Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 128 S (2016–2017)

Kommuneproposisjonen 2018

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Levende lokaldemokrati

4 Levende lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati. En grunnleggende forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver og frihet til å foreta egne politiske valg.

I Norge har vi sterke kommuner som spiller en nøkkelrolle i å gi innbyggerne velferdstjenester og å legge til rette for samfunnsutviklingen. Dette gir også innbyggerne gode muligheter til å være med og bestemme og påvirke hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Helt sentralt i denne sammenhengen er det at innbyggerne velger sine egne ledere som gjennom valgperioden ivaretar ansvaret kommunen er gitt. Gjennom valg får de folkevalgte et mandat fra innbyggerne. Ved valg stilles de til ansvar for måten de har ivaretatt mandatet i perioden siden forrige valg.

En annen forutsetning for et godt lokaldemokrati er knyttet til kommunenes bruk av de handlingsmuligheter de har til selv å organisere lokaldemokratiet i egen kommune. Lokalpolitikerne har et vesentlig ansvar for å sikre effektiv og ansvarlig politisk styring og sørge for at forholdet til innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv ivaretas på en god måte. God politisk organisering er en forutsetning for effektiv og ansvarlig politisk styring der innbyggernes interesser og behov står i sentrum. Administrasjonen i kommunene skal legge til rette for effektiv politisk styring og effektiv iverksetting av beslutninger fattet av det politiske lederskapet.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette.

Det skal være et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne. Kommunen er avhengig av politiske ledere som er bevisste sitt demokratiske ansvar. Innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er derfor en viktig del av et levende lokaldemokrati. Kommunene kan på ulike måter legge til rette for at innbyggerne skal kunne påvirke når kommunen forbereder kommunale beslutninger.

Regjeringen ønsker å opprettholde den norske tradisjonen med sterke velferdskommuner med stort og reelt lokalt selvstyre hvor innbyggerne og deres folkevalgte i stor grad kan bestemme innhold og utforming av kommunens virksomhet og utviklingen av lokalsamfunnet. Regjeringen har derfor gjennomført en kommunereform som legger til rette for større og sterkere kommuner som vil være bedre i stand til å løse framtidens utfordringer.

I dette kapitlet omtales departementets arbeid med lokaldemokrati. En viktig del av dette arbeidet er knyttet til kommunereformen. En annen viktig del er knyttet til kunnskapsinnhenting og derfor omtales den siste lokaldemokratiundersøkelsen og resultatene fra den siste kartleggingen av kommunenes organisering. Disse to undersøkelsene gir viktig innsikt i hvordan lokaldemokratiet utvikler seg organisatorisk og når det gjelder deltakelse og holdninger til lokaldemokratiet. Departementet gjennomførte i 2011 og 2015 forsøk med nedsatt stemmerett til 16 år ved lokale valg og vil oppsummere erfaringene fra forsøket. I kapitlet omtales også arbeidet med ny kommunelov som gir viktige rammer for organisering av lokaldemokratiet, tvisteløsningsordningen som vil gi et bedre vern av det kommunale selvstyret samt nytt regelverk for medvirkning i kommunene for ungdom, eldre og mennesker med funksjonsnedsettelse.

4.1 Kommunereform

Departementet la 5. april fram Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen. Det ble i proposisjonen lagt fram forslag som samlet sett innebærer vedtak om at 118 kommuner slås sammen til 46 nye kommuner. Dette vil gi 356 kommuner i Norge 1. januar 2020. Dette er det laveste antallet kommuner siden innføring av formannskapslovene i 1837, da det var 392 kommuner i Norge. I 2013 var det 428 kommuner i Norge.

Figur 4.1 Antall kommuner i Norge 1837 – 2020.

Figur 4.1 Antall kommuner i Norge 1837 – 2020.

Kommunereformen har resultert i mange nye kommuner som vil få et bedre grunnlag for å gi innbyggerne gode tjenester, skape en god utvikling i kommunen, og legge til rette for et styrket lokaldemokrati. Samtidig vil det etter reformen være gjenstående utfordringer som følge av kommunestrukturen. Etter departementets syn vil det være for mange små og sårbare kommuner også etter 2020, og mange kommuner vil ha uhensiktsmessige grenser. Departementet har varslet at en vil komme tilbake til hvordan arbeidet med ytterligere sammenslåinger av kommuner kan organiseres i kommuneproposisjonen for 2019.

Alle kommuner som ved nasjonalt vedtak blir slått sammen i 2017 omfattes av de økonomiske virkemidlene i reformen. Virkemidlene er nærmere omtalt i kapittel 7.

I noen kommuner var ikke prosessene ferdige før proposisjonen om endringer i kommunestrukturen ble lagt fram. Departementet oppsummerer disse i kap 4.1.1.

Regjeringen vil overføre flere oppgaver til kommunene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 5. april 2017 fram Prop. 91 L (2016–2017) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Proposisjonen inneholder forslag til lovendringer knyttet til overføring av oppgaver til kommunene i forbindelse med kommunereformen, og er en oppfølging av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

4.1.1 Status for pågående prosesser i kommunereformen

Kommunereformen har satt spørsmålet om framtidig organisering på dagsordenen i kommunestyrer i hele landet. Da departementet la fram Prop. 96 S var det ikke gjort vedtak i Sande og Herøy, men begge kommunestyrene har vedtatt at de ønsker å fortsette som egne kommuner.

Departementet er også kjent med at kommunestyret i Steigen på ny skal behandle spørsmålet om sammenslåing med Bodø. Departementet stiller seg positivt til dette. Dersom det fattes nasjonalt vedtak i løpet av 2017 vil sammenslåingen kunne inngå som en del av kommunereformen.

Det har i tillegg vært utvikling i to prosesser som det vil være viktig at Stortinget har med i sin behandling av Prop. 96 S.

Fosen

Departementet har i Prop. 96 S fremmet forslag om sammenslåing av Ørland og Bjugn kommuner fra 1. januar 2020, og Roan og Åfjord kommuner fra senest 1. januar 2020. Rissa og Leksvik kommuner er tidligere vedtatt slått sammen til Indre Fosen kommune fra 1. januar 2018. Departementet varslet også i proposisjonen at det ville komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering for Fosenkommunene i kommuneproposisjonen for 2018. Bakgrunnen for dette var Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sin tilrådning om kommunestrukturen på Fosen med sammenslåing av Bjugn, Ørland, Roan, Åfjord, nye Indre Fosen og eventuelt Osen til én ny kommune fra 1. januar 2020. Fylkesmannen pekte på at tidsperspektivet og et noe manglende faktagrunnlag oppleves som en utfordring for kommunene, særlig for Rissa og Leksvik som er i gang med sammenslåingen. Fylkesmannen satte derfor, med støtte fra departementet og i samarbeid med alle syv kommunene, i gang et utredningsarbeid for å se nærmere på mulighetene som kan oppstå ved en sammenslåing av alle kommunene.

Utredningen fra NIVI Analyse ble ferdigstilt i april, presentert for ordførerne i alle Fosenkommunene 20. april, og for kommunestyrene i alle kommunene 27. april. Utredningen peker på flere fordeler ved én samlet Fosenkommune, blant annet økt gjennomføringsevne som samfunnsutvikler, bedre forutsetninger for gode og likeverdige velferdstjenester til alle innbyggerne, økonomisk tyngde og stor finansiell kapasitet, økt regional og nasjonal påvirkningskraft samt demokratiske gevinster ved at alle interne samarbeidsordninger på Fosen legges inn under direkte folkevalgt styring. Utredningen konkluderer med at fordelene ved én kommune er større enn de mulige ulempene, også sammenliknet med det foreliggende forslaget i Prop. 96 S om fire kommuner på Fosen fra 2020. Konklusjonen underbygges av intervjuer med representanter fra kommunene, som peker på muligheten for at fire kommuner vil gi mindre samarbeid på Fosen ved at de nye kommunene blir større (mindre behov for samarbeid) og vil kunne orientere seg i ulike geografiske retninger. Dette fremstår som uheldig, ettersom én Fosenkommune ses som det naturlige og langsiktige målet for de fleste informantene.

Utredningen konkluderer derfor med at Fosen som én kommune, eventuelt med unntak av Osen, er det beste alternativet for sammenslåing, og at sammenslåingen bør vedtas av Stortinget våren 2017, med ikrafttredelse fra 2022. Begrunnelsen for 2022 som sammenslåingstidspunkt er at det vil gi Indre Fosen tid til å «sette» den nye kommunen før det gås i gang med en ny sammenslåingsprosess, i tillegg til at kommunen får hentet ut erfaringer fra den første sammenslåingen. Samtidig vil ikke selve sammenslåingsprosessen strekkes for langt ut i tid, med mulighet for endrede forutsetninger og omkamper.

Departementets vurdering

Utredningen underbygger fylkesmannen sin tilrådning om én kommune på Fosen. Departementet skriver også i Prop. 96 S at dette vil være den beste løsningen på lang sikt. Departementet ser videre klare fordeler ved at det etableres én Fosenkommune nå. Som utredningen viser vil én kommune kunne gi klare gevinster innenfor alle de fire hovedmålene for kommunereformen. Departementet støtter også det tidsløpet som skisseres i utredningen, med sammenslåing fra 2022.

Kommunereformen er basert på lokale prosesser og kommunenes egne ønsker. Forslaget til sammenslåinger i Prop. 96 S er det som ligger nærmest det kommunene på Fosen selv har vedtatt. Kommunenes vurderinger av den nye utredningen forelå ikke på det tidspunktet arbeidet med kommuneproposisjonen ble avsluttet. Departementet vil derfor ikke fremme et konkret forslag om sammenslåing i denne proposisjonen. Departementet vil i stedet avvente kommunenes vurderinger. Dette gjelder også spørsmålet om hvorvidt Osen, i hvert fall i første omgang, ønsker å stå utenfor en eventuell sammenslåing som omfatter de øvrige Fosen-kommunene. Departementet legger til grunn at forslagene om sammenslåinger på Fosen som er fremmet i Prop. 96 S blir vedtatt og gjennomført dersom det ikke blir vedtatt en større sammenslåing av kommunene på Fosen denne våren.

De øvrige sammenslåingene som er foreslått i Prop. 96. S er foreslått fra (senest) 1. januar 2020. Dersom det skulle bli vedtatt én Fosenkommune fra 2022 vil departementet følge opp og bidra til en god prosess fram mot sammenslåingstidspunktet. Departementet legger blant annet til grunn at kommunene vil få videreført overgangsordningen for basistilskudd i inntektssystemet fram til sammenslåing.

Kommuner som vedtas slått sammen i kommunereformen får støtte til nødvendige engangskostnader etter en standardisert modell. Modellen som ble presentert i kommuneproposisjonen for 2015 hadde fem eller flere kommuner som høyeste nivå for støtte. Dersom det blir aktuelt med en sammenslåing med seks eller syv kommuner, vil departementet gjøre en vurdering av modellen for støtte til engangskostnader fram mot statsbudsjettet for 2018.

Prosessen i Flora, Vågsøy og Bremanger og fylkesmannens tilrådning

Kommunene Flora og Vågsøy ble i februar 2017 enige om å starte forhandlinger om en intensjonsavtale, der de ønsket at også Bremanger kommune deltok i forhandlingene. Bremanger ønsket imidlertid ikke å forhandle om kommunesammenslåing.

Etter at forhandlingsutvalgene til Flora og Vågsøy ble enige om en intensjonsavtale, vedtok bystyret i Flora og kommunestyret i Vågsøy at de ønsker sammenslåing fra 1. januar 2020.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane tilrår sammenslåing av Flora, Vågsøy og Bremanger. Fylkesmannen skriver i sin tilrådning av 20. april 2017:

Etter våre vurderingar meiner vi at ein ny kommune der Flora og Vågsøy slår seg saman, berre delvis oppfyller måla for kommunereforma og kriteria for ein god kommunestruktur. Vår faglege tilråding er difor at skal det i framtida byggjast og utviklast ein føremålstenleg og slagkraftig ny og større kommune på kysten av Sogn og Fjordane, må òg Bremanger vere med i den nye kommunen saman med Flora og Vågsøy. Det må vere opp til Stortinget å vurdere kva vekt det skal ha at dette alternativet har kome fram så seint i kommunereforma. Vi meiner at det vil vere ein fordel for Bremanger å kome med i prosessen no, i staden for ei samanslåing i fleire steg framover.

Departementets vurdering

Flora og Vågsøy har vedtatt sammenslåing fordi de ønsker å etablere en ny og slagkraftig kystkommune. En større kystkommune vil kunne sikre innbyggerne gode tjenester nå og i framtiden og spille en viktig regional rolle for næringsliv og utvikling. Kommunene har jobbet godt med å lage et grunnlag for en slik kommune. Samtidig har Bremanger som ligger mellom de to kommunene ikke ønsket å være med i disse forhandlingene. Bremanger har i kommunereformen lagt vekt på å utrede hvordan det blir for kommunen om de fortsetter alene, og de har ikke selv tatt initiativ til samtaler med andre kommuner.

