre med rettslig klageinteresse» har adgang til å påklage et enkeltvedtak. Formålet bak denne bestemmelsen i forvaltningsloven er blant annet å åpne for at interesseorganisasjoner og andre foreninger kan klage der hvor saken berører interessene til en større del av medlemmene og ligger innenfor området hvor foreningen etter sitt formål og sine oppgaver ellers har interesse. For eksempel vil en yrkes- eller næringsorganisasjon ha klagerett etter forvaltningsloven § 28 i saker som i realiteten fastlegger eller regulerer adgangen til yrket, hvilke faglige kvalifikasjoner som kreves for å utøve yrket, eller som direkte angår spørsmål av særlig betydning, se Rt. 1952 s. 554. Tilsvarende gjelder også etter lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvistemålsloven) § 1-4 første ledd, som gir organisasjoner søksmålsrett i «forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta» hvis vilkårene i tvistemålsloven § 1-3 er oppfylt.

Siden begrensningen i klageadgangen er et unntak fra det generelle utgangspunktet for klage, mener departementet, i likhet med utvalget, at den bør fremkomme av lovbestemmelsen og ikke bare av forskriften. Ingen av høringsinstansene har konkret kommentert dette forslaget i høringen.

Departementets forslag

Departementet foreslår at det i lovbestemmelsen om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning blir presisert at vedtak om generell godkjenning av utenlandsk utdanning bare kan påklages av søkeren. Dette følger i dag av studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b.

Departementet viser til forslaget til endring i § 3-4 tredje ledd.

Norsk høyere utdanning akkreditert etter tidligere ordninger

Som nevnt i 2.5.3.1 og 2.5.3.2 hjemler uhl. § 3-4 også at norsk utdanning som er akkreditert som høyere utdanning etter tidligere ordninger, likestilles med utdanning akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. Formuleringen i loven er at NOKUT kan gi «generell godkjenning» av utdanning fra en norsk institusjon som ikke går inn under universitets- og høyskoleloven.

Ordlyden «generell godkjenning» i denne bestemmelsen ble opprinnelig formulert flere år før ordningene med akkreditering og generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ble etablert. Den blir nå derfor ofte misforstått. Lovens begrep «godkjenning» betyr her i realiteten det som i dag normalt omtales som «akkreditering», noe som reguleres i uhl. § 3-1. Begrepet «generell» i § 3-4 viser til godkjenningens allmenne gyldighet når det brukes om norsk utdanning. Det samme begrepet i den samme paragrafen betyr at godkjenningen ikke kan relateres til noen spesifikk norsk utdanning når det brukes om utenlandsk utdanning. Ved lovendringen i 2002 ble regelen om generell godkjenning av norsk utdanning tatt inn i samme bestemmelse som generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Dette hadde sin bakgrunn i at NOKUT ved etableringen i 2003 overtok ansvaret for privathøyskoleloven, og slik fikk ansvar for begge ordningene. NOKUT hadde imidlertid bare ansvar for å forvalte godkjenningsordningen etter privathøyskoleloven i to år, fram til gjeldende universitets- og høyskolelov ble vedtatt i 2005. Da ble også privathøyskoleloven opphevet. Bestemmelsen ble ved en feil ikke revidert ved utarbeidelsen av gjeldende universitets- og høyskolelov.

Det vil fortsatt være behov for at utdanninger akkreditert etter tidligere ordninger, blant annet privathøyskoleloven, kan likestilles med akkrediterte utdanninger etter gjeldende lov, da det i flere år framover vil være mange i arbeidsfør alder som har slike utdanninger. Det er derfor viktig å sikre at utdanning som var å anse som akkreditert høyere utdanning etter tidligere ordninger, fortsatt er å anse som likestilt med utdanninger som er akkreditert etter gjeldende lov. Mer presist gjelder dette utdanninger godkjent etter den tidligere privathøyskoleloven, etter den tidligere godkjenningsordningen for høyere utdanning som fremkommer av NKU-lista og utdanninger avlagt etter helsefaglige og maritime rammeplaner fra før 1991 mv.

Å sikre fortsatt likestilling av disse utdanningene er viktig for rettighetene i arbeidslivet for personer med slike kvalifikasjoner, fordi lønn i en del tariffavtaler (til dels) er basert på utdanning. Det er også viktig for at personer som vender tilbake til høyere utdanning etter mange år i arbeids- og organisasjonsliv, kan få riktig uttelling for sine kvalifikasjoner.

Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen, men å flytte den til en egen paragraf og omformulere den slik at det blir tydelig at den bare gjelder fortsatt gyldighet for tidligere akkrediteringer og godkjenninger. NOKUT skal ikke gi noen ny generell godkjenning. Siden dette forslaget om omformulering av dagens bestemmelse ikke innebærer noen realitetsendring og bare har til hensikt å klargjøre hva bestemmelsen betyr, har forslaget ikke vært på høring.

Departementet viser til forslaget til ny § 3-5 d.

2.5.4 Faglig godkjenning

2.5.4.1 Dagens regler

Innledning

På bakgrunn av uhl. § 3-5 kan personer som har bestått emner, fag, eksamener eller prøver fra en annen norsk eller utenlandsk utdanningsinstitusjon, eller som har tilegnet seg dokumentert kompetanse uavhengig av læringsarena (realkompetanse), søke om å få dette godkjent som del av en grad eller et studieprogram ved et universitet eller en høyskole. Det er også mulig å søke om en faglig jevngodhetsvurdering av en fullført utenlandsk grad, med påfølgende rett til å bruke tittelen som er fastsatt for utdanningen den er jevngod med.

Avhengig av hvor kompetansen er oppnådd, kan personer søke om enten å få den godskrevet etter § 3-5 første ledd, å få fritak fra utdanning etter § 3-5 andre ledd, eller å få en faglig jevngodhetsvurdering etter § 3-5 tredje og fjerde ledd.

Å bytte mellom studieprogrammer, institutter eller fakulteter innenfor samme utdanningsinstitusjon omfattes ikke av disse bestemmelsene, ettersom institusjonene selv bestemmer innholdet i egne grader og studieprogrammer. Regulering av slik intern mobilitet fremgår derfor av institusjonenes egne forskrifter, jf. også omtalen av dette under punkt 2.5.1.

Godskrivingsforskriften (forskrift 21. desember 2018 nr. 2221 om godskriving og fritak av høyere utdanning) utfyller lovens bestemmelser i § 3-5 første og andre ledd. I Rundskriv F-04-18 Forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning – merknader til bestemmelsene er det redegjort nærmere for dette regelverket.

Både godskriving og fritak innebærer at utdanningsinstitusjonen, ved å fatte et positivt vedtak, går god for at den aktuelle utdanningen eller kompetansen kan inngå som en del av en utdanning ved egen institusjon. Studenten slipper da å ta tilsvarende fag med samme læringsinnhold på nytt. For både godskriving og fritak vurderer utdanningsinstitusjonen søknadene opp mot fastsatt læringsutbytte og konkrete krav i en bestemt utdanning ved institusjonen.

Alle vedtak i saker om godskriving, fritak og faglig jevngodhet er enkeltvedtak, da de er bestemmende for søkerens rettigheter. Søkeren kan klage på vedtaket til institusjonens klagenemnd etter reglene i forvaltningsloven. Det vil si at søkeren kan klage på alle sider av vedtaket, også den skjønnsmessige vurderingen som er foretatt.

Godskriving av utdanning tatt ved en institusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven

Formålet med bestemmelsen i uhl. § 3-5 første ledd er å sikre fleksible og gode overganger mellom norske universiteter og høyskoler. Godskriving innebærer at studenten ikke må tilegne seg tilsvarende læringsinnhold på nytt, ved at emnene som har blitt godskrevet, inngår som en del av utdanningen ved den nye utdanningsinstitusjonen.

Godskriving innebærer at beståtte emner, fag, eksamener eller prøver fra tilsvarende institusjoner skal ha lik uttelling. Det betyr at studentene skal få samme antall studiepoeng som ved den første institusjonen, så lenge utdanningen «oppfyller de faglige kravene til en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved institusjonen», jf. uhl. § 3-5 første ledd. Denne bestemmelsen gjelder bare for utdanning som er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. Bestemmelsen er en videreføring av tidligere bestemmelser fra eksamensloven av 1970, lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler av 1989 og universitets- og høgskoleloven av 1995 om godkjenning tid for tid av utdanning fra de andre institusjonene under loven. Se også punkt 2.5.3.1. Samtidig er bestemmelsen tilpasset kravene til oppbygging av studieprogrammer etter gradssystemet som ble innført med Kvalitetsreformen (Ot.prp. nr. 83 (2007–2008), jf. Innst. O. nr. 4 (2008–2009)).

Høyere utdanning fra utlandet, utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven, og realkompetanse faller utenfor uhl. § 3-5 første ledd.

Fritak for dokumentert realkompetanse og for utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven

Etter uhl. § 3-5 andre ledd kan universiteter og høyskoler gi fritak for deler av utdanning på grunnlag av annen «velegnet eksamen eller prøve», det vil si dokumentert relevant utdanning. Dette omfatter utdanning som ikke oppfyller vilkårene for godskriving etter uhl. § 3-5 første ledd. Eksempler på utdanning det kan gis fritak for, er høyere utdanning fra utlandet, folkehøyskole- og fagskoleutdanning.

I tillegg kan det gis fritak for realkompetanse, det vil si dokumentert kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse tilegnet uavhengig av læringsarena, gjennom formell, ikke-formell og uformell læring. Formell læring er den som skjer i utdanningssystemet, eventuelt for annet autorisasjons- eller sertifiseringsformål. Ikke-formell læring er strukturert opplæring gjennom kurs og andre tilbud som ikke inngår i utdanningssystemet. Uformell læring skjer gjennom livet på arenaer som ikke først og fremst er beregnet på strukturert læring.

Uhl. § 3-5 andre ledd andre punktum om realkompetansevurdering ble innført ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2001, jf. Ot.prp. nr. 58 (1999–2000). Dette var ledd i oppfølgningen av kompetansereformen på 1990-tallet, jf. St.meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen og Innst. S. nr. 78 (1998–99) om samme reform, der Stortinget konkluderte med at realkompetanse skulle kunne gi avkortning i utdanning. Videre er EUs rådsrekommandasjon om godkjenning av realkompetanse (2012/C 398/01) innlemmet i EØS-avtalen. Gjennom rekommandasjonen har landene forpliktet seg til at utdanninger helt eller delvis skal kunne godkjennes på grunnlag av realkompetanse.

I motsetning til godskriving etter uhl. § 3-5 første ledd er fritaksbestemmelsen i samme bestemmelse andre ledd en «kan-bestemmelse». Det vil si at det ikke er satt krav til uttelling, da søkerne kan ha svært ulik bakgrunn. Institusjonen har imidlertid plikt til å vurdere søknader om slikt fritak, ettersom beslutningene er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. innledningen ovenfor. For at institusjonen skal kunne innvilge en søknad, må den vurdere søkerens utdanning eller realkompetanse som likeverdig med læringsutbyttet som er fastsatt for utdanningen, faget eller emnet som vedkommende søker om fritak fra. For godkjenning av utenlandsk høyere utdanning vil også ofte Lisboakonvensjonen gjelde. Da er kravet til å godkjenne sterkere.

Et innvilget fritak betyr at institusjonen som gir fritaket, går god for at søkeren har kompetanse likeverdig med det som institusjonen forventer av en ordinær student som har gjennomført og bestått det samme faget eller emnet ved institusjonen. Fritaket innebærer «avkortning» av tiden det tar å ta utdanningen, det vil si at studenten får godkjent det antallet studiepoeng som gjelder for emnet eller emnene fritaket gjelder for. Studenten trenger da ikke å delta i studieopplegget som fritaket gjelder for, heller ikke erstatte det med et annet emne.

Uhl. § 3-5 tredje ledd gir akkrediterte universiteter og høyskoler myndighet til å avgjøre søknader fra enkeltpersoner om en grad tatt ved en utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon er faglig jevngod med en utdanning som den enkelte institusjonen tilbyr. Institusjoner som ikke har institusjonsakkreditering som universitet, høyskole eller vitenskapelig høyskole, kan ikke foreta en slik vurdering. Dette er en forskjell fra bestemmelsens første og andre ledd, som ikke inneholder en tilsvarende begrensning om at institusjonen skal være institusjonsakkreditert.

I motsetning til bestemmelsene i § 3-5 første og andre ledd, gjelder § 3-5 tredje ledd bare fullførte utdanninger, ikke enkeltfag. I «faglig jevngod» ligger et krav om at utdanningen må oppfylle institusjonens spesifikke krav til faglig bredde og fordypning i utdanningen som søkeren ønsker jevnføring med. Det må også foreligge faglig samsvar. Godkjenning etter § 3-5 tredje ledd gir søkeren rett til å bruke tittelen som er fastsatt for utdanningen det er jevnført med.

Bestemmelsen i § 3-5 fjerde ledd er ment for flyktninger og andre i en flyktninglignende situasjon som mangler dokumentasjon for utdanningen sin. Den er, i likhet med andre og tredje ledd, en «kan-bestemmelse». Bestemmelsen i fjerde ledd har vært lite brukt etter innføringen av ordningen med generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning for søkere uten verifiserbar dokumentasjon (UVD-ordningen). Se 2.5.3.1.

Det følger av uhl. § 3-5 femte ledd at NOKUT har ansvar for å formidle informasjon om institusjonenes vedtak om godkjenning av utdanning. NOKUT skal etter samme bestemmelse også legge til rette for samordnet nasjonal praksis.

Sjette ledd i § 3-5 gir utdanningsinstitusjonene adgang til å ta betaling for vurdering av utenlandsk doktorgrad i andre tilfeller enn ved søknad på utlyst stilling ved institusjonen. Bestemmelsen ble tatt inn i loven fordi dette er tidkrevende og kostbare vurderinger som krever en sakkyndig komité. Bestemmelsen skal også motvirke søknader om godkjenning fra personer som ikke har til hensikt å bruke den utenlandske doktorgradskompetansen i Norge. Søkeren skal bare belastes reelle utgifter ved en slik godkjenning, og beregningen av institusjonens kostnader må kunne dokumenteres overfor søker. I vurderingen skal institusjonene ta hensyn til søkere fra lavinntektsgrupper, jf. Ot.prp. nr. 83 (2007–2008).

Universitets- og høyskoleloven § 3-5 sjuende og siste ledd gir departementet forskriftskompetanse. Forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning (godskrivingsforskriften) er hjemlet i denne bestemmelsen. Godskrivingsforskriften inneholder nærmere regler om godskriving og fritak, herunder definisjoner av begrepene godskriving, fritak og realkompetanse, jf. forskriften § 2. Forskriften inneholder videre presiseringer av tilknytningskravet for tildeling av grad, krav ved tildeling av flere grader på delvis samme grunnlag og unntak for fellesgrader og rammeplanstyrte utdanninger.

2.5.4.2 Høringsforslaget

Utvalget foreslo å dele dagens § 3-5 i tre nye paragrafer for å skille tydeligere mellom de forskjellige godkjenningsordningene. Det vil si én paragraf for faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, én for faglig godkjenning av utdanning tatt ved en institusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven og én for faglig godkjenning av utdanning eller dokumentert realkompetanse som er oppnådd utenfor universitets- og høyskolesektoren. Utvalget foreslo også å videreføre skillet mellom skal-bestemmelsen og kan-bestemmelsene i dagens regler. Det betyr at det bare er utdanning tatt ved et annet universitet eller høyskole under universitets- og høyskoleloven som en institusjon skal godkjenne, gitt at kravene til utdanningen er oppfylt. I tillegg til å videreføre dagens regler foreslo utvalget å presisere at en institusjon skal godkjenne utdanning tatt i et land som har tiltrådt Lisboakonvensjonen, så sant det ikke foreligger betydelige forskjeller mellom utdanningene. Dette følger allerede av konvensjonen.

Når det gjelder faglig godkjenning etter § 3-5 fjerde ledd, der det står at godkjenning etter tredje ledd også kan gis «på grunnlag av kunnskaper som er dokumentert på annen måte enn ved eksamen», la utvalget til grunn at dette også omfatter realkompetanse. Utvalget foreslo derfor at universiteter og høyskoler som er institusjonsakkrediterte etter loven, i særlige tilfeller kan godkjenne dokumentert realkompetanse som faglig jevngod med utdanninger ved egen institusjon. En slik godkjenning gir da rett til å bruke den tittelen som er fastsatt for utdanningen det er jevnført med. Utvalget påpeker at intensjonen er å videreføre dagens regler.

Utvalget har også foreslått endring i terminologi, slik at begrepet «godkjenning» brukes i stedet for «godskriving» eller «fritak». Dette er foreslått for å skape klarhet.

2.5.4.3 Høringsinnspill

De fleste høringsinstansene er enig i forslaget til endring av begreper og struktur.

Høringsinstansene som konkret har kommentert forslagene, er Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit), Diku – Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning, Kompetanse Norge, NOKUT, Høgskolen i Innlandet, Høgskulen på Vestlandet, Høyskolen Kristiania, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, OsloMet – storbyuniversitetet, Politihøgskolen, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Universitets- og høgskolerådet, Den norske legeforening, Nasjonalt fagskoleråd, Nasjonalt fagråd for teknisk fagskoleutdanning, Norsk studentorganisasjon og Organisasjonen for norske fagskolestudenter.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmål som ikke var på høring. Det gjelder interesseorganisasjoner for fagskoleutdanning og organer som legger stor vekt på realkompetansevurdering. Nasjonalt fagskoleråd og Organisasjonen for norske fagskolestudenter har tilnærmet lik høringsuttalelse. De skriver at det ikke er tilstrekkelig begrunnet hvorfor studenter med utdanning fra fagskoler ikke gis en tilsvarende rett som studenter med utdanning fra universiteter og høyskoler. Videre understreker de at det bør være samme plikt til å godkjenne fagskoleutdanning som del av en universitets- og høyskoleutdanning som det er for å godkjenne utdanning tatt ved et universitet eller en høyskole.

Kompetanse Norge mener at departementet bør gi en felles forskrift for realkompetansevurdering for å sikre at studenter som søker godkjenning, får riktig uttelling.

2.5.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Begreper og struktur

Som det fremgår av avsnittene over, er faglig godkjenning en fellesbetegnelse for flere godkjenningsordninger. Det ordningene har til felles, er at det er universitetene og høyskolene som foretar dem, fordi de gjelder sammenligninger med (deler av) ett bestemt studieprogram ved den institusjonen som mottar søknaden om godkjenning. Faglig godkjenning omfatter ulike utenlandske og norske utdanninger og dokumentert realkompetanse.

Departementet foreslår en omstrukturering av dagens § 3-5 som regulerer den faglige godkjenningen av annen utdanning eller kompetanse. Departementets forslag er basert på utvalgets forslag til §§ 9-1 til 9-4, men skiller noe mer mellom de ulike godkjenningsordningene. Endringene er foreslått for å klargjøre hva som gjelder for den enkelte kategori av godkjenning.

Begrepene «godskriving», «fritak» og «godkjenning» brukes i dag i loven, men begrepsbruken har i praksis vist seg å bidra til å komplisere snarere enn å klargjøre ulikhetene mellom bestemmelsene. Departementet foreslår derfor, som utvalget, å forenkle begrepsbruken slik at loven bare bruker begrepet «godkjenning». Departementet legger til grunn at søkere og andre brukere av regelverket da vil se på hva som er regulert i den aktuelle lovbestemmelsen, framfor hvilket begrep som er brukt. Dette vil gjøre regelverket mer forståelig. Det er også i samsvar med den ensartede begrepsbruken i Lisboakonvensjonen, hvor «recognition» brukes som en overordnet betegnelse for alle vedtak som på norsk tilsvarer «godkjenning». Endringen av begrepene innebærer i seg selv ingen realitetsendring av dagens regler.

Faglig godkjenning av utdanning tatt ved annet norsk universitet eller høyskole

Bestemmelsen i dagens uhl. § 3-5 første ledd er helt sentral for å tilrettelegge for mobilitet mellom norske universiteter og høyskoler. Den skal sikre at studentene får full uttelling for utdanningen de har tatt, i den grad den faglig passer inn i studieprogrammet ved den nye institusjonen. Hensikten med bestemmelsen er å sikre at studenter som flytter mellom institusjoner som tilbyr akkrediterte utdanninger etter universitets- og høyskoleloven, får rett til godkjenning av fag, emner, eksamener eller prøver i den nye graden. Det er ønskelig at studentene fortsatt skal ha mulighet til mobilitet mellom institusjonene i universitets- og høyskolesektoren uten at det legges faglige hindre for det. Dette nødvendiggjør en slik regulering.

Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse om faglig godkjenning av utdanning tatt ved en annen utdanningsinstitusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven. Forslaget til bestemmelse på dette området er i tråd med utvalgets forslag. Se også punkt 2.5.4.1.

Departementet viser til forslaget til ny § 3-5 e.

Utdanning og kompetanse tatt utenfor universitets- og høyskolesektoren

Departementet foreslår, som utvalget, å videreføre bestemmelsen i uhl. § 3-5 andre ledd om godkjenning av utdanning tatt utenfor universitets- og høyskolesektoren. Bare høringsinstansene fra fagskolesektoren har kommentert forslaget om videreføring av dagens regler. De ønsker at bestemmelsen skal endres til en «skal»-bestemmelse. Se også punkt 2.5.4.3.

Det er viktig at studenter som ønsker å bruke en påbegynt eller fullført utdanning tatt ved en utdanningsinstitusjon som ikke har akkreditering etter universitets- og høyskoleloven, for eksempel en fagskoleutdanning, fortsatt kan få utdanningen godkjent som del av en grad ved en høyere utdanningsinstitusjon, herunder at studenten ikke må ta det aktuelle emnet på nytt. En student kan også få godkjent dokumentert kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse som studenten har tilegnet seg uavhengig av læringsarena, gjennom formell, ikke-formell og uformell læring (omtalt i punkt 2.5.4.1).

Godkjenningsbestemmelsen i forslaget til § 3-5 f er en kan-bestemmelse og viderefører dagens regel § 3-5 andre ledd. Det betyr at institusjonen ikke har plikt til å gi fritak på samme måte som den plikter å godkjenne utdanning tatt ved et annet universitet eller høyskole som er underlagt denne loven. Utdanningsinstitusjonen har imidlertid plikt til å vurdere søknaden faglig. Vedtak i søknader om fritak vil være enkeltvedtak med krav til begrunnelse og rett til klage.

Fagskoleutdanning er et alternativ til universitets- og høyskoleutdanning og er regulert i egen lov. For slik utdanning gjelder andre formål og andre krav til læringsutbytte, akkreditering og ansattes kvalifikasjoner enn for universitets- og høyskoleutdanning. Det er derfor ikke gitt at det i alle tilfeller kan forutsettes lik uttelling ved overgang fra fagskole til universitet eller høyskole. Den vurderingen må gjøres av universitetet eller høyskolen som har ansvar for studieprogrammet som det søkes om godkjenning for. På samme måte er det i lov om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven) § 8 en kan-bestemmelse for søkere fra universitets- og høyskoleutdanning som søker godkjenning for del av fagskoleutdanning. Det er derfor ikke grunnlag for å foreslå en skal-bestemmelse her. Spørsmålet har heller ikke vært på høring.

Departementets forslag

Departementet foreslår på bakgrunn av ovennevnte ingen endring i gjeldende bestemmelse om at universitetene og høyskolene kan godkjenne annen norsk utdanning, utenlandsk utdanning som ikke er høyere utdanning, eller dokumentert realkompetanse som del av egen utdanning. Forutsetningen for slik godkjenning er at læringsutbyttet tilsvarer det som er fastsatt for de emnene som søknaden gjelder. Endringen som foreslås, er bare strukturell, fordi denne delen av dagens § 3-5 andre ledd foreslås skilt fra den delen som gjelder godkjenning av utenlandsk høyere utdanning.

Departementet viser til forslaget til ny § 3-5 f.

Faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning som del av utdanning ved institusjonen

Departementet foreslår at universiteter og høyskoler fortsatt kan godkjenne utenlandsk høyere utdanning som del av egne studieprogrammer. Slik godkjenning er en faglig vurdering av om studenten har oppnådd et bestemt faglig nivå, det vil si et læringsutbytte tilsvarende det som er fastsatt for de aktuelle emnene ved den aktuelle utdanningen ved institusjonen. Godkjenningen innebærer at studenten ikke må ta tilsvarende eksamen, emne eller utdanning på nytt.

