Prop. 127 L (2020–2021)

Endringer i folketrygdloven (fri utsettelse av foreldrepenger)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn

2.1 Hovedtrekkene i foreldrepengeordningen

Foreldrepengeordningen er regulert i kapittel 14 i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Foreldrepenger skal sikre inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon.

Rett til foreldrepenger opparbeides gjennom yrkesaktivitet. For å ha rett til foreldrepenger må forelderen ha vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før vedkommende starter sitt foreldrepengeuttak. Inntekten må på årsbasis svare til minst halvparten av folketrygdens grunnbeløp (grunnbeløpet er fra mai 2020 101 351 kroner). Likestilt med yrkesaktivitet er blant annet tidsrom forelderen har mottatt dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og foreldrepenger.

Foreldrepengeperioden er 49 uker med full sats (100 prosent av beregningsgrunnlaget) eller 59 uker med redusert sats (80 prosent av beregningsgrunnlaget). Foreldrepenger beregnes etter samme regler som sykepenger. Folketrygden utbetaler ikke foreldrepenger for den delen av inntekten som overstiger seks ganger grunnbeløpet (for tiden 608 106 kroner). Offentlige arbeidsgivere og mange private arbeidsgivere dekker det overskytende slik at arbeidstakeren får full lønn (eventuelt 80 prosent av full lønn) under permisjonen.

Hvis begge foreldrene har opptjent rett til foreldrepenger, deler de perioden mellom seg. Mor må begynne uttak av foreldrepenger senest tre uker før fødselen av hensyn til sin egen og fosterets helse. De første seks ukene etter fødselen er forbeholdt mor for å sikre tid til restitusjon etter graviditet og fødsel. 15 uker er forbeholdt mor (mødrekvoten) og 15 uker er forbeholdt far (fedrekvoten). Hvis foreldrene har valgt 80 prosent-alternativet, er kvotene 19 uker. De første seks ukene etter fødsel som er forbeholdt mor, inngår i hennes kvote. Resten av perioden etter fødsel (16 uker hvis foreldrene har valgt full sats og 18 uker hvis foreldrene har valgt redusert sats) bestemmer foreldrene selv fordelingen av.

Hvis bare mor har opptjent rett til foreldrepenger, får hun hele perioden alene. Hun kan dermed ta ut 49/59 uker. Hvis bare far har opptjent rett, kan han ta ut inntil 40/50 uker, forutsatt at mor er i aktivitet. Det betyr at mor må gå ut i arbeid eller utdanning mv. eller være for syk til å ta seg av barnet.

Foreldrepenger må tas ut sammenhengende fra det tidspunktet uttaket starter. Unntak gjelder hvis vilkårene for utsettelse er oppfylt, se nærmere i punkt 2.2 og 4.1.

Gradert uttak innebærer at man kombinerer delvis arbeid med delvis mottak av foreldrepenger. Uttaket skal tilsvare differansen mellom 100 prosent stilling og mottakers stillingsdel. Foreldrene mottar altså ikke fulle foreldrepenger, noe som betyr at foreldrepengene spres over en lengre periode.

Foreldrepenger kan tas ut helt fram til barnet fyller tre år. Hvis foreldrene venter et nytt barn, faller stønadsdagene for det første barnet bort når stønadsperioden for det neste barnet starter.

Hvis en forelder er medlem i folketrygden, kan han/hun ta ut foreldrepenger under opphold i utlandet. Foreldrepengeperioden kan som hovedregel ikke utsettes hvis forelderen tar arbeid i utlandet. Begrunnelsen for dette er at dersom man tar arbeid i utlandet, vil Norge ofte slutte å være kompetent stat, slik at retten til ytelser etter norske regler bortfaller.

Reglene i foreldrepengeordningen som gjelder for fedre, gjelder tilsvarende for medmødre. For enkelhets skyld omtales kun fedre videre i proposisjonen.