Bremanger har imidlertid ønsket å være med i en etablering av et mer formelt langsiktig samarbeid med Flora og Vågsøy. Kommunestyrene i Flora, Bremanger og Vågsøy fattet i oktober/november 2016 likelydende vedtak om dette. Formålet med et slikt samarbeid var å stå sammen for å møte de felles utfordringene kystkommunene har, og bidra til å løse ut de verdiene som ligger i og ved kysten. For disse tre kommunene ble det også vedtatt å starte opp et forprosjekt som har til formål å se på om det er grunnlag for en overordnet organisering av samarbeidet der også Selje var invitert inn.

På grunnlag av ønsket om et formalisert samarbeid, og at Selje vedtok sammenslåing med Eid, vedtok Flora og Vågsøy å starte arbeid med intensjonsavtale om sammenslåing, mens Bremanger ikke ønsket dette.

Fylkesmannen peker på at Bremanger ligger mellom Flora og Vågsøy, og at sammenslåing av kun Flora og Vågsøy bare delvis vil oppfylle mål og kriterier for reformen. Fylkesmannen peker også på fordeler for alle tre kommunene av å gå sammen til en større og sterkere kommune.

I Prop. 96 S (2016–2017) viste departementet til at en del av Vågsøy som heter Bryggja ligger mellom de to kommunene Selje og Eid. Fylkesmannen har i første omgang bedt om kommunenes syn på en utredning av en grensejustering, der Selje og Eid er positive til dette, mens kommunestyret i Vågsøy mener Bryggja skal fortsette å være en del av Vågsøy. Fylkesmannen har også pekt på at en ny kommune bestående av Eid, Selje og Vågsøy kan være den beste løsningen for de tre kommunene. Fylkesmannen foreslo i sin første tilrådning at Vågsøy og Selje ble slått sammen.

Departementet viser til at Bremanger ligger mellom Vågsøy og Flora, og mener derfor at det er behov for å se nærmere på kommunestrukturen i dette området, og hvilke muligheter som kan realiseres ved å bygge en sterkere kystkommune. Departementet vil derfor be fylkesmannen om en nærmere gjennomgang av kommunestrukturen i området, herunder en vurdering av behovet for grensejusteringer. Utredningen bør se på dagens kommunikasjonsmønstre og framtidig utvikling, samt kommunenes økonomiske situasjon, herunder kraftinntekter. Videre bør utredningen kartlegge dagens samarbeid i regionen, og se på framtidige muligheter til å skape sterke kommuner med en god regional balanse som kan legge til rette for en god samfunnsutvikling i området.

Departementet vil komme tilbake til saken i statsbudsjettet for 2018.

4.1.2 Prosjektet: Fornyelse og utvikling av lokaldemokratiet i kommuner som skal slå seg sammen

Departementet har invitert kommunene som skal slå seg sammen til å delta i et prosjekt for å utvikle lokaldemokratiet i de nye kommunene.

Prosjektet tar utgangspunkt i de handlingsmuligheter kommunene allerede har til å påvirke lokaldemokratiet i egen kommune. Innenfor kommuneloven har kommunene stor frihet til selv å bestemme hvordan de vil organisere det politiske arbeidet. Den politiske organiseringen utgjør viktige rammer for hvordan lokaldemokratiet fungerer.

Kommuner som skal slå seg sammen skal ifølge inndelingsloven opprette en fellesnemnd. Fellesnemnda kan få oppgaver med å forberede politisk organisering til den nye kommunen.

Kommunesammenslåingsfasen er derfor en anledning for kommunene til å spørre seg selv: I hvilken grad understøtter den politiske organisering som er valgt, den måte å drive politikk på som en ønsker seg for den nye kommunen? Kanskje har kommunene som skal slå seg sammen ulike erfaringer og utgangspunkt. Ønsker en å beholde sin nåværende politiske organisering, eller ønsker en å kunne arbeide med politikk på nye måter?

Intensjonsavtalene til kommunene som har gjensidige vedtak om å slå seg sammen, viser at mange spør seg om det trengs en ny måte å organisere det politiske arbeidet på i de nye kommunene med større geografisk avstander. Andre spør seg om digitalisering og bruk av ny teknologi kan være en del av løsningen. Andre igjen har ambisjoner om innovasjon av den lokaldemokratiske infrastrukturen i sine nye kommuner. Departementet kjenner til at noen kommuner har tatt turen til Danmark eller sett på foregangskommuner her i landet for å la seg inspirere.

Dette prosjektet, som alle kommuner som skal slå seg sammen får tilbud om å delta i, vil handle om hvordan lokalpolitikerne selv kan ta en aktiv rolle i å utvikle og fornye lokaldemokratiet i de nye kommunene. Bak valg av politisk organisering i de nye kommunene, ligger det en avveining av ulike hensyn og vurdering av hvilket lokaldemokrati en ønsker seg i de nye kommunene. Det kan være at en ønsker politikerne tidligere på banen og som sterkere deltagere i politikkutvikling, at kommunepolitikere skal diskutere med flere aktører og i større grad sørge for å trekke innbyggere og andre i lokalsamfunnet inn i kommunalpolitiske prosesser. Dette er viktige spørsmål som lokalpolitikerne bør stille seg. Ulik organisering og arbeidsmåter samt hvordan en tar i bruk nye digitale løsninger, utgjør ulike rammer for hvor godt representerte innbyggerne er, for de folkevalgtes mulighet til å sette dagsorden og hvordan de folkevalgte sørger for gode tjenester og resultat til innbyggernes beste.

Departementet vil i prosjektet legge til rette for lokalt arbeid med å utvikle og fornye lokaldemokratiet i kommuner som skal i gang med å bygge en ny kommune.

Departementet foreslår at prosjektkommunene kan søke tilskudd på inntil 100 000 kroner per «nye kommune» til å arbeide med lokaldemokratiet i 2018.

4.2 Regionreform og forslag til ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå i Nord-Norge

I tråd med avtalen inngått mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre 22. februar 2017, foreslår regjeringen i Prop. 84 S (2016–2017) at Nord-Norge blir delt inn i ett eller to fylker. Det var et ønske fra partiene at det skulle brukes litt tid på å finne en løsning i Nord-Norge.

Etter framleggelsen av proposisjonen er det avholdt møte med Finnmark, Troms og Nordland fylkeskommuner for å innhente fylkeskommunenes synspunkter og diskutere det videre arbeidet i reformen. Fylkene har utrykt ønske om en avklaring samtidig med beslutning av ny inndeling for resten av landet.

Troms fylkeskommune avholdt 24. april 2017 ekstraordinært fylkesting om inndelingsspørsmålet. Flertallet i fylkestinget stemte for sammenslåing av de tre nord-norske fylkeskommunene. Subsidiært stemte flertallet for sammenslåing av Finnmark og Troms med grensejustering i sør, slik at framtidig grense går ved Tysfjord. Fylkestinget mener det eneste aktuelle alternativet til dette vil være fylkesgrensa som i dag, justert slik at grensa sammenfaller med grenser for nye sammenslåtte kommuner.

De øvrige fylkeskommunene har ikke behandlet inndelingsspørsmålet på nytt etter at Prop. 84 S (2016–2017) ble fremmet. Flertallet i Finnmark fylkesting vedtok i desember 2016 at Finnmark fylkeskommune skal være en egen fylkeskommune. Ved behandling av inndelingsspørsmålet i Nordland fylkeskommune (desember 2016) var flertallet i fylkestingets standpunkt at fylket skal bestå som egen fylkeskommune.

Departementets vurdering

Departementet foreslår at Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune slås sammen fra 2020. Nordland fylkeskommune foreslås opprettholdt. Dette er i tråd med avtale mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre.

Departementet mener det vil være en fordel om fylkesinndelingen i Nord-Norge avklares nå og samtidig med fastsetting av ny inndeling for resten av landet. Forslaget til inndeling av Nord-Norge vil gi en god balanse mellom fylkene i Nord-Norge og også på landsbasis, samt støtte opp under samfunnsutviklingsarbeidet i landsdelen. Den nye inndelingen vil bygge opp under geografisk funksjonalitet, sikre kapasitet og kompetanse og legge til rette for god samhandling med regional stat, universitetet og andre viktige aktører. Forslaget til ny inndeling av landet vil samlet sett legge grunnlag for å overføre nye oppgaver både på kort og på lang sikt.

Tabell 4.1 Nøkkeltall om fylkene i Nord-Norge og antall kommuner etter kommunereformen.

Fylke

Folketall

Areal i km2

Antall kommuner

Nordland

239 000

37 000

40

Troms

165 000

26 000

21

Finnmark

76 000

48 500

18

Departementets forslag innebærer sammenslåing av hele fylker slik grensene ligger etter vedtak om sammenslåinger av kommuner, jf. Prop. 96 S (2016–2017). I avtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, og Kristelig Folkeparti av 22. februar 2017 blir det vist til at det i etterkant av regionreformen vil være kommuner som på grunn av for eksempel bo- og arbeidsmarkeder vil ønske å bytte fylke, jf. Prop. 84 S (2016–2017). Det kan også være grenser mellom de nye fylkene som må endres på grunn av tilhørigheten til kommuner eller av andre grunner. Spørsmålet om grensejustering er aktuelt i hele landet. Samarbeidspartiene er derfor enige om at det må settes i gang et arbeid/utvalg som ser på grensene mellom de nye fylkene. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av saken etter at Stortinget har behandlet Prop. 84 S (2016–2017) og denne proposisjonen.

Departementet vektlegger følgende argumenter som særskilt grunngir forslaget til ny fylkesinndeling i Nord-Norge:

Troms og Finnmark

  • Troms og Finnmark får 39 kommuner etter kommunereformen og om lag 241 000 innbyggere. Fylkene har stort mangfold av og rik tilgang på naturressurser, ulike kilder til energi og store uutnytta areal. Her finnes petroleumsressurser, mineraler, fiskeri, havbruk, reiseliv, landbruk og reindrift og fornybare energiressurser. Fylkene utgjør Norges viktigste utenrikspolitiske interesseområde, har en framskutt posisjon i nordområdene og representerer Norges grense mot Arktis og Russland. Troms og Finnmark har et interessefellesskap som bør avspeiles i én fylkeskommune som kan støtte opp under utviklingen for innbyggere og virksomheter. Sammenslåing og felles perspektiv i dette området kan styrke kraften og mobiliseringen i utviklingsarbeidet.

  • Finnmark og Troms vil bli et fylke med forutsetninger for utvikling langs mange dimensjoner og på flere områder. En sammenslåing kan forsterke samspillet og dynamikken mellom byene, mindre steder og distriktene i Troms og Finnmark, og det blir lettere å se felles utfordringer og fortrinn i sammenheng. Det nye fylket vil blant annet omfatte Tromsø, flere større og mindre byer, strukturbyggende institusjoner som kortbane- og stamflyplassene, sykehus og UiT Norges arktiske universitet som er lokalisert i begge fylkene.

  • En sammenslåing vil gi en mer helhetlig plan- og samfunnsutvikling i området. Det vil bidra til større kraft i nærings- og utdanningspolitikken, og i utvikling av kompetansepolitikken i samarbeid med aktører regionalt og nasjonalt.

  • Reiseavstandene i det nye fylket vil bli relativt store, men reformen vil i seg selv ikke virke inn på stedbundne tjenester som krever nærhet til innbyggerne. Tvert imot vil større fagmiljøer, større innkjøpsorganisasjoner og gevinster i form av reduserte utgifter til administrasjon og støttetjenester kunne gi et styrket og desentralisert utdanningstilbud, lokalt kulturliv og fly-, båt- og bussruter til stedene der innbyggerne bor.

  • Samarbeid og samhandling med regional statsforvaltning er viktig for rollen som samfunnsutvikler. Viktige samarbeidsparter for den nye fylkeskommunen vil ha samme grenser som Finnmark og Troms, herunder Fiskeridirektoratet, Kystverket og Innovasjon Norge. Regjeringen har vedtatt å opprettholde dagens fylkesmannsembeter i Nord-Norge. Med vedtak om sammenslåing av Troms og Finnmark, vil regjeringen vurdere fylkesmannsstrukturen i Nord-Norge. Fylkene inngår nær sagt alltid i samme statlige region i etater der regionen dekker større områder enn de to fylkene og da som regel sammen med Nordland. Regional stat får færre fylkeskommuner å samhandle med.

Nordland

  • Nordland fylke får 40 kommuner etter kommunereformen og om lag 240 000 innbyggere. Nordland vil bli jevnstort med Troms og Finnmark i antall kommuner og innbyggere. Nordland har rik tilgang på naturressurser på land og i havet og har tydelig profil som industrifylke. Fylket omfatter Bodø, og flere mindre byer, felles infrastruktur, sjukehus, flyplasser og Nord universitet med lokalisering flere steder. Nordland har byer og institusjoner som tilfører denne delen av landet kraft og utvikling langs mange dimensjoner og på flere områder. Det legger til rette for å utvikle samspillet og dynamikken i fylket videre. Departementet ønsker å bygge opp under styrken i den enheten som Nordland utgjør i dag.