Utvalget foreslo en tilleggsbestemmelse med enkelte presiseringer om faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning som er tatt i en stat som har ratifisert Lisboakonvensjonen. Forslaget innebærer å lovfeste at utdanningsinstitusjonene må forholde seg til konvensjonen når det gjelder slik utdanning, herunder at denne skal godkjennes så sant det ikke foreligger betydelige forskjeller mellom utdanningene. De fleste av høringsinstansene støtter forslaget. Departementet støtter også forslaget, blant annet fordi det kan stilles spørsmål ved om utdanningsinstitusjonene i tilstrekkelig grad har tatt inn over seg forpliktelsene som følger av Lisboakonvensjonen når de vurderer utdanning tatt ved utenlandske universiteter og høyskoler i en konvensjonstat. Selv om dette som nevnt allerede følger av forpliktelsene til Lisboakonvensjonen, ser departementet det som hensiktsmessig at det også presiseres i loven. Det følger også av Meld. St. 7 (2020–2021) En verden av muligheter — Internasjonal studentmobilitet i høyere utdanning punkt 9.4 at regelverket for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ikke alltid praktiseres

«[…] i samsvar med bakgrunnen for regelverket eller ordlyden i selve lovbestemmelsen. Regjeringen vil derfor i forbindelse med arbeidet med ny universitets- og høyskolelov understreke Norges forpliktelse etter Lisboakonvensjonen når det gjelder godkjenning av utenlandsk utdanning, og vurdere å endre bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven slik at prinsippet i konvensjonen om at den utenlandske utdanningen skal godkjennes så lenge det ikke foreligger «betydelige forskjeller» lovfestes. Dette vil tydeliggjøre lovverket og de reglene som institusjonene må følge når de vurderer om høyere utdanning fra utlandet skal godkjennes.»

Videre står det i meldingen at utdanningsinstitusjonene oppfordres

«[…] til å legge prinsippene i Lisboakonvensjonen til grunn når de vurderer den utenlandske utdanningen, også overfor land som ikke har tiltrådt konvensjonen.»

Departementets forslag

Universiteter og høyskoler kan fortsatt godkjenne utenlandsk høyere utdanning som del av egne studieprogrammer når dette tilfredsstiller institusjonens faglige krav. Departementet foreslår også å skille delen av dagens fritaksbestemmelse i § 3-5 andre ledd fra resten av bestemmelsen, se forslag til ny § 3-5 f. Dette gjøres for å tydeliggjøre rettighetene til søkere med utenlandsk høyere utdanning, som ofte vil være omfattet av Lisboakonvensjonens bestemmelser.

Departementet viser til forslaget til endringer i § 3-5.

Jevngodhetsvurdering – avlagt grad

Utvalget foreslo å videreføre bestemmelsen om at en person som har tatt en hel grad ved en utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon, kan få vurdert om utdanningen er faglig jevngod med utdanning tatt ved en norsk institusjon.

Ingen av høringsinstansene er uenig i dette.

I prinsippet burde en generell godkjenning være tilstrekkelig for å si noe om den utenlandske utdanningens omfang og nivå. En grunn til likevel å beholde bestemmelsen om faglig jevngodhet er at det i Norge er enkelte særegne bestemmelser som berører adgangen til yrkesutøvelse, som kravene til godkjenning for ansvarsrett etter plan- og bygningsloven. Der er det satt kvalifikasjonskrav som bedriftene skal oppfylle, men som i praksis innebærer en indirekte yrkesregulering uten at det foreligger noen autorisasjonsordning. Det har ført til at mange med utdanning fra utlandet har ønsket jevngodhetsvurdering for sine utdanninger, især i ingeniørfag og arkitektur, tidligere spesielt gradene sivilingeniør og sivilarkitekt. En annen grunn til å beholde bestemmelsen er at mange studenter som tar utdanning i utlandet, kan oppleve det som en trygghet å få en faglig jevngodhetsvurdering.

Departementets forslag

Departementet foreslår ingen endring i bestemmelsen. Det betyr at en person som har tatt en hel grad ved en utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon, fortsatt kan få vurdert om utdanningen er faglig jevngod med utdanning tatt ved en norsk institusjon.

Departementet viser til forslaget til ny § 3-5 a.

Jevngodhetsvurdering – udokumentert utdanning

Utvalget foreslo, som omtalt i punkt 2.5.4.2, at en faglig jevngodhetsvurdering av dokumentert realkompetanse også kan gjøres for en hel grad. Grunnen er at utvalget tolket denne lovbestemmelsen slik at den også åpner for faglig jevngodhetsvurdering tilsvarende hel grad på bakgrunn av realkompetansevurdering. Imidlertid ville utvalgets forslag i praksis innebære et forslag om å etablere en ny godkjenningsordning, fordi bestemmelsen i dag bare gjelder flyktninger mv. Selv om departementet ser at det kan argumenteres for at bestemmelsens ordlyd i seg selv kan leses slik utvalget tolker den, er det ikke dette som fremgår av forarbeidene. Bestemmelsen i § 3-5 fjerde ledd er en videreføring av tilsvarende bestemmelse i universitets- og høgskoleloven av 1995. Merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 85 (1993–94) viser at den var ment å gjelde for flyktninger og andre som på grunn av krig eller liknende ikke kunne dokumentere sine kvalifikasjoner.

Det er ofte et gjennomgående problem med tidligere forarbeider at det bare vises til at forslaget er en videreføring av tidligere bestemmelser uten å omtale hva dette innebærer. Da godkjenning av realkompetanse for opptak og fritak ble innført i høyere utdanning med virkning fra 1. januar 2001, ble det heller ikke nevnt noe om at det skulle være mulig å få realkompetansevurdering for en hel grad, jf. Ot.prp. nr. 58 (1999–2000). Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsen bare gjelder jevngodhetsvurdering basert på manglende dokumentasjon.

Det ble gitt en del godkjenninger etter denne bestemmelsen før UVD-ordningen ble innført (se 2.5.3.1). Ettersom utvalget skriver at hensikten var å videreføre dagens regler på området, mener departementet at det ville være feil å fremme utvalgets forslag.

Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre innholdet i dagens regler, men med en endret ordlyd som gjør bestemmelsen enklere å forstå. Siden forslaget ikke innebærer noen endringer i bestemmelsens betydning, har den foreslåtte endringen i ordlyd ikke vært på høring.

Departementet viser til forslaget til ny § 3-5 b.

2.6 Opptaksregelverket

2.6.1 Dispensasjon fra kravet om generell studiekompetanse

2.6.1.1 Dagens regler

Det følger av uhl. § 3-6 første ledd at grunnlaget for opptak til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler er generell studiekompetanse. Bestemmelsen i uhl. § 3-6 har flere unntak fra kravet om generell studiekompetanse i andre, tredje og fjerde ledd. Unntakene er nærmere regulert i forskrift om opptak til høgare utdanning (opptaksforskriften) kapittel 3.

Etter uhl. § 3-6 tredje ledd kan utdanningsinstitusjonene i særskilte tilfeller gjøre unntak fra bestemmelsen om generell studiekompetanse for søkere som er under 25 år (dispensasjon). Dispensasjon er nærmere regulert og beskrevet i opptaksforskriften § 3-2. Forskriftsbestemmelsen gjentar aldersbegrensningen i uhl. og fastsetter ytterligere to vilkår som må være oppfylt for at institusjonen skal kunne gi dispensasjon. For det første må institusjonen vurdere om søkeren har en varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende. For det andre må institusjonen vurdere om denne tilstanden er av en slik karakter at det ikke har vært mulig for søkeren å oppfylle enkelte krav om generell studiekompetanse.

Dersom søkeren oppfyller disse vilkårene, kan søkeren oppnå generell studiekompetanse etter dispensasjonsbestemmelsen. Selv om søkeren kan få dispensasjon fra reglene om generell studiekompetanse, må institusjonene likevel gjøre en konkret vurdering av om søkeren er kvalifisert for den utdanningen vedkommende søker opptak til. Institusjonen må vurdere om søkeren har de nødvendige faglige forutsetningene for å gjennomføre den aktuelle utdanningen, uten å ha fullført og bestått alle fag som kreves for å oppnå generell studiekompetanse.

Bestemmelsen gir for eksempel søkere med dyskalkuli som dokumenterer at det ikke har vært mulig å fullføre matematikkfaget, adgang til å få opptak til bestemte utdanninger. Samtidig vil institusjonene normalt vurdere at en slik søker ikke vil kunne få tilbud om en studieplass ved en utdanning som krever visse matematikkferdigheter.

2.6.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo å fjerne den øvre aldersgrensen for dispensasjonssøkere slik at søkere over 25 år også kan få dispensasjon fra kravet om generell studiekompetanse ved opptak til høyere utdanning. I tillegg foreslo utvalget å lovfeste nærmere regler om dispensasjon, dvs. regler som i dag står i opptaksforskriften.

2.6.1.3 Høringsinnspill

Departementet mottok 28 høringsinnspill til dette forslaget. Alle som har uttalt seg er positive til at aldersgrensen fjernes. Disse er blant annet direktorater, utdanningsinstitusjoner og interesseorganisasjoner.

Kompetanse Norge støtter forslaget og mener at det styrker voksnes mulighet til å ta utdanning. Høgskulen på Vestlandet mener at aldersbegrensningen i bestemmelsen er aldersdiskriminerende for søkere med diagnoser som dyskalkuli. OsloMet viser til at aldersgrensen på 25 år henviser søkere til å søke opptak på grunnlag av realkompetanse, noe som i praksis medfører at slike søkere har begrensede muligheter til å søke utdanning etter fylte 25 år. Universitetet i Agder viser til at søkere som har reelle grunner til å få dispensasjon bør kunne vurderes for dette uten hensyn til søkerens alder.

Norges handelshøyskole støtter at aldersbegrensningen fjernes, men viser til at vilkårene for å få dispensasjon ikke endres ved å fjerne aldersgrensen. Høgskolen i Østfold, Norges handelshøyskole og Universitetet i Sørøst-Norge ønsker at vilkårene i bestemmelsen blir ytterligere utdypet i merknader, slik at lovgiverens intensjon blir tydeligere. De viser til at sektoren har utfordringer med å formidle til søkere hva som legges i begrepene som benyttes i dispensasjonsbestemmelsen i opptaksforskriften. Høgskolen i Østfold foreslår i tillegg at ordet ‘dispensasjon’ tas inn i lovteksten.

Det er ingen av høringsinstansene som støtter utvalgets forslag om å flytte bestemmelsen om dispensasjon fra opptaksforskriften til universitets- og høyskoleloven. Forslaget er omtalt av Høgskolen i Østfold, Norges handelshøyskole, NTNU og Universitetet i Oslo.

Universitetet i Oslo, NTNU, Norges handelshøyskole og Høgskolen i Østfold støtter ikke at vilkårene for dispensasjon fjernes fra opptaksforskriften. De anser det mer hensiktsmessig at vilkårene forblir i opptaksforskriften som i dag. NTNU mener det er usikkert om en flytting av bestemmelser gjør dem lettere tilgjengelig og mener at departementet heller bør fastsette mer detaljerte bestemmelser i forskrift. Universitetet i Oslo mener at en slik flytting gjør loven for detaljert.

2.6.1.4 Departementets vurderinger

Formålet med bestemmelsen om dispensasjon er å hindre urimelig behandling av søkere som kan dokumentere at de ikke har mulighet for å fullføre og bestå videregående opplæring, for eksempel på grunn av spesifikke lese-, skrive- eller matematikkvansker. Bakgrunnen for at bestemmelsen er begrenset til søkere som er 24 år eller yngre er at man anså eldre søkere ivaretatt av realkompetanseordningen. Denne ordningen åpner for at søkere som er 25 år eller eldre kan få opptak på bakgrunn av realkompetanse dersom de ikke har generell studiekompetanse.

Departementet mener praksis har vist at dette ikke er en god løsning. Realkompetansevurdering og dispensasjonsvurdering er to ulike ordninger som skal ivareta to ulike søkergrupper. Dette viser seg også ved at vilkårene som må være oppfylt for å oppnå realkompetanse, er knyttet nært opp mot utdanningen søkeren ønsker opptak til. Vilkårene for de to ordningene er ulike. Det er derfor ikke slik at en søker som ikke lenger vil få dispensasjon på grunn av alder, i stedet vil få opptak på bakgrunn av realkompetanse. De forholdene som gjorde at søkeren i utgangspunktet ikke klarte å oppnå generell studiekompetanse, kan også ha forhindret søkeren i å oppnå tilstrekkelig realkompetanse. Departementet mener det er urimelig at søkere som kvalifiserer for dispensasjon fratas denne muligheten det året de fyller 25.

Departementet foreslår at ordet «dispensasjon» tas inn i lovbestemmelsen for å gjøre den tydeligere. Departementet peker videre på at de nærmere reglene om dispensasjon ikke bør flyttes fra forskriften til loven, slik utvalget foreslår. Detaljnivået i bestemmelsen tilsier at de nærmere vilkårene for dispensasjon fortsatt bør fremgå av forskrift.

2.6.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å fjerne den øvre aldersgrensen for dispensasjon fra kravet om generell studiekompetanse i uhl. § 3-6 tredje ledd. De øvrige vilkårene som må være oppfylt for at en søker skal kunne få dispensasjon har ingen sammenheng med søkerens alder. En aldergrense fremstår derfor som unaturlig.

Departementet viser til forslaget til endring i § 3-6 tredje ledd.

2.6.2 Prosjekt nasjonalt masteropptak

Dagens masteropptak

Det følger av uhl. § 3-7 tredje ledd at det skal være et eget opptak til høyere grads studier som bygger på lavere grad (vanligvis bachelor) ved universiteter og høyskoler. Etter uhl. § 3-6 sjuende ledd kan utdanningsinstitusjonen fastsette faglige minstekrav, med mindre departementet har fastsatt opptakskrav i forskrift, for eksempel i mastergradsforskriften eller i en rammeplan. Opptak til ett- til to-årige mastergradsutdanninger foregår i dag lokalt ved hver enkelt institusjon.

Et samordnet masteropptak

Endringer i opptaksprosessen for masterstudier har vært omtalt og arbeidet med i flere sammenhenger de siste ti årene. UHR Utdanning, som er en nasjonal samordningsarena for Universitets- og høgskolerådets medlemmer på utdanningsområdet, satte i 2013 ned en arbeidsgruppe som skulle se på problemstillinger og utfordringer ved opptak, særlig med tanke på et økende antall internasjonale søkere som krever mer ressurser til saksbehandling. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i 2015, der innspill fra alle universiteter og høyskoler var tatt med. Det var stor tilslutning for en ny løsning for masteropptakene, og utdanningsinstitusjonene har etter dette arbeidet med ulike utredninger og behovsanalyser.

Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning – har etablert et digitaliseringsstyre for høyere utdanning og forskning. Digitaliseringsstyret skal styrke digitaliseringen gjennom nasjonal styring og samordning og har en rådgivende funksjon overfor Unit. Styret har satt ned et prosjekt som utreder en mulig løsning for et nasjonalt masteropptak for alle søkere. Prosjektet tar sikte på å levere forslag til forskriftsbestemmelser om dette til departementet i løpet av våren 2021.

Departementet legger til grunn at det har hjemmel til å fastsette en felles løsning for et nasjonalt masteropptak, jf. uhl. § 3-7 første og tredje ledd, og kan fastsette forskriftsbestemmelser om dette. Departementet avventer imidlertid forslaget fra prosjektgruppen om dette før departementet tar stilling til om det skal etableres en slik ordning med nasjonalt masteropptak. Et eventuelt forslag om forskriftsregulering av dette vil bli sendt på alminnelig høring.

2.7 Krav om to sensorer ved eksamen

2.7.1 Bakgrunnen for forslaget

Utvalget foreslo å innføre krav om to sensorer, hvorav en ekstern, ved gjennomføring og vurdering ved alle eksamener hvor vurderingsuttrykket er gradert med skalaen A til F, også ved lavere grad. Utvalget peker på at det kan være lite samsvar mellom ulike sensorers vurderinger, og viser til at ekstern deltakelse i sensureringen vil sikre studentenes rettssikkerhet, likebehandling og objektivitet på en bedre måte enn i dag.

2.7.2 Dagens regler

Det følger av uhl. § 3-9 første ledd at «Universiteter og høyskoler skal sørge for at kandidatenes kunnskaper og ferdigheter blir prøvet og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte.» Det følger videre av uhl. § 3-9 andre ledd at det er styret ved institusjonen som oppnevner sensor ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurdering når resultatet inngår på vitnemålet eller innregnes i karakteren for det aktuelle studiet. Ved bedømmelse av kandidatens selvstendige arbeid i høyere grad, dvs. på selve mastergradsoppgaven eller lignende, se forskrift om krav til mastergrad av 1. desember 2005 nr. 1392 (mastergradsforskriften) § 6, skal det være minst to sensorer, hvorav minst én ekstern. En ekstern sensor kan ikke være ansatt ved den aktuelle institusjonen. For andre vurderinger på høyere grad og for alle vurderinger på lavere grad, er det lovfestet at det skal være «sensor ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurdering når resultatet inngår på vitnemålet eller innregnes i karakter for vedkommende studium».

Ved klage over karakterfastsettingen er det alltid krav om to sensorer, hvorav minst én skal være ekstern.

Universitetsloven av 1995 § 50 inneholdt et krav om at det alltid skulle være to sensorer, hvorav minst én ekstern, ved alle eksamener. Bestemmelsen ble opphevet i 2002 for å bidra til mindre ressurskrevende vurderingsformer. Samtidig ble det også lagt bedre til rette for alternative undervisnings- og vurderingsformer og bedre oppfølgning av studentene underveis i utdanningen. For at studentenes rettssikkerhet ved vurderinger fremdeles skulle ivaretas, og for å sikre uavhengig kvalitetskontroll av den enkelte utdanningen, ble det innført et krav om ekstern evaluering av vurderingsordningene.

Det er opp til den enkelte institusjonen å bestemme hvordan den eksterne deltakelsen i vurderingen skal gjennomføres. I Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) viser departementet til at dette kan skje ved:

En ekstern deltakelse i den enkelte vurdering eller ved ekstern evaluering av vurderingsordningene. […] Systemet med ekstern evaluering av vurderingene eller vurderingsordningene skal også ivareta studentenes rettsikkerhet ved å sikre like og upartisk bedømmelse av studentene.

Sensors vurdering av besvarelser som ikke kan klassifiseres som riktige eller gale, det vil si blant annet besvarelser i form av essays, rapporter, avhandlinger, konserter og kunstverk, vil inneholde skjønnsmessige vurderinger, jf. Prop. 64 L (2017–2018). Det er derfor ikke usannsynlig at én sensor ved en slik vurdering kan komme til et annet resultat enn en annen sensor. Forarbeidene viser til at når flere er sammen om sensuren, øker sjansene for at det gir en mest mulig korrekt karakter. Når sensorer regelmessig sensurerer i fellesskap og det varierer hvem en sensor har som «med-sensor», kan det utvikle seg en «sensorkultur» for hva som er gode og mindre gode måter å løse oppgavene på.

Som oppfølgning av Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) viste Kunnskapsdepartementet i Prop. 64 L (2017–2018) til følgende:

[S]elv om det ikke lenger er et krav i loven om to sensorer ved sensurering av eksamen i lavere grad, er det ingen hindringer i lovverket for at dette gjeninnføres av utdanningsinstitusjonene hvis dagens sensurordning oppfattes som lite tilfredsstillende. Det er heller ingen hindringer i lovverket for å la eksamensbesvarelsen vurderes av eksterne sensorer. Utdanningsinstitusjonene står med andre ord ganske fritt til å gjeninnføre en del av det som høringsinstansene har pekt på som problematisk ved dagens lovbestemmelser om eksamen og sensur.

2.7.3 Høringsforslaget

Utvalget foreslo å gjeninnføre et krav om to sensorer, hvorav en ekstern, ved alle eksamener hvor vurderingsuttrykket er gradert med skalaen A til F, også ved lavere grad. Forslaget innebærer at det ved alle vurderinger, der det brukes en gradert karakterskala utover bestått/ikke bestått, skal oppnevnes to sensorer som sammen fastsetter eksamenskarakteren. I tillegg foreslår utvalget å innføre et krav om to sensorer ved kandidatens selvstendige arbeid både på høyere og lavere grad, uavhengig av vurderingsuttrykket.

2.7.4 Høringsinnspill

Det er 52 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Av disse er det 21 instanser som støtter forslaget. Blant disse var det 13 som ga støtte med forbehold. Det er 29 instanser som ikke støtter forslaget. Helse Vest RHF og Landsorganisasjonen i Norge (LO) har gitt høringsinnspill, uten å ta stilling til forslaget.

Blant dem som støtter forslaget er: Universitetet i Stavanger, Universitetet i Tromsø, Høgskolen i Volda, Høgskolen i Østfold, Kunsthøgskolen i Oslo, Bergen Arkitekthøyskole, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Norsk studentorganisasjon (NSO), Forskerforbundet, Norsk Lektorlag, Norsk Tjenestemannslag og Nasjonalt senter for samisk i opplæringa.

Blant dem som ikke støtter forslaget er: Diku, NOKUT, Universitets- og høgskolerådet, 20 universiteter og høyskoler, Akademikerne og Tekna.

NSO er enig i utvalgets vurdering av at gjeninnføring av to sensorer vil bedre studentenes rettssikkerhet og at studentene kan føle seg tryggere på resultatet. Videre støtter NSO utvalgets vurdering av bruk av ekstern sensor, da NSO mener at studentene som hovedregel ikke bør bli sensurert av ansatte som har hatt en direkte veiledende eller undervisende rolle overfor dem.

Universitetet i Tromsø, Høgskolen i Østfold (HiØ), Høgskulen på Vestlandet, Høyskolen Kristiania, Norges Handelshøyskole, NTNU, Sentre for fremragende utdanning (bioCEED (UIB), CELL (UIO), Matric (UiA), Excited (NTNU), CCSE (UIO), iEarth (UIB)), Universitetet i Agder, Akademikerne, Tekna, Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Forskerforbundet, Unio og Utdanningsforbundet peker alle på at det kan være vanskelig å skaffe ekstern sensor. Det skyldes sammenslåing av institusjoner og at det kan være vanskelig å finne eksterne sensorer med tilstrekkelig kompetanse på det aktuelle fagområdet. Nasjonalt senter for samisk i opplæringa peker på problemer med å finne gode eksterne sensorer som også behersker samisk.

HiØ, Forskerforbundet og Unio viser til at krav til to sensorer på lavere grad kan medføre «et betydelig merarbeid» (HiØ) eller være «uhensiktsmessig» (Unio) ved sensur ved praksisstudier, i form av betydelig økte kostnader. De ber om at det gjøres en presisering og oppmykning av uttrykket «ekstern» sensor.

Flere høringsinstanser er opptatt av kostnadene ved å innføre krav om to sensorer. Høgskolen Innlandet mener at dette ikke bør innføres hvis det ikke følger med ekstra midler, da omkostningene ikke står i forhold til nytten.NMBU mener at en bestemmelse som foreslått vil medføre betydelig kostnadsøkning og er usikker på om et krav om to sensorer vil føre til bedre kvalitet. NTNU og Norsk Tjenestemannslag mener utvalget ikke godt nok har utredet de økonomiske konsekvensene.Blant annet OsloMet mener at krav om to sensorer vil være økonomisk og administrativt ressurskrevende. Dronning Mauds Minne Høgskole,Høgskolen Innlandet, MF vitenskapelig høyskole, NOKUT, Politihøgskolen og VID vitenskapelige høgskole peker alle på at forslaget vil kunne være et økonomisk insentiv til at flere går over til å bruke karaterskalaen bestått/ikke bestått ved eksamener.

AHO, Høgskolen i Molde, OsloMet, Nord Universitet, NTNU, Politihøgskolen, UHR, UiB, UNIS, USN, NOKUT og flere sentre for fremragende utdanning) framhever at forslaget kan gjøre at mindre ressurser blir brukt på vurdering og læring og mer blir brukt på prøving og eksamener. Konsekvensene av forslaget kan være at flere går over til én tellende avsluttende eksamen. Dette vil stride mot prinsippene som lå til grunn for Kvalitetsreformen, jf. St.meld.nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – kjenn din rett –Kvalitetsreform for høyere utdanning. Høgskolen i Molde, NMBU, Nord Universitet og USN peker på at forslaget vil kunne hindre utvikling av vurderingsformer. NMBU mener at man heller bør styrke undervisnings- og veiledningstilbudet. NHH viser til at forslaget kan gå ut over kvaliteten på sensorkorpset.