For foreldre som adopterer, gjelder tilsvarende regelverk som omtalt ovenfor. Ved adopsjon gis imidlertid ikke foreldrepenger før omsorgsovertakelsen. Stønadsperioden er i slike tilfeller 46/56 uker. Foreldrepengene må tas ut innen tre år etter omsorgsovertakelsen. Drøftelsen og forslagene nedenfor gjelder tilsvarende for foreldre som har adoptert.

2.2 Nærmere om utsettelse av foreldrepenger

Foreldrepenger må i utgangspunktet tas ut sammenhengende fra det tidspunktet uttaket starter. Det betyr at en av foreldrene må motta stønad på et hvert tidspunkt for å unngå å tape foreldrepengerettigheter.

Foreldrepengene kan likevel utsettes hvis forelderen arbeider, tar ut lovbestemt ferie, hvis stønadsmottakeren på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet eller er innlagt i helseinstitusjon, eller hvis barnet er innlagt i helseinstitusjon.

Muligheten til å utsette foreldrepengeuttaket ved heltidsarbeid ble tatt inn i loven i 2007 for å åpne for at foreldre kunne avbryte stønadsperioden og arbeide heltid en kortere periode, for eksempel i forbindelse med sesongavhengige arbeidsoppgaver. Se Ot.prp. nr. 104 (2004–2005) Om lov om endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover (endringer i regelverket for ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon) punkt 7.6.3. Tidligere var det kun anledning til å utsette foreldrepengeuttak ved uttak av lovbestemt ferie eller ved sykdom.

Det føres ikke statistikk over utsettelse av foreldrepenger. Opplysninger fra NAV kan likevel gi en indikasjon. I Arbeids- og velferdsdirektoratets rapport Fornuft og følelser – en studie av mors og fars uttak av foreldrepenger. NAV-rapport 2019:2 kommer det fram at det vanligste er at begge foreldrene tar foreldrepenger sammenhengende; 65 prosent av mottakerne oppga dette. 23 prosent av parene opplyste at mor tok sammenhengende permisjon, mens far delte opp. Det omvendte, at mor deler opp, men ikke far, var det bare 3 prosent som gjorde. At begge deler opp uttaket, var heller ikke vanlig, rundt 6 prosent oppga dette.

Ifølge opplysninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet fra 2017 startet om lag 40 prosent av fedrene med 100 prosent dekningsgrad sitt uttak innen tre dager etter at mor avsluttet sitt uttak. For de familiene som hadde valgt 80 prosent dekningsgrad, startet om lag halvparten av fedrene sitt uttak dagen etter at mor var ferdig, eller kun med helgen i mellom. Disse fedrene utsatte altså ikke uttaket. I gjennomsnitt gikk det 32 dager fra mor avsluttet sin periode til 2/3 av fedrene med 80 prosent dekningsgrad var i gang med sitt uttak, og 45 dager når familiene har valgt 100 prosent dekningsgrad. Disse tallene gjelder alle fedrene, ikke bare de som utsetter. De fleste som utsetter uttaket, har altså en svært kort utsettelse (under 1–1,5 måneder), men enkelte utsetter betydelig lenger.

99,8 prosent av mødrene og 95,9 prosent av fedrene var ferdige med sitt uttak da barnet fylte 2 år. De aller fleste tar altså ut foreldrepengene i barnets to første leveår.

2.3 Bruk av ulønnet permisjon

De fleste foreldrepar velger at far tar ut fedrekvoten (15 eller 19 uker avhengig av valgt dekningsgrad), mens mor tar resten av foreldrepengeperioden. I 2020 tok fedre i gjennomsnitt ut 60 dager med foreldrepenger (12 uker). Mødre tok i gjennomsnitt ut 103 dager (ca. 20,5 uker). For mange foreldre strekker uttaket seg over flere kalenderår, slik at de samlet vil ta ut mer enn dette.