  • Fylkesmannsembetet for Nordland opprettholdes. Når det gjelder annen regional statsforvaltning som har samhandling med fylkesmann og fylkeskommune, inngår fylket som hovedregel sammen med Finnmark og Troms. Departementet mener dette forslaget vil ta hensyn til samhandlingen mellom regional stat og fylkeskommunen. Regional statsforvaltning i Nord-Norge vil etter dette forslaget i hovedsak ha samhandling med bare to fylkeskommuner.

Finnmarksloven gjelder i dag for fast eiendom og vassdrag med naturressurser i Finnmark fylke. Finnmarksloven vil fortsatt gjelde etter en sammenslåing mellom Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune. En sammenslåing vil innebære at det må gjøres noen endringer i loven slik at rettigheter og forvaltningsordning knyttes til det som i dag er det geografiske området Finnmark, og ikke til Finnmark fylke. Departementet vil vurdere spørsmålet om behov for endringer i finnmarksloven i samarbeid med Finnmark fylkesting og i konsultasjon med Sametinget.

For å støtte opp under regionreformen vil regjeringen bidra til en god regional balanse i fordelingen av offentlige arbeidsplasser i Nord-Norge. Departementet vil i den sammenheng være særlig opptatt av de særskilte utfordringene knyttet til Finnmark og Vadsø.

Sammenslåingen av Troms og Finnmark får ikke konsekvenser for tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms.

4.3 Lokaldemokratiundersøkelsen

Etter hvert kommune- og fylkestingsvalg gjennomføres det, på oppdrag av departementet, en undersøkelse av lokaldemokratiet. Dels er dette en valgundersøkelse hvor man studerer selve valget med temaer som valgdeltakelse, stemmegivning, velgerbevegelser og aspekter ved politisk deltakelse. Dels er det en undersøkelse hvor man studerer andre sider ved lokaldemokratiet. I årets undersøkelse tar forskerne blant annet opp de eldres rolle i lokalpolitikken, velgernes holdning til kommunestruktur og hvilke velgere som stemmer ved alle valg, noen valg eller som permanent er hjemmesittere. Resultatene fra lokaldemokratiundersøkelsen 2015 publiseres i mai 2017 i form av en bok.1

Undersøkelsen er en landsomfattende undersøkelse og kan i liten grad gi kunnskap om lokaldemokratiet i enkeltkommuner. Men undersøkelsen gir kunnskap om hvordan innbyggernes politiske atferd og holdninger påvirkes både av individuelle forhold (hvem de er) og av kommunen de bor i (hvilke type kommune de bor i).

Vi skal i dette avsnittet gi en kort redegjørelse for utvalgte tema og funn fra undersøkelsen.

Valgdeltakelse2

Valgdeltakelsen i 2015 gikk tilbake til rundt 60 prosent fra 64 prosent, hvor den har ligget ved lokalvalgene fra slutten av 90-tallet. I undersøkelsen pekes det på at lokalvalget i 2011 ble sterkt preget av terrorangrepet i regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011, og at dette trolig var den viktigste årsaken til en økning i valgdeltakelsen i 2011.

I undersøkelsen er det også gjort en studie av de som ikke brukte stemmeretten sin, dvs. hjemmesitterne. Gjennom å studere manntallet har forskerne kunne følge velgerne over tre valg, lokalvalget i 2011, stortingsvalget i 2013 og lokalvalget i 2015. I løpet av disse tre valgene var det 14 prosent av velgerne som ikke avla stemme, 51 prosent stemte ved alle tre valgene og 35 prosent gikk inn og ut av hjemmesittergruppen. I denne studien blir det også undersøkt hvordan deltakelsesnivået påvirkes av den sosiale sammensetningen av de som bruker stemmeseddelen. Det viser at ved lav valgdeltakelse, er det blant hjemmesitterne et større innslag av personer med lavere utdannelse samt yngre og de eldste velgerne.

Når det gjelder gruppen av permanente hjemmesittere, sammenliknet med vanevelgere og sporadiske hjemmesittere, så viser analysen at det særlig er stemmeberettigede uten høyere utdanning som ikke stemmer. Også innvandrervelgere med ikke-vestlig bakgrunn har høyere sannsynlighet enn gjennomsnittet for å havne i gruppen av permanente hjemmesittere.

Personstemmegivning3

Et viktig kjennetegn ved kommunestyrevalgene er innslaget av personstemmegivning. Ved kommunestyrevalget i 2015 ble det avgitt flere personstemmer enn noen gang tidligere; andelen rettede lister var 47 prosent. Til sammenlikning var andelen rettede lister 26,5 prosent i 1995, 37 prosent i 2003 og 42 prosent i 2011, dvs. en økning på over 20 prosentpoeng på 20 år. Undersøkelsen viser også at rundt en fjerdedel av kommunestyrerepresentantene kan takke personstemmene for at de kom inn i kommunestyret. Ved fylkestingsvalget er det bare 1 til 2 prosent som kom inn på fylkestinget på grunn av personstemmer. Dette har sammenheng både med at ordningen ved fylkestingsvalget er annerledes enn ved kommunestyrevalget og at langt færre velgere benytter seg av anledningen til å gi personstemme ved fylkestingsvalget. Det er fremdeles i de mindre kommunene at personstemmegivning er mest utbredt, men det har skjedd en klar økning i bruken av personstemmegivning også i de største kommunene.

Kommunevalgkampens betydning4

Som del av lokaldemokratiundersøkelsen for 2015 er det også gjennomført en valgkampundersøkelse hvor man har fulgt de samme velgerne, til sammen et utvalg på 1776 personer, underveis i valgkampen i 2015 og stilt spørsmål i tre omganger. Forskerne kartla velgernes utvikling med tanke på hvilket parti de foretrakk, hvor usikre de var på sin partipreferanse, og om deres interesse for politikk varierte i løpet av valgkampen, samt om det varierte mellom velgergrupper.

For mange velgere bidrar valgkampen til reelle endringer i oppfatningen av hvem de vil stemme på:

  • Fire av ti oppgir at de bestemte seg for hvilket parti de ville stemme på i løpet av valgkampen.

  • Tre av ti endret partipreferanse underveis i valgkampen.

  • I underkant av 30 prosent av de som ikke endret sin partipreferanse i løpet av de tre rundene med datainnsamling sier at de bestemte seg i løpet av valgkampen.

Det er en vesentlig andel velgere som tydeligvis ikke har faste partipreferanser og som endrer disse i løpet av noen korte uker før valgdagen. Selv om hovedtrekket er at det er forholdsvis små endringer over tid i valgkampen og at bevegelsene i oppslutning mellom partiene er små, viser panelanalysene at mange velgere skifter partipreferanse underveis i valgkampen. Resultatene fra valgkamppanelet viser at de politiske aktørenes valgkampinnsats har innvirkning, men i 2015 utliknet de hverandre og dermed ga bevegelsene mellom partiene små utslag samlet.

Lokale lister5

Et viktig innslag i norsk lokalpolitikk er innslaget av lokale lister. Selv om de nasjonale partiene dominerer også på lokalt plan er det fortsatt slik at lokale lister spiller en rolle i norsk lokalpolitikk. I enkelte kommuner har de til og med en avgjørende rolle.

Ved kommunestyrevalget i 2015 stilte det lokale lister i 30,6 prosent. av kommunene, dvs. på samme nivå som i 2011. I 116 kommuner stilte det én lokal liste, i elleve kommuner ble det stilt to lokale lister, mens det var tre lokale lister i fire kommuner. Disse listene fikk til sammen 5,3 prosent av stemmene på landsbasis. I de kommunene som hadde lokale lister fikk de samlet 17,2 prosent av stemmene.

Det er også bevegelse i kommunene som har eller ikke har lokale lister. 21 prosent av kommunene hadde lokal liste både i 2011 og 2015. 10 prosent av kommunene fikk lokal liste i 2015 og 10 prosent mistet lokal liste sammenliknet med valget i 2011. Det er særlig i de største kommunene vi ser hyppigere forekomst av lokale lister i 2015. Således er ikke forekomsten av lokale lister først og fremst et fenomen i små kommuner, som var tilfellet tidligere, men noe man finner i kommuner av alle størrelser. Det er ikke signifikant sammenheng mellom kommunestørrelse og innslag av lokale lister.

Om innbyggernes mellomvalgsdeltakelse6

På ulike måter vil innbyggerne kunne påvirke politiske beslutninger også mellom valg. På noen områder er det til og med lovpålagt at kommunen skal legge til rette for innbyggermedvirkning og –deltakelse, f.eks. i forbindelse med arealplanlegging (plan- og bygningsloven § 5-1). Kommunene er også pålagt å etablere eldreråd og råd for mennesker med funksjonsnedsettelse. Ordningen med innbyggerforslag gir rett til å få behandlet en sak i kommunestyret dersom man klarer å tilfredsstille et krav til antall underskrifter. Kommunen legger selv til rette for ulike former for innbyggermedvirkning, f.eks. har de aller fleste kommuner ungdomsråd eller annen representasjonsordning for unge, og kommunene arrangerer folkemøter når viktige aktuelle saker skal tas stilling til. I forbindelse med kommunereformen har mange kommuner gjennomført folkeavstemninger, innbyggerhøring eller innbyggerundersøkelser. Innbyggerne kan også sette i gang aksjoner, f.eks. underskriftsaksjon eller demonstrasjon, når saker skal opp. Noen former for deltakelse er med andre ord tilrettelagt av kommunene mens andre har innbyggerne tatt initiativ til.

Helt siden lokaldemokratiundersøkelsen i 1995 har innbyggernes mellomvalgsdeltakelse blitt kartlagt. Det var lenge en tendens til at innbyggernes deltakelse mellom valg var økende. I denne undersøkelsen kan vi spore en viss nedgang. I 1995 var det om lag 27 prosent som svarte at de hadde deltatt i et opprop eller underskriftskampanje, i 2011 var det om lag 37 prosent mens det i 2015 var om lag 33 prosent. Dette er en utvikling som viser seg igjen i andre deltakelsesformer. Om lag 25 prosent oppgir i 2015 at de har tatt kontakt med en lokalpolitiker. Når det gjelder deltakelse i «aksjon, protestmøte, demonstrasjon» er nedgangen svak. Forskerne er ikke sikker på om denne nedgangen er helt reell. Forklaringen kan ligge i at undersøkelsesopplegget er lagt om, men det kan også være at det er kommet til andre former for mellomvalgsdeltakelse som ikke fanges opp av undersøkelsen.

Forskerne peker også på at det er noen sosiale skillelinjer når det gjelder deltakelse mellom valg. For det første er det et mindretall som deltar, og folk med høyere utdannelse utnytter enkelte former for mellomvalgdeltakelse hyppigere enn de med mindre utdannelse.

Mellomvalgsdemokratiet vil også omfatte det som i undersøkelsen omtales som «tjenestedemokratiet», dvs. der hvor innbyggerne direkte prøver å påvirke de offentlige tjenestene.7 Dette er deltakelse som i stor grad prøver å påvirke offentlige tjenesteytingsorganer framfor folkevalgte representanter, og som kan ha form som deltakelse i brukerundersøkelser, bruk av klageadgang eller at man tar direkte kontakt med de ansvarlige for tjenesten. Forskerne mener at denne delen av demokratiet fortjener mer oppmerksomhet og tar utgangspunkt i forskning som finner at mer av det politiske engasjementet nå er rettet mot offentlige tjenester. De sammenlikner den sosiale profilen til deltakelsen som er direkte rettet mot tjenestene (kontakt med kommunalt ansatte og klaging på offentlige tjenester) med deltakelsen rettet mot inntakssiden av det politiske systemet (partimedlemskap, kontakt med lokalpolitikere og valgdeltakelse). De viser at mer ressurskrevende deltakelsesformer – som kontakt med lokalpolitikere – henger nært sammen med individuelle sosiale resurser. Alt i alt viser de at deltakelsen i tjenestedemokratiet har noen av de samme sosiale skjevhetene som inntaksrettet deltakelse, men deltakelse rettet mot tjenestesiden ser ut til å være mer åpen for innbyggere som ikke er født i Norge.

Eldres rolle i lokaldemokratiet89

I undersøkelsen er det rettet spesiell oppmerksomhet mot de eldres rolle i lokalpolitikken. De over 70 år utgjør rundt 14 prosent av velgerne. Valgdeltakelsen har, særlig ved lokalvalg, hatt en fallende tendens. Det skyldes imidlertid i liten grad de eldre velgerne. Den mest stabile valgdeltakelsen finner vi blant de over 60 år. Over tid har den aldersgruppen som deltar mest forskjøvet seg mot eldre alderskategorier. Noe liknende kan observeres blant partimedlemmer. Det store frafallet i andel partimedlemmer rammer i minst grad de eldre. Den endrede aldersprofilen for valgdeltakelse gir støtte til en generasjonsforklaring, hvor oppfatningen av valget som en borgerplikt er generasjonsbetinget.