2.7.5 Departementets vurdering

Departementets utgangspunkt er at institusjonene selv har ansvaret for utdanningenes kvalitet, inkludert at vurderingsformen de velger ved eksamen eller prøve holder tilstrekkelig kvalitet og at studentenes rettssikkerhet blir ivaretatt. Departementet viser videre til at institusjonene selv som hovedregel har frihet til og ansvar for å ta i bruk de lærings- og vurderingsformene som de mener gir den beste kvaliteten, jf. uhl. 3-9 første ledd.

Etter dagens regler skal styret ved institusjonen oppnevne sensor ved alle vurderinger der resultatet inngår på vitnemål eller regnes inn i karakteren for vedkommende studium, jf. § 3-9 andre ledd første punktum. I tillegg er kvaliteten på sensur og krav til likebehandling ved sensurering styrket ved at det er innført et krav om obligatorisk sensorveiledning ved alle eksamener, se § 3-9 andre ledd siste punktum og omtale i punkt 2.2.2. Videre skal det være minst to sensorer og minst en av dem skal være ekstern ved vurdering av kandidatenes selvstendige arbeid på høyere grad. Departementet legger til grunn at «selvstendig arbeid» er mastergradsoppgaven eller tilsvarende arbeid, jf. uhl. § 3-9 andre ledd andre punktum og mastergradsforskriften § 6. En ekstern sensor kan ikke være ansatt ved den aktuelle institusjonen. Departementet foreslår ingen endringer i disse bestemmelsene.

Departementet deler utvalgets vurdering av at et krav om to sensorer ved alle vurderinger der vurderingsuttrykket er gradert med skalaen A til F, kan bidra til en bedre karakterfastsettelse. Et lovfestet krav om to sensorer kan være særlig viktig i de tilfellene der eksamen ikke lar seg etterprøve, for eksempel ved muntlig eksamen. To sensorer kan forhindre at studentene bare blir vurdert av undervisere de har hatt å gjøre med tidligere. Slik sett kan to sensorer gi en mer nøytral og uavhengig vurdering av studentens prestasjoner. Det kan derfor øke studentenes rettssikkerhet og bidra til at studentene kan føle seg tryggere på at karakteren er riktig.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener det kan være vanskelig å finne tilstrekkelig mange eksterne sensorer. Strukturreformen i høyere utdanning og de senere årenes sammenslåinger av institusjoner har ført til at det er færre institusjoner å hente eksterne sensorer fra. I tillegg er det behov for flere sensorer i dag enn det var i 2002, både på høyere og lavere grad. Det følger av at det i dag avholdes flere og hyppigere eksamener, jf. St. meld. nr. 7 (2007–2008) Statusrapport fra Kvalitetsreformen i høgre utdanning.

Som vist over foreslår departementet ikke endringer i kravet om at det skal være minst én ekstern sensor ved bedømmelsen av kandidatenes selvstendige arbeid i høyere grad. Departementet mener imidlertid at det ikke bør være et krav at den ene av sensorene må være ekstern ved andre bedømminger der det gis en gradert karakter A til F. Departementet foreslår derfor innført et krav om to sensorer ved alle eksamener der vurderingsuttrykket er gradert med skalaen A til F.

Selv om begge sensorene kan være ansatt ved den samme institusjonen, mener departementet det er viktig at institusjonene legger vekt på å finne minst en sensor som har en mest mulig uavhengig rolle overfor de studentene vedkommende skal være sensor for. Selv om det har vært flere institusjonssammenslåinger de senere årene, har mange institusjoner lignende utdanninger på forskjellige campuser. Eksempler på dette er NTNU, som har studiesteder både i Trøndelag, Ålesund og Gjøvik, og Høgskulen på Vestlandet, som tilbyr bachelor i sykepleie både i Bergen, Førde, Stord og Haugesund. Slik geografisk avstand kan gjøre det enklere å finne sensorer uten tilknytning til utdanninger på andre studiesteder.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at innføringen av et krav om to sensorer ved alle vurderinger der vurderingsuttrykket er gradert karakterskala A til F, vil medføre økte kostnader. Et krav om to sensorer når karakterskalaen er gradert fra A til F kan derfor føre til at flere institusjoner vil øke bruken av vurderingsformen bestått/ikke bestått. Departementet mener at den enkelte institusjonen selv må vurdere hvilken vurderingsform som er den mest hensiktsmessige i det enkelte faget. Institusjonene står fritt til å velge hvilken karakterskala de ønsker å bruke i de enkelte fagene så lenge vurderingen skjer på en faglig og upartisk måte. I tillegg må vurderingen sikre det faglige nivået på vedkommende studium, jf. § 3-9 første ledd. Dersom institusjonene mener at sensuren vil ivareta disse hensynene ved å bruke vurderingsformen bestått/ikke bestått, kan dette igjen føre til lavere kostnader til sensur ved en del eksamener. Departementet legger til grunn at institusjonene selv må gjøre nødvendige prioriteringer for å dekke kostnader til sensur.

Utvalget foreslo også å innføre et krav om to sensorer ved kandidatens selvstendige arbeid både på høyere og lavere grad, uavhengig av vurderingsuttrykk. Med «selvstendig arbeid» menes på høyere grad mastergradsoppgave eller lignende, på lavere grad er dette bacheloroppgave eller lignende (også kalt bachelorarbeid). Dagens regulering i § 3-9 andre ledd andre punktum inneholder ingen begrensning om at det kun er ved bruk av karakterskalaen A til F at kravet om to sensorer, herav en ekstern, ved bedømmelse av kandidatens selvstendige arbeid i høyere grad, skal utløses. Utvalgets forslag er allerede ivaretatt i gjeldende lovtekst. Når det gjelder lavere grad har Universitets- og høyskolerådet i sine veiledende retningslinjer for sensur, fastsatt av UHRs styre 11. desember 2015, anbefalt at det bør være to sensorer, herav en ekstern, ved bedømmelse av bachelorarbeid. Dette kravet gjelder også generelt, uavhengig av vurderingsuttrykk. Med styrkingen av kravet om at det skal være to sensorer ved alle eksamener der vurderingsuttrykket er A til F, og på grunnlag av føringene som sektoren selv har vedtatt for vurdering av bachelorarbeid, mener departementet at kravet om to sensorer er tilstrekkelig ivaretatt også for selvstendig arbeid på lavere grad.

For at universitetene og høyskolene skal kunne gjøre nødvendige vurderinger og tilpasninger, tar departementet sikte på at bestemmelsen med krav til to sensorer ved alle vurderinger der det brukes gradert karakterskala A til F, trer i kraft på et senere tidspunkt.

2.7.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å innføre krav om to sensorer ved alle eksamener der vurderingsuttrykket er gradert med karakterskalaen A til F. Departementet foreslår også å lovfeste et krav om uavhengighet til den utdanningen der vurderingen skjer, for minst en av de to sensorene.

Departementet viser til forslaget til endring i § 3-9 andre ledd.

2.8 Studentrepresentasjon i styringen av institusjonene

2.8.1 Dagens regler

Studentene kan opprette et studentorgan for å ivareta sine interesser og fremme studentenes synspunkter overfor styret ved institusjonen, jf. uhl. § 4-1. Bestemmelsen innebærer at studentorganet skal anerkjennes som en del av institusjonens organisatoriske nettverk, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993–1994) s. 57. Tilsvarende kan studentene ved den enkelte avdelingen eller grunnenheten opprette et studentorgan for denne.

Det følger av § 4-1 andre ledd at når studenter velger representanter til studentorganet, skal det som hovedregel gjøres ved at det avholdes urnevalg blant studentene. Denne regelen ble tilføyd i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitetsloven) § 27 som et resultat av behandlingen i Kirke- utdannings- og forskningskomiteen (KUF-komiteen). Urnevalg har også vært lovfestet ved enkelte statlige utdanningsinstitusjoner, for eksempel i lov 9. desember 1055 nr. 3 om Universitet i Oslo § 39 fra 1977 fram til en felles lovregulering i 1995. Begrunnelsen var at KUF-komiteen mente at «urneavstemminger kan gi større valgdeltagelse», jf. Innst. O. nr. 40 (1994 –1995) s. 19. Komiteen understreket videre at «dette er viktig både for studentorganets tillit og for at studentorganet er politisk representativt i forhold til egen velgermasse».

Etter § 4-1 tredje ledd skal institusjonen «legge forholdene til rette slik at studentorganene kan drive sitt arbeid på en tilfredsstillende måte». Hva som er «tilfredsstillende», vil kunne variere og avhenger blant annet av institusjonens størrelse, studentmasse, organisering og finansiering. Kravet innebærer at institusjonene i samråd med studentorganet i hvert enkelt tilfelle må vurdere behovet for lokaler, kontorutstyr og eventuell dekning av studentorganets øvrige utgifter. Omfanget av tilretteleggingen skal spesifiseres i en avtale mellom institusjonen og øverste studentorgan. Det følger av forarbeidene til universitetsloven av 1995 at «tilfredsstillende arbeidsforhold er en forutsetning for at studentorganene skal fungere slik det er lagt opp til i loven», jf. Ot.prp. nr. 85 (1993–1994) s. 57.

Det følger av § 4-1 siste ledd at studentorganet skal høres i alle saker som angår studentene.

2.8.2 Høringsforslaget

Utvalget foreslo å fjerne kravet om at valg til studentorgan skal avholdes ved urnevalg. Videre foreslo utvalget at utdanningsinstitusjonene skal ha en lovbestemt plikt til å stille lokaler vederlagsfritt til rådighet for studentarbeid. Utvalget mente at studentenes rett til å bli hørt også bør styrkes og presiseres. Det foreslo derfor å innføre et krav om at institusjonene må sende saker som berører studentinteresser på høring til studentorganene i så god tid i forveien at de har mulighet til å behandle og uttale seg om dem. Utvalget foreslo også at dagens krav om at omfanget av tilrettelegging for studentorganer skal spesifiseres i en avtale, blir endret til at det skal være dialog om omfanget av tilretteleggingen mellom institusjonen og det øverste studentorganet. Tilretteleggingen skal fremgå av et skriftlig dokument utformet av institusjonen.

2.8.3 Høringsinnspill

Departementet har mottatt 15 høringsinnspill til kapittelet om studentrepresentasjon. Åtte av høringsinnspillene støtter utvalgets forslag til endringer uten merknader. Disse er høyere utdanningsinstitusjoner og interesseorganisasjoner. Tre av disse støtter utvalgets forslag til endringer med merknader. Disse er Forsvarets Høgskole (FHS), Studenttinget ved NTNU og Pedagogstudentene i Utdanningsforbundet. Det er to høringsinstanser som er negative til utvalgets forslag. Disse er Norsk studentorganisasjon (NSO) og Studentparlamentet ved UiB.

Studentparlamentet ved UiB og NSO går imot forslaget om at det ikke lenger skal være krav om at valg til studentorganer skal avholdes med urnevalg. De begrunner dette med at forslaget er en unødvendig endring. NSO ønsker å verne om urnevalg som hovedregel for gjennomføring av valg ved studentdemokratiene, da denne valgordningen krever deltakelse blant hele studentmassen. NSO påpeker at de anser digitale valg til studentdemokratiene slik de gjennomføres i dag, som urnevalg. NSO foreslår følgende tekst «(…) Ved valg til organ som nevnt i første ledd skal det avholdes manuelt eller elektronisk urnevalg blant studentene.»

NSO støtter heller ikke endringsforslaget om at institusjonen skal være ansvarlig for et skriftlig dokument om omfanget av tilretteleggingen. NSO mener en slik avtale bør eksistere, men i større grad bidra til ansvarliggjøring av institusjonen. Studenttinget ved NTNU støtter ikke utvalgets forslag om at studenters rett til å bli hørt «styrkes». Studenttinget foretrekker eksisterende lovtekst.

NSO, Studenttinget ved NTNU, Studentparlamentet ved UiB og Forsvarets Høgskole presiserer at institusjonene må sende saker på høring til studentorganene i god tid i forveien slik at organet kan uttale seg om sakene dersom det angår studentene. Forsvarets Høgskole legger til at loven skal presisere hva som menes med «alle studentorganer.» Det vil føre til mindre ekstraarbeid, klargjøre hva som er riktig høringsinstans for studentene og bidra til at studenter i enda større grad blir hørt.

2.8.4 Departementets vurdering

2.8.4.1 Valg til studentorgan

Institusjonene har stor grad av autonomi, og utgangspunktet er at de selv fastsetter sin interne organisering. Imidlertid har loven enkelte bestemmelser som griper inn i dette utgangspunktet for å sikre at institusjonene tilrettelegger for studentene. Dagens bestemmelse om studentenes representasjon i institusjonenes organer tar sikte på å sikre studentmedvirkning, slik som ansatterepresentasjon tar sikte på å sikre at de ansatte deltar i styringen av institusjonene. Studentene har også organisasjonsfrihet på lik linje med at arbeidstakerne har rett til å danne fagforeninger. Det er derfor i utgangspunktet unødvendig at universitets- og høyskoleloven har en bestemmelse om at studentene kan organisere seg.

Departementet mener at studentorganene skal stå fritt til selv å bestemme hvordan medlemmer av organene blir rekruttert. Imidlertid tilsier hensynet til demokratisk deltakelse og forutberegnelighet at det er hensiktsmessig å lovfeste valg til studentorgan i universitets- og høyskoleloven.

Studentenes rett til å opprette et studentorgan innebærer ikke at studentene er pålagt å etablere et studentorgan, men at de har anledning til å gjøre det. Ettersom utgangspunktet er organisasjonsfrihet og at det er opp til studentene selv å velge om de vil benytte seg av denne muligheten, mener departementet at bestemmelser om studentorganenes virksomhet ikke bør være for detaljerte. Hvordan valg til studentorganer organiseres er for eksempel noe departementet mener at studentorganet selv bør kunne fastsette.

Urnevalg er hovedregelen for valg til studentorgan i dag. Urnevalg er ikke definert i universitets- og høyskoleloven, men valgloven beskriver fremgangsmåten ved stemmegivning ved at «stemmeseddelen [legges] i en urne». Departementet har lagt dette til grunn som definisjonen på urnevalg i universitets- og høyskoleloven. NSO understreker i sitt høringsinnspill at de anser digitale valg til studentdemokratiene slik de gjennomføres i dag, som urnevalg. Departementet mener imidlertid at elektronisk valg ikke vil kunne betegnes som et urnevalg. Departementet legger derfor til grunn at elektroniske valg ikke vil være i tråd med dagens hovedregel om urnevalg.

Regelen om urnevalg ble tilføyd for å oppnå en høyere valgdeltakelse blant studentene for å sikre tillit og representativitet. Det er for øvrig flere måter å organisere et valg på, og det er ikke lenger gitt at urnevalg er den valgformen som vil gi størst valgdeltakelse. Departementet legger til grunn at det som er utslagsgivende for valgdeltakelsen, er i hvor stor grad studentorganet når ut til studentene på egen institusjon og skaper engasjement. Studentorganene lokalt er da også nærmest til å avgjøre hvilken valgform som vil bidra til at flest mulig studenter deltar i valget ved deres institusjon. Departementet mener derfor det er formålstjenlig at valgformen overlates til studentene selv.

Videre mener departementet at det også er sentralt at den digitale utviklingen åpner for nye løsninger for organisering av valg. Regelverket bør være mest mulig teknologinøytralt og ikke stenge for bruk av nye løsninger. Dette vil også forhindre begrensninger av hvilke valgordninger som studentene kan benytte i framtiden.

Med denne lovendringen får studentorganene ansvaret for å sørge for gode valgordninger. Loven vil da ikke lenger inneholde en hovedregel som krever én type valgmetode hvor hele studentmassen kan delta. Departementets vurdering er at den reelle forskjellen likevel ikke vil bli så stor, ettersom det alltid har vært anledning til å gjøre unntak fra hovedregelen. Forskjellen er at loven ikke lenger vil kreve et enstemmig vedtak på allmøte i forkant.

Departementet anser det tilstrekkelig at loven åpner for valg hvor hele studentmassen kan delta, og mener at det er studentorganene som bør ha ansvaret for å sørge for en hensiktsmessig valgordning. Dersom studentene mener urnevalg i en eller annen form er det beste, har de anledning til å bestemme dette selv uten at det står i loven.

2.8.4.2 Studentenes rett til å bli hørt

Studenter og studentorganisasjoner har på lik linje med andre enkeltpersoner og organisasjoner i visse tilfeller rettigheter etter forvaltningsloven når institusjonene treffer enkeltvedtak eller fastsetter forskrifter. I de sakene studentene opptrer som part, fordi institusjonen skal fatte et enkeltvedtak som direkte berører studentene, har de for eksempel etter forvaltningsloven §§ 16 og 18 rett til å uttale seg og rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Dersom institusjonen skal fastsette en lokal forskrift, for eksempel om regler for eksamen som direkte påvirker studentene, vil forvaltningsloven § 37 om blant annet uttalelser fra interesserte, kunne komme til anvendelse.

Studentorganisasjonenes rett til å bli hørt er dermed til en viss grad dekket av forvaltningsloven. Departementet mener likevel at det er behov for at universitets- og høyskoleloven regulere en rett som strekker seg lenger enn etter forvaltningsloven. Ved en institusjon vil det være flere saker som er av betydning for studentene, men som ikke nødvendigvis faller innenfor forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak eller forskrift, som skal høres. Det vil heller ikke alltid være slik at studentorganene har partsrettigheter etter forvaltningsloven i saker som er av betydning for dem. Ettersom studentene gjennom studentorganisasjonene sitter på både verdifull innsikt og kompetanse som kan bidra til utviklingen og driften av institusjonen gjennom bedre beslutningsgrunnlag, og de blir berørt av institusjonens beslutninger, mener departementet at de i universitets- og høyskoleloven bør sikres en utvidet rett til å bli hørt.

Retten til å bli hørt etter dagens § 4-1 fjerde ledd framstår som noe uklar.

Departementet ønsker å tydeliggjøre retten til å bli hørt ved å si noe om i hvilke type saker institusjonene har plikt til å høre studentene, når dette skal skje og hvordan.

Studentenes rett til å bli hørt bør være i saker som angår studentene. Med dette mener departementet saker som berører studentinteresser. For å sikre at institusjonene har god framdrift og ikke forsinkes unødig, må institusjonene selv vurdere hvilke saker som berører studentinteresser og som krever at studentene blir involvert.

Når det gjelder tidsaspektet for studentorganenes rett til å bli hørt, mener departementet studentene bør ha en reell mulighet til å uttale seg. Den konkrete situasjonen må være avgjørende for hvor mye tid som er tilstrekkelig for å kunne sette seg inn i saken og komme med synspunkter. Dette vil i stor grad kunne variere ut ifra sakens omfang, kompleksitet og lignende. Departementet mener derfor at det er institusjonene selv som i hvert enkelt tilfelle skal vurdere hva som er god nok tid for studentene.

Videre mener departementet at institusjonene bør sørge for at studentene blir hørt ved å involvere dem på egnet måte. Departementet ønsker ikke å gi føringer for hvordan studentene skal involveres. Dette må institusjonene selv vurdere. Departementet vurderer at det ikke er behov for endringer i bestemmelsen.

2.8.4.3 Tilrettelegging for studentorgan

Hensynet bak dagens bestemmelse om tilrettelegging er å sikre at studentene kan drive sitt arbeid og medvirke i de prosessene som angår studentene. Departementet mener dette er nødvendig for at studentorganene skal ha reell mulighet til å drive sin virksomhet.

Dagens krav er at tilretteleggingen skal være «tilfredsstillende». Begrepet er en rettslig standard med et skjønnsmessig innhold som kan endre seg over tid. Institusjonene har både ulik størrelse og ulike fagområder og studentgrupper. Det vil derfor variere mellom institusjonene hva som er nødvendig for at studentorganene skal kunne drive sitt arbeid på tilfredsstillende måte. Departementet mener et slikt krav er hensiktsmessig å videreføre, nettopp fordi institusjonene er ulike og studentene har ulike behov. Omfanget av tilrettelegging må gjenspeile det faktiske behovet til studentene. Dette kan for eksempel være egnede kontorlokaler som er tilgjengelige for studentmassen, kontorrekvisita og IT-støtte som PC-er, e-postadresser, telefon, hjemmeside, midler til å lønne ansatte og tillitsvalgte.

Departementet har vurdert om regelverket bør ha enkelte minimumskrav til tilrettelegging for studentorganer. Det kan være ulike måter å fastsette et minimumskrav for tilrettelegging på. Et eksempel kan være at institusjonen skal stille egnede lokaler til disposisjon for studentene. Det følger allerede av dagens § 4-1 et krav om at institusjonene skal stille egnede lokaler vederlagsfritt til disposisjon for studentorganene, for at de skal kunne drive sitt arbeid, dersom dette er et behov studentene har. At institusjonen selv fastsetter omfanget av tilretteleggingen, vil etter departementets mening ikke svekke studentenes rettigheter i forhold til dagens situasjon. Det er også i tråd med utgangspunktet om at institusjonene i størst mulig grad må fastsette den interne organiseringen og kunne disponere ressursene selv.

2.8.4.4 Dokumentasjonskrav for omfanget av tilretteleggingen

I dag følger det av loven at omfanget av tilrettelegging skal defineres i en avtale mellom det øverste studentorganet og institusjonen. Hensikten med bestemmelsen har vært å stille krav til at det skal være en form for dialog mellom partene og at dette skal munne ut i en avtale.

Av forarbeidene fremgår at studentorganet ikke kan pålegge institusjonen bestemte ytelser, men har krav på å bli rådført når institusjonen fastsetter hvilken tilrettelegging den skal gi. Bruken av ordet «avtale» er etter departementets vurdering misvisende når det ikke er noe krav om at det skal oppnås enighet mellom institusjonen og studentorganet. Departementet anser det derfor hensiktsmessig å fjerne kravet om at omfanget av tilretteleggingen skal fremgå av avtale. Dette er i tråd med utvalgets forslag. Et alternativ til et krav om avtale er å lovfeste et krav om samarbeid eller dialog slik som utvalget har foreslått. Departementet mener imidlertid at loven i minst mulig grad bør fastsette framgangsmåter. Det er etter departementets syn mer hensiktsmessig å stille krav til resultatet.

Videre mener departementet at institusjonenes tilretteleggingsplikt innebærer at studentene må få anledning til å redegjøre for sine behov. Slik kan institusjonene selv vurdere hva de må tilby for å oppfylle denne plikten. Forutsetningene kan imidlertid endre seg over tid. Bare gjennom dialog med studentorganet kan institusjonen vurdere hva som vil være tilfredsstillende tilrettelegging i hvert enkelt tilfelle. Selv med et forslag om å fjerne kravet til at omfanget av tilretteleggingen skal framgå av en avtale, mener departementet det er hensiktsmessig at studentorganet kan legge sine behov fram for institusjonen. Deretter skal institusjonen dokumentere omfanget av tilretteleggingen. Dette vil fremdeles forplikte institusjonene til å tilrettelegge for studentorganet og sikre forutberegnelighet for studentene. Et slikt forslag til endring er ikke ment å svekke studentenes rett til tilrettelegging.

2.8.5 Departementets forslag

Departementet foreslår en språklig justering i bestemmelsen om at studentene har rett til å opprette studentorgan. Departementet foreslår videre å oppheve kravet om at valg til studentorgan skal avholdes ved urnevalg. Slik blir det opp til studentorganene selv å velge valgform. Departementet foreslår å lovfeste at institusjonen skal dokumentere omfanget av tilretteleggingen etter tredje ledd.

Departementet viser til forslaget til endring i § 4-1.

2.9 Læringsmiljø

2.9.1 Innledning

Utvalget foreslo i NOU 2020: 3 en ny lov om universiteter og høyskoler. Noen av forslagene har departementet valgt å ikke følge opp nå, men departementet vil vurdere dem i arbeidet med ny universitets- og høyskolelov.

Utvalget foreslo blant annet et eget kapittel i loven om læringsmiljø og studentrepresentasjon for å synliggjøre viktigheten av at studentene skal ha et godt læringsmiljø og andre lovbestemte rettigheter for studentene. Departementet vil gå inn for dette når det skal fremme forslag til ny universitets- og høyskolelov. Departementet vil også vurdere regler om universiteter og høyskolers ansvar for aktiv oppfølging av studentene.

Utvalget foreslo å videreføre bestemmelsen om at studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med særskilte behov har rett til egnet individuell tilrettelegging, jf. uhl. § 4-3 femte ledd. Videre foreslo utvalget at utdanningsinstitusjonene skal lage handlingsplaner for tilrettelegging. Det følger av dagens regler at institusjonene alltid skal arbeide aktivt, systematisk og målrettet, både for å sørge for universell utforming av læringsmiljøet og for god individuell tilrettelegging, der hvor universell utforming ikke er mulig eller hensiktsmessig, jf. uhl. § 4-3 andre og femte ledd. Institusjonene må selv, ut fra en analyse av situasjonen og utfordringene, alltid vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige å gjennomføre.