Selv om det ikke føres statistikk over ulønnet permisjon, vet vi at en del mødre velger å forlenge permisjonstiden ved bruk av ulønnet permisjon i tillegg til perioden med foreldrepenger fra NAV. Svært få fedre velger dette. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i 2008 og 2017 foretatt undersøkelser som blant annet har sett på bruk av ulønnet permisjon etter foreldrepengeperioden, se Fornuft og følelser – en studie av mors og fars uttak av foreldrepenger. NAV-rapport 2019:2. Undersøkelsen omfatter et utvalg av foreldre som fikk barn i 2015 og 2016. For disse var mødre- og fedrekvoten 10 uker. Tallene er basert på opplysninger fra foreldrene som deltok i undersøkelsen, og er altså ikke statistikk over bruk av ulønnet permisjon.

I 2017 tok 30 prosent av mødrene ut ulønnet permisjon, mens tilsvarende tall var 18 prosent i 2008. I undersøkelsen fra 2017 var det 5 prosent av fedrene som tok ulønnet permisjon.

Mødrene i NAVs undersøkelse tok i 2017 i gjennomsnitt ut 41 uker med betalt foreldrepermisjon. Dersom en legger til bruken av ulønnet permisjon, finner en at gjennomsnittsmoren var borte fra jobb i 45 uker. Tilsvarende tall i 2008 var om lag 44 uker og 47 uker. Den samlede tiden borte fra jobb er altså noe redusert i tiårsperioden.

Økningen i andelen som tar ulønnet permisjon må ses i sammenheng med at det lønner seg økonomisk for foreldre å velge 100 prosent uttak framfor 80 prosent uttak, selv om de ønsker like lang permisjonsperiode. Andelen som velger 80 prosent uttak har gått vesentlig ned i samme periode. Av mødrene som valgte 100 prosent dekning var det 32 prosent som tok ubetalt permisjon i etterkant. Av mødrene med 80 prosent dekning gjorde 23 prosent det samme. Ulønnet permisjon er altså likevel ikke bare en ordning som brukes for å kunne velge 100 prosent dekning, men være hjemme like lenge som hvis man hadde valgt 80 prosent; om lag en fjerdedel av mødre som har valgt 80 prosent, tar ut ulønnet permisjon etter den lønnede.

2.4 Arbeidsmiljølovens regler og praksis fra Tvisteløsningsnemnda etter arbeidsmiljøloven

I denne proposisjonen foreslår departementet å endre folketrygdloven slik at foreldre får større adgang til å utsette foreldrepengene. Etter utsettelsen skal foreldrepengene tas ut. Foreldre som er arbeidstakere, må da få foreldrepermisjon fra sin arbeidsgiver. Departementet omtaler derfor også arbeidsmiljølovens regler om foreldrepermisjon, selv om disse reglene ikke foreslås endret.

Foreldre har etter lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) § 12-5 første ledd rett til permisjon i til sammen tolv måneder. Foreldrene har uansett rett til permisjon når det ytes foreldrepenger fra folketrygden. Arbeidsmiljøloven fastsetter ikke at permisjonen må tas sammenhengende. Praksis i Tvisteløsningsnemnda etter arbeidsmiljøloven synes imidlertid å legge en slik forutsetning til grunn, se under.

Foreldre har også rett til delvis permisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-6. Denne baseres på avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidstakers ønske om hvordan uttaket av delvis permisjon skal gjennomføres, skal oppfylles med mindre dette medfører vesentlige ulemper for virksomheten.

Arbeidsmiljøloven § 12-7 har regler om varsling i forkant av permisjonen. Permisjon skal varsles arbeidsgiver snarest mulig og senest en uke i forveien ved fravær utover to uker, senest fire uker i forveien ved fravær utover tolv uker og senest tolv uker i forveien ved fravær utover ett år.

Utgangspunktet er at arbeidsgiver og arbeidstaker kan bli enige om uttak av foreldrepermisjon, innenfor de rammer arbeidsmiljøloven setter. Arbeidsmiljøloven står ikke i veien for at en arbeidsgiver og en arbeidstaker avtaler permisjon i andre tilfeller enn der arbeidstaker har rett til permisjon etter denne loven. Ved uenighet kan saken bringes inn for Tvisteløsningsnemnda etter arbeidsmiljøloven.

Fra 2007 til 2020 har tvisteløsningsnemnda fattet realitetsavgjørelse i 12 saker om rett til foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-5. I 11 av disse sakene fikk arbeidsgiver medhold.