Om deltakelsen knyttet til valgkanalen har gått ned, har det vært en økning i deltakelsen rundt aksjoner og underskrifter og i mer konvensjonelle deltakelsesformer (påvirkning via administrasjon, kontakt med lokalpolitiker, ta opp saker i parti og fagforeninger). Aksjonsdeltakelse viser en påfallende lik fordeling etter alder. Den faller med økende alder og antyder at den økte deltakelsen må forklares via livsløp og ikke generasjon.

Når det gjelder eldres representasjon i norske kommunestyrer går det et skille mellom aldersgruppen fra 60 til 69 år og de som er 70 år og eldre. De eldste er i forhold til den andel de utgjør i befolkningen sterkt underrepresentert blant de innvalgte kommunestyrerepresentantene. 60-åringene derimot er klart overrepresentert. Det er et resultat av partienes prioriteringer gjennom tildeling av stemmetillegg. Velgernes personstemmegivning forrykker bare i liten grad representantenes alderssammensetning. Støtten til økt eldrerepresentasjon er entydig blant befolkningen i høy alder, men avtar med fallende alder.

Holdninger til kommunereform.10

I undersøkelsen kartlegges folks interesse for og holdninger til kommunereformen, blant annet hvordan holdninger har utviklet seg over tid. Resultatene viser at folk har en forholdsvis sterk interesse for reformen. Folk bosatt i kommuner med under 5 000 innbyggere var betydelig mer interessert i reforminitiativet enn i den øvrige befolkningen.

Det har også skjedd en endring i den generelle holdningen til kommunesammenslåing. I 2003 og 2007 var det et klart flertall som var mot å redusere antallet kommuner. I 2011 hadde dette bildet snudd, og 49 prosent var tilhengere av å redusere antall kommuner, mens 40 prosent ikke ville ha endringer. I 2015 var det enda flere som var for endring (54 prosent) og færre som var mot (32 prosent). Det har også skjedd en holdningsendring i positiv retning i spørsmålet om man ser positivt på sammenslåing av kommunen man selv bor i med en nabokommune. I undersøkelsen er det 56 prosent som svarer ja på spørsmålet om de vil støtte at «din egen kommune blir slått sammen med én eller flere nabokommuner». Undersøkelsen stadfester likevel at holdninger varierer noe etter hvilket perspektiv som er lagt til grunn – det prinsipielle eller det kontekstuelle. Ikke alle som mener at antallet kommuner bør reduseres, støtter ideen om at deres bostedskommune skulle bli slått sammen med én eller flere nabokommuner. Samtidig er det en sammenheng mellom høy alder, utdanning og inntekt og det å være positiv til sammenslåing av egen kommune. Er man kvinne og født og oppvokst i kommunen er det også mer sannsynlig at man er negativ til sammenslåing av egen kommune. Disse sosio-demografiske forholdene har derimot mindre å si for holdninger til det prinsipielle spørsmålet nå enn tidligere.

Det er dessuten et betydelig samsvar mellom holdning til kommunereformen og oppfatninger om hvordan beslutninger om kommunesammenslåinger skal fattes. De som er positive til kommunesammenslåinger er atskillig mer tilbøyelige til å ønske å overlate beslutningen til politikere, mens blant motstanderne av kommunereform er det et klart flertall som mente at beslutningen bør tas av innbyggerne selv gjennom en folkeavstemning.

Det lokale blir viktigere ved kommunevalgene11

En analyse med utgangspunkt i lokaldemokratiundersøkelsene fra 1995 og fram til i dag tyder på en utvikling blant velgerne når det gjelder hvordan de oppfatter de lokalpolitiske sakenes stilling sammenliknet med de rikspolitiske sakene, både for valg av parti og hva det er som preger valgkampen ved lokalvalget. Det har vært en utvikling mot at det lokalpolitiske blir mer viktig. Kanskje særlig i de største kommunene har det vært en utvikling når det gjelder i hvilken grad lokale saker oppfattes å prege valgkampen. I de større kommunene har det blant annet blitt et større innslag av lokale lister. Mer utbredt retting av lister fordi sak er viktig for hvilken kandidat velgerne gir personstemme, er også et tegn på at de lokale sakenes betydning øker.

4.4 Kommunal organisering 2016. Redegjørelse for Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet kartlagt organisasjons- og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner i 2016. Dette er en kartlegging som har vært gjennomført siden 1995. Siden 1996 har kartleggingen vært gjennomført året etter hvert kommunevalg. Kartleggingen er dokumentert i NIBR-rapport 2016:20 Kommunal organisering 2016 – Redegjørelse for Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjondatabase.

Disse kartleggingene gir oss en anledning til også å studere utviklingen over tid når det gjelder politisk og administrativ organisering, kommunenes organisering av tjenestene, hvordan kommunene organiserer samspillet med innbyggerne med mer.

De første kartleggingene på 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet avdekket omfattende endringer i kommunenes og fylkeskommunenes organisering. Kartleggingene fra 2008 og 2012 viste at endringene i overordnet politisk og administrativ struktur bremset opp. I undersøkelsen fra 2016 har vi sett at en slik tendens fortsetter. Det er stor grad av stabilitet i kommunenes og fylkeskommunenes organisering. Samtidig ser vi noen tydelige utviklingstrekk i organiseringen av kommuner og fylkeskommuner, blant annet når det gjelder administrativ struktur og også når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes arbeid med kommunikasjon, informasjon og demokratiutvikling.

Politisk organisering

Antallet representanter i kommunestyrer har hatt en svak nedgang fra et gjennomsnittlig antall på 25,1 i 2012 til 24,8 i 2016. Fylkestingene har blitt litt redusert i størrelse, fra 40,4 representanter i gjennomsnitt i 2012 til 39,7 i 2016. Antallet formannskapsmedlemmer er i denne valgperioden i gjennomsnitt 7,2 sammenlignet med 7,4 i forrige periode. Fylkesutvalgene har blitt redusert i størrelse fra et gjennomsnitt på 12,1 til 11. Antallet saker i disse organene holder seg på samme nivå i 2016 som i foregående valgperioder. Kvinneandelen i kommunestyrer, formannskap, fylkesting og fylkesutvalg samt faste politiske utvalg ligger på noenlunde samme nivå som i foregående valgperiode.

Det store flertallet av kommunene organiserer seg i perioden 2012–2015 etter formannskapsprinsippet, bortsett fra Oslo, Bergen og Tromsø, som har parlamentarisme som styringsprinsipp. Fire fylkeskommuner organiserer seg etter et parlamentarisk styringsprinsipp (Nordland, Troms, Nord-Trøndelag og Hedmark).

Undersøkelsen for 2016 viser at omfanget av delegert myndighet fra kommunestyret til andre politiske organer fortsatt minker. Det er en klar utvikling i retning av at mange formannskap i mindre grad blir delegert omfattende myndighet. For fylkeskommunene ser vi en viss tendens til at mindre myndighet delegeres fra fylkestinget til andre politiske organer – motsatt av utviklingen fra 2008 til 2012.

Bruk av forholdstallsvalg for konstitueringen av formannskapet har blitt mindre vanlig siden 2000 og er i tilbakegang også i perioden 2012–2016. I 2016 var det 64 prosent av kommunene som benyttet seg av forholdstallsvalg sammenliknet med i 2000 da 88,5 prosent brukte denne formen for valg.12 Det betyr samtidig at avtalevalg blir mer vanlig.13 I fylkeskommunene er det avtalevalg som er det vanlige, og 85,7 prosent benytter seg av det.

Andelen kommuner som har faste politiske utvalg er på samme nivå som i forrige undersøkelse (rundt 80 prosent). Flesteparten av slike utvalg er gitt beslutningsmyndighet (rundt 90 prosent), og man ser at en slik tendens forsterkes noe i 2016. Funksjonsmodellen som prinsipp for utvalgsorganisering får mindre utbredelse, mens formålsmodeller av ulike typer blir noe mer utbredt i 2016.

Kvinneandelen i kommunestyrer, formannskap, fylkesting og fylkesutvalg ligger på noenlunde samme nivå som i foregående valgperiode. Også kvinneandelen i faste politiske utvalg er den samme som tidligere: Gjennomsnittlig kvinneandel i de faste utvalgene er på rundt 45 prosent både i kommunene og i fylkene.

Nær sagt alle kommunene (90 prosent) og alle fylkeskommunene har utarbeidet rutiner for oppfølging av varsling. Kontrollutvalgene har som oftest (i 60 prosent av tilfellene) et flertall fra opposisjonspartiene, mens en slik praksis ikke er like dominerende i fylkeskommunene (44 prosent).

Kartleggingen av organiseringen av budsjettprosessen tyder på at administrasjonssjefen har fått en sterkere rolle i 2016. I mer enn 76 prosent av kommunene velges en «sentralisert administrativ prosess». Dette betyr at administrasjonssjefen i stor grad sørger for å ha regien på budsjettprosessen. 17 prosent av kommunene velger en «sentralisert politisk prosess» hvor det er formannskapet eller annet politisk organ som har ansvaret for å lede budsjettprosessen. Dette viderefører lengre trender som har pågått siden begynnelsen av 2000-tallet: en «sentralisert administrativ» prosess dominerer både i kommunene og i fylkeskommunene. Minst utbredt er en «fragmentert prosess» hvor kommunale fagenheter spiller en mer initierende rolle i utviklingen av budsjettet.

Administrativ organisering og tjenesteorganisering

Omfanget av delegering fra politiske organer til administrasjonssjefen endres lite fra 2012 til 2016. På det administrative nivået ser vi imidlertid noen tydelige utviklingstrekk. I 2012 var trenden at kommunene i noe større grad vendte tilbake til den tradisjonelle hierarkiske organiseringen med mellomledere, enn det som var vanlig mot slutten av 2000- tallet. En tidligere utflating av organisasjonsstrukturen i kommunene stopper altså opp etter 2008, og trenden fra 2012 fortsatte i 2016: Kommunene vender i stadig større grad tilbake til den tradisjonelle hierarkiske organiseringen mens innslaget av tonivåmodellen reduseres.

I 2016, som i foregående undersøkelser, ivaretar kommunene de fleste oppgavene innenfor egen driftsorganisasjon. Renovasjon og revisjon er oppgaver som skiller seg ut, med kun henholdsvis 6,4 prosent og 2,9 prosent av kommunene som ivaretar disse oppgavene helt eller delvis innenfor egen driftsorganisasjon. Samtidig velger kommunene interkommunale løsninger for oppgaveløsing på flere områder (slike som revisjon og renovasjon). Vertskommunesamarbeid (uten folkevalgt nemnd) benyttes i liten grad, men med et visst innslag innenfor krisesenter- og legevaktområdet. Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd benyttes i svært liten grad.

Ordninger med geografisk distriktsinndeling av kommunal tjenesteyting er nesten i ferd med å fases helt ut, noe som gjelder på alle tjenesteområder. Eksempelvis hadde 36,5 prosent av kommunene distriktsinndeling av hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester i 2000, mens andelen i 2016 er nede i 6,6 prosent.

Barnehage, grunnskole og hjemmebaserte omsorgstjenester er som i tidligere kartlegginger oppgaver som bortimot alle kommuner løser helt eller delvis innenfor egen organisasjon. Barnehagetjenester skiller seg imidlertid ut også på en annen måte – her kjøper om lag 37 prosent av kommunene også tjenester fra private aktører. Veivedlikehold og snørydding er ellers blant oppgaveområdene der kommunene i størst grad kjøper tjenester fra private (74,4 prosent). Alle fylkeskommunene ivaretar videregående opplæring, bibliotektjenester, regnskap og innkjøp helt eller delvis gjennom egen driftsorganisasjon. På den annen side er kollektivtransport og veivedlikehold/snørydding i stor grad ivaretatt gjennom kjøp fra private. Interkommunalt samarbeid mellom fylkeskommuner skjer oftest innenfor revisjonsområdet.

Kartleggingen i 2016 har for første gang tatt for seg ulike styringsvirkemidler som kommunene tar i bruk overfor sine selskaper. Mange kommuner oppgir å ha eierskapsmeldinger for alle sine selskaper, mens en del også holder eiermøter og har en eierstrategi i møte med kommunens selskaper. Andre styringsvirkemidler – for eksempel eierstrategier for enkeltselskaper eller delegasjonsreglement – benyttes i mindre omfang. Fylkeskommunene benytter alle aktuelle styringsvirkemidler i større grad enn hva som er tilfelle hos kommunene.

Informasjon, kommunikasjon og demokratitiltak

Kommunenes arbeid med informasjon, kommunikasjon og demokratitiltak er i endring. Fylkeskommunenes bruk av ulike tiltak for ekstern kommunikasjon viser noenlunde samme tendens som for kommunene.