Departementet mener at universitets- og høyskoleloven i minst mulig grad bør regulere universitetene og høyskolenes arbeidsprosesser, og mener derfor at loven i utgangspunktet ikke bør stille krav om at de skal lage handlingsplaner for tilrettelegging. Videre legger departementet til grunn at institusjonene i praksis må lage slike handlingsplaner for å oppfylle vilkårene i § 4-3 femte ledd.

Utvalget foreslo å videreføre dagens regelverk for tilrettelegging og permisjon under svangerskap og til omsorg for barn. Utvalget foreslo også å videreføre dagens regler om rett til utsatt eksamen ved graviditet. En student kan også ha behov for permisjon fra utdanningen i en tidsbegrenset periode. Permisjon fra utdanning utover ved graviditet eller til omsorg for barn er ikke lovregulert. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere en styrking av studentenes rettigheter til permisjon, utover svangerskap for å sikre en mer enhetlig praksis på institusjonene. Universitets- og høyskoleloven viser til arbeidsmiljølovens bestemmelser om permisjon ved fødsel, som gjelder for både mor, far, medmor og adoptivforeldre. Det følger videre av barneloven § 4 a tredje ledd at regler i lov eller forskrift som gjelder for en far, også gjelder for en medmor. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere å foreslå en lovendring for å presisere dette, fordi formålet er å skape en lov som tydeligere tar høyde for ulike samlivsformer.

2.9.2 Læringsmiljøbegrepet og forbud mot gjengjeldelse

2.9.2.1 Dagens regler

Læringsmiljøbegrepet

Etter uhl. § 4-3 første ledd skal studentene ha et godt studiemiljø. Institusjonens styre har det overordnede ansvaret for dette. Bestemmelsens andre ledd stiller krav om at det fysiske og psykiske arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd.

Arbeidsmiljølovens bestemmelser gjelder i utgangspunktet ikke for studenter og elever. I arbeidsmiljøloven § 1-6 første ledd bokstav a er det imidlertid fastsatt at arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet gjelder for «elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål når disse utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven». I forskrift 16. desember 2005 nr. 1568 om arbeidsmiljølovens anvendelse for personer som ikke er arbeidstakere (forskrift om aml. og ikke-arbeidstakere), er det presisert at «elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål skal når de utfører arbeid som ledd i praktisk opplæring, og arbeidet foregår under forhold som kan innebære fare for deres liv og helse, anses som arbeidstakere i forhold til arbeidsmiljøloven kapittel 1, 2, 3, 4, 5, 18 og 19, med unntak av § 19-2». Som hovedregel er det i stedet bestemmelsene i uhl. § 4-3 som regulerer kravene til studenters arbeids- eller studiemiljø.

Kravene i § 4-3 andre ledd bokstavene a til i er fastsatt som funksjonsbestemmelser. Dette innebærer at institusjonene skal finne hensiktsmessige og kostnadseffektive løsninger som tilfredsstiller lovens krav. Institusjonene kan gjøre lokale vurderinger av hva som vil være tilfredsstillende standarder ved det enkelte studiestedet og for det enkelte studiet. Bestemmelsen innebærer ikke at studentene kan kreve de samme individuelle tilpasningene som en arbeidstaker har krav på etter arbeidsmiljøloven. Dette har bakgrunn i den grunnleggende forskjellen mellom student og utdanningsinstitusjon på den ene siden og arbeidstaker og arbeidsgiver på den andre, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell punkt 12.1.10 merknader til § 44 nr. 2, side 51. En student med funksjonsnedsettelse eller andre særskilte behov kan kreve individuelle tilpasninger, jf. uhl. § 4-3 femte ledd.

Utdanningsinstitusjonene har ansvaret for å legge til rette for at den enkelte student skal ha forutsetningene, både fysisk og psykisk, for å tilegne seg den kunnskapen som forventes av utdanningen. Kravene til læringsmiljø legger til rette for at studentene kan gjennomføre utdanningene og tilegne seg forventet læringsutbytte.

Universell utforming

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 17 at både statlige og private virksomheter rettet mot allmennheten har plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner. Plikten gjelder også for universiteter og høyskoler. Loven definerer universell utforming som «utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse», jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 17 andre ledd. Universell utforming innebærer at omgivelsene utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten særskilt tilrettelegging. Universell utforming ved utdanningsinstitusjonene løser likevel ikke ethvert behov for studenter som har en funksjonsnedsettelse. Derfor har universitets- og høyskoleloven supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging både for studenter med funksjonsnedsettelse og for studenter med andre særskilte behov. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men skal være et supplement i tilfeller der den universelle utformingen ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging, se Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) kapittel 10.6.4 side 180.

Loven stiller de samme kravene om universell utforming til statlige og private utdanningsinstitusjoner. Universell utforming følger også av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Alle universiteter og høyskoler skal ha handlingsplaner for universell utforming.

Forbud mot gjengjeldelse

Studenter kan varsle om kritikkverdige forhold ved utdanningsinstitusjonen, men det er i dag ingen bestemmelse om forbud mot gjengjeldelse ved varsling i universitets- og høyskoleloven.

2.9.2.2 Høringsforslaget

Utvalget foreslo en modernisering av begrepet læringsmiljø i uhl. § 4-3, for å legge vekt på andre deler av læringsmiljøet enn det fysiske. Utvalget mente at læringsmiljøet skal inkludere tilrettelegging, det psykososiale læringsmiljøet, det organisatoriske læringsmiljøet og det digitale og pedagogiske læringsmiljøet.

Utvalget foreslo videre en egen bestemmelse om universell utforming og at utdanningsinstitusjonene skal ha handlingsplaner for universell utforming.

Utvalget foreslo også å lovfeste en rett for studentene til å varsle om kritikkverdige forhold ved utdanningsinstitusjonen i universitets- og høyskoleloven, og et forbud mot gjengjeldelse når en student varsler om kritikkverdige forhold.

2.9.2.3 Høringsinnspill

Læringsmiljøbegrepet og universell utforming

Det er 22 høringsinnspill som støtter forslaget. Ingen går imot forslaget. To har kommentar til forslaget uten å være for eller imot. Forslaget om å modernisere begrepet og formulere de ulike elementene i læringsmiljøet får i utgangspunktet støtte fra de som uttaler seg. Forslaget blir støttet av blant annet direktorater, utdanningsinstitusjoner og interesseorganisasjoner.

Likestillings- og diskrimineringsdirektoratet, Universitetet i Agder, Høgskolen i Østfold, Universitetet i Sørøst-Norge, Norsk studentorganisasjon (NSO) og NOKUT er positive til den nye definisjonen og mener det er bra at det tydeligere fremgår av loven hva læringsmiljøet innebærer. NOKUTs erfaring fra tilsyn tilsier at mange institusjoner allerede jobber med andre dimensjoner enn de som i dag er lovfestet. NOKUT peker også på at dersom moderniseringen av læringsmiljøbegrepet er ment som en utvidelse av dagens krav, bør det utredes nærmere.

NSO mener det er positivt at utvalget har valgt å legge til elementet «tilrettelagt læringsmiljø» for å tydeliggjøre viktigheten av individuell tilrettelegging som et supplement til universell utforming. NSO mener loven likevel bør stiller mer konkrete krav til det fysiske, psykososiale, digitale, organisatoriske og pedagogiske læringsmiljøet

Universell mener «tilrettelagt læringsmiljø» er uheldig og forvirrende. Andre deler av læringsmiljøet kan være utformet ut fra prinsipper om universell utforming, men også være gjenstand for tilrettelegging i de tilfeller der universell utforming ikke er mulig eller tilstrekkelig. Det kan antyde at det eksisterer et parallelt læringsmiljø for dem som trenger tilrettelegging. Universell foreslår at alle deler av læringsmiljøet skal utformes etter prinsippet om universell utforming, og at læringsmiljøet skal tilrettelegges for studenter som har behov for dette der det er nødvendig.

NITO studentene mener at forslaget svekker kravene til studentenes fysiske arbeidsmiljø.

Forbud mot gjengjeldelse

Det er 14 høringsinstanser som støtter forslaget. Ingen er imot. De som uttrykker støtte for forslaget er hovedsakelig organisasjoner og utdanningsinstitusjoner.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at både retten til å varsle om kritikkverdige forhold og forbudet mot gjengjeldelse bør skilles ut i en egen bestemmelse etter samme mønster som arbeidsmiljøloven, både når det gjelder definisjonsbruk, eksempler og oppbygging. Å skille ut reglene i en egen bestemmelse vil tydeliggjøre studentenes rettigheter og skape en mer brukervennlig lov.

NSO er svært positiv til forslaget og mener dette sikrer studentene vern på lik linje med arbeidstakere i arbeidsmiljøloven.

Høgskolen i Østfold mener at et forbud mot gjengjeldelse ved varsling bør følges av et krav om at institusjoner skal ha et tilfredsstillende varslingssystem for tilbakemelding. Dette kan bidra til å senke studentenes terskel for å varsle om kritikkverdige forhold.

2.9.2.4 Departementets vurdering

Læringsmiljøbegrepet

En forutsetning for god studiekvalitet er studentenes læringsmiljø. Studenters rett til et godt læringsmiljø skal sikre at studentene kan bruke sin tid på å lære og utdanne seg. Videre skal et godt læringsmiljø bidra til at individuelle forhold ved studenten, for eksempel funksjonsnedsettelser, ikke skal være til hinder for at studentene har lik mulighet til å ta høyere utdanning.

Departementet peker på at kravene til læringsmiljø har endret seg siden bestemmelsen ble fastsatt i 2005. Studentene må derfor kunne kreve mer av institusjonene i dag. Dagens bestemmelse retter seg fortrinnsvis mot det fysiske læringsmiljøet, men departementet mener det er flere deler av læringsmiljøet som bør omtales i loven. Departementet mener at læringsmiljøbegrepet bør omfatte både fysisk, psykososialt, organisatorisk, digitalt og pedagogisk læringsmiljø.

Det fysiske læringsmiljøet inkluderer bygninger, omgivelser og kravet til universell utforming.

Det psykososiale læringsmiljøet dreier seg om de mellommenneskelige forholdene, der trivsel og samhandling står sentralt. Det psykososiale læringsmiljøet består av en rekke faktorer ved utdanningen, medstudenter og institusjonen. Departementet understreker at det psykososiale læringsmiljøet også påvirkes av faktorer som institusjonene ikke kan ha ansvar for. Institusjonene har likevel et ansvar for å legge til rette for at den enkelte studenten skal ha forutsetninger for å tilegne seg den kunnskapen som forventes under utdanningen. Når en student ber om tilrettelegging, må institusjonen alltid foreta en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering med utgangspunkt i om den mener det er behov for å sette inn ytterligere tiltak eller ikke.

Det organisatoriske læringsmiljøet handler blant annet om hvordan utdanningene er organisert, herunder hvordan arbeidet med læringsmiljøet spesielt er organisert.

Det digitale læringsmiljøet handler om bruk og utvikling av IKT i læring, og hvordan IKT brukes, integreres og utnyttes som en del av den pedagogiske virksomheten innenfor hvert enkelt fagområde.

Det pedagogiske læringsmiljøet omfatter utforming av læringsmål, form og innhold for et studieprogram eller emne, slik som valg av læringsaktiviteter og vurderingsformer, og hvordan det faglige innholdet ellers presenteres. For øvrig legger departementet til grunn at kravene til læringsmiljø ikke griper inn i uhl. § 1-5 om faglig frihet og ansvar. Det pedagogiske læringsmiljøet påvirkes av studentenes forutsetninger for læring, med utgangspunkt i ulike læringsstiler, behov og preferanser, også av deres kulturelle og personlige bakgrunn.

Departementet mener det fysiske læringsmiljøet er viktig og foreslår at dette fortsatt skal være en del av læringsmiljøbegrepet. Departementet foreslår likevel å ta ut opplistingen av de fysiske elementene fra dagens lov. Det fysiske læringsmiljøet skal ikke nedprioriteres av institusjonene til fordel for de andre delene av læringsmiljøet. Forslaget til lovendring skal ikke føre til en svekkelse av krav til det fysiske læringsmiljøet.

Departementet understreker at oppdateringen av læringsmiljøbegrepet ikke er ment som en utvidelse av begrepet. Det skal presisere og tydeliggjøre dagens regler og institusjonenes ansvar.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å stille ytterligere krav til læringsmiljøet i lovteksten. Kravene til hva som er fullt ut forsvarlig vil endre seg over tid. Loven må derfor ikke leses som et hinder for institusjonenes arbeid med læringsmiljøet i tråd med samfunnsutviklingen.

Universell utforming

Universell utforming innebærer at omgivelsene utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten særskilt tilrettelegging. Universell utforming løser ikke ethvert behov som studenter med funksjonsnedsettelse har. Supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging er derfor nødvendig, både for studenter med funksjonsnedsettelse og for studenter med andre særskilte behov. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men være et supplement i tilfeller hvor den universelle utformingen ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging, jf. FN-konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Departementet mener at universell utforming er til nytte for alle studenter, også dem uten funksjonsnedsettelse.

Departementet viser til at statlige og private utdanningsinstitusjoner som er rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 17. Fra 1. januar 2021 gjelder plikten til universell utforming for universitetene og høyskolene også informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT), jf. forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT-) løsninger § 11.

Selv om departementet foreslår å presisere læringsmiljøbegrepet er det viktig at styret ved institusjonene fortsatt sørger for at utformingen av det fysiske læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming. For å hindre at det fysiske læringsmiljøet svekkes eller nedprioriteres av institusjonene, foreslår derfor departementet at bestemmelsen viser til ansvaret for universell utforming.

Forbud mot gjengjeldelse

Studentene kan varsle om kritikkverdige forhold ved utdanningsinstitusjonen. For å legge til rette for at studenter faktisk varsler om kritikkverdige forhold mener departementet at det må lovfestes et vern mot gjengjeldelse. Høringsinnspillene støtter dette.

Departementet viser til regelverket i arbeidsmiljøloven om vern for arbeidstakere som varsler. Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-1 kan arbeidstakere varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Bestemmelsens andre ledd definerer kritikkverdige forhold som «forhold som er i strid med rettsregler, skriftlige etiske retningslinjer i virksomheten eller etiske normer som det er bred tilslutning til i samfunnet.» Bestemmelsen har også eksempler på slike forhold, blant annet fare for liv eller helse, myndighetsmisbruk osv. Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-4 er arbeidstaker vernet mot gjengjeldelse. Etter bestemmelsens andre ledd menes med gjengjeldelse her «enhver ugunstig handling, praksis eller unnlatelse som er en følge av eller en reaksjon …». Eksempler kan være trusler, trakassering eller usaklig forskjellsbehandling.

Departementet peker på at formuleringene i arbeidsmiljøloven ikke nødvendigvis er direkte overførbare til studentenes forhold ved utdanningsinstitusjonen, men at de kan gi veiledning om hva slike forhold eksempelvis kan være. Departementet foreslår ikke en opplisting i universitets- og høyskoleloven slik som i arbeidsmiljøloven, men påpeker at arbeidsmiljøloven kan være en rettesnor for tolkningen av en slik bestemmelse i universitets- og høyskoleloven.

2.9.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å oppdatere læringsmiljøbegrepet for å tydeliggjøre kravene til læringsmiljøet. Videre foreslår departementet å lovfeste et forbud mot gjengjeldelse dersom studentene varsler om kritikkverdige forhold ved utdanningsinstitusjonen.

Departementet viser til forslaget til endring i § 4-3 første, andre og sjuende ledd.

2.9.3 Læringsmiljøutvalg

2.9.3.1 Dagens regler

Det følger av uhl. § 4-3 tredje ledd at universiteter og høyskoler skal ha et utvalg som skal sørge for å ivareta studentenes læringsmiljø.

Dette innebærer blant annet at læringsmiljøutvalgene skal jobbe for at institusjonens styre ivaretar sitt ansvar ved å legge forholdene til rette for et godt studiemiljø, og at institusjonen jobber for å bedre studentvelferden. Styret har det overordnede ansvaret for at det fysiske og psykiske læringsmiljøet er fullt forsvarlig. Læringsmiljøutvalgene skal bidra til dette ved nøye å følge utviklingen i spørsmål som angår studentenes sikkerhet og velferd. I tillegg skal læringsmiljøutvalget delta i planleggingen av alle tiltak som gjelder læringsmiljøet, og sikre at studentenes medbestemmelsesrett i disse sakene blir ivaretatt.

Det er videre lovfestet at læringsmiljøutvalget skal holdes orientert om klager på læringsmiljøet. Det skal videre ha adgang til å kommentere disse klagene. Videre skal læringsmiljøutvalget gjøres kjent med pålegg og andre enkeltvedtak som Arbeidstilsynet treffer for institusjonen.

Det følger også av lovbestemmelsen at utvalget rapporterer direkte til styret. Videre skal det hvert år utarbeide en rapport til styret om institusjonenes arbeid med læringsmiljø. Etter loven kan styret også tillegge utvalget andre oppgaver.

Læringsmiljøutvalget skal bestå av like mange representanter fra studentene som fra institusjonen. Utvalgets leder velges hvert år. Lederen veksler mellom å være et medlem fra studentene og fra institusjonen.

2.9.3.2 Høringsforslaget

Utvalget foreslo at plikten til å opprette et læringsmiljøutvalg med en 50-50 fordeling mellom studentene og institusjonene ble videreført som en egen bestemmelse i loven.

Utvalget vurderte ulike endringer i bestemmelsen om læringsmiljøutvalg. Det ene alternativet var å foreta en strukturendring ved at man slo sammen læringsmiljøutvalgene og utdanningsutvalgene ved institusjonen, og at man la organiseringen av et slikt utvalg på et annet nivå i organisasjonen. Et annet alternativ var å fjerne lovfestingen av utvalgene, og et tredje var å beholde dagens lovfesting av læringsmiljøutvalgene.

Forslaget som utvalget gikk inn for var å beholde en lovfesting av institusjonenes plikt til å ha et læringsmiljøutvalg. I tillegg foreslo utvalget at man lovfester en observatørrett for studentsamskipnadene.

Ut over dette mente utvalget at loven i minst mulig grad burde detaljregulere hvordan institusjonene organiserer læringsmiljøutvalgene. Dagens oppramsing av konkrete saker som utvalget skal arbeide med foreslås derfor fjernet fra loven. I stedet foreslås angitt i loven at utvalget skal arbeide med de øvrige bestemmelsene i forslagets kapittel om læringsmiljø.

2.9.3.3 Høringsinnspill

Beholde kravet om læringsmiljøutvalg med en 50-50 fordeling i loven

Departementet har mottatt 23 høringsinnspill til forslaget. Blant disse støtter 20 utvalgets forslag om å videreføre lovkravet om at institusjonene skal ha et læringsmiljøutvalg hvor studentene og institusjonen har like mange representanter hver. Støtten kommer fra blant annet direktorater, utdanningsinstitusjoner og interesseorganisasjoner.

Høgskolen i Østfold, NITO-studentene og Studenttinget ved NTNU er uenige i utvalgets forslag om å bevare et krav i loven om at institusjonene skal opprette et læringsmiljøutvalg.

Høgskolen i Østfold mener at læringsmiljøet har nær sammenheng med god utdanningskvalitet. Høyskolen mener derfor at institusjonene selv må velge hvordan arbeidet med læringsmiljø best organiseres.

NITO-studentene hevder at læringsmiljøutvalgene er en arena hvor studentene har en sterk representasjon, men hvor utvalgenes mandat gjør at arenaen får begrenset betydning. NITO-studentene hevder videre at læringsmiljøutvalgenes mulighet for å påvirke utformingen av et pedagogisk læringsmiljø er begrenset. Dette begrunnes med at utvalget overlapper med andre organers rolle. NITO-studentene ønsker heller en utvidet studentrepresentasjon i et utdanningsutvalg for hele institusjonen.

Studenttinget ved NTNU mener læringsmiljøutvalgene ikke er en løsning som fungerer for alle institusjoner uavhengig av størrelse. Studenttinget ved NTNU viser til at det opprinnelige formålet bak bestemmelsen var at loven umiddelbart påla institusjonene å opprette et læringsmiljøutvalg, men at opprettelsen av et utvalg ikke bør være et mål i seg selv. Det sentrale er at studentene skal få bidra i institusjonenes arbeid for godt læringsmiljø.

NSO støtter forslaget, men er bekymret over at læringsmiljøutvalgets adgang til å rapportere direkte til institusjonsstyret er tatt ut av loven, og at utvalgene ikke lenger har en lovfestet rett til å innstille direkte til styret. NSO mener at institusjonenes adgang til å tilpasse læringsmiljøutvalgenes struktur, organisering og oppgaver i dialog med studentene kan ivaretas, selv om loven også inneholder visse minstekrav på dette området.

Lovfesting av studentsamskipnadenes observatørstatus

Det er seks høringsinstanser som støtter forslaget om å innføre et krav som sikrer studentsamskipnadene en observatørstatus i læringsmiljøutvalgene. Disse er OsloMet – storbyuniversitetet, Universitetet i Stavanger (UiS), Forskerforbundet, Norsk studentorganisasjon (NSO), Studenttinget ved NTNU og Tekna. Ingen av disse har kommentert forslaget ut over å støtte dette.

Universitets- og høyskolereådet (UHR) er imot forslaget og viser til at dette vil være en for detaljert regulering.

Handelshøyskolen BI viser til at den har sentralisert sitt læringsmiljøutvalg, selv om den har flere lokasjoner og er tilknyttet ulike studentsamskipnader. Den mener at dersom studentskipnadenes observatørstatus skal lovfestes, må det presiseres at dette ikke innebærer at alle studentsamskipnadene som en utdanningsinstitusjon er tilknyttet, får observatørstatus. Dette vil gi en uhensiktsmessig økning i antallet representanter.

2.9.3.4 Departementets vurdering

Krav til læringsmiljøutvalg med en 50-50 fordeling mellom studenter og ansatte

Bestemmelsen som pålegger institusjonene å opprette et læringsmiljøutvalg ble vedtatt for å sikre studentene kontroll og medbestemmelsesrett i saker som angår studentenes læringsmiljø. En slik medvirkningsmulighet ble ansett for å være ett av tre kriterier som måtte være oppfylt for at institusjonenes arbeid med læringsmiljø skulle lykkes.

Etter departementets syn er det viktig at institusjonenes arbeid med læringsmiljø styrkes og at studentene har en reell innflytelse på dette området. Departementet mener derfor at lovbestemmelsen om at institusjonene skal ha et læringsmiljøutvalg bør videreføres.

Det fremkommer av høringsinstansens syn at det er variasjoner i hvordan læringsmiljøutvalgene fungerer ved de ulike institusjonene. Dette er også blitt påpekt av Oxford Research i «Evaluering av ordningen med læringsmiljø-utvalg – LMU» fra 2018. I forbindelse med denne evalueringen ble det av flere medlemmer fra ulike læringsmiljøutvalg påpekt at det var utfordringer ved den nye organiseringen i sektoren, spesielt geografisk spredning. Evalueringen ble gjennomført kort tid etter strukturreformen som ble gjennomført i universitets- og høyskolesektoren der flere universiteter og høyskoler ble fusjonert. Etter departementets syn er det ikke unaturlig at dette også påvirker hvordan utvalgene fungerte på tidspunktet for evalueringen. Det vil ta tid for utvalgene å finne sin plass i en ny organisasjon. I tillegg krever en slik omorganisering mye ressurser. Det er derfor ikke sikkert at funnene som fremkommer i evalueringen fra Oxford Research gir et riktig bilde av dagens situasjon. Som en løsning på utfordringen med at flere av læringsmiljøutvalgene ikke opplever å være tett nok på det faktiske arbeidet med læringsmiljøet, er det ved enkelte institusjoner etablert flere læringsmiljøutvalg på de ulike studiestedene. Disse jobber med tiltak rettet mot det geografiske stedet og rapporterer gjerne til et sentralt læringsmiljøutvalg. Departementet mener det kan være en god løsning dersom loven åpner for at institusjonene oppretter flere læringsmiljøutvalg der det er hensiktsmessig.