Flere av avgjørelsene omtaler at etter arbeidsmiljøloven må permisjon tas sammenhengende. Dette framkommer for eksempel i følgende utdrag fra sak TLN-2009-33:

Spørsmålet er om arbeidstaker har krav på at fedrekvoten av foreldrepermisjonen på seks uker kan deles og tas ut med tre uker på sommeren i 2009 og tre uker i januar 2010. I de tre ønskede ukene sommeren 2009 (uke 30, 31 og 32) har barnets mor ferie, og arbeidstaker ønsker permisjon i de tre ukene slik at de kan ha fri sammen. Arbeidstaker ønsker de tre siste ukene i januar 2010 for å få permisjonen til å sammenfalle med barnets tilvenning til barnehage. Avvikling av permisjon i januar 2010 vil innebære en oppdeling av fødselspermisjonen etter § 12-5 (1) idet morens permisjon utløper over en måned tidligere.
Nemnda har i sak TLN-2007-43 uttalt at fedrekvoten normalt skal tas ut sammenhengende og at arbeidstaker i alle fall ikke har et ubetinget krav på å få fordele fedrekvoten etter eget forgodtbefinnende. Nemnda har i sak TLN-2008-25 med henvisning til forarbeidene til den tidligere arbeidsmiljøloven § 31 nr 3 (Ot.prp. nr. 3 (1975–76)) videre uttalt at den samlede permisjonen på tolv måneder etter § 12-5 (1) må tas ut sammenhengende med mindre særlige forhold tilsier noe annet og det ikke vil virke urimelig for arbeidsgiveren. Utgangspunktet etter dette er at arbeidstaker uten særlige grunner verken har krav på å få dele fedrekvoten i to perioder eller å få utsette deler av permisjonen etter § 12-5. Nemnda finner ikke at de grunner for oppdeling arbeidstaker har angitt i denne saken, tilsier at de hovedregler som er angitt ovenfor, fravikes. Nemnda har således kommet til at arbeidstaker ikke har krav på å fordele permisjonen slik han ønsker.

Tilsvarende formuleringer om at permisjonen må tas sammenhengende finnes i flere avgjørelser fra nemnda (blant annet TLN-2008-25, TLN-2010-32, TLN-2011-8 og TLN-2013-32). I avgjørelsen sitert like over heter det:

Utgangspunktet etter dette er at arbeidstaker uten særlige grunner verken har krav på å få dele fedrekvoten i to perioder eller å få utsette deler av permisjonen etter § 12-5. (Vår utheving).

I nyere praksis (TLN-2017-87, TLN-2018-22, TLN-2018-32 og TLN-2020-42) har tvisteløsningsnemnda lagt til grunn at enhver oppdeling av permisjonen må anses som «delvis permisjon» og behandles etter vilkårene i arbeidsmiljøloven § 12-6. I motsetning til § 12-5, fastsetter § 12-6 at permisjonen skal baseres på avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidstakers ønske om hvordan uttaket av delvis permisjon skal gjennomføres, skal oppfylles med mindre dette medfører vesentlige ulemper for virksomheten. Det må derfor tas stilling til om permisjonsuttaket medfører vesentlige ulemper.

Sak TLN-2017-87 omhandler en barne- og ungdomsarbeider ansatt i barnehage. Hun ønsket å dele opp sitt permisjonsuttak i to deler. I perioden imellom (ca. tre måneder) ønsket hun å arbeide mens far tok ut foreldrepenger. Spørsmålet var altså om mors permisjon måtte avvikles i to perioder, før og etter uttak av fedrekvoten, eller om den måtte avvikles i en sammenhengende periode. Nemnda uttaler blant annet:

Nemnda finner etter en helhetsvurdering at delvis permisjon gjennomført slik A har søkt om i denne saken, vil medføre en vesentlig ulempe for virksomheten. Det legges særlig vekt på arbeidsgivers opplysninger om at en oppdeling av permisjonen vil medføre flere utskiftninger av personalet og dermed skape mye uro blant barna i barnehagen, en gruppe som trenger voksne de kjenner godt for å trives og utvikle seg. Til tross for at arbeidsgiver ikke har opplyst om problemer med å skaffe vikarer eller andre ulemper for arbeidsgiver, finner nemnda at hensynet til barna må veie tyngst, da det heller ikke er anført noen særlige behov som begrunner arbeidstakers ønske.