I 2016 bruker få kommuner lokal dagspresse eller informasjonsavis i kommunikasjonen med innbyggerne, mens flere har ansatt informasjonsmedarbeider i hel- eller deltidsstilling. Man kan se økende bruk av nærradio-/lokal-TV-/Internettsendinger fra kommunestyremøter. Bruken av Internett i kommunikasjon med befolkningen har stabilisert seg på et høyt nivå, og siden 2008 har antallet kommuner som benytter seg av SMS-kommunikasjon fordoblet seg hvert fjerde år (slik at 2/3 av alle kommuner nå benytter seg av dette). Sosiale medier benyttes nå av nærmere 90 prosent av kommunene mot 55 prosent i 2012. Andelen kommuner som gir ut informasjonsmateriell på flere språk økte fra 32 prosent av kommunene i 2012 til 38 prosent i 2016. Andelen som gir ut informasjonsmateriell for blinde økte fra 13 prosent av kommunene i 2012 til 18 prosent av kommunene i 2016. Fylkeskommunenes bruk av ulike tiltak for ekstern kommunikasjon viser noenlunde samme tendens som for kommunene.

Åpne informasjonsmøter brukes hyppigere i 2016 enn i 2012. Bruk av folkemøter, høringer o.l. øker fra 57 prosent i 2012 til 79 prosent i 2016-undersøkelsen. Det er også en økning i bruk av befolkningsundersøkelser fra 24 prosent i 2012 til 39 prosent i 2016. Innbyggerinitiativ benyttes i økende grad i perioden 2004–2015. Mens det ble fremmet innbyggerforslag i om lag 27 prosent av alle kommunene i foregående valgperiode, økte dette tallet til 37 prosent i perioden 2012–2015. I samme tidsrom kan det anslås at antallet innbyggerforslag økte med rundt 26 prosent. I underkant halvparten av innbyggerforslagene fremmes elektronisk.

Bruken av etablerte formelle organer for deltakelse fra befolkningen gjennomgår få endringer fra 2012 og 2016. Av kommunene er det 76 prosent som har etablert ungdomsråd, og 24 prosent har barn og unges kommunestyre. 90 prosent av kommunene har en av ordningene eller begge. I fylkeskommunene har det vært en økning i andelen som har etablert barn og unges fylkesting mellom 2012 og 2016, mens barne- og/eller ungdomsråd blir mindre vanlig etter 2012.

Andelen kommuner som har formalisert sin politikk overfor frivillig sektor har økt fra 2012 til 2016. Utover formalisert samarbeid i råd, komiteer og utvalg er ad hoc-samarbeid med frivillige lag og foreninger, ideelle organisasjoner og næringsliv det vanligste også i 2016. For fylkene er ad hoc-samarbeid, medvirkning og samarbeid om lokale prosjekter den vanligste formen for samarbeid med ulike aktører.

Konkurranseeksponering og markedsmekanisme

Undersøkelsen i 2012 viste en tydelig økning i bruk av konkurranseeksponeringstiltak fra 2008. Tilsvarende økning har ikke skjedd i den siste fireårsperioden. Noe over 80 prosent av kommunene oppgir nå at de bruker konkurranseutsetting på ett eller flere tjenesteområder mot 61 prosent i 2008. Blant kommunene er det fortsatt drift og vedlikehold av veier som er den mest konkurranseeksponerte oppgaven, etterfulgt av renovasjonstjenester. Blant fylkeskommunene er det kollektivtransport og drift og vedlikehold av fylkeskommunale veier som i størst grad blir konkurranseeksponert.

Bruken av innsats- eller stykkprisfinansiering på ulike tjenesteområder er stort sett uendret siden 2012. Oppunder tjue prosent av kommunene oppgir at de benytter seg av et slikt virkemiddel på ett eller flere områder. Barnehager og pleie og bistand i hjemmet er områdene der dette som oftest blir benyttet (av 8–14 prosent av kommunene). Årets undersøkelse spurte også for første gang om kommunenes bruk av såkalte budsjettfordelingsmodeller – en variant av innsats- eller stykkprisfinansiering. Kommunene benytter seg oftere av dette enn av «rene» innsats- eller stykkprismodeller, og det er særlig innenfor skole og barnehager at dette benyttes (av 40–44 prosent av kommunene).

Bruken av offentlig-privat samarbeid (OPS) synes å være avtagende blant norske kommuner. I «toppåret» 2012 benyttet 25 prosent av kommunene seg av slike opplegg på ett eller flere tjenesteområder, og i 2016 er denne andelen sunket til 17 prosent. Tilbakegangen gjelder for OPS på de fleste tjenesteområder, som hver for seg ikke preges av utbredt bruk: I perioden 2004–2016 har det aldri vært mer enn ti prosent av kommunene som benyttet seg av OPS på et enkelt tjenesteområde.

Bruken av sammenliknbare data eller benchmarking tiltar over tid: 26 prosent av kommunene benyttet seg av dette i 2004, og det er nå 72 prosent av kommunene som benytter et slikt opplegg på ett eller flere tjenesteområder. Bruken har økt på alle tjenesteområder bortsett fra innenfor institusjonsbasert pleie og omsorg. Bruken har særlig økt innenfor administrative tjenester og barnehageområdet hvor henholdsvis 72 og 70 prosent av kommunene har innført bruk av sammenliknbare data. Fylkene benytter dette virkemiddelet mest innenfor videregående opplæring, tannhelsetjeneste og kollektivtransport.

Over tid har kommunene i økende grad tatt i bruk friere brukervalg. I 2004 var det ni prosent av kommunene som benyttet seg av friere brukervalg på ett eller flere tjenesteområder. Undersøkelsen i 2016 viste at det var om lag halvparten av kommunene som benyttet det. Det er særlig på barnehage- og skoleområdet at friere brukervalg benyttes (av henholdsvis 41 og 20 prosent av kommunene).

4.5 Minsak.no

Etter kommuneloven § 39 a kan innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune fremme innbyggerforslag. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.

Med utgangspunkt i denne bestemmelsen lanserte departementet i 2013 en nettportal, minsak.no, som gjør det mulig for innbyggerne i alle kommuner og fylkeskommuner å fremme innbyggerforslag på Internett. Nettsiden gjør det også mulig å debattere og kommentere forslag som kommer inn. Nettsiden modereres av departementet. Det har i liten grad vært nødvendig å fjerne forslag og innlegg som strider med sidens formål, eller mot krav til god nettatferd.

I januar 2017 lanserte departementet en ny versjon av nettportalen. Utover at portalen er gitt et nytt design er nettportalen nå også tilpasset for bruk på mobiltelefon.

Siden opprettelsen av nettsiden i 2013 har det til sammen blitt sendt inn 251 forslag til kommunene og fylkeskommunene. Oslo kommune, kommunen med flest innsendte forslag, har i denne treårsperioden mottatt 48 saker via nettsiden. Til sammen 1 119 saker er opprettet, mange av dem er trukket og enda flere har ikke oppnådd det nødvendige antallet underskrifter. Det har vært en betydelig økning i antall besøk på nettsiden og i antall brukere. I perioden fra 1. mars 2015 til 1. mars 2016 var det om lag 188 000 besøk på nettsiden og 142 000 brukere, mens det i perioden ett år etter fra 1. mars 2016 til 1. mars 2017 var om lag 281 000 besøk og 197 000 brukere.

4.6 Forsøk med stemmerett for 16-åringer

Bakgrunn

I forbindelse med kommunevalgene i 2011 og 2015 ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder. Forsøket i 2011 ble foreslått i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati, og Stortinget sluttet seg til forslaget. Den nåværende regjeringen valgte å følge opp forsøket ved kommunestyrevalget i 2015.

Forsøkene ble gjennomført i 20 kommuner både i 2011 og 2015. I 2015 ble 10 av kommunene fra forsøket i 2011 byttet ut med 10 nye kommuner. I valg av forsøkskommuner ble det lagt vekt på en spredning i valget av kommuner mht. størrelse, geografi, politisk sammensetning av kommunestyret samt alderssammensetningen i befolkningen.

Det ble dessuten gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder i Longyearbyen i de samme årene som forsøkene i kommunene.

Et forskerteam med forskere fra Institutt ved samfunnsforskning og Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen gjennomførte evalueringen av forsøkene både i 2011 og 2015.

Forsøkserfaringer

Valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringene lå nær opp mot den generelle valgdeltakelsen blant velgerne både i 2011 og 2015. I forbindelse med forsøkene har vi også fått et klarere bilde av at lav valgdeltakelse blant yngre velgere ikke gjelder 18-åringene. Det er først når velgerne fyller 19 år at valgdeltakelsen blir markert lavere. Først i 30-årene er det sannsynlig at man bruker stemmeretten som blant innbyggerne ellers. At valgdeltakelsen er såpass høy i gruppen av ungdom i aldersgruppen 16 til 18 år, tilskriver forskerne livssituasjonen til en stor del av gruppen. Når man er 16, 17 eller 18 år, bor man fortsatt hjemme og går på skolen. Man blir påvirket av foreldrene og skolen til å benytte stemmeretten. Etter det er det mange som flytter hjemmefra og begynner på et mindre strukturert utdanningsløp enn det videregående skole er. Dermed reduseres påvirkningen både fra hjemmet og skole til å bruke stemmeretten.

Analyser som er gjort i forbindelse med forsøket, viser at de som stemte som 16- eller 17-åring i 2011 ikke stemte i større grad enn andre velgere i samme aldersgruppe verken ved stortingsvalget i 2013 eller ved kommunestyrevalget i 2015. Dette tyder på at det er ikke blir etablert en vane med å stemme senere i ungdomstiden ved at stemmerettsalderen reduseres til 16 år. Om det kan spores en effekt på lengre sikt, vil bare kunne vises i framtiden.

Man kan forvente at partiene på ulike måter tilpasser seg når nye velgergrupper kommer til. Man kan også forvente seg at 16- og 17-åringene stemmer på yngre kandidater ved å gi personstemmer. Evalueringen fra forsøket i 2015 tyder på at det særlig er partienes tilpasning i forsøkskommunene som virket inn på alderssammensetningen i kommunestyrene. Partiene i forsøkskommunene nominerte unge kandidater på sikre plasser i større grad enn i andre kommuner. Dette førte til at flere unge mellom 18 og 25 år ble valgt inn i kommunestyrene. Personstemmer til yngre kandidater ser ikke ut til å ha betydd så mye.

I 2011 ble det gjennomført analyser av politisk modenhet med utgangspunkt i spørsmål om interesse for politikk og politisk kompetanse rettet til 16- og 17-åringer og 18-åringer i både forsøkskommunene og kontrollkommuner. Det ble konkludert med at det var lavere grad av modenhet blant 16- og 17-åringene enn blant 18-åringene, og at modenhet blant 16- og 17-åringene ikke øker med at kommunen man bor i er forsøkskommune. Samtidig er avstanden i modenhet ikke stor nok til at man kategorisk kan slå fast at 16- og 17-åringene ikke er modne nok til å stemme.

Evalueringen slår fast at det er relativt liten differanse mellom hvilke parti 16- og 17-åringene stemmer på og andre velgeres partivalg.

Det er liten støtte i befolkningen for å sette ned stemmerettsalderen. Det er bare blant 16- og 17-åringene i forsøkskommunene at det er et flertall i dag for å sette ned stemmerettsalderen. Det var også stor motstand i befolkningen i forbindelse med nedsettelse av stemmerettsalderen fra 20 til 18 år på slutten av 70-tallet, uten at det senere har ført til noen motstand mot at stemmerettsalderen skal være 18 år.

Internasjonalt skjer det ellers en forsiktig utvikling i retning av at 16- og 17-åringene gis stemmerett. Tyske delstater har vært pionerer i Europa mht. å sette ned stemmerettsalderen på kommunenivå. Enkelte delstater har også satt ned stemmerettsalderen ved delstatsvalg. Østerrike er det eneste landet som har gitt stemmerett til 16-åringene både ved lokale og nasjonale valg. I siste periode har 16-åringene fått stemmerett i Skottland ved valg til det skotske parlamentet og ved lokalvalg. Estland har vedtatt å sette ned stemmerettsalderen til 16 år ved lokalvalg.

Juridisk redegjørelse

I forbindelse med evalueringen av 2011-forsøket ble det også bestilt en juridisk redegjørelse knyttet til ulike problemstillinger med nedsatt stemmerettsalder, bl.a. om forholdet mellom stemmerett og valgbarhet, forholdet mellom stemmerettsalder, myndighetsalder og andre aldersgrenser.14

Utredningens gjennomgang av regelverket viser at lovgiver har stor handlefrihet med hensyn til senking av stemmerettsalderen. Om 16- og 17-åringer bør få anledning til å stemme er i første rekke et politisk spørsmål.

Samlet vurdering

Forsøket har gitt interessante erfaringer om ungdom og politisk deltakelse. Det konstateres at valgdeltakelsen i ungdomsgruppen fra 16 til 18 år nesten er på nivå med gjennomsnittlig valgdeltakelse blant velgerne forøvrig. Men valgdeltakelsen faller kraftig blant ungdom som er 19 år, og den holder seg lav til langt ut i 20-årene.