Departementet støtter også en lik fordeling av representanter i utvalget, slik at halvparten er studenter og den andre halvparten er representanter fra institusjonen. Dette gir studentene en tilsvarende representasjon i læringsmiljøutvalget som arbeidstakere har i arbeidsmiljøutvalgene. Det vil sikre at studentene har en reell innflytelse i saker som angår deres læringsmiljø. Dersom man skal ha læringsmiljøutvalg, er det viktig at studentene har en sentral rolle i dette.

Et krav i loven om at institusjonene skal ha et læringsmiljøutvalg innebærer et inngrep i institusjonenes organisasjonsfrihet og deres autonomi. Departementet mener likevel at dette ikke er et uforholdsmessig stort inngrep. Læringsmiljøutvalgene ble etablert fordi man ønsket å opprette en parallell til arbeidsmiljøutvalgene. I disse er ansatte sikret halvparten av plassene for å kunne ha en reell innflytelse på virksomhetenes arbeid for å ivareta et godt arbeidsmiljø. Universitetene og høyskolene bør etablere tilsvarende utvalg for å jobbe med saker relatert til læringsmiljøet ved utdanningsinstitusjonen.

Departementet understreker at dersom læringsmiljøutvalgenes plikt til å rapportere direkte til styret blir fjernet, vil institusjonene stå fritt til å rapportere hvis de finner det hensiktsmessig. Departementet vil understreke at styrene fremdeles har det overordnede ansvaret for institusjonenes arbeid med læringsmiljøet. Det bør derfor være en naturlig del av styrenes arbeid å behandle rapporter fra læringsmiljøutvalgene. Det samme gjelder styrets mulighet til å delegere andre oppgaver til læringsmiljøutvalgene. At denne rapporteringsplikten utgår fra lovteksten, er ikke ment å avskjære styrene fra likevel å rapportere.

Om studentsamskipnadenes observatørstatus

Studentsamskipnadene utgjør en sentral rolle i studentenes læringsmiljø, og det er viktig med et velfungerende samarbeid mellom institusjonene og samskipnadene på dette området. Samtidig er ikke samskipnadene den eneste andre aktøren læringsmiljøutvalgene kan og bør samarbeide med.

Å lovfeste samskipnadenes observatørstatus vil etter departementets syn innebære et inngrep i institusjonens ansvar for å fastsette egen organisering. Et slikt lovkrav harmonerer heller ikke med den forenklingen som utvalget foreslår om læringsmiljøutvalgenes organisering for øvrig. Departementet mener det i størst mulig grad bør være opp til institusjonene å avgjøre hvordan de skal organisere arbeidet med eget læringsmiljø, og at loven derfor i minst mulig grad bør regulere institusjonenes organisering av læringsmiljøutvalgene. Det er institusjonene som kjenner forholdene ved egne institusjoner best og som derfor også har de beste forutsetningene for å bedømme hvordan arbeidet best bør organiseres. Samarbeidet mellom utvalgene og studentsamskipnadene kan etter departementets syn ivaretas uten at det stilles krav om det i loven. Departementet mener at institusjonene selv må vurdere om studentsamskipnadene skal tilbys å være observatører i læringsmiljøutvalgene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å ikke lovfeste studentsamskipnadenes observatørstatus.

2.9.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om at institusjonene skal ha et læringsmiljøutvalg, men fjerne kravet om at læringsmiljøutvalgene skal rapportere direkte til styret.

Departementet viser til forslaget til endringer i § 4-3 tredje ledd.

2.10 Reaksjoner mot falsk og annen uredelig opptreden

2.10.1 Plikt til å politianmelde bruk av falskt vitnemål

2.10.1.1 Bakgrunnen for forslaget

Bruk av falskt vitnemål ved søknader om opptak til en utdanning skal i dag politianmeldes. Utvalget mener at bruk av falskt vitnemål under utdanningen bør behandles på samme måte. Alvorlighetsgraden er den samme. Utvalget mener derfor at også reaksjonen – å politianmelde i slike saker – bør være den samme.

2.10.1.2 Dagens regler

Det heter i uhl. § 3-7 sjette ledd at bruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter er forbudt. Forbudet gjelder også for dokumenter utstedt fra falske institusjoner. Bruk av et falskt vitnemål eller falskt dokument innebærer at et dokument som er forfalsket eller ettergjort, benyttes som ekte.

Etter sjuende ledd skal politianmeldelse skje dersom institusjoner under universitets- og høyskoleloven, NOKUT eller Samordna opptak oppdager at dokumenter som nevnt er levert av en student. Disse reglene gjelder ved studentopptak.

Av uhl. §§ 4-7 og 4-8 følger hvilke konsekvenser slik bruk kan få. Blant disse er annullering av eksamen eller prøve, underkjenning av et kurs, utestengning fra institusjonen og tap av retten til å gå opp til eksamen.

I forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgare utdanning (opptaksforskriften) § 10-1 framgår nærmere hva slags bruk som rammes av forbudet. Her heter det:

Eit vitnemål eller dokument er falskt dersom det inneheld skriftleg eller digital dokumentasjon som ikkje er sannferdig, eller dersom innhaldet i eit opphavleg, skriftleg eller digitalt, vitnemål eller dokument er manipulert eller endra.
Videre er dokumenter fra en «falsk institusjon» definert som «[…] dokument som er utferda av ikkje-eksisterande utdanningsinstitusjonar eller av utdanningsinstitusjonar som gir urett uttrykk for å ha ei akkreditering etter lov om universiteter og høyskoler § 3-1 eller etter tilsvarande utanlandsk regelverk.»

Dokumenter fra en slik institusjon kan være ekte dokumenter. Det avgjørende er om de er utstedt av en falsk institusjon. Falske institusjoner kan være ikke-eksisterende utdanningsinstitusjoner, for eksempel der en privatperson eller et selskap som ikke tilbyr noen form for utdanning, selger og distribuerer utdanningsdokumenter. Falske institusjoner kan videre være institusjoner som ikke har den nødvendige akkrediteringen som skal til for å tilby høyere utdanning, men som gir inntrykk av å ha slik akkreditering.

Av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 følger det at taushetsplikten ikke er til hinder for å politianmelde forholdet.

En rettslig plikt til å politianmelde gjelder ikke utenom opptakssituasjonen, dvs. ved bruk av falskt vitnemål ved eksamen, prøver eller godkjenning av kurs. Under utdanningen er det altså i gjeldende universitets- og høyskolelov ingen plikt til å politianmelde slik bruk.

2.10.1.3 Høringsforslaget

Høringsforslaget innebærer at bruk av falskt vitnemål ikke bare skal politianmeldes ved opptak som i dag. Det skal også skje ved bruk av falskt vitnemål ved eksamen, prøve eller godkjenning av kurs, altså i situasjoner i tid etter at opptak er skjedd.

2.10.1.4 Høringsinnspill

Ti høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Disse er: NOKUT, Felles klagenemnd, Universitetet i Oslo, Dronning Mauds Minne Høyskole, Høyskolen Kristiania, MF Vitenskapelig høyskole, NHH, Forskerforbundet, Norsk studentorganisasjon og Studentforeningen ved Norges handelshøyskole.

Alle ti høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget. MF Vitenskapelig høyskole ønsker imidlertid nærmere klargjort når i saksgangen politianmeldelse skal skje.

2.10.1.5 Departementets vurdering

Departementet ser ingen grunn til at politianmeldelse bare skal skje ved bruk av falskt vitnemål ved opptak, og ikke ved tilsvarende bruk under utdanningen. Alvoret ved bruk av falskt vitnemål er det samme i begge situasjoner. Politianmeldelse bør derfor være obligatorisk i begge tilfeller. Departementet støtter på denne bakgrunn forslaget fra utvalget. Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg støtter også forslaget. Det understrekes at forslaget ikke bare gjelder bruk av falskt vitnemål, men også andre falske dokumenter. Det omfatter også bruk av dokumenter utstedt av falske institusjoner.

2.10.1.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at politianmeldelse skal skje i saker der falskt vitnemål, andre falske dokumenter og dokumenter utstedt at falske institusjoner, blir brukt under utdanningen, dvs. ved eksamen, prøve eller godkjenning av kurs.

Departementet viser til forslaget til § 4-8 nytt sjette ledd.

2.10.2 Bortvisning ved forstyrrende opptreden

2.10.2.1 Bakgrunnen for forslaget

Uhl. § 4-8 første ledd om bortvisning og utestengning rammer ikke alle tilfeller av uønsket adferd. Uønsket adferd av mildere karakter, men som likevel krever at institusjonen griper inn av hensyn til undervisningen, andre studenter og ansatte, faller utenfor bestemmelsen. Det kan dreie seg om studenter som snakker høyt sammen eller som avbryter undervisningen på annen måte, eventuelt gjør dette gjentatte ganger. Det kan også gjelde studenter som forsøker å trakassere en foreleser eller annet undervisningspersonale.

Utvalget ønsker på denne bakgrunn å innføre et nytt første punktum i bestemmelsen som fanger opp også denne typen uønsket adferd.

I slike tilfeller vil privat eiendomsrett normalt være tilstrekkelig hjemmel for bortvisning. Men fordi studentene har en rett til utdanningen de er tatt opp på og universiteter er offentlige steder, bør likevel den forstyrrende adferden overstige en viss terskel før den fører til bortvisning.

Utvalget ønsker at en slik bortvisning skal kunne skje med umiddelbar virkning. Den skal kunne skje uten forutgående advarsel og styrebehandling fra institusjonen og uten vilkår om at en slik forstyrrelse har skjedd tidligere.

Det vil være de som underviser eller de som har ansvaret for områder der studentene driver med selvstudium, som gis myndighet til å bortvise etter bestemmelsen. En beslutning om umiddelbart å bortvise på grunn av slik forstyrrende adferd, vil etter utvalgets syn ikke anses som et enkeltvedtak. Det vil derfor ikke utløse klagerett. Utvalget vurderer en slik bortvisning som så lite inngripende overfor studenten at det ikke er naturlig å si at den er bestemmende for studentens rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler passer ellers etter utvalgets syn dårlig i slike saker. Bestemmelsene i forvaltningsloven om forhåndsvarsel eller retten til å klage vil være vanskelige å praktisere. Utvalget har på denne bakgrunn lagt til grunn at det må trekkes en nedre grense for hvilke inngrep som er å regne for enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Til sammenligning er i juridisk teori bortvisning fra undervisning i skolen for mindre enn en dag vurdert til ikke å være et enkeltvedtak.

2.10.2.2 Dagens regler

Uhl. § 4-8 første ledd gir adgang til bortvisning av en student fra institusjonen for grovt forstyrrende adferd. Studenten kan bortvises fra institusjonen for inntil ett år dersom vedkommende – tross skriftlig advarsel – gjentatte ganger opptrer på en måte som virker grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for institusjonen som sådan.

Oppførselen må altså være «grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for virksomheten ved institusjonen». I dette ligger at det må foreligge en kvalifisert form for avvikende adferd som påvirker læringsmiljøet og det psykososiale miljøet. Det kan dreie seg om aggressiv eller plagsom opptreden som ødelegger arbeidsmiljøet for medstudenter og ansatte.

Videre må oppførselen ha skjedd «gjentatte ganger». Studenten må ha utvist grovt klanderverdig opptreden mer enn én gang for at bestemmelsen skal få anvendelse. På den annen side holder det at slik opptreden har funnet sted to ganger for at vilkåret anses oppfylt.

Det er videre et vilkår at studenten må ha mottatt en skriftlig advarsel før studenten kan bortvises. Det er styret eller institusjonens klagenemnd som fatter vedtak. Myndighet til å gi advarsel kan delegeres til andre ved institusjonen. Advarselen må opplyse om at bortvisning kan bli aktuelt hvis studenten fortsetter med den grovt forstyrrende adferden.

Studenten kan bortvises fra «nærmere bestemte områder ved institusjonen». Bortvisningen er begrenset til de områdene hvor den uønskede oppførselen har forekommet. Eksempler på områder kan være forelesningsauditorier, laboratorier, lesesaler, andre undervisningsrom og fellesområder.

En student som er bortvist etter første punktum, har fortsatt rett til å gå opp til eksamen. Bortvisningen kan imidlertid gjelde obligatorisk undervisning som er et vilkår for å gå opp til eksamen. Slik bortvisning kan ha som praktisk konsekvens at studenten mister retten til å ta eksamen.

Etter § 4-8 første ledd siste punktum har institusjonen adgang til – som en siste utvei – å utestenge en student fra utdanningen hvis studenten har fått en skriftlig advarsel om bortvisning som han eller hun ikke respekterer.

I tillegg kan institusjonen etter samme bestemmelse frata studenten retten til å gå opp til eksamen i inntil ett år dersom studenten tross skriftlig advarsel ikke respekterer bortvisningsvedtake. At studenten blir fratatt retten til å gå opp til eksamen, innebærer at studenten heller ikke kan gå opp til eksamen ved en annen institusjon i utestengningsperioden.

Det er styret eller institusjonens klagenemd som treffer vedtak om bortvisning eller utestengning. Det følger videre av bestemmelsen at institusjonen «kan» bortvise eller utestenge. Institusjonen må vurdere alvoret i den aktuelle handlingen og avpasse graden og varigheten av vedtaket etter forholdet.

Hensikten med bestemmelsen er å beskytte medstudenter og ansatte, ikke å ilegge studenten en straff. Vedtaket bør ikke være mer omfattende enn nødvendig for å ivareta dette hensynet. Hensynet til medstudenter og ansatte må veies opp mot den belastningen et slikt vedtak vil være for studenten.

Det er ingen bestemmelse i gjeldende lov som gir adgang til umiddelbar bortvisning på grunn av forstyrrende opptreden uten skriftlig advarsel på forhånd.

2.10.2.3 Høringsforslaget

Utvalget foreslo et nytt første punktum i bestemmelsens første ledd om at institusjonene kan bortvise personer på grunn av forstyrrende opptreden. Institusjonene bør umiddelbart kunne bortvise studenter som forstyrrer undervisningen eller medstudenters arbeid.

2.10.2.4 Høringsinnspill

26 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. 24 av disse støtter forslaget. Elleve av disse støtter det uten begrunnelse. Disse er: NTNU, Oslo Met, Felles klagenemnd, Dronning Mauds Minne Høyskole, Høyskolen Kristiania, Kunsthøyskolen, MF Vitenskapelig høyskole, NHH, Stiftelsen handelshøyskolen BI, VID Vitenskapelige høyskole og Forskerforbundet.

13 av høringsinstansene støtter forslaget med kommentarer og forbehold. Disse er: Universitetene i Bergen, Oslo, Stavanger og Sørøst-Norge, Universitetssenteret på Svalbard, Forsvarets høyskole, Høyskolen i Innlandet, Høyskolen i Østfold, Helse Vest, Norsk Studentorganisasjon (NSO), Studentforeningen ved Norges Handelshøyskole, Studentdemokratiet i Sørøst-Norge og Funkisstudentene.

Akademikerne og Studentombudet ved Universitetet i Agder støtter ikke høringsforslaget.

Av kommentarer og forbehold fra dem som støtter forslaget nevner departementet følgende:

Universitetet i Bergen ønsker at det blir nærmere presisert hvordan bortvisning skal skje i praksis. Det gjelder hvem som skal ha myndighet til å bortvise, hvordan lovens begrep «forstyrrer» skal forstås, hva som er alvorlig nok for bortvisning og om myndigheten etter bestemmelsen kan eller bør delegeres.

Universitetssenteret på Svalbard (UNIS) sier at umiddelbar bortvisning særlig vil være hensiktsmessig i akutte situasjoner og i intensive emner av kort varighet. I slike tilfeller vil en fullstendig saksbehandling med skriftlig advarsel fra styret og påfølgende bortvisning ikke la seg gjennomføre innenfor den tidsperioden som gjelder eller som studieemnet går over.

Universitetet i Sørøst-Norge ønsker at rektor må bli delegert bortvisningsmyndigheten.

NSO understreker at terskelen for å bortvise en student fra undervisningen alltid må være høy.

Studentforeningen ved Norges handelshøyskole påpeker at typiske eksempler hvor bortvisning kan skje vil være gjentatte avbrytelser eller trakassering av foreleseren.

Høyskolen i Østfold understreker at forslaget kan ha en god forebyggende effekt for å hindre utvikling av negative læringsmiljøer. Forslaget åpner for at berørte institusjoner får et større handlingsrom i tilfeller av forstyrrende adferd. Likevel påpeker skolen faren for ulik praksis mellom institusjoner og at studenters rettssikkerhet kan bli svekket ved bortvisning uten enkeltvedtak og klagerett.

Studentdemokratiet i Sørøst-Norge ønsker nærmere presisert når en bortvist student igjen kan komme tilbake til undervisning. De ønsker ikke at den enkelte faglæreren skal avgjøre dette.

Universitetet i Oslo peker på at det i hvert enkelt tilfelle konkret må tas stilling til om enten bestemmelsen om umiddelbar bortvisning eller etter skriftlig advarsel skal tas i bruk. Er forstyrrelsen av grov art – eksempelvis vold eller seksuelle overgrep – må bortvisning kunne skje uten forutgående advarsel.

Forsvarets høyskole påpeker at privat eiendomsrett er hjemmel god nok i en del tilfeller, men at forslaget til ny bestemmelse vil ha en pedagogisk og veiledende funksjon.

Funkisstudentene påpeker at forslaget ikke må ramme funksjonshemmede studenter uforholdsmessig, for eksempel på grunn av ukontrollert adferd eller lyder som studenten ikke kan lastes for. De mener at dette må være gjenstand for nærmere regulering.

Helse Vest støtter forslaget fordi dette kan hindre at pasienter settes i fare i praksissituasjoner i helsetjenesten.

Akademikerne som ikke støtter forslaget, er skeptiske til at slik bortvisning ikke vil bli vurdert som enkeltvedtak og med det ikke gi klagerett. De påpeker at bortvisning av svært kort varighet normalt ikke er så inngripende at det vil kunne regnes som et enkeltvedtak. Men de mener at det bør nyanseres for de tilfellene hvor undervisningsopplegg har obligatorisk fremmøte for studenter. I slike tilfeller mener de at selv bortvisning av svært kort varighet kan føre til at studenten ikke får godkjent et studieemne. Dette gjelder særlig dersom bortvisningen skal gjelde for mer enn en enkelt dag, men i visse studieemner kan en enkelt fraværsdag i seg selv være nok til at emnet ikke godkjennes. Studenten vil i slike tilfeller ha en opplagt rettslig klageinteresse.

Studentombudet ved Universitetet i Agder støtter heller ikke forslaget. Det peker på at slik bortvisning som ønskes regulert i nytt første punktum, under enhver omstendighet kan skje med hjemmel i ulovfestede bestemmelser om eiendomsrett. I tillegg peker ombudet på faren for at et tilfelle blir regulert av nytt første punktum i stedet for av bestemmelsens annet punktum. Det er rettssikkerhetsmessig uheldig for den som blir bortvist.

2.10.2.5 Departementets vurdering

Departementets syn er at en bestemmelse som den foreslåtte kan være hensiktsmessig i akutte situasjoner og i intensive studieemner av kort varighet. Her vil en fullstendig saksbehandling med skriftlig advarsel fra styret og påfølgende bortvisning ikke la seg gjennomføre innenfor den tidsperioden som situasjonen eller studieemnet åpner for.

Det er i høringen påpekt at det må bli presisert i retningslinjer hvem som skal ha myndighet til å bortvise, hvordan lovens begrep «forstyrrer» skal forstås, hva som er alvorlig nok for bortvisning, hvilket ledd i bestemmelsen som skal brukes og om myndigheten til å bortvise kan eller bør delegeres. Departementet bemerker at bestemmelsen i første omgang må gis noe tid til å virke og bli praktisert. Behovet for eventuelle presiseringer kan vurderes når det er høstet erfaring om bestemmelsen og det skjønnet som den krever. Men departementet mener det uansett må være klart at myndigheten til å bortvise må kunne delegeres, for eksempel til rektor ved institusjonen. Slik delegasjon er avgjørende siden bestemmelsen nettopp skal kunne tas i bruk umiddelbart uten forutgående styrebehandling.

Ellers er departementets syn at terskelen for å bortvise studenter generelt må være høy. Dette gjelder studentenes rettssikkerhet som alltid må gis høy prioritet.

Departementet er enig i at en bestemmelse som den foreslåtte kan forebygge negative læringsmiljøer.

Det er framhevet i høringen at privat eiendomsrett er hjemmel god nok i en del tilfeller for umiddelbar bortvisning, men at forslaget til ny bestemmelse vil ha en pedagogisk og veiledende funksjon. Departementet slutter seg til at privat eiendomsrett normalt sett er hjemmel god nok i slike tilfeller. På den annen side er ikke en slik hjemmel åpenbar for enhver som skal praktisere regelverket og som kommer opp i situasjoner hvor ønsket og behovet for umiddelbar bortvisning oppstår. Noen vil savne en klart uttrykt hjemmel i eget og kjent regelverk for nettopp å ta i bruk et slikt inngripende tiltak mot en student. Dette gjelder ikke minst fordi slike situasjoner oppstår plutselig. Departementet mener derfor at en lovfesting av dette er hensiktsmessig. Med en klar bestemmelse i eget og kjent regelverk vil institusjonene umiddelbart kunne reagere. Det kan ikke forventes at enhver institusjon skal kjenne til at bortvisning kan skje i kraft av alminnelig og ulovfestet eiendomsrett.

Departementets syn er videre at bortvisning må kunne skje selv om studenten tar en utdanning der obligatorisk fremmøte er nødvendig for å få godkjent et studieemne. Studenten må være klar over at forstyrrende adferd kan få konsekvenser i form av bortvisning og utestengning. Det er en risiko studenter løper ved alle forstyrrelser og ved alle typer av utdanninger.

Departementet vil ellers peke på behovet for en hjemmel til å bortvise i de litt mildere tilfellene av forstyrrelser som ikke dekkes av dagens uhl. § 4-8. Det vil gjøre bortvisningshjemmelen i loven mer komplett.

På bakgrunn av ovennevnte, utvalgets egne vurderinger og mottatte høringsinnspill vil departementet støtte utvalgets forslag. Det understrekes at forslaget har fått massiv støtte fra dem som har uttalt seg i høringen.

2.10.2.6 Departementets forslag

Departementet foreslår et nytt første punktum i uhl. § 4-8 første ledd som gir institusjonene adgang til umiddelbar bortvisning ved forstyrrende adferd som rammer undervisningen eller medstudenters arbeid.

Departementet viser til forslaget til endring i § 4-8 første ledd.

2.11 Politiattester

2.11.1 Endringer for å tydeliggjøre ulike grunnlag for innhenting av politiattest

2.11.1.1 Bakgrunnen for forslaget

Hjemmelen for å innhente politiattest ligger i dag både i første og andre ledd i uhl. § 4-9. Politiattest kan etter første ledd innhentes i situasjoner hvor en student kan komme i kontakt med mindreårige. Men slik innhenting kan etter andre ledd også gjøres når studenten kan komme i kontakt med sårbare grupper som er beskyttet av lovgivning om ulike typer av yrkesutøvelse. Eksempler på slike lover er helsepersonelloven, opplæringsloven og barnehageloven.

Utvalget mente at det å slå sammen disse to hjemmelsgrunnlagene i ett og samme ledd ville tydeliggjøre at det er to ulike grunnlag for å innhente politiattest.

2.11.1.2 Dagens regler

Uhl. § 4-9 første ledd lyder:

I studier der studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier, kan det kreves at studentene legger frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, ved opptak til eller underveis i studiet.

Andre ledd i samme bestemmelse lyder:

Hvis det er gitt særlige regler om politiattest for bestemte typer yrkesutøving, gjelder disse tilsvarende for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning.

Dette innebærer at det foreligger to ulike grunnlag for å kreve politiattest av studenter. Det gjelder for det første der de kan komme i kontakt med mindreårige. For det andre gjelder det der de kan komme i kontakt med sårbare grupper som er beskyttet gjennom profesjonslovgivning.

2.11.1.3 Høringsforslaget

Utvalgets forslag går ut på at første og andre ledd i uhl. § 4-9 blir slått sammen. Det vil da av ett og samme ledd framgå at det foreligger to ulike grunnlag for å innhente politiattest fra studenter.

Forslaget innebærer ingen realitetsendring, bare en tydeliggjøring.

2.11.1.4 Høringsinnspill

Seks høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Fire av disse støtter forslaget: Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Høyskolen i Østfold, NITO og Studentdemokratiet i Sørøst-Norge.

Bufdir, Høyskolen i Østfold og NITO peker på at forslaget gir en god presisering og tydeliggjøring, noe som vil gi klare og enkle regler. Videre påpeker de at en sammenslåing vil gi god oversikt over og en bedre forståelse av hjemmelsgrunnlagene for innhenting av politiattest fordi de vil bli samlet på ett sted.