Flertallet av sakene som har vært behandlet i tvisteløsningsnemnda, gjelder lærere eller personer i skift- eller turnusordninger. Det går klart fram av nemndas praksis at arbeidsgiver kan motsette seg oppstykket permisjon i de tilfellene hvor arbeidstaker ønsker å «plukke» arbeidsperioder for å forlenge den effektive permisjonstiden.

2.5 Bakgrunn for forslagene

Regelverket for foreldrepenger er i utgangspunktet fleksibelt ved at det gir foreldre mulighet til å utsette og å gradere foreldrepengene over en periode på tre år. Likevel opplever enkelte foreldre at regelverket ikke er tilpasset deres situasjon og har noen begrensninger som framstår som dårlig begrunnet. For eksempel er det mulig å utsette foreldrepengene på grunn av heltidsarbeid, men ikke på grunn av studier. Og det er mulig å utsette uttaket ved lovbestemt ferie, men ikke ved avtalefestet ferie.

Regelverket oppfattes som vanskelig å forstå for mange brukere. Enkelte fedre har mistet foreldrepenger fordi de har søkt for sent. NAV gir foreldre informasjon i ulike kanaler om at de må søke om utsettelse av foreldrepenger før mor er ferdig med sitt foreldrepengeuttak. Likevel får ikke alle dette med seg. De som søker for sent, mister foreldrepengedager. Med fri adgang til utsettelse fram til barnet fyller tre år, unngår man at foreldre mister opptjente rettigheter.

2.6 Tidligere forslag til endring

Det daværende Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte 20. desember 2012 på høring forslag til endringer i folketrygdlovens bestemmelser om foreldrepenger. I høringsnotatet ble det blant annet foreslått å gi fri adgang til å utsette og gradere foreldrepengene fram til barnet fyller tre år.

Forslaget i høringsnotatet fikk støtte fra et flertall av instansene som uttalte seg om det. Følgende sa at de støttet forslaget: Akademikerne, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Landsorganisasjonen i Norge, Likestillings- og diskrimineringsombudet, NITO, Norges Kvinne- og familieforbund, Norsk Tjenestemannslag, Unio og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

Høringsinstansene mente forslaget ville innebære en forbedring og forenkling av regelverket. Forslaget ville også gi økt fleksibilitet og sikre at ikke familier mister opptjente rettigheter. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttalte at endringen ville være en vesentlig forenkling av ordningen, både for brukerne og for NAV.

Finans Norge og KS ønsket ikke den foreslåtte endringen. Arbeidsgiverorganisasjonen Spekter, Hovedorganisasjonen Virke og Næringslivets Hovedorganisasjon uttrykte også skepsis, men sa ikke eksplisitt at de var mot forslaget. Organisasjonene som var kritiske, fryktet at forslaget ville innebære mindre forutsigbarhet for arbeidsgivere. For nærmere omtale av høringsinstansenes syn, se Prop. 184 L (2012–2013) punkt 7.4.

Den 9. august 2013 fremmet det daværende Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Prop. 184 L (2012–2013) Endringer i folketrygdloven (forenklinger i foreldrepengeordningen). Proposisjonen inneholdt forslag om fri adgang til å utsette og gradere foreldrepengeuttaket. Det ble også foreslått å innføre felles opptjeningstidspunkt og beregningstidspunkt for mødre og fedre tre uker før termindato.

Etter at Regjeringen Solberg tiltrådte, ble proposisjonen trukket tilbake ved Meld. St. 16 (2013–2014) Tilbaketrekning av Prop. 184 L (2012–2013) Endringer i folketrygdloven (forenklinger i foreldrepengeordningen). Departementet ønsket å foreta en ny vurdering av lovforslaget.

Til dokumentets forside