Evalueringen fra forsøket viser også at de som ble omfattet av nedsatt stemmerettsalder i 2011 ikke i større grad benyttet seg av stemmeretten ved de neste valgene de deltok i (stortingsvalget i 2013 og kommunestyrevalget i 2015) sammenliknet med den gruppen som ikke fikk stemmerett som 16- eller 17-åring. Det er ikke avdekket noen effekt av å få stemmerett i tidligere alder på om man bruker stemmeretten ved senere valg.

Når stemmerettsalderen senkes, synes den politiske representasjonen av unge å øke. Det ble valgt inn flere unge kommunestyrerepresentanter i kommunene med forsøk med senket stemmerettsalder.

Det er imidlertid liten tilslutning i befolkningen til forslaget om nedsatt stemmerettsalder. Det tyder på at det er en generell tilfredshet i allmennheten om den eksisterende stemmerettsalderen på 18 år.

Departementet vil også peke på at det bør være et samsvar mellom myndighetsalder og stemmerettsalder og at erfaringene fra de to stemmerettsforsøkene ikke rokker ved dette prinsippet.

På denne bakgrunn vil regjeringen beholde den nåværende regelen om at man kan stemme første gang ved kommunestyrevalg dersom man vil ha fylt 18 år innen utgangen av valgåret.

4.7 Ny kommunelov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mottok 10. mars 2016 kommunelovutvalgets utredning NOU 2016: 4 Ny kommunelov. Departementet sendte utredningen på bred høring, og fristen gikk ut 6. oktober 2016. Det var om lag 320 høringsinstanser som avga høringssvar. Departementet har oppsummert og vurdert høringssvarene og vil framover utarbeide en lovproposisjon med forslag til ny kommunelov. En ny kommunelov skal legge til rette for et styrket kommunalt selvstyre, kommunal organisasjonsfrihet og gi hensiktsmessige regler om kommunal saksbehandling, økonomiforvaltning og kontroll av kommuner og fylkeskommuner. Det tas sikte på å fremme en proposisjon for Stortinget i 2018.

4.8 Ny tvisteløsningsordning m.m.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet la i mars 2017 fram Prop. 64 L (2016–2017) med lovforslag som skal bidra til å styrke det kommunale selvstyret. I proposisjonen foreslo departementet at kommunene som offentlige organer skal kunne reise sak mot staten om gyldigheten av statlige avgjørelser. Det at kommunene kan få en uavhengig prøving av statsforvaltningens avgjørelser, vil gi et bedre vern av kommunene og det kommunale selvstyret. I tillegg vil det være et middel for å oppnå rettsriktige avgjørelser og avklaring av rettstilstanden. Det vil både kommunene og statsforvaltningen kunne dra nytte og lære av. Samtidig ivaretas hensynet til forutsigbarhet for innbyggene ved at vedtak om tjenester og ytelser på de sentrale velferdsområdene som hovedregel ikke skal omgjøres til ugunst for vedkommende, selv om vedtaket kjennes ugyldig av domstolene.

Departementet foreslo også i proposisjonen å redusere statlige klageinstansers adgang til å overprøve kommunenes utøvelse av det frie skjønnet. Departementet mener at når lovgiver har gitt kommunen adgang til å benytte fritt skjønn, bør statsforvaltningen være varsom med å overprøve denne skjønnsutøvelsen.

4.9 Råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom

Kommunal- og moderniseringsdepartementet la, i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet, i mars 2017 fram Prop. 65 L (2016–2017) med forslag om en ny bestemmelse i kommuneloven om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom. I tillegg skal departementet utarbeide forskrifter for hver enkelt medvirkningsordning.

Ved å samle regelverket i én lov under ett ansvarlig departement vil det bli enklere for brukerne å påvirke kommunale beslutningsprosesser og lettere for kommunene å administrere medvirkningsordningene.

Eldre og personer med funksjonsnedsettelser skal fortsatt ha en lovpålagt rett til medvirkning, mens en tilsvarende lovfestet ordning for ungdom skal være frivillig. Dersom en kommune eller en fylkeskommune ønsker å ha et ungdomsråd eller en annen form for ungdomsmedvirkning, må den etter forslaget følge det regelverket som er laget for ungdomsmedvirkning. Allerede nå er det 90 prosent av kommunene som har ungdomsråd.

4.10 Internasjonalt arbeid med betydning for lokaldemokratiet

4.10.1 ESA-sak om skattefritak og garantier for det offentlige

EFTAs overvåkingsorgan, ESA, stilte sommeren 2013 spørsmål om det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-)kommuner er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse offentlige organene driver økonomisk aktivitet. ESA problematiserte sommeren 2015 om de nevnte offentlige organene får økonomiske fordeler i form av ubegrensede garantier. Det følger for eksempel av kommuneloven at verken kommuner eller fylkeskommuner kan gå konkurs. Ett spørsmål er om dette kan gi (fylkes-)kommunene økonomiske fordeler når de driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private.

ESAs foreløpige vurdering er at verken det norske generelle skattefritaket eller ubegrensede garantier er i overenstemmelse med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Som et forslag til løsning, har ESA foreslått at det innføres et krav om at aktiviteter som regnes som økonomisk aktivitet legges i selskaper som er skattepliktige og som kan gå konkurs.

Regjeringen er opptatt av at det skal være like konkurransevilkår for private og offentlige aktører når de opptrer i samme marked. Samtidig reiser ESA-saken en rekke krevende problemstillinger av politisk, juridisk, økonomisk og organisatorisk karakter som kan få betydning for kommunenes organisasjonsfrihet for utøvelse av økonomisk aktivitet.

Regjeringen nedsatte sommeren 2016 en ekstern arbeidsgruppe som skal foreta en rettslig vurdering av om dagens norske regelverk er i samsvar med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Videre skal gruppen identifisere og drøfte andre konkurransemessige fordeler og ulemper mellom offentlige og private aktører. Arbeidsgruppen består av juridiske og økonomiske eksperter samt representanter fra arbeidslivsorganisasjonene.

På bakgrunn av drøftingene skal arbeidsgruppen fremme forslag til eventuelle lovbestemmelser eller andre tiltak som gjennomfører gruppens forslag. Rapporten skal framheve hvilke tiltak som er nødvendige etter EØS-avtalen, og hvilke som ikke er påkrevet, men som kan være ønskelige av hensyn til like konkurransevilkår, effektiv ressursbruk og andre relevante hensyn. Av mandatet går det frem at det er viktig å sikre at det offentlige er i stand til å løse sine oppgaver på en god og effektiv måte. Rapporten skal leveres 1. januar 2018.

4.10.2 Lov om interkommunale selskaper

Som beskrevet i fjorårets kommuneproposisjon, arbeider departementet videre med å følge opp høringen fra 2014 om endringer i lov om interkommunale selskap (IKS-loven). Formålet er å sikre overholdelse av reglene om offentlig støtte. Vurderingene og det videre arbeidet med å fremme konkrete forslag til lovendringer må sees i sammenheng med arbeidet til arbeidsgruppen om konkurranse på like vilkår omtalt under pkt. 4.10.1. Arbeidsgruppens vurderinger av hva som er økonomisk aktivitet og gruppens forslag til nødvendige tiltak etter EØS-avtalen for hele offentlig sektor er relevant for reguleringene av de interkommunale selskapene. Endringene i IKS-loven vil derfor skje sammen med oppfølgingen av arbeidsgruppens rapport og forslag til tiltak.

4.10.3 Nye anskaffelsesdirektiver

Nye regler om offentlige anskaffelser trådte i kraft i Norge 1. januar 2017. Reglene bygger på nye EU-direktiver som ble vedtatt i 2014. De nye reglene unntar samarbeid mellom offentlige enheter – såkalt offentlig-offentlig samarbeid – fra anbudsreglene. Departementet vurderer behovet for ev. tilpasninger av reglene for vertskommunesamarbeid mellom (fylkes)kommuner i lys av de nye reglene.

4.10.4 Europeisk samarbeid om lokalt og regionalt demokrati

Europa står overfor viktige demokratiske utfordringer. Det er et økende press på de fundamentale rettighetene i flere europeiske land. Saker knyttet til menneskerettigheter, demokrati, et uavhengig rettssystem, minoriteter, kamp mot korrupsjon, ekstremisme og hatefulle ytringer står på dagsordenen. Flere europeiske land opplever sosiale og politiske spenninger. Det er viktig for den videre utviklingen at myndighetene har en god dialog med innbyggerne, og at kommuner og regioner i Europa står opp for demokratiske verdier.

Norge er medlem av Europarådet. Europarådets 47 medlemsland omfatter mer enn 200 000 kommuner og regioner. Norges delegasjon består av fem delegater og fem varadelegater som oppnevnes av KS. Europarådet er viktig for det mellomstatlige samarbeidet med dialog om utfordringer og ivaretakelse av demokratiutviklingen på lokalt og regionalt nivå. Norge, ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet, deltar i styringskomiteen for demokrati og styresett. I mandatet for perioden 2016–2017 inngår bl.a. erfaringsutveksling om lokalt og regionalt demokrati og reformarbeid i medlemslandene. Komiteen vil i 2017 oversende Ministerkomiteen i Europarådet et forslag til et nytt instrument for å styrke dialogen mellom sivilsamfunnet og politiske myndigheter: Guidelines for Civil Participation in Political Decision Making.

Europarådets Kommunalkongress er en paneuropeisk politisk forsamling, med 324 valgte delegater. Kommunalkongressen har ansvaret for at landene følger Europarådets charter om lokalt selvstyre. Charteret representerer et felles europeisk syn på det lokale selvstyrets rolle i moderne demokratier og er ratifisert av alle medlemslandene. Viktige prioriteringer i perioden 2017–2020 vil være å styrke det lokale og regionale demokratiet i Europa, fremme etikk og antikorrupsjon og å bygge trygge og inkluderende lokalsamfunn.

5 Fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor

Regjeringen vil fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Dette skal både sikre bedre tjenester til innbyggerne, en enklere hverdag og en mer effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Innbyggerne skal forvente å møte en offentlig forvaltning som er opptatt av effektiv gjennomføring og resultater av arbeidet. Dette krever at de ansatte i forvaltningen hele tiden ser etter bedre måter å løse oppgavene på. Modernisering innebærer å fornye, forenkle og forbedre både tjenester og arbeidsformer. Det er et stort uutnyttet potensial for effektivisering i forvaltningen. Gjennom å vise potensialet for effektivitetsforbedringer i kommunene ønsker regjeringen å bidra til systematisk overføring av positive erfaringer slik at tjenestetilbudet styrkes.

Regjeringens satsingsområde «En enklere hverdag for folk flest» omfatter mange pågående omstillingstiltak. Sammen med viktige strukturreformer både på kommunalt, regionalt og statlig nivå, skal dette omstillingsarbeidet gi bedre effektivitet og gjennomføringskraft i offentlig sektor.

5.1 Effektivitet i kommunale tjenester

I årene som kommer vil behovene for blant annet gode helse- og omsorgstjenester øke. Det samme vil forventningene. Det skjer i en periode hvor oljeinntektene vil gå ned. Det betyr at vi hele tiden må fornye og forbedre offentlig sektor gjennom effektivisering og nye og smartere måter å jobbe og organisere sektorene på.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, men sammenlikninger mellom kommunene avdekker likevel store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får et bedre tilbud.

Det er rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dersom sektoren klarer å ta ut deler av effektiviseringspotensialet, vil det kommunale tjenestetilbudet til innbyggerne kunne styrkes utover det som følger av inntektsveksten. En effektivisering på ½ prosent tilsvarer 1,2 mrd. kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene. Beregningsgrunnlaget er den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et betydelig effektiviseringspotensial

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser). Kommunene vurderes mot hverandre ved at de mest effektive enhetene utgjør en referansefront som sammenliknbare kommuner måles mot. SØFs analyser viser at i 2015 var effektivitetspotensialet i gjennomsnitt 23 prosent per kommune.15,16 Det er store forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Ser en bort fra kommunegrensene, anslår analysen et effektiviseringspotensial for de tre sektorene samlet på 12 prosent, noe som innebærer at det kan frigjøres om lag 27 milliarder kroner til å styrke tjenestetilbudet.

Dette må sees på som illustrasjonsberegninger. Det er urealistisk at samtlige kommuner skal kunne være like effektive, og det er naturlig at det vil være variasjoner mellom kommunene. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele dette effektivitetspotensialet, men beregningen illustrerer et betydelig potensial for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 5.1 Utvikling i beregnet effektivitet 2008–2015, 2008=100.

Figur 5.1 Utvikling i beregnet effektivitet 2008–2015, 2008=100.

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Metoden er ikke egnet til å si noe om hvilken kommunestørrelse som er best egnet for en effektiv drift. Analysene ser på forskjeller mellom kommuner som er sammenliknbare i størrelse. Når mindre kommuner i snitt kommer ut med noe lavere effektivitet i analysene, er tolkningen at det er mindre variasjoner i effektivitet blant de største kommunene enn blant de små.