To høringsinstanser støtter ikke forslaget. Disse er Felles klagenemnd og Akademikerne. Felles klagenemnd peker på at de tidvis har erfart at underinstansene blander sammen grunnlagene og vurderingene som skal gjøres for de to ulike hjemmelsgrunnlagene. Nemnda er derfor noe usikker på om en sammenslåing vil ha ønsket effekt.

2.11.1.5 Departementets vurdering

Departementet ser ikke at forslaget fra utvalget utgjør noen avgjørende forskjell i forhold til dagens ordning. Utvalget hevder imidlertid at forslaget om sammenslåing av første og andre ledd i bestemmelsen vil tydeliggjøre at det foreligger to ulike grunnlag for å innhente politiattest. Høringsinnspill peker på at dette vil gi god oversikt, enklere regler og ikke minst en bedre forståelse av de hjemmelsgrunnlagene som foreligger i loven for å kreve politiattest fremlagt. Forslaget innebærer ingen realitetsendring, bare en tydeliggjøring. På bakgrunn av dette slutter departementet seg til forslaget til utvalget.

2.11.1.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at de to hjemmelsgrunnlagene for innhenting av politiattest i § 4-9 blir samlet i ett og samme ledd i lovbestemmelsen.

Departementet viser til forslaget til endring i § 4-9 første ledd.

2.11.2 Politiattest kan kreves både ved opptak og underveis i utdanningen

2.11.2.1 Bakgrunnen for forslaget

Behovet for en politiattest kan oppstå både ved opptak til utdanningen, underveis i denne eller i begge tilfeller. Perioden fra opptaket til en utdanning inntil denne er avsluttet for en student kan gå over mange år. Mye kan endre seg i denne perioden. Utvalget har foreslått en mindre presisering i ordlyden. Dette vil bedre vise at politiattest kan kreves både ved opptak og underveis i et utdanningsløp.

2.11.2.2 Dagens regler

I uhl. § 4-9 første ledd om krav til politiattest for studenter som kan komme i kontakt med mindreårige heter det at politiattest kan kreves «ved opptak til eller underveis i studiet.» Bestemmelsen peker på to alternativer som – tross ordlyden «eller» – begge kan tas i bruk.

Uhl. § 4-9 første ledd suppleres av § 6-5 i forskrift om opptak til høyere utdanning – opptaksforskriften. Etter denne kan fornyet vandelskontroll utføres i tråd med politiregisterloven § 43. I denne lovbestemmelsen heter det at brukeren av en tidligere utstedt politiattest på nærmere vilkår kan få utlevert nye opplysninger av betydning.

2.11.2.3 Høringsforslaget

Utvalget har foreslått en endring i ordlyden slik at denne klarere sier at politiattest kan kreves fremlagt både ved opptak og underveis i utdanningen. Ordet «eller» foreslås erstattet av ordet «og».

2.11.2.4 Høringsinnspill

Elleve høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Disse er:Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), NTNU, Oslo Met, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge, Høyskolen i Østfold, NITO, Helse Bergen, Helse Vest og Studentdemokratiet i Sørøst-Norge.

Ti av disse støtter forslaget fullt ut. De peker på at forholdene for en student og kravene om å fremlegge politiattest kan endre seg over tid. Perioden fra opptak til en utdanning og inntil denne er avsluttet kan strekke seg over mange år. Det kan være uheldig dersom studenter underveis i utdanningen blir sendt ut i en praksisperiode utelukkende basert på en politiattest som ble fremlagt ved opptak, kanskje flere år i forveien. Tilsvarende kan det være uheldig dersom politiattest ikke er fremlagt ved opptak til utdanningen, men først kreves når en praksisperiode skal påbegynnes et stykke ut i utdanningen. Da kan man risikere at studenten blir stanset i utdanningen på grunn av en anmerkning og ikke kan fullføre. Det vil være uheldig for både studenten selv og samfunnet dersom utdanningen da må avbrytes. Det må derfor ikke være tvil om at politiattest kan kreves både ved opptak til og underveis i utdanningen.

Universitetet i Oslo støtter ikke forslaget fullt ut. Det mener at plikten til å innhente politiattest ved opptak er klar, men at det er uklart om det oppstår ny plikt til å innhente attest underveis i utdanningen.

2.11.2.5 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det ikke er framkommet innvendinger mot forslaget.

Ordlyden i uhl. § 4-9 første ledd sier at institusjonene har anledning til å innhente politiattest «ved opptak til eller underveis i studiet.» Samtidig sier opptaksforskriften at politiattest skal innhentes ved opptak, men at det senere kan gjøres en fornyet vandelskontroll.

Departementet vurderer det slik at uhl. § 4-9 første ledd med ordlyden «ved opptak til eller underveis i studiet» peker på to alternativer for fremleggelse av politiattest som begge – tross ordet «eller» – kan komme til anvendelse. Dagens ordlyd peker ikke på en «enten/eller»-løsning der det ene alternativet utelukker det andre. Etter departementets syn er det bare snakk om en noe upresis ordlyd i dagens bestemmelse.

På bakgrunn av ovennevnte slutter departementet seg til at lovteksten blir presisert ved at ordet «eller» blir erstattet av ordet «og.» Det innebærer ingen realitetsendring, bare en presisering av dagens regler.

Departementet bruker gjennomgående i proposisjonen ordet «utdanning» i stedet for «studiet». § 4-9 er ordet «studiet» brukt. Departementet foreslår ingen endring i lovens ordlyd på dette punktet selv om ordet «utdanning» like gjerne kunne ha vært brukt.

2.11.2.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at uhl. § 4-9 første ledd endres for å presisere at politiattest kan kreves framlagt ved opptak til og underveis i studiet.

2.11.3 Midlertidig utelukking grunnet straffbare forhold

2.11.3.1 Bakgrunnen for forslaget

Etter gjeldende uhl. § 4-9 om utestengning grunnet straffbare forhold kan studenter etter fjerde ledd «utestenges» fra praksisstudier eller klinisk undervisning. Men det framgår videre av samme ledd at utestengningen gjelder for en begrenset periode. Den gjelder fram til rettskraftig dom foreligger eller til saken er henlagt. Bestemmelsen regulerer ikke full utestengning fra hele utdanningen, heller ikke for alltid.

Universitets- og høyskoleloven bruker begrepet «utestengning» normalt om full utestengning fra hele utdanningen, ikke bare fra deler av den. Utvalget foreslo derfor å bruke ordet «utelukke» i stedet for ordet «utestenge» i § 4-9 fjerde ledd for klart å vise at studenten bare utelukkes fra deler av studiet.

Utvalget begrunner forslaget med et ønske om å rydde opp i lovbestemmelsens begrepsbruk og gi klar veiledning om hva bestemmelsen er ment å gi uttrykk for.

2.11.3.2 Dagens regler

I uhl. § 4-9 fjerde ledd heter det at «den som er siktet eller tiltalt for straffbart forhold som omtalt i politiregisterloven § 39 første ledd eller i politiattester i medhold av andre ledd, kan utestenges fra praksisstudier eller klinisk undervisning til rettskraftig dom foreligger eller saken er henlagt, hvis…»

Her brukes begrepet «utestenges» for deler av utdanningen, ikke om full utestengning fra hele utdanningen.

2.11.3.3 Høringsforslaget

Utvalget foreslo å endre ordlyden i gjeldende uhl. § 4-9 fjerde ledd fra «utestenges» til «utelukkes». Utvalget foreslo dette for å få fram at det dreier seg om utelukking fra deler av utdanningen, ikke full utestengning fra hele utdanningen, inntil det foreligger en rettskraftig dom eller saken blir henlagt.

Utvalget foreslo også at loven presiserer at begrepet «utelukking» etter dette leddet er ment som en midlertidig reaksjon. Utvalget foreslo å ta begrepet «midlertidig» inn i lovteksten for ytterligere å understreke dette.

2.11.3.4 Høringsinnspill

Seks høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Disse fem støtter forslaget: NTNU, Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge, Høyskolen i Østfold og NITO.

Flertallet peker på det som er utvalgets begrunnelse for endringen. De mener at «utelukke» er et bedre og mer dekkende begrep enn «utestenge». Begrepet «utestenge» peker på noe mer inngripende som full utestengning fra hele studiet, ikke bare «utelukket» fra deler av studiet. Begrepet «utelukke» gir etter høringsinstansenes syn et riktigere signal om hva reaksjonen reelt går ut på.

Studentombudet ved Universitetet i Bergen støtter ikke forslaget. Det mener at utelukking er noe som skjer i forkant av opptak ved at en student hindres tilgang. Utestenging skjer derimot i etterkant ved at studenten blir utvist. I tillegg hevder ombudet at bestemmelsen ikke inneholder noen tidsbegrensning.

2.11.3.5 Departementets vurdering

Høyskolen Østfold (HiØ) sier det etter departementets syn dekkende slik:

Innføring av et slikt nytt begrep i loven trekker et klart skille mot utestenging som materielt sett er langt mer inngripende idet studenten i slike tilfeller er utestengt fra hele studiet. HiØ støtter bruk av det nye begrepet utelukke fordi dette mer presist gjenspeiler realiteten i de tilfeller det fattes vedtak om at studenten ikke får ta del i nevnte deler av studiet.

Departementet slutter seg til det synet som HiØ her legger til grunn.

For øvrig understreker departementet at utelukkingen kan skje til rettskraftig dom foreligger eller saken er henlagt. Det framgår av dagens lov og foreslås ikke endret.

Til rettskraftig dom foreligger eller saken blir henlagt er imidlertid ytterpunktene tidsmessig for hvor lenge utelukkingen kan skje. I ordet «kan» ligger at et skjønn må utøves i hvert enkelt tilfelle for å ta nærmere stilling til dette. Det betyr at utelukkingen kan opphøre før rettskraftig dom foreligger eller før saken er henlagt.

Departementet stiller seg positivt til den begrunnelsen som utvalgets forslag bygger på og de høringsinnspillene som støtter forslaget. Forslaget vil slik departementet ser det bidra til mer konsekvent begrepsbruk i loven og slik sett kunne motvirke feiltolkninger og uklarheter. I tillegg støtter departementet at ordet «midlertidig» blir tilføyd i lovbestemmelsen. «Midlertidig utelukke» vil ytterligere klargjøre at det ikke dreier seg om full utestengning fra hele utdanningen for alltid. Det dreier seg derimot om utelukking fra deler av utdanningen for en begrenset tidsperiode.

2.11.3.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at ordlyden i § 4-9 fjerde ledd endres fra «utestenges» til «utelukkes» og at ordet «midlertidig»inntas i bestemmelsen.

Departementet viser til forslaget til endring i § 4-9 fjerde ledd.

2.12 Ansettelser

2.12.1 Bakgrunn

Utvalget foreslo et nytt kapittel i universitets- og høyskoleloven som samler bestemmelsene om ansettelser og følger strukturen i statsansatteloven.

Utvalget pekte også på noen generelle problemstillinger. Ansettelser i universitets- og høyskolesektoren er regulert i både arbeidsmiljøloven, statsansatteloven og universitets og høyskoleloven. Spørsmålet er derfor om, og i tilfelle i hvilket omfang, det bør være andre regler for ansettelser ved universiteter og høyskoler enn i øvrige virksomheter. I tillegg tok utvalget opp utfordringen med at ansettelsesprosesser i undervisnings- og forskerstillinger tar uforholdsmessig lang tid.

Utvalget kommenterte også universitets- og høyskolesektorens utstrakte bruk av midlertidige stillinger.

2.12.2 Regulering av ansettelser i universitets- og høyskolesektoren

2.12.2.1 Forholdet til annet regelverk

Vedtak om å ansette arbeidstakere er en sentral del av arbeidsgivers styringsrett. Hvordan ansettelsesprosessen er regulert har stor betydning for både arbeidsgivere, arbeidstakere og søkere til stillinger ved universiteter og høyskoler. Regelverket er omfattende og består av ulike lover med forskrifter som flere departementer forvalter.

Uhl. § 6-1 slår fast at arbeidsmiljøloven og statsansatteloven gjelder for ansettelser ved universiteter og høyskoler, med de særregler som følger av universitets- og høyskoleloven. Arbeidsmiljøloven gjelder for alle ansettelsesforhold i Norge, og i tillegg gjelder statsansatteloven for ansatte i staten. Bestemmelsene om ansettelser i universitets- og høyskoleloven går foran de generelle reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven. Alle disse lovene har også forskrifter som har betydning for ansettelsesforhold. Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder for alle institusjonene i sektoren, og denne har bestemmelser som er viktige ved ansettelser. For statlige universiteter og høyskoler gjelder også forvaltningsloven og offentlighetsloven.

Utvalget mente at det fortsatt er behov for særlige regler for ansettelsesforhold i universitets- og høyskoleloven. Departementet er enig i denne vurderingen og viser til utvalgets begrunnelse.

Uten egne regler i universitets- og høyskoleloven ville ansettelsesforhold ved statlige institusjoner være regulert i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven. Ved private høyskoler ville ansettelsesforhold utelukkende være regulert av arbeidsmiljøloven. En viktig del av begrunnelsen for å ha egne regler i universitets- og høyskoleloven er derfor å sikre at statlige og private universiteter og høyskoler omfattes av det samme regelverket. Uten felles regler om ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger ville arbeidsmiljøloven vært eneste felles rettslige grunnlag. Kunnskapsdepartementets statsråd har også et konstitusjonelt ansvar for universitets- og høyskolesektoren som kan følges opp med særregler om ansettelse i en lov som departementet selv forvalter.

Reglene skal bidra til at institusjonene er konkurransedyktige i kampen om å rekruttere de beste søkerne. De må også sikre at sektoren kan beholde og utvikle høyt kompetente ansatte, slik at institusjonene på best mulig måte kan utføre sitt samfunnsoppdrag. Det er konkurranse både mellom universiteter og høyskoler, og mellom sektoren og arbeidslivet for øvrig. Norske utdanningsinstitusjoner konkurrerer også med utenlandske institusjoner om de beste kandidatene.

Bestemmelsene har også til hensikt å legge til rette for økt mobilitet mellom statlige og private universiteter og høyskoler.

Mobilitet kan bidra til å øke arbeidslivsrelevansen i utdanningene, skape nettverk med kompetansemiljøer og styrke kunnskapsflyt mellom ulike sektorer. Ved at regelverket legger til rette for mobilitet vil ansatte kunne bringe med seg nyttige erfaringer og kompetanse fra andre deler av arbeidslivet nasjonalt og internasjonalt til institusjonene. Mest mulig like regler om ansettelser i sektoren, og for øvrig i det norske arbeidslivet, vil bidra til å oppfylle mål om forutsigbarhet for arbeidsgiver og arbeidstaker, for fleksibilitet, økt mobilitet, og legge bedre til rette for omstilling. Departementet vil derfor vurdere bestemmelsene om ansettelser nærmere med tanke på en forenkling og harmonisering med øvrig regelverk.

2.12.2.2 Ansettelsesprosessen

Ansettelser i offentlig sektor skal følge kvalifikasjonsprinsippet, det vil si at den best kvalifiserte søkeren skal ansettes, jf. blant annet statsansatteloven § 3 første ledd. Ansettelsesorganet må legge vekt på utdanning og erfaring, jf. § 3 andre ledd. I tillegg til vurderingen av kompetanse må den som ansetter også gjøre en vurdering av personlig egnethet. Arbeidsgivere står i utgangspunktet fritt til å gjennomføre en vurdering av søkerne slik de mener er hensiktsmessig; ved intervju, testing, referanseinnhenting mv.

Universitets- og høyskoleloven har bestemmelser med saksbehandlingsregler for utlysning og ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger i § 6-3, hvor det blant annet heter at søkernes utdanning og erfaring skal vurderes av en sakkyndig komite.

I dag følger det av uhl. § 6-3 tredje ledd andre punktum at ansetteleseorganet kan gjennomføre intervju, prøveforelesning eller andre prøver. For ytterligere å forsterke kravet til arbeidsgiver om at også søkerens pedagogiske kvalifikasjoner må vurderes, foreslo utvalget å endre ordlyden i denne bestemmelsen til at ansettelsesmyndigheten skal gjennomføre intervju, prøveforelesning mv. For øvrig hadde ikke utvalget konkrete forslag til endringer i bestemmelsene om ansettelsesprosedyre.

Utvalget mente reglene om sakkyndig komite ved ansettelse av undervisnings- og forskerstillinger reflekterer den særlige rollen slike stillinger har i sektoren og deres betydning for samfunnsoppdraget. Utvalget mente også at denne prosessen tar uhensiktsmessig lang tid, slik at man i dag risikerer å miste sterke kandidater. Men utvalget foreslo ingen endringer i regelverket.

Departementet viser til at det alltid har vært sammenheng mellom reglene om ansettelsesprosedyrer i universitets- og høyskolesektoren og i staten for øvrig. Det er imidlertid ikke foretatt en systematisk gjennomgang av universitet- og høyskoleloven regler om dette etter innføringen av statsansatteloven.

Som et eksempel hadde den nå opphevede tjenestemannsloven bestemmelser om at institusjonene kunne ha et innstillingsråd som foretok en skriftlig vurdering av kandidatene og innstilte på hvilke søkere som burde få stillingen, eventuelt en ordning hvor nærmeste leder innstilte. I første tilfelle skulle deretter et tilsettingsråd (nå ansettelsesråd) fatte vedtak om ansettelse. I forbindelse med innføring av statsansatteloven 1. juli 2017 ble det foretatt en forenkling slik at ordningen med innstillingsråd ikke lenger finnes i staten, unntatt i departementene. Nå behandles ansettelser i staten som hovedregel bare i ett kollegialt organ og nærmeste leder innstiller, se statsansatteloven § 5 første ledd. I universitets- og høgskolesektoren har vi imidlertid fortsatt ordningen med behandling av ansettelsessaker i to kollegiale organer, både innstillingsråd eller -utvalg og ansettelsesråd eller -utvalg, selv om den er avviklet i staten for øvrig.

Departementet vektlegger betydningen av kvalifikasjonsprinsippet ved ansettelser. Derfor er det nødvendig og viktig at arbeidsgiver også vurderer pedagogiske kvalifikasjoner og søkernes egnethet for stillingen, i tillegg til den faglige bedømmingen som gjøres av sakkyndig komite. Departementet vil imidlertid vurdere nærmere om det er nødvendig og hensiktsmessig å lovfeste en plikt til å gjennomføre intervju mv.

Departementet ser etter dette at det er flere hensyn som taler for at det foretas en helhetlig gjennomgang av bestemmelsene om ansettelser, og vil arbeide videre med utvalgets forslag om å samle bestemmelsene i ett kapittel og eventuelt komme tilbake til forslag om endringer.

2.12.2.3 Midlertidige ansettelser

Regelverket

Ansettelse i fast stilling er hovedregelen i norsk arbeidsliv og er blant annet lovfestet i arbeidsmiljøloven § 14-9 og statsansatteloven § 9. Fast stilling betyr bl.a. at ansettelsesforholdet bare kan avsluttes etter lovenes regler om oppsigelse og avskjed, og at den ansatte har visse rettigheter ved omstilling.

Midlertidige stillinger opphører ved ansettelsesavtalens sluttdato uten at arbeidsgiver eller arbeidstaker behøver å gå til oppsigelse. Midlertidige stillinger kan være ulike vikariater, engasjementer, prosjektstillinger og åremål. For at arbeidsgiver skal kunne avvike fra regelen om fast ansettelse og ansette midlertidig, må det finnes en hjemmel for dette i lov eller forskrift. Slike bestemmelser finnes både i arbeidsmiljøloven, statsansatteloven og i universitets- og høyskoleloven med forskrifter.

Universitets- og høyskoleloven har særbestemmelser om midlertidige stillinger i §§ 6-4, 6-5 og 6-6. Departementet har fastsatt forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat, jf. uhl. § 6-4 fjerde ledd. I tillegg har departementet også fastsatt forskrift om ansettelse på innstegsvilkår, jf. § 6-4 første ledd punkt k. En slik stilling har som formål at den ansatte både skal kvalifisere seg og ha rett til fast ansettelse ved utløpet av åremålet.

Trygge ansettelsesforhold er viktig for å sikre konkurranseevnen til utdanningsinstitusjonene. Med mange midlertidige stillinger i universitets- og høyskolesektoren øker faren for at dyktige medarbeidere søker seg til faste stillinger andre steder. Det har derfor vært stor enighet mellom institusjonene selv og partene i sektoren om at det må iverksettes ulike tiltak for å få ned midlertidigheten. Departementet og de ulike aktørene bidrar aktivt i dette arbeidet.

Anvendelse av regelverket

Utvalget kom med få forslag til endringer i lovbestemmelsene, men problematiserte adgangen til å ansette midlertidig etter statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a, som hjemler midlertidig ansettelse «når arbeidet er av midlertidig karakter»… Inntrykket er at det er kultur og praksis i sektoren for å benytte bestemmelsen som grunnlag for å ansette midlertidig når arbeidet er eksternt finansiert, og at bestemmelsen brukes i større omfang enn den egentlig åpner for.

Statsansatteloven kapittel 2 har bestemmelser i §§ 3 til 14 om ansettelse mv. Forskriften til statsansatteloven § 3 tredje ledd sier at det kan gjøres unntak fra reglene i lovens § 3 til § 7 om ansettelsesprosedyre mv. når det ansettes arbeidstakere i staten som skal utføre oppdrag som er eksternt finansiert. Dette blir feilaktig tolket på enkelte institusjoner og også ofte benyttet som hjemmel for å ansette midlertidig dersom en stilling er eksternt finansiert. I utgangspunktet har det imidlertid ikke betydning for rettigheter og plikter i et arbeidsforhold hvordan en stilling er finansiert. Arbeidsgiver er kontraktsmessig bundet av arbeidsavtalen uavhengig av på hvilken budsjettpost lønn og sosiale kostnader forbundet med arbeidsforholdet belastes. Hjemmel for å kunne ansette midlertidig i stedet for fast må derfor finnes i øvrig regelverk. Men mange oppdrag, dvs. arbeid som er eksternt finansiert, er nettopp arbeid av midlertidig karakter. I så fall kan vilkåret for å ansette midlertidig med hjemmel i statsansatteloven § 9 være oppfylt.

Etter at det i en periode har vært søkelys på problemstillingen om midlertidige ansettelser, og regelverket er tydelig formidlet til sektoren, ser det ut til at institusjonene gradvis er i ferd med å endre praksis. Det foretas nå i økt utstrekning vurderinger av hvorvidt et arbeid er av midlertidig karakter, eller om det kan ansettes fast i slike tilfelle.

Utvalget viste for øvrig til at regelverket er omfattende, og at dette kan ha ført til ulik praksis også når det gjelder bruk av midlertidige stillinger på institusjonene. Det så også behov for mer juridisk forskning på, og undervisning i, utdanningsrettslige emner og påpekte at det finnes lite juridisk litteratur av betydning for universitets- og høyskolesektoren. De ansatte er institusjonenes største ressurs og institusjonene har et stort handlingsrom når det gjelder egen drift, derfor kreves det at de besitter tilstrekkelig kompetanse til å anvende regelverket om ansettelser korrekt og hensiktsmessig.

Etter departementets syn bør institusjonene i sektoren vurdere tiltak som kan bidra til å øke kompetansen på det arbeidsrettslige området.

Spesielt om åremålsstillinger

Åremålsstillinger er tidsavgrensede stillinger som opphører uten oppsigelse ved åremålsperiodens utløp, oftest etter 4 eller 6 år. De er derfor også formelt stillinger som bidrar til midlertidighet. Utvalget uttalte imidlertid at institusjonene ser ut til å ønske å ansette på åremål, spesielt i utdanningsstillinger og lederstillinger. Universitets- og høyskoleloven § 6-4 første ledd lister opp alle stillinger der det er mulig å ansette på åremål. I tillegg finnes hjemler for å ansette i åremålsstillinger i staten i statsansatteloven og i forskriften til denne.

Under arbeidet med utredningen fikk utvalget innspill om at bestemmelsen i § 6-4 første ledd bokstav j burde oppheves. Bestemmelsen sier at åremål kan benyttes «…når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet». Utvalget omtalte spørsmålet og mente det er stort behov for åremålsstillinger i disse fagene, og foreslo derfor ingen endringer. Departementet støtter utvalgets vurderinger.

Utvalget foreslo konkret å begrense åremålsperioden for postdoktorstillinger i uhl. § 6-4 første ledd bokstav f til kun én periode uten adgang til gjentakelser, for å presisere at postdoktorstillingen har som funksjon å sikre den ansatte fast stilling. Departementet viser her til arbeidet som er igangsatt med å utarbeide en strategi for rekruttering og karriere i høyere utdanning. Departementet vil ta stilling til utvalgets forslag når dette arbeidet er avsluttet.

2.12.3 Åremål for administrerende direktør

2.12.3.1 Dagens regler

Uhl. § 6-4 har en uttømmende opplisting av hvilke stillinger åremål kan benyttes for. En av disse er administrerende direktør. Når et universitet eller en høyskole har valgt rektor, skal den etter dagens regler ha en administrerende direktør som øverste leder for den samlede administrative virksomheten ved institusjonen, jf. uhl. § 10-3. Vedkommende kan ifølge § 10-3 tredje ledd ansettes i perioder på fire til seks år, men maksimalt tolv år sammenhengende.

2.12.3.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall foreslo å fjerne adgangen til å ansette administrerende direktør på åremål, jf. uhl. § 6-4 første ledd bokstav b. Mindretallet foreslo å beholde denne adgangen. Utvalgets forslag må ses i sammenheng med forslagene knyttet til ekstern eller valgt styreleder og rektor.

2.12.3.3 Høringsinnspill

Universitetet i Bergen, Norges teknisk vitenskapelige universitet, Universitetet i Oslo, OsloMet, Kunsthøgskolen i Oslo og Norges musikkhøgskole har uttalt seg konkret om dette forslaget

OsloMet støtter flertallets forslag om at administrerende direktør alltid skal ansettes i fast stilling. De ser dette i sammenheng med flertallets forslag til endringer i bestemmelsen om at styreleder skal være ekstern og at institusjonene selv kan bestemme om de ønsker valgt eller ansatt rektor, se omtale i punkt 2.14.2.

Øvrige instanser støtter mindretallets forslag om å videreføre adgang til åremål for administrerende direktør. UiO og UiB er blant instansene som mener dagens bestemmelse har fungert godt, og er derfor imot forslaget. Begge har i dag valgt rektor og har administrerende direktør ansatt på åremål. De er også imot flertallets forslag om ekstern styreleder. Deres høringsinnspill om muligheten til å ansette administrerende direktør i en åremålsstilling bør sees i sammenheng med dette.

Noen av institusjonene mener at det er gode grunner til at enkeltpersoner ikke bør sitte for lenge i en lederstilling. UiB mener at åremålsansettelse kan forhindre at det skjer en akkumulering av administrativ makt. De viser til at en direktør som blir sittende for lenge kan, på grunn av sin lange erfaring, bli en for sterk aktør i ledelsen av institusjonen. UiB mener imidlertid at åremålsperioden ikke bør sammenfalle med rektors valgperiode. UiB foreslår at åremålsperioden blir utvidet til å kunne være to ganger seks år.

Kunsthøgskolen i Oslo, NTNU og Norges musikkhøgskole støtter heller ikke flertallets forslag.

2.12.3.4 Departementets vurderinger

Dersom styret ved institusjonen velger en ordning med valgt rektor, en mulighet departement foreslår å videreføre, se punkt 2.14.2, er det i dag hjemmel i universitets- og høyskoleloven til å kunne ansette administrerende direktør i en åremålsstilling. Sektoren selv ønsker å benytte slike tidsbegrensede arbeidsavtaler og begrunner det med et ønske om å sikre utskiftning og fornyelse i ledelsen. Utvalgets mindretall foreslo med samme begrunnelse å videreføre institusjonenes adgang til å ansette administrerende direktør på åremål. Utvalgets flertall foreslo på sin side at administrerende direktør alltid skal ansettes i fast stilling.

Begrunnelse for å ha administrerende direktør i åremålsstilling er at det kan være en ulempe for sektoren om ledere blir sittende lenge, fordi institusjonene er avhengig av innovasjon og utvikling for å kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag. At samme person potensielt skal ha en så sentral stilling i svært lang tid mener de kan gi stillstand for institusjonen, og hindre nyskapende satsninger

En administrerende direktør ansatt i åremålsstilling har svakere stillingsvern enn om vedkommende var fast ansatt, som er hovedregelen i norsk arbeidsliv. Direktøren må slutte i stillingen uten oppsigelse ved utløpet av åremålet og vil for eksempel ikke ha fortrinnsrett ved en eventuell omstilling. En administrerende direktør i åremålsstilling er heller ikke garantert å bli ansatt i en ny påfølgende åremålsperiode når den første perioden utløper, men må konkurrere med andre søkere om stillingen. Dersom vedkommende blir fast ansatt når rektor er valgt, vil det innebære en trygghet for egen posisjon og stilling. Dette kan gi en dynamisk administrativ ledelse med en aktiv holdning til å initiere eller bidra konstruktivt i større omstillinger. Videre vil dette kunne ivareta behovet for en positiv og offensiv holdning i større endringsprosesser som kan gå over flere år. Det vil også gjøre det enklere å ta kontroversielle eller upopulære beslutninger som antas å være uønsket av ansatte ved institusjonen. Dersom man må konkurrere på nytt om «egen» stilling er det institusjonens kollegiale organ, eventuelt styret, med representanter for de samme ansatte, som skal fatte vedtak om ny ansettelse. Det vil kunne virke begrensende i denne sammenhengen.

Et stadig skifte i toppledelsen kan også innebære en risiko for at viktige erfaringer går tapt. Man kan heller ikke se bort ifra at institusjonene, ved å utlyse administrerende direktørstillinger som faste, vil tiltrekke seg søkere med en annen og bredere kompetanse. Potensielle søkere kan se mulighet til å arbeide med aktuelle lederutfordringer og utviklingsoppgaver i et langt tidsperspektiv.

En høyt kompetent ledelse av institusjonene i universiteter og høyskolesektoren er svært viktig. Dette er komplekse organisasjoner. I en universitets- og høyskoleinstitusjon med delt ledelse, det vil si med valgt rektor som også er styreleder, innehar samme person begge disse rollene.

I øvrige store virksomheter med en toppleder i åremål er fast ansettelse for eventuelle øvrige direktører i virksomheten det vanlige. Ved innføring av statsansatteloven ble hjemmelen for å kunne benytte åremål i slike tilfeller fjernet. Ordlyden i forskrift til nå opphevede tjenestemannsloven § 3 nr. 1 første punktum lød: «Den øverste administrative leder for en virksomhet kan tilsettes på åremål når lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering». I forskrift til statsansatteloven § 6 første ledd heter det nå at «Virksomhetens øverste leder kan ansettes på åremål….» Særregelen om åremål for administrativ leder ble altså fjernet. Hjemmelen for å kunne ansette administrativ leder i åremål finnes derfor nå kun i universitets- og høyskolesektoren. Det å fjerne denne muligheten også fra uhl. vil harmonere med endringene i regelverket for staten generelt.

Også for å sikre en klar rollefordeling mellom styret, rektor og administrerende direktør og få en profesjonell og dynamisk ledelse på institusjonene, bør det være minst en stilling som besettes på ordinær måte som fast.

Departementet mener at hensynet til kontinuitet i toppledelsen derfor best ivaretas ved at administrerende direktør, som innehar en av de viktigste rollene på institusjonen, ansettes fast. Ved institusjoner som følger hovedmodellen med ansatt rektor har rektor også rollen som øverste administrative leder. Rektor kan likevel ha en åremålsstilling, jf. uhl. § 10-1og § 6 første ledd i forskrift til statsansatteloven. I disse tilfellene vil institusjonen gjerne ha en eller flere ansatte direktører i faste stillinger. I en slik modell for ledelse er derfor hensynene som taler for å ansette administrerende direktør i fast stilling godt ivaretatt.

På denne bakgrunn foreslår departementet å fjerne bestemmelsen om at administrerende direktør skal kunne ansettes på åremål i institusjoner med valgt rektor.

2.12.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å oppheve adgangen til å ansette administrerende direktør på åremål.

Departementet viser til forslaget til endring i § 6-4.

2.13 Gratisprinsippet

2.13.1 Dagens regler

Det som ofte omtales som «gratisprinsippet» i den statlige delen av universitets- og høyskolesektoren, er lovfestet i uhl. § 7-1 første ledd. Bestemmelsen slår fast at statlige universiteter og høyskoler ikke kan kreve egenbetaling fra studenter for ordinære utdanninger som fører fram til en grad eller yrkesutdanning. Departementet kan, i særskilte tilfeller og etter søknad, godkjenne unntak fra dette.

Etter uhl. § 7-1 andre ledd kan departementet fastsette forskrift om universiteter og høyskolers adgang til å ta egenbetaling fra studenter og til å kreve inn andre utgifter i tilknytning til studiene. Departementet har gjort dette i forskrift 15. desember 2005 om egenbetaling ved universiteter og høyskoler (egenbetalingsforskriften). Egenbetalingsforskriften gjelder for både statlige og private institusjoner.

Gratisprinsippet gjelder ikke for private universiteter og høyskoler. At private institusjoner kan ta betalt fra studentene, følger forutsetningsvis av uhl. § 8-3, og er også fastslått i egenbetalingsforskriften § 4-1.

Gratisprinsippet gjelder heller ikke for utdanninger som ikke er «ordinære». Uhl. § 7-1 første ledd omfatter bare «ordinære utdanninger». Dette betyr grunnutdanningene. Andre utdanningstilbud enn grunnutdanningene kan tilbys mot betaling. Dette kan for eksempel være kursvirksomhet eller erfaringsbaserte utdanninger rettet mot personer som er i arbeid. Departementet viser til Innst. O. nr. 48 (2004–2005), der flertallet i komiteen har følgende merknad:

Dette flertallet mener at institusjonene fortsatt skal kunne ta egenbetaling for etter- og videreutdanning, for eksempel organisert som desentralisert utdanningstilbud og opplegg basert på fjernundervisning. Egenbetalingsstudier skal ikke gå på bekostning av den ordinære utdanningsvirksomheten, men komme i tillegg til den statlig finansierte virksomheten. Slik vil en kunne ivareta forpliktelsene som ligger i oppfølgingen av Kompetansereformen.

Hvilke utdanningstilbud institusjonene kan kreve egenbetaling for er nærmere regulert i egenbetalingsforskriften.

Før 2005 var det ikke et lovfestet prinsipp at høyere utdanning skulle være gratis, men i et rundskriv fra departementet ble det forutsatt at studenter ikke skulle betale for utdanning som var finansiert over statsbudsjettet.

Gratisprinsippet ble drøftet i NOU 2003: 25 (Ryssdalutvalget), i departementets forslag til ny lov og i komitébehandlingen av lovforslaget.

I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) foreslo departementet å lovfeste at statlige institusjoner som hovedregel ikke skal kunne ta egenbetaling fra studentene for studier som fører fram til en grad eller yrkesutdanning. Dette var en videreføring av dagens regler og en klarere avgrensning enn det som forslaget i NOU 2003: 25 innebar. Departementet pekte på at lovfestingen krever at det klargjøres hvilke studier institusjonene skal kunne ta egenbetaling for, for eksempel videreutdanningstilbud og studier som universiteter og høyskoler tilbyr som fleksible eller desentraliserte løsninger. Departementet viste til at disse bare delvis er finansiert over institusjonenes grunnbudsjetter. Uten adgang til å ta egenbetaling for slike utdanninger ville det være vanskelig å opprettholde eksisterende omfang på tilbudene. I Innst. O. nr. 48 (2004–2005) sluttet et flertall i komiteen, med visse presiseringer, seg til departementets intensjon om at en lovfesting av gratisprinsippet var en videreføring av regelverket og praksis.

Gratisprinsippet er ikke absolutt. Studenter må selv dekke utgifter til læremidler, jf. egenbetalingsforskriften § 3-3 første ledd. Læremidler kan være lærebøker, bærbar PC, kompendier, kopier, utskrifter, papir og lignende. Kostnader til livsopphold og reise til utdanningsstedet, også i utdanninger med praksis, må studentene i utgangspunktet dekke selv.

Det kan oppstå spørsmål om rekkevidden av gratisprinsippet som ikke er direkte regulert i regelverket, for eksempel i forbindelse med praksis som ledd i utdanningen, eller i forbindelse med ekskursjoner som er del av undervisningsopplegget. Departementet har lagt til grunn at utgangspunktet er at ekskursjoner og studieturer som er en del av den obligatoriske opplæringen, skal være gratis. Dersom institusjonen tilbyr studieturer hvor studentene selv må betale utgifter, må dette være frivillig. Institusjonene må tilby et faglig fullgodt alternativ som ikke innebærer reise for dem som ikke ønsker å delta på studieturen. Ved praksis i utdanningene er utgangspunktet motsatt, fordi studenter normalt må dekke kostnader til reise og livsopphold. Dette gjelder også i de tilfellene der studiestedet er på et annet sted enn der studentene normalt tar utdanningen – slik tilfellet er når de er i praksisutdanning for eksempel på et sykehus. Institusjonene kan imidlertid tilby studentene å dekke noen av kostnadene, for eksempel til reise eller bosted ved praksis i utdanningen. Institusjonene tilbyr å dekke slike kostnader i varierende grad.

2.13.2 Høringsforslaget

Utvalget mente at gratisprinsippet bør ligge fast og foreslo å videreføre lovbestemmelsen i uhl. § 7-1 med noen språklige endringer. Utvalget foreslo videre at departementet gjør en vurdering av regelverket om egenbetaling i forbindelse med oppfølgningen av NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne (Markussenutvalget).

Utvalget pekte på at Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 aktualiserte spørsmålet om rammene for gratisprinsippet bør fortsette å gjelde slik de er i dag. Perspektivmeldingen 2017 understreket at det framover blir nødvendig med en tydeligere prioritering av mål og å øke effektiviteten i offentlig sektor. På grunnlag av dette antydet utvalget at det er mulige måter å avgrense gratisprinsippet på. Et eksempel kan være å begrense den enkeltes rett til gratis utdanning til et visst antall år eller et visst antall grader, og at utdanning utover dette vil kreve delvis egenbetaling. Utvalget pekte på at denne typen vurderinger vil innebære vanskelige avveininger mellom flere hensyn. Departementet mener det ikke er grunnlag for å gå inn i slike vurderinger nå.

2.13.3 Høringsinnspill

Det er 36 høringsinstanser som har uttalt seg om utvalgets forslag om regulering av gratisprinsippet og egenbetaling fra studenter. Høringsinnspillene kommer fra hele bredden i sektoren. Det er innspill fra større og mindre utdanningsinstitusjoner, studentorganisasjoner og fagforeninger. Det er 16 høringsinstanser som støtter forslaget, to er uenige og 18 har kommentarer uten å ta eksplisitt stilling til om de støtter forslaget.

De aller fleste høringsinstansene, også de som ikke tar eksplisitt stilling, uttaler seg positivt om utvalgets forslag om at gratisprinsippet skal ligge fast og at det bør gjøres en gjennomgang av regelverket om egenbetaling. Blant disse er Universitets- og høgskolerådet, Norges Handelshøyskole, Høyskolen i Volda, Høgskolen i Østfold, MF vitenskapelig høyskole for teologi, religion og samfunn, Universitetet i Agder, Universitetet i Sørøst-Norge, Stiftelsen handelshøyskolen BI, Akademikerne, Tekna- Teknisk naturvitenskapelig forening, NITO og Kompetanse Norge.

Universitetet i Sørøst-Norge mener at det er behov for å vurdere gratisprinsippet i et livslangt læringsperspektiv. Også Norges Handelshøyskole (NHH) ser et økende behov for å kunne tilby «skreddersøm» av eksisterende studietilbud tilpasset til nye grupper studenter og oppfordrer departementet til å vurdere en større åpning for egenbetaling av etter- og videreutdanningstilbud. NHH viser til at de med en større åpning for egenbetaling kan imøtekomme etterspørselen etter enkelte videreutdanningstilbud som kan gjennomføres ved siden av fulltidsjobb.

Flere peker på at regelverket om egenbetaling er uklart, og at det bør forenkles og tydeliggjøres. Det bør også tilpasses behovet for etter- og videreutdanningstilbud som er fleksible, korte og eventuelt modulbaserte. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener blant annet at regelverket for organisering og finansiering av etter- og videreutdanningstilbud er komplisert og uklart. NHO mener videre at man bør se på hvordan universiteter og høyskoler i større grad enn i dag kan være aktører for livslang læring. Også Universitetet i Oslo (UiO) mener at dagens unntak fra gratisprinsippet er vanskelige å praktisere og kombinere med ambisjonen om styrket livslang læring. UiO mener en vesentlig økning av etter- og videreutdanningstilbudet vil kreve mer fleksible studie- og finansieringsmodeller.

2.13.4 Departementets vurderinger

2.13.4.1 Lovregulering av gratisprinsippet

I forbindelse med innføringen av § 7-1 i ny universitets- og høyskolelov i 2005 ble det forutsatt at prinsippet om at ordinære utdanninger som er finansiert over statsbudsjettet skal være gratis for studentene (gratisprinsippet), allerede gjaldt som ulovfestet rett. Både Ryssdalutvalget (NOU 2003: 25), departementet (Ot.prp. nr. 79 (2003–2004)) og komiteen på Stortinget (Innst. O. nr. 48 (2004–2005)) la dette til grunn.

Universitets- og høyskolelovutvalget tar i NOU 2020: 3 til orde for at gratisprinsippet bør ligge fast. Departementet slutter seg til dette, og er enig i utvalgets forslag om å videreføre bestemmelsen i uhl. § 7-1. Tilgang til høyere utdanning er et viktig samfunnsgode. Det norske utdanningssystemet er tuftet på at alle skal gis lik rett og mulighet til utdanning, uavhengig av økonomisk situasjon. Staten har et særlig ansvar for finansieringen av institusjonene og for gode studiestøtteordninger. En høyt utdannet befolkning har stor økonomisk og samfunnsmessig verdi. Dette taler for at det offentlige skal ta en stor del av kostnaden ved høyere utdanning. Høyere utdanning har uansett en kostnad for den enkelte i form av tapt arbeidsinntekt under utdanningen, og å ta betaling for studieplassen i tillegg til dette kan gjøre den totale kostnaden urimelig høy. Statlige universiteter og høyskoler bør ikke drive sin primærvirksomhet basert på forretningsmessige prinsipper.

Praktiseringen av gratisprinsippet har vist seg å reise noen avgrensningsspørsmål. Departementet og NOKUT mottar jevnlig spørsmål fra studenter og institusjoner om hvilke utgifter studentene må dekke selv og hvilke institusjonen skal dekke. Særlig gjelder det utgifter til reise og opphold i praksis, ekskursjoner eller spesielt kostbare læremidler. Hensynet til forutsigbarhet og likebehandling kan tilsi at det fastsettes mer detaljerte regler i egenbetalingsforskriften, for å presisere grensene for gratisprinsippet.

Departementet foreslår å videreføre gratisprinsippet i uhl. § 7-1, i tråd med utvalgets forslag. Dette har bred støtte i høringen. Departementet foreslår også å følge opp noen forslag til språklige presiseringer i bestemmelsen.

2.13.4.2 Endringer i egenbetalingsforskriften

I Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet varsler regjeringen at den vil utrede mulige endringer i egenbetalingsforskriften. Regjeringen ønsker at helheten i regelverket skal bli bedre gjennom å se egenbetalingsforskriften i sammenheng med regelverket om offentlig støtte og retningslinjene som gjelder for institusjonenes oppdragsvirksomhet. Formålet er at regelverket skal gi større fleksibilitet og handlingsrom for institusjonene for bedre å tilpasse sine utdanningstilbud til arbeidslivets og samfunnets behov. Regjeringens mål er et regelverk som er tydelig og enkelt, og som tilrettelegger for en enhetlig praktisering i sektoren.

Departementet har sendt på høring forslag til endringer i egenbetalingsforskriften. Forslaget tar sikte på å innføre et tydeligere og mer fleksibelt regelverk, og åpne for at statlige universiteter og høyskoler i større grad kan tilby utdanninger mot egenbetaling. Utdanningene må være særlig tilrettelagt for personer som er i arbeid. Forslaget er i tråd med den åpningen som allerede eksisterer for erfaringsbaserte mastergradsutdanninger. En klar forutsetning er at egenbetalingsstudier for personer i arbeid ikke skal komme i konflikt med den ordinære utdanningsvirksomheten, som skal være gratis.

2.13.5 Departementets forslag

Departementet foreslår noen språklige presiseringer i § 7-1 om egenbetaling.

2.14 Styring og ledelse ved statlige universiteter og høyskoler

2.14.1 Bakgrunn

Departementet foreslår endringer i uhl. § 10-2 om vekting av stemmer ved valg av rektor, se punkt 2.14.3. I tillegg har departementet vurdert utvalgets forslag om ledelsesmodell ved institusjonene, oppnevning av eksterne styremedlemmer, lovfesting av styremedlemmers uavhengighet, lovlighetskontroll av styrevedtak og skriftliggjøring av instruks. Departementet foreslår ikke endringer i reglene på disse områdene, se punkt 2.14.2.

2.14.2 Forslag fra utvalget som ikke følges opp med endringer

2.14.2.1 Rektor og styreleder

Dagens regler

Dagens regler for organisering og ledelse for statlige universiteter og høyskoler ble vedtatt i 2016, jf. Prop. 41 L (2015–2016).

Hovedmodellen er at det skal være et styre med elleve medlemmer, jf uhl. § 9-3. Fire av styremedlemmene, inkludert styrelederen, blir oppnevnt av departementet. Styret selv fastsetter organiseringen av institusjonen og ansetter rektor, som har ansvar for den samlede virksomheten. Denne modellen, der styrelederen blir oppnevnt av departementet og ansatt rektor har et helthetlig ansvar for alle sider av virksomheten, omtales som enhetlig ledelse. Hensikten er å etablere en tydelig ansvarsfordeling mellom styret som øverste ansvarlige organ og rektor som daglig leder.

En annen modell for organisering og ledelse er at rektor velges av de ansatte og studentene, og at rektor også er styrets leder, jf. uhl. § 10-2. Også i denne modellen har styret elleve medlemmer. Fire styremedlemmer oppnevnes også i denne modellen av departementet, mens rektor velges blant de fire styremedlemmene som blir valgt av ansatte i undervisnings- og forskerstilling. Både studentene og de ansatte har stemmerett ved valg av rektor, og både ansatte og eksterne kandidater kan velges som rektor.

Når rektor er valgt, skal institusjonen etter dagens regler ha en administrerende direktør, se uhl. § 10-3. Utvalget foreslo endringer i reglene for å ansette direktør på åremål, se drøfting i 2.12.3.

Høringsforslaget

Utvalget var delt i synet på ledelsesmodell for statlige universiteter og høyskoler. Et flertall i utvalget foreslo at alle statlige universiteter skal ha ekstern styreleder, oppnevnt av departementet. Dette er i tråd med dagens hovedmodell. Utvalget foreslo videre at institusjonene selv kan avgjøre om rektor skal ansettes eller velges. I dagens hovedmodell er det ikke mulig for institusjonene å ha valgt rektor og ekstern styreleder. Institusjonene må i dag velge mellom ekstern styreleder og ansatt rektor, eller valgt rektor som også er styrets leder.

Utvalgets flertall presiserte at styret må sørge for at rektor og den øvrige ledelsen rekrutteres gjennom prosesser som gir et så bredt tilfang av relevante kandidater som mulig, og har legitimitet både innad i og utenfor institusjonen. Uavhengig av om rektor skal velges eller ansettes, viste utvalget til at styret også kan stille vilkår om kvalifikasjoner som aktuelle kandidater må ha.

Mindretallet i utvalget foreslo å videreføre dagens ordning med at statlige universiteter og høyskoler selv kan bestemme om de skal ha ekstern styreleder og ansatt rektor, eller om de skal ha valgt rektor som også er styrets leder.

Høringsinnspill

26 høringsinstanser støtter mindretallets forslag, mens fem støtter flertallets forslag.

Blant høringsinstansene som støtter mindretallets forslag om videreføring av dagens regler er universiteter og høyskoler, og organisasjoner. Det omfatter blant annet Kunsthøgskolen i Oslo, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen i Østfold, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Akademikerne, Norsk studentorganisasjon, Forskerforbundet og LO. Høringsinstansene viser blant annet til at dagens regler har en god balanse mellom hensynene til henholdsvis institusjonenes autonomi og statens styringsbehov, og at valgfriheten mellom to ulike modeller støtter hensynet til institusjonsmangfold. Flere av høringsinstansene peker på at det ikke er holdepunkter for at den ene eller den andre modellen gir en mer forsvarlig ledelsesmodell for universiteter og høyskoler.