SØFs analyser indikerer at det har skjedd en effektivisering i sektoren de siste årene. Utviklingen i effektivitet er illustrert i figur 5.1. I perioden 2008–2015 sett under ett økte samlet effektivitet med 4,1 prosent, noe som i gjennomsnitt utgjør 0,6 prosent per år. Fra 2014 til 2015 økte målt effektivitet med 0,2 prosent.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på 3–5 indikatorer som måler tjenestene eller produktene og 3 indikatorer som måler innsatsfaktorene. Det er vanskelig å finne gode kvalitetsindikatorer. Mens det på grunnskolesektoren er gode kvalitetsmål ved at resultater fra nasjonale prøver og antall grunnskolepoeng inkluderes, er det innen barnehagesektoren kun størrelsen på utearealet til barnehagen som måler kvaliteten på tjenesten. Om en kommune får færre barn i barnehage og beholder antall ansatte – alt annet likt – vil den målte effektiviteten gå ned. Fallet i effektivitet i barnehagesektoren kan derfor ses i sammenheng med en nedgang i faktisk antall barn som går i kommunale barnehager i de siste årene.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2014 og 2015 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester samt samlet som et veid gjennomsnitt av sektorene.17

Figur 5.2 Resultater fra SØFs effektivitetsanalyse tilgjengelig på kommunedata.no. Samlede resultater for tjenesteområdene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i Askim kommune i 2014 og 2015. Høyeste effektivitetsverdi er 100.

Figur 5.2 Resultater fra SØFs effektivitetsanalyse tilgjengelig på kommunedata.no. Samlede resultater for tjenesteområdene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i Askim kommune i 2014 og 2015. Høyeste effektivitetsverdi er 100.

Figur 5.2 og 5.3 viser tilsvarende figurer som finnes på kommunedata.no. Brukeren kan der velge kommune og tjenesteområde og få opp resultater for valgte kommune i 2014 og 2015 og for sammenliknbare kommuner, det vil si kommuner i samme kommunegruppe slik kommunegrupper er definert i KOSTRA18. Figur 5.2 viser at Askim har bedret sin samlede effektivitet fra 2014 til 2015. Samtidig viser figur 5.3 at Askim er mindre effektiv enn Mandal som er den mest effektive kommunen innenfor samme kommunegruppe. I denne kommunegruppen finnes det ifølge analysen flere kommuner som er mindre effektive enn Askim.

Bruker kan velge å se nærmere på resultatene for de tjenesteområdene som inngår i den samlede effektiviteten i kommunen. Er det framgang eller tilbakegang, og hvordan er rangeringen i forhold til sammenliknbare kommuner? Ved å gå nærmere inn i grunnlagsdataene, som ligger tilgjengelig på nettsiden, kan kommunene få bedre innblikk i hvorfor de kommer ut som de gjør i effektivitetsanalysene. Er bruken av innsatsfaktorer relativt høy sammenliknet med andre kommuner? Er produksjonen relativt lav?

Departementet tar sikte på også framover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt både for at kommunene kan måle seg mot sammenliknbare kommuner og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysen bør suppleres med flere kilder

Det er utfordrende å sammenlikne produksjonen av offentlige tjenester. De kommunale tjenestene er komplekse, og det er mulig å skissere, men ikke beskrive fullt ut, tjenestene i de enkelte kommunene ved hjelp av indikatorene for produksjon og innsatsfaktorer. Forskjeller i resultatene skyldes altså forskjeller i de indikatorene som inngår. Særlig når det gjelder kvaliteten på tjenestene, er det på områdene for barnehage og pleie og omsorg lite statistikk som inngår i analysen. Analysene kan danne et grunnlag for en diskusjon om effektivitet i kommunene, men fra kommunens perspektiv vil andre tilnærminger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Eksempler på andre tilnærminger er å ta utgangspunkt i kommunens egne nøkkeltall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), supplert med andre datakilder, både interne og eksterne. KOSTRA er et godt verktøy for kommunene, bydelene og fylkeskommunene til å sammenlikne styringsinformasjon om blant annet prioritering, enhetskostnader og dekningsgrader for egen enhet med andre enheter. Statistikken gir dermed enhetene et grunnlag for arbeidet med å øke effektiviteten i egen produksjon.

Figur 5.3 Resultater fra SØFs effektivitetsanalyse tilgjengelig på kommunedata.no. Samlede resultater for tjenesteområdene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i 2015 i Askim kommune og kommuner i samme kommunegruppe1. Høyeste effektivitetsverdi er 100.

Figur 5.3 Resultater fra SØFs effektivitetsanalyse tilgjengelig på kommunedata.no. Samlede resultater for tjenesteområdene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i 2015 i Askim kommune og kommuner i samme kommunegruppe1. Høyeste effektivitetsverdi er 100.

1 Kommunegruppen er KOSTRA-gruppe 08: Mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.19

I Norge publiseres informasjon om økonomien og tjenestene på Statistisk sentralbyrås nettsider (KOSTRA), både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no resultater fra brukerundersøkelser som er gjort i enkelte kommuner. Det samme har Difis innbyggerundersøkelse som sist ble gjennomført i 2015. Departementets nettportal kommunedata.no har også nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune.

På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag av TBU, og er ment å si noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne innenfor barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer.

Kommuner med et høyt inntektsnivå har gjennomgående høyere produksjon enn kommuner med lavere inntekter, samtidig som det også er stor spredning mellom kommuner med samme inntektsnivå. Dette kan tolkes som en indikasjon på forskjeller i effektivitet kommunene imellom. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser.

Nytt prosjekt for å avdekke årsaker til effektivitetsforskjeller

Kommunal- og moderniseringsdepartementet utlyste våren 2017 på vegne av TBU et prosjekt som med utgangspunkt i effektivitetsberegningene til SØF skal se nærmere på et utvalg av kommunene som inngår i beregningene. Målet med prosjektet er å få belyst effektiviteten i tjenestene i kommunene med en annen tilnærming enn i SØFs effektivitetsanalyser og å identifisere faktorer som kan forklare hvorfor kommunene produserer tjenestene effektivt eller mindre effektivt. Er det forhold som har overføringsverdi til andre kommuner? Slike forhold kan eksempelvis være organisering av tjenestene, samarbeid på tvers av sektorer, arbeidsmiljø, sykefravær, kompetanse, heltid/deltid.

På denne måten vil prosjektet kunne gi oss økt kunnskap om styrker og mangler ved SØFs DEA-analyse samtidig som prosjektet ved å se på et begrenset antall kommuner kan gå lenger i å identifisere forhold som bidrar til å øke effektiviteten. Det tas sikte på at resultatene fra prosjektet kan presenteres i TBUs høstrapport 2017. Når rapporten foreligger, vil også departementet vurdere overføringsverdi til øvrige kommuner og eventuell videre oppfølging.

5.2 Bedre effektivitet og bedre tjenester

For at det offentlige skal kunne gi tjenester i tråd med innbyggernes behov i framtiden, er det nødvendig med kontinuerlig effektivisering og en sektor som lærer av de beste og over tid tar i bruk bedre løsninger. I DEA-studier er effektivitetsfronten definert ved de mest effektive kommunene. Høy produktivitetsvekst krever imidlertid også at effektivitetsfronten skyves framover, det vi si at de mest effektive kommunene blir mer effektive. Det kan skje ved at de som jobber i sektoren har insentiver til effektiv ressursbruk, men også ved praktiske tiltak som å sikre at den mest effektive teknologien blir brukt for å frigjøre arbeidskraft til kjerneoppgavene. Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Blant annet gir høyt sykefravær og mye deltid lite effektiv drift. Å jobbe for mer nærvær og arbeidstidsordninger med flere i større stillinger kan gi effektiviseringsgevinster gjennom blant annet mindre vikarbruk. Men like viktig er effekten på kvalitet i tjenestene. Et lavt sykefravær og heltidskultur gir mer forutsigbarhet for brukerne av tjenestene og kan føre til bedre opplevd kvalitet.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer i omsorgssektoren avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi og sterkere IKT-satsing på forvaltning og ressursstyring vil kunne gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

Nasjonalt program for utvikling og implementering av velferdsteknologi 2014–2020 har som hovedmålsetning å møte kommunenes informasjons- og kunnskapsbehov for å tilrettelegge for bred bruk av velferdsteknologiske løsninger. Andre gevinstrealiseringsrapport med anbefalinger fra Nasjonalt velferdsteknologiprogram, utgitt av Helsedirektoratet (2017), foreligger, og en av konklusjonene er at velferdsteknologi gir store gevinster når den brukes riktig.

Endringer i kommunenes befolkningssammensetning, innbyggertall, ressurssituasjon og innbyggernes forventninger stiller krav til utvikling og fornying i kommunene. Det er derfor nødvendig med kontinuerlig nytenkning, utvikling og innovasjon i kommunesektoren.

Innovasjon

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har de siste årene på oppdrag fra departementet bygget opp et kompetansemiljø for innovasjon både i stat og kommune. Erfaringer med og eksempler på innovasjon i kommunal sektor blir formidlet på Difis nettsider, i konferanser og i møter i ulike innovasjonsnettverk. I tillegg er det lagt vekt på å innhente kunnskap om kommunesektorens behov på området og hvilke forventninger kommunene har til Difi.

Difi leverte februar 2017 en rapport til departementet om mulige organiseringer av en nasjonal pådriver for innovasjon i offentlig sektor (Difi-rapport 2017:01 – Innovasjon i offentlig sektor – både helhet og mangfold). Departementet vurderer nå videre oppfølging av rapporten.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil også i 2017 dele ut en innovasjonspris til en kommune som har utmerket seg ved sin evne til å tenke nytt og til å sette innovative ideer ut i praksis. Prisen deles ut årlig, og har bidratt til å løfte gode eksempler og spre innovative løsninger i kommunesektoren.

Departementet har også de siste årene utarbeidet veiledningsmateriell for kommuner som vil tenke nytt ved å innføre friere brukervalg eller samarbeide mer med frivillige aktører og med sosiale entreprenører.

Kommunene kan få støtte til innovasjonstiltak gjennom fylkesmannens skjønnsmidler. Fylkesmannen blir i retningslinjene spesielt oppfordret til å støtte prosjekter som stimulerer til utvikling og kvalitet i tjenestene, effektiv ressursbruk og bedre økonomistyring. I 2016 fordelte fylkesmennene om lag 170 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter.

Digitalisering

Digitalisering er en sterk drivkraft i fornyingsarbeidet. Digitalisering kan skape helt nye måter å levere offentlige tjenester på. Målet er å skape en enklere hverdag for innbyggere, næringsliv og frivillige organisasjoner. Dessuten kan mange arbeidsprosesser utføres mer effektivt ved å ta i bruk ny teknologi. Dette blir bedre for brukerne, og det blir effektivt for forvaltningen.

Framover må stat og kommune samarbeide mer og bedre for å tilby nye og bedre tjenester, som er enkle å bruke, effektive og pålitelige. Mange offentlig tjenester forutsetter et utstrakt samarbeid mellom statlig og kommunal sektor. Når det gjelder oppgaver som løses på tvers av statlig og kommunal sektor, vil regjeringen at de statlige virksomhetene skal ta et større ansvar for at det utvikles helhetlige, digitale løsninger som også kan benyttes av kommunene. Et eksempel på en ny digital løsning utviklet av en statlig virksomhet er Husbankens eSøknad for bostøtte, startlån og tilskudd som er innført, og en tilhørende saksbehandlingsløsning skal lanseres for kommunene i løpet av 2017. Digitalisering her er avbyråkratisering og forenkling i praksis.

I noen tilfeller kan det være nødvendig at staten tar et sterkere ansvar for å initiere nasjonale IKT-prosjekter der hele eller store deler av gevinsten tilfaller kommunesektoren. I slike tilfeller kan det være aktuelt at kommunesektoren bidrar i finansieringen av prosjektene. Departementet vil utrede en modell for uttrekk av kommunerammen for å finansiere IKT-prosjekter hvor utviklingskostnadene primært dekkes av staten, mens gevinstene i stor grad vil tilfalle kommunene. Finansieringsmodellen skal bidra til bedre gjennomføringsevne for IKT-prosjekter i offentlig sektor, samt bidra til å styrke samhandlingen på tvers av kommune og stat. Ordningen skal forankres i konsultasjonsordningen mellom staten og KS. Arbeidet vil bli presentert i Statsbudsjettet 2018.

I dag er det slik at enkelte kommuner finansierer utvikling av løsninger som senere kommer hele sektoren til gode. En sentral koordinering av finansieringen og prioritering av kommunale IKT-prosjekter vil kunne bedre samordningen i sektoren. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor satt av 25 mill. kroner over prosjektskjønnet på kap. 571, post 64 i 2017 til en KS-administrert ordning for finansiering av kommunale IKT-prosjekter som er initiert og styrt av kommunene selv. For 2018 tar departementet sikte på å sette av 100 mill. kroner. Totalt legges det dermed opp til å tildele 125 mill. kroner til formålet. Departementet vil ha dialog med KS om innretningen på ordningen, og det vil være en forutsetning for støtten fra KMD at også kommunesektoren bidrar med egne midler. Departementet vil, i samråd med KS, utarbeide nærmere kriterier til bruken av midlene.

Det er etablert en medfinansieringsordning for små til mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten. Ordningen dekker deler av utgiftene i digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Medfinansieringsordningen forvaltes av Difi. Prosjektene finansiert gjennom medfinansieringsordningen i 2016, med investeringskostnader på til sammen 116,7 mill. kroner, er beregnet til å gi årlige gevinster på om lag 133,7 mill. kr i kommunal sektor allerede i 2018.

Difi har gitt foreløpig tildeling til nye prosjekter i 2017. Også i 2017 vil det bli igangsatt flere prosjekter der statlige etater gjennomfører digitaliseringsprosjekter som vil gi betydelige gevinster i kommunesektoren. I ett av prosjektene som har fått tildelt midler vil Direktoratet for e-helse sammen med utvalgte kommuner utvikle digital kommunikasjon mellom hjemmetjenestene i kommunen og brukerne. Dette vil gi store innsparinger i hjemmetjenesten (færre brev, telefoner, unødvendige besøk og bomturer) og gi økt kvalitet i tjenestene og spart tid for brukere og pårørende.

Difi kartla i 2016 statlige digitaliseringsprosjekter med konsekvens for kommunene i utvalgte statlige virksomheter. Departementet samarbeider med KS om oppfølging av Difis funn og forslag til tiltak for bedre samordning. Blant annet skal Difi i samarbeid med KS utarbeide en sjekkliste med en enkel veiledning for involvering av kommunene i statlige digitaliseringsprosjekter.

Det er viktig at de store kommunene, fylkeskommunene og KS er pådrivere i digitaliseringsarbeidet i kommunesektoren. Disse aktørene har kompetanse og kapasitet til å drive fram utviklingsprosjektene på vegne av sektoren. I tillegg er det viktig for kommuner og fylkeskommuner som ikke har tilstrekkelig kompetanse og ressurser at det utvikles løsninger som kan komme alle kommuner og fylkeskommuner til gode.

Det finnes mange eksempler på kommunale felleskomponenter eller løsninger. KS tilbyr SvarUt til alle kommuner og fylkeskommuner, og også andre offentlige virksomheter. Med dette får kommunene et effektivt verktøy for å sende utgående post, digitalt eller som brevpost, til innbyggere og organisasjoner. Bergen kommune sto sentralt i utviklingen av denne løsningen.

Difi og Oslo kommune samarbeider i prosjektet eInnsyn om å utvikle en felles innsynsløsning for Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) og Oslo kommunes Søk i politiske saker (SIPS). Løsningen skal etter planen lanseres ved årsskiftet 2017/2018. Det er lagt til grunn at løsningen skal utvikles slik at den også kan benyttes av andre kommuner og fylkeskommuner.

Forenkling av regelverk og offentlige anskaffelser

Forenkling av regelverk er et viktig bidrag til å skape en enklere hverdag for folk. En rekke forenklinger i lover, forskrifter og annet regelverk er allerede gjennomført eller under gjennomføring. Forenklinger i plan- og bygningslovgivningen er en viktig del av dette, noe som blant annet har betydning for de 100 000 byggesakene som hvert år behandles i kommunene. Et annet viktig område er offentlige innkjøp. Lov og forskrifter som regulerer gjennomføringen av offentlige anskaffelser ble betydelig endret fra 1. januar 2017. Endringene gir forenklinger både for innkjøperne og for leverandørene. Samtidig blir oppdragsgivere nå pålagt å legge til rette for at anskaffelsene reduserer miljøpåvirkningen og fremmer grønne løsninger. De nye reglene legger videre til rette for økt innovasjon, blant annet gjennom en ny konkurranseform som har fått navnet «innovasjonspartnerskap». Dette er en innkjøpsprosedyre som legger til rette for produkt- og tjenesteutvikling i en samarbeidsprosess mellom kjøper og utvikler/leverandør. Prosedyren skal brukes for innkjøp av varer og tjenester som per i dag ikke finnes i markedet. Kunnskapen og bevisstheten om å ta i bruk ny metodikk og innovative anskaffelser som virkemidler for omstilling og bedre ressursutnyttelse må fortsatt økes, og ledere må motivere til innovasjon i den enkelte virksomhet.

Tidstyver

Fjerning av tidstyver er en del av Regjeringens arbeid med å skape en mer effektiv offentlig sektor. Tidstyver stjeler tid og ressurser i forvaltningen, hos innbyggere og i næringslivet. Staten samarbeider nå med kommunesektoren om å fange tidstyver også i kommunene. Samarbeidet er nærmere omtalt i kapittel 6.5 Forenklinger for mindre detaljstyring.

Klart språk

Et viktig virkemiddel i tidstyvarbeidet er arbeidet for klart språk. Undersøkelser viser at mange innbyggere har problemer med å forstå brev, skjema, regelverk og annet som offentlige myndigheter sender ut. KMD arbeider aktivt for at offentlig forvaltning skal skrive så folk forstår. KMD støtter et landsomfattende klarspråkprogram i regi av KS. Hovedprosjektet startet i november 2015 og skal vare til 2020. I løpet av det første året har nesten 100 kommuner benyttet tiltak i prosjektet.

Programmet forventes å gi positive effekter både for innbyggerne og forvaltningen, som f.eks. færre unødvendige henvendelser og bedre rettssikkerhet. Det overordnede målet for Program for klart språk i kommunesektoren er å ivareta grunnleggende verdier som demokrati, åpenhet og medvirkning. Innbyggerne skiller gjerne ikke mellom kommune og stat, og tilliten som styrkes gjennom det kommunale språkarbeidet vil derfor kunne komme hele offentlig sektor til gode.

Programmet tilbyr blant annet regionale grunnkurs der de samler kommunene i regionen for å lære om hvordan man skriver klart og hvordan man kommer i gang med eget klarspråkprosjekt. Programmet har dessuten en støtteordning der kommunene kan søke om støtte til konkrete klarspråkaktiviteter i egen kommune. KS har også etablert en nasjonal tekstbase. Kommunesektoren kommuniserer stort sett om de samme tjenestene, og gode tekster fra en kommune kan deles med andre. Tekstbasen på klarspråk.no inneholder tekster på mange tjenesteområder som for eksempel plan, bygg og eiendom, barnehage, skole og utdanning og helse og omsorg.

Som del av klarspråkarbeidet har flere kommuner utviklet en egen språkprofil som skal hjelpe de ansatte i kommunen med å skrive klart, korrekt og brukervennlig.

Grunnlaget for mange tekster i det offentlige er juridiske tekster. Språket i juridiske tekster forplanter seg og kan være vanskelig å forstå. Departementet har derfor inngått en tiårig intensjonsavtale med Det juridiske fakultet på Universitetet i Oslo om å integrere klart språk som del av jusutdanningen. Målet er at jusstudentene skal kunne skrive klare, forståelige og presise juridiske tekster etter gjennomgått studium.

Difi lanserte i juni 2016 et e-læringskurs i klarspråk for ansatte i offentlig sektor. Gjennom kurset får de ansatte innføring i de viktigste klarspråksteknikkene, og de får trene på hvordan man kan skrive så mottakerne forstår. Kurset er Difis mest etterspurte e-læringskurs, og det er forventet at ca. 5 000 ansatte har benyttet seg av kurset før sommeren 2017.

Sosiale entreprenører – Veier til samarbeid

Regjeringen vil fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. De økonomiske rammene blir strammere i fremtiden. Velferdssamfunnet møter utfordringer som offentlig sektor ikke kan løse alene. Derfor må vi bruke ressursene i samfunnet bedre. Sosiale entreprenører er en slik ressurs. De har ofte tatt tak i et bestemt samfunnsproblem og funnet en ny løsning. Samarbeid med slike aktører gir også et verdifullt mangfold i tilbudet til innbyggere og andre. Noen kommuner har allerede inngått et samarbeid med sosiale entreprenører, men regjeringen ønsker mer av dette. Derfor har KMD, ved hjelp av offentlige virksomheter, sosiale entreprenører og forskere, laget et inspirasjonshefte. Heftet Veier til samarbeid. Sosiale entreprenører som samarbeidspartnere i offentlig sektor – eksempler og ideer ble lansert i februar 2017, og det skal gjøre det enklere for kommuner og sosiale entreprenører å utvikle morgendagens velferdstjenester.

Boks 5.1 Sosiale entreprenører

Generasjonsmøtet M ble kåret til «Årets Sosiale Entreprenør» av Ferd i 2016. De tilbyr besøkstjenester til sykehjem hvor ungdommer mellom 14 og 20 år jobber som besøksvenner.

Initiativtakerne ønsket å gjøre noe med det de selv hadde erfart i egen familie: Besteforeldre på sykehjem som opplever at dagene blir lange. Samtidig så de et behov for en arbeidsplass for ungdommer som ellers har vanskeligheter med å få en jobb ved siden av skolen. Gjennom tjenesten ønsker de å skape unike og verdifulle generasjonsmøter gjennom ulike aktiviteter og gode samtaler. Slik skaper de rom for erfaringsutvekslinger, historiefortelling og læring på tvers av generasjonene – til gjensidig glede for både gamle og unge.

JodaCare er en sosial entreprenør som leverer en elektronisk kommunikasjonsløsning for helsepersonell og pårørende til personer med demens. Løsningen er blant annet tatt i bruk i kommunene Songdalen, Østre Toten, Asker og Trondheim. JodaCare har gjennomført effektmålinger blant pårørende og personellet som var med. Målingen viser at de pårørende opplever økt sosial støtte og mindre stress og bekymring rundt pasienten. Helsepersonellet har bedre dialog med de pårørende, og de bruker mindre tid på telefonen for å organisere arbeidet. De har også færre bomturer til brukeren som følge av manglende informasjon.

Samarbeid og samordning over sektorgrenser

Politiske utfordringer som går på tvers av etablerte administrative inndelinger, gir behov for samarbeid og samordning over sektorgrenser. Manglende samordning gir dårligere tjenester og reduserer effektiviteten i offentlig sektor, både i form av uheldig fragmentering av oppgaveløsningen og lite brukervennlige tjenester. Gjennom Program for bedre styring og ledelse i staten pågår ulike initiativ for å møte samordningsutfordringer på brede politikkfelt, for eksempel ved at departementer velger å gi ulike direktorater felles oppdrag om leveranser og tjenester. Konkrete samarbeidsprosjekter mellom stat og kommune bidrar også til mer sammenhengende og effektiv oppgaveløsning.

Partsbasert utviklingsarbeid for bedre tjenester

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og hovedsammenslutningene LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne Kommune inngikk i juni 2016 en intensjonsavtale om etablering av et partsbasert utviklingstilbud til kommuner. Arbeidet med utvikling av tilbudet startet opp i februar 2017.

Partene har i tillegg en avtale om gjennomføring av et oppfølgingstilbud til kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen. Avtalen varer ut 2019. Formålet med tilbudet er å gi bistand til kommuner som skal slå seg sammen for å legge til rette for en god prosess som fremmer involvering og medvirkning fram mot sammenslåingen. Tilbudet, som består av samlinger for kommunene som skal slå seg sammen, startet opp høsten 2016, og fortsatte i 2017.

6 Forholdet mellom stat og kommune

6.1 Redusert statlig detaljstyring

Norske kommuner har omfattende oppgaver både som forvalter og som leverandør av velferdstjenester. Regjeringen vil gjennom kommunereformen styrke kommunene, blant annet for å sikre likeverdige tjenester for befolkningen og en bærekraftig kommunestruktur. For å understøtte arbeidet er det blant annet overført flere oppgaver til kommunene, jf. Prop. 91 L (2016–2017) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Et annet sentralt tiltak for å nå målene i kommunereformen er redusert statlig detaljstyring.

Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom nasjonale hensyn og hensynet til det kommunale selvstyret. Hovedprinsippene for styring av kommunesektoren er økonomisk og juridisk rammestyring. Rammestyring skal sikre at kommunene og fylkeskommunene har rom til å prioritere og å tilpasse tjenester i tråd med lokale forhold og behov. Videre sikrer rammestyring at kommunene kan se de ulike velferdsoppgavene i sammenheng og dermed løse de samlede utfordringene i den enkelte kommune på en kostnadseffektiv måte.

Til tross for at rammestyring er hovedprinsippet for styring av kommunene, vil det være tilfeller der staten bruker styringsvirkemidler som begrenser friheten til kommuner og fylkeskommuner. Ved unntak fra rammestyring er det viktig at tiltakene utformes mest mulig fleksibelt og rammepreget, slik at det gis rom for å tilpasse tjenestene i tråd med lokale behov og at de administrative byrdene for kommunesektoren og staten reduseres.

I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner ble det lagt til grunn at det statlige tilsynet med kommunene