Høringsinstansene som støtter flertallets forslag er Høgskulen i Volda, Høgskulen på Vestlandet, Utdanningsforbundet, Spekter og Studentforeningen NHH. Noen av disse viser til at en ekstern styreleder kan bidra med et friskt blikk på organisasjonen og slik sett være en pådriver for innovasjon. Noen av høringsinstansene peker samtidig på at det bør være opp til institusjonene selv å velge om de vil ha ekstern styreleder og ansatt rektor, eller ekstern styreleder og valgt rektor.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) mener at det bør være opp til den enkelte utdanningsinstitusjonen selv å velge en hensiktsmessig organisasjons- og styringsform innenfor overordnede lovreguleringer. Samtidig peker UHR på at flertallsforslaget om en ledelsesmodell som gjør det mulig å ha valgt rektor og ekstern styreleder, bør forkastes. Det begrunnes med at et slikt forslag er egnet til å gi en rekke uklare arbeids- og ansvarsforhold.

Departementets vurderinger

Utvalgets flertall foreslo at alle institusjoner skal ha ekstern styreleder, men at den enkelte institusjonen selv skal bestemme om rektor skal velges eller ansettes. Departementet mener at i en ledelsesmodell med ekstern styreleder og der rektor ikke er del av styret, framstår det enda klarere at rektors prioritet skal være å lede institusjonen i tråd med mandatet vedkommende til enhver tid har fra styret. Departementet mener at et hovedargument for å ha ekstern styreleder, nettopp er å styrke rolleklarhet, den strategiske og utviklende rollen og kontrollfunksjonen. Dette er uløselig knyttet til kompetanse til å ansette rektor som daglig leder. Departementet støtter derfor høringsinnspillene som peker på at flertallets forslag er egnet til å gi uklare arbeids- og ansvarsforhold.

Departementet mener derfor at spørsmålet om regulering av ledelsesmodell handler om hvorvidt dagens hovedmodell skal gjelde for alle institusjoner, eller om institusjonene fortsatt skal kunne velge modellen hvor valgt rektor også er styrets leder.

Som lagt til grunn i forarbeidene til dagens bestemmelser, så er det ekstern styreleder og ansatt rektor som etter departementets vurdering best legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte kandidaten som rektor og som gir et tydelig og avklart ansvarsforhold mellom styret og den daglige ledelsen. Samtidig gikk departementet inn for at institusjonene selv kunne fastsette at de vil ha valgt rektor som styrets leder:

«Departementet går derfor inn for at det fortsatt skal være mulig for institusjonene å fastsette at de skal fortsette med valgt rektor som styrets leder dersom dette vurderes som det beste for institusjonen […].»

Departementet kan ikke se at det foreligger vesentlige hensyn i dag som tilsier en annen vurdering. Dette er også i samsvar med synspunktene til et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet. Samlet sett mener departementet at dagens regulering av ledelsesmodell for statlige universiteter og høyskoler bør videreføres.

2.14.2.2 Oppnevning av eksterne styremedlemmer

Dagens regler

Uhl. § 9-3 første ledd fastsetter at styret til statlige universiteter og høyskoler som et utgangspunkt skal ha elleve medlemmer. I tillegg fastsetter bestemmelsen det alminnelige utgangspunktet for fordeling av styrets medlemmer: det skal bestå av fire medlemmer blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne styremedlemmer.

Uhl. § 9-4 sjette ledd regulerer oppnevning av eksterne styremedlemmer til styret. Bestemmelsen sier at forslag til eksterne styremedlemmer og varamedlemmer fremmes av institusjonens styre, mens det er departementet som oppnevner disse styremedlemmene. For kunsthøyskolene fremmes forslag av høyskolens styre og av Norsk kulturråd. Sametinget oppnevner på fritt grunnlag to av de eksterne styremedlemmene og ett varamedlem ved Samisk høgskole. Departementet oppnevner på fritt grunnlag styreleder blant de eksterne styremedlemmene, med mindre institusjonen har valgt rektor som styrets leder, og øvrige eksterne medlemmer og numeriske varamedlemmer for fire år.

Høringsforslaget

Et flertall i utvalget foreslo at institusjonene selv skal oppnevne to av de eksterne styremedlemmene, mens departementet skal oppnevne to. Et mindretall i utvalget foreslo å videreføre dagens ordning hvor departementet oppnevner alle fire.

Utvalgets flertall mente at institusjonenes autonomi tilsier at de selv bør oppnevne to av de eksterne styremedlemmene. Flertallet mente dette også bør gjelde for Kunsthøgskolen i Oslo og Samisk høgskole, og at Samisk høgskole bør innhente forslag fra Sametinget.

Mindretallet foreslo at departementet fortsatt bør oppnevne alle de fire eksterne medlemmene. Dette vil gi de beste forutsetningene for at de eksterne styremedlemmenes kompetanse og bakgrunn kan ses samlet. Mindretallet forutsatte at oppnevningen som i dag skjer på bakgrunn av innspill fra institusjonenes styrer og i dialog med institusjonenes ledelse.

Utvalget var enstemmig om at institusjonene bør foreslå eksterne styremedlemmer for departementet, uavhengig av om departementet skal oppnevne to eller fire styremedlemmer. Et samlet utvalg foreslo også å ta ut av loven at Sametinget oppnevner to styremedlemmer for Samisk høgskole. Utvalget mente Samisk høgskole skal behandles likt med andre institusjoner. Utvalget foreslo også å ikke videreføre dagens bestemmelse om at Norsk kulturråd skal fremme forslag til eksterne styremedlemmer ved Kunsthøgskolen i Oslo.

Høringsinnspill

Ti høringsinstanser støtter flertallets forslag om at institusjonene oppnevner to av de eksterne styremedlemmene mens departementet oppnevner to. Disse er Arkitektur- og designhøgskolen, Høgskulen på Vestlandet, Norsk miljø- og biovitenskapelige universitet, OsloMet, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Tekna, Utdanningsforbundet, Studentforeningen ved NHH og De nasjonale forskningsetiske komiteene.

Tolv høringsinstanser støtter mindretallets forslag om at departementet fortsatt skal oppnevne alle fire. Disse er Høgskolen i Molde, Høgskulen i Volda, Høgskolen i Østfold, Kunsthøgskolen i Oslo, Nord universitet, Norges handelshøyskole, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Akademikerne, Norsk studentorganisasjon og Studenttinget ved NTNU.

Samisk høgskole mener at dagens ordning hvor Sametinget kan oppnevne to medlemmer og et varamedlem, har fungert godt. Høyskolen mener at det sikrer at det samiske samfunnet får medvirkningsmulighet. Dersom dagens ordning endres, mener høyskolen at det bør vurderes andre måter å sikre at Sametinget har innflytelse på valget av eksterne styremedlemmer. Nasjonalt senter for samisk i opplæringen peker på at den samlede virkningen av forslagene fra flertallet i utvalget fører til en svekkelse av samisk selvbestemmelse over egne utdanningsinstitusjoner.

Kulturrådet har ikke merknader til forslaget om at Kulturrådet ikke lenger skal foreslå eksterne styremedlemmer ved Kunsthøgskolen i Oslo, men etterlyser utdypende begrunnelse.

Departementets vurdering

Syv av elleve styremedlemmer velges i dag ved institusjonen blant ansatte eller studenter ved institusjonen. Dersom institusjonene i tillegg oppnevner to av de eksterne styremedlemmene, vil institusjonen selv ha full innflytelse over ni av elleve styremedlemmer. Det kan prinsipielt antas å styrke institusjonenes autonomi, slik flertallet i utvalget mente. Med autonomi menes her en form for forankring i institusjonen, blant annet ut fra faglig egenart, kompetanse og ønsket utvikling. Departementet vil som et utgangspunkt peke på at også for de institusjonene som i dag har ekstern styreleder og ansatt rektor, oppnevner departementet alle fire eksterne styremedlemmer. Departementet har ikke registrert noen debatt i sektoren om at dette er problematisk med tanke på institusjonenes autonomi.

Formålet med eksterne styremedlemmer er at de skal tilføre kompetanse og synspunkter utenfra, fra arbeidsliv, samfunnsliv, og så videre. De oppnevnes i dag av departementet, etter innspill fra institusjonene selv. Departementet har de siste årene i økende grad vektlagt institusjonenes innspill og ser på det som sentralt for arbeidet. Dette kombinert med at syv av elleve styremedlemmer allerede velges ved institusjonen, gjør at departementet mener at hensynet til autonomi nødvendigvis ikke er det førende når det kommer til oppnevning av institusjonenes eksterne styremedlemmer. Departementet legger vekt på hensynet til å sikre et faglig kompetent, profesjonelt og godt sammensatt styre for institusjonene.

Det er videre et grunnleggende prinsipp at styremedlemmene er uavhengige i utførelsen av vervet og skal legge vekt på hva de mener er best for institusjonen. Departementet mener dette er et vektigere argument for oppnevning av eksterne styremedlemmer enn institusjonenes autonomi.

Slik mindretallet peker på, er det et poeng at kompetanse og bakgrunn for de fire eksterne medlemmene ses samlet og i sammenheng. Selv om det er mulig å se for seg en viss grad av samarbeid mellom departementet og institusjonene i prosessen, er departementet enig med mindretallet i at det vil bli vanskeligere å sikre god sammenheng og helhet dersom to skal oppnevnes av departementet og to av institusjonene. Departementet mener det er en fordel at departementet utnevner alle fire medlemmer, fordi det gjør det mulig å sikre helhet. Departementet har videre en legitim interesse i å utpeke en viss andel av styremedlemmene ved institusjonene, også med tanke på at statsråden er konstitusjonelt ansvarlig for virksomheten.

Høringsinstansene er delt relativt jevnt i spørsmålet, og det er samlet sett ikke mange høringsinstanser som omtaler temaet. Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, gir i liten grad en begrunnelse for hvorfor de støtter henholdsvis flertallet eller mindretallet.

Departementet mener etter dette at dagens ordning legger best til rette for en helhetlig tilnærming til oppnevning av eksterne styremedlemmer. Selv om det finnes enkelte argumenter for flertallets forslag, vil en oppdeling av myndigheten til å oppnevne eksterne medlemmer også kunne medføre en mer komplisert prosess, hvor departementet og institusjonene må samordne sitt arbeid med å finne relevante kandidater. Departementet mener samtidig at man bør være varsom med å vektlegge institusjonens autonomi som en begrunnelse for en slik ordning. Samlet sett mener departementet at dagens ordning best legger til rette for at de eksterne medlemmenes kompetanse og bakgrunn ses i en helhet, og dermed danner grunnlag for et kompetent, profesjonelt og faglig godt sammensatt styre.

Departementet mener dagens regler for styring og ledelse ikke bør endres nå. Følgelig foreslår departementet heller ikke endringer i bestemmelsene om oppnevning av eksterne styremedlemmer ved Kunsthøgskolen i Oslo og Samisk høgskole.

2.14.2.3 Styremedlemmers uavhengighet

Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven har i dag ingen regulering om at styremedlemmer i styrer til statlige universiteter og høyskoler skal opptre uavhengig.

Høringsforslaget

Utvalget foreslo en bestemmelse som presiserer at styrets medlemmer skal opptre uavhengig. Utvalget mente at det er behov for å klargjøre at styremedlemmene er uavhengige i utførelsen av sitt verv og skal treffe sine avgjørelser ut fra hva de mener er best for den institusjonen de er satt til å styre. Utvalget pekte på at dette er særlig aktuelt overfor departementet eller dem som har valgt styremedlemmene.

Høringsuttalelsene

Seks høringsinstanser støtter forslaget om at styremedlemmer skal opptre uavhengig. Disse instansene er Nord universitet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Forskerforbundet, Norsk studentorganisasjon og Universitets- og høgskolerådet. Det er ingen høringsinstanser som uttaler at de er mot forslaget.

Departementets vurderinger

Departementet har noe forståelse for at styremedlemmer kan føle en viss lojalitet til dem som har valgt dem – enten det er studenter, ansatte eller eksterne styremedlemmer som er oppnevnt for å tilføre styret annen type kompetanse og erfaring. Å lovfeste uavhengighet kan bevisstgjøre medlemmene om at de skal utøve vervet til fordel for hele institusjonenes beste, uavhengig av grunnlaget for hvordan de er rekruttert inn i styret.

Samtidig er dette et grunnleggende premiss som allerede gjelder i dag. Styret er et kollegialt organ og det er et grunnleggende premiss for styrer at de skal treffe sine avgjørelser ut fra hva de mener er best for den virksomheten de er satt til å styre. Beskrivelsen av styrets oppgaver og arbeid i loven er med på å underbygge dette. Utgangspunktet er derfor at dette er prinsipper som gjelder allerede i dag. Prinsippet gjelder generelt for styrearbeid.

Det vil også være vanskelig å definere konkret hva som menes med uavhengighet i praksis. Det er for eksempel uklart hva uavhengighet innebærer, siden departementet har instruksjonsmyndighet over virksomheten bortsett fra der hvor instruksjonsmyndigheten er avskåret i lov. Departementet mener ikke hensynet til bevisstgjøring er et tilstrekkelig tungtveiende argument som tilsier at det er særlig behov for en slik regulering for styremedlemmer i denne sektoren.

2.14.2.4 Lovlighetskontroll av styrevedtak

Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven har i dag ingen regulering om lovlighetskontroll av styrevedtak.

Høringsforslaget

Utvalget pekte på at det kan oppstå uenighet i et styre om en avgjørelse er rettslig gyldig. Flertallet mente derfor at tre eller flere styremedlemmer bør kunne kreve lovlighetskontroll av et styrevedtak. Kontrollen skal bare omhandle det rent rettslige, ikke spørsmål om mer strategiske vurderinger eller beslutninger. Flertallet foreslo at det er departementet som foretar kontrollen. Et krav om at minimum tre medlemmer må kreve en slik kontroll skal sikre at kravet er reelt og adgangen ikke misbrukes.

Mindretallet mente det ikke er behov for en slik bestemmelse. Mindretallet mente at hvis styret er i tvil om de rettslige rammene må styret sørge for å få saken bedre utredet. Mindretallet mente det vil være bedre i samsvar med målsettingen om å sikre institusjonenes autonomi at styrets avgjørelse ikke kan overprøves av departementet.

Høringsinnspill

Fire høringsinstanser, Arkitektur- og designhøgskolen, Norsk teknisk-naturvitenskapelig universitet, Universitetet i Sørøst-Norge og Norsk studentorganisasjon, støtter forslaget. Ni høringsinstanser er imot forslaget. Disse er Høgskulen i Volda, Norsk handelshøyskole, Norges musikkhøgskole, OsloMet, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Forskerforbundet og Nito. En tiende høringsinstans, Studenttinget NTNU, mener at det må være minst fire styremedlemmer som kreves for å kunne kreve lovlighetskontroll.

Departementets vurdering

Departementet mener at styret har ansvar for å sørge for at vedtak det fatter er i tråd med de rettslige rammene for vedtaket. Dersom det er usikkerhet, må styret søke råd, for eksempel fra juridisk ekspertise innenfor eller utenfor institusjonen. Det bør i så fall skje før et styrevedtak fattes, og være en naturlig del av saksforberedelsen. Dersom det er uenigheter i et styre om hvorvidt et vedtak er rettslig gyldig eller ikke, bør det avklares før styret fatter vedtak. Departementet vurderer det derfor som lite hensiktsmessig å lovfeste en bestemmelse om lovlighetskontroll av styrevedtak.

2.14.2.5 Krav om at instrukser skal være skriftlige

Dagens regler

Det er i dag ikke regulert i universitets- og høyskoleloven hvordan pålegg og instrukser fra departementet til institusjonene skal gis, herunder krav til at disse må gis skriftlig.

Det følger av regelverk for økonomistyring i staten at departementet i samråd med virksomheten skal fastsette styringsdialogens form og innhold, herunder definere styringsdokumenter, møtefrekvens, rapporteringskrav med mer. Styringsdialogen mellom departementet og virksomheten skal dokumenteres. Det er også detaljerte krav til utforming av tildelingsbrev til underliggende virksomheter.

Høringsforslaget

Utvalget foreslo en bestemmelse i loven som sier at instrukser skal skje skriftlig. Utvalget pekte på at departementet kan gi statlige universiteter og høyskoler instrukser, med unntak for de områdene hvor instruksjonsmyndighet er avskåret i lov eller i medhold av lov. Departementet må gi instrukser til styret som det øverste organet, og ikke til enkeltpersoner. Utvalget mente at instrukser bør være skriftlige for å sikre åpenhet og etterprøvbarhet. Ifølge utvalget kan en slik regel også bidra til at institusjoner ikke opplever å bli mer styrt enn det som er tiltenkt, ved at det blir tydeligere når det gis en instruks. Skriftlighet vil være særlig viktig når Stortinget eventuelt skal avgjøre statsrådens konstitusjonelle ansvar.

Høringsinnspill

Det er ni høringsinstanser som støtter forslaget. Dette er Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Høgskulen i Volda, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Forskerforbundet, Norsk studentorganisasjon, Studenttinget NTNU og en privatperson. En høringsinstans, Politihøgskolen, støtter ikke forslaget.

Departementets vurdering

Noen former for styring skjer gjennom skriftlige tildelingsbrev, og økonomiregelverket stiller krav til at også nye tildelinger gjennom året skjer gjennom skriftlige supplerende tildelingsbrev. Det er naturlig at et departement og underliggende virksomhet har andre former for løpende dialog gjennom året. Det er likevel en grunnleggende forutsetning at dialog av en viss betydning må kunne dokumenteres. Det gjelder også styring gjennom instruks. Det følger av økonomiregelverket i staten at styringsdialogen skal dokumenteres. Normal praksis i forvaltningen er at instruks fra departement til underliggende virksomhet som et klart utgangspunkt skal skje skriftlig. Departementets utgangspunkt er derfor at krav til dokumentasjon allerede følger av dagens regler og praksis.

Dersom det er uklart om et departement instruerer eller ikke, mener departementet det er nærliggende at dette i stedet kan handle om uklar kommunikasjon mellom departementet og underliggende virksomhet. Departementet tilstreber tydelighet i sin kommunikasjon, og legger til grunn økonomiregelverkets bestemmelser om dokumentasjon i styringsdialogen og i øvrig kommunikasjon med institusjonene. I tilfeller hvor det er uklarheter i dialogen mellom departement og institusjon, eller at dialog uavhengig av form ikke dokumenteres, mener departementet at det er slike uklarheter i kommunikasjonen som er problemet. Det vil man i så fall ikke løse ved en lovregulering.

Lovregulering av instruks som styringsvirkemiddel er et prinsipielt spørsmål om hvordan styring i staten generelt skal reguleres. Departementet mener det ikke er særlige forhold som tilsier at det skal være et større behov for et lovfestet krav om skriftlighet ovenfor universiteter og høyskoler enn ellers i staten.

2.14.3 Vekting av stemmer ved valg av rektor

2.14.3.1 Dagens regler

Av uhl. § 10-2 fremgår det at ved valg av rektor skal stemmene vektes etter en fordelingsnøkkel fastsatt av styret, innenfor følgende rammer:

  • ansatte i undervisnings- og forskerstilling 51–71 prosent

  • teknisk og administrativt ansatte 5–25 prosent

  • studenter 15–30 prosent.

Ordningen stammer fra den gang styret var et akademisk kollegium med valgt rektor som leder. I en slik sammenheng ble stemmene fra ansatte i undervisnings- og forskningsstillinger ansett som særlig viktig. Ordningen var på denne måten også med på å forsterke det delte ansvaret mellom styret som akademisk organ og en administrerende direktør med et administrativt ansvar.

2.14.3.2 Høringsforslaget

Utvalget mente at stemmene som i dag fortsatt bør vektes mellom ansatte og studenter. Hvis hver stemme skal telle likt, vil studentene alene, fordi de er så mange, kunne avgjøre hvem som velges som rektor. Utvalget mente at ansatte og studenter har ulik tilknytning til institusjonene, og at det taler for at stemmene til de ansatte bør vektes slik at de teller mer enn stemmene til studentene. Et samlet utvalg foreslo derfor ingen endringer i dagens bestemmelser om at studentenes stemmer bør vektes lavere enn de ansattes stemmer. Utvalgets flertall og mindretall foreslo likevel ulik regulering av hvordan studentenes stemmer skal kunne vektes. Dette i sammenheng med ulike forslag for vekting av ansattes stemmer, se konkretisering nedenfor.

Utvalget var delt i synet på vekting av de ansattes stemmer. Flertallet i utvalget mente det ikke bør være ulik vekting mellom grupper av ansatte. Flertallet pekte på at rektor er leder for alle ansatte, og derfor at de ulike gruppene av ansattes stemmer bør vektes likt. Flertallet foreslo at dersom rektor velges, skal ansattes stemmer telle 75 %, uten vekting mellom grupper av ansatte, og studentenes stemmer 25 %.

Mindretallet mente ansatte i undervisnings- og forskerstillinger har et særlig ansvar for å fremme den akademiske friheten og utøve kjernevirksomheten til institusjonene. Mindretallet viste til at rektor representerer det vitenskapelige kollegiet ved institusjonen i vid forstand, og at dette bør komme til uttrykk ved at ansatte i undervisnings- og forskerstillinger sine stemmer tillegges større vekt. Mindretallet foreslo å videreføre dagens bestemmelse.

2.14.3.3 Høringsinnspill

Det er tolv høringsinstanser som støtter flertallets forslag om at det ikke lenger skal være ulik vekting av stemmene til grupper av ansatte. Disse er Kunsthøgskolen i Oslo, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Høgskulen i Volda, OsloMet, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Akademikerne, Tekna, Unio, Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen og Elisabeth K Simprini (representerer et opprop signert av i alt 98 personer).

Seks høringsinstanser støtter mindretallets forslag om at dagens regler om vekting videreføres. Disse er MF vitenskapelig høyskole, Universitetet i Oslo, Forskerforbundet, Norsk studentorganisasjon, Norsk tjenestemannslag og Utdanningsforbundet. Norsk tjenestemannslag mener at spørsmålet om vekting av stemmer krever en grundigere diskusjon enn det utvalget har foretatt.

2.14.3.4 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets vurderinger om at det bør være vekting mellom ansatte og studenter.

Alle ansatte ved utdanningsinstitusjonene er sentrale for virksomheten. Ansatte i undervisnings- og forskerstillinger har i utgangspunktet større innflytelse ved valg, fordi det er betraktelig flere vitenskapelige enn teknisk-administrative stillinger. En institusjon har etter dagens regler i tillegg anledning til å vekte ansatte i undervisnings- og forskerstillinger sine stemmer enda mer, til opp mot 71 prosent av stemmene. Dagens praksis kan dermed innebære at vekting av ansatte i forsknings- og undervisningsstillinger blir skjevere enn loven gir inntrykk av. Først vektes stemmene ved at de vitenskapelige ansatte er i overtall, dernest ved at stemmene deres vektes høyere. Departementet mener dette samlet sett kan føre til et ubalansert resultat.

Departementet mener det er gode grunner til at stemmene til de ansatte skal telle like mye ved et rektorvalg. Ansatte i forsknings- og undervisningsstillinger vil fremdeles være langt flere enn andre ansatte og dermed fortsatt ha større innflytelse som gruppe i et valg. Departementet foreslår derfor at stemmer ikke skal vektes mellom ulike grupper av ansatte.

Utvalgets flertall foreslo å vekte ansattes stemmer 75 prosent og studentenes stemmer 25 prosent. I dag kan studentenes stemmer vektes mellom 15 og 30 prosent. Det er etter det departementet kan se, ingen institusjoner som i dag vekter studentenes stemmer over 25 prosent. De fleste vekter studentene under 25 prosent. I realiteten vil derfor ikke utvalgets forslag svekke studentenes innflytelse, men i noen tilfeller heller styrke den. Samtidig ønsker departementet å beholde muligheten for at studentenes stemmer kan vektes opp mot 30 prosent, slik som i dag. Departementet vurderer derfor at vekting mellom ansatte og studenter på henholdsvis 70–75 prosent og 25–30 prosent er rimelig. Departementet foreslår derfor å følge utvalgets flertall i forslaget om vekting mellom ansatte og studenter, men med noe mer fleksibilitet slik at de vektes henholdsvis 70–75 prosent og 25–30 prosent.

2.14.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at ved institusjoner hvor rektor velges, skal stemmene vektes, slik at stemmene til de ansatte vektes 70–75 prosent og stemmene til studentene vektes 25–30 prosent.

Departementet viser til forslaget til endringer i § 10-2 fjerde ledd.

Til dokumentets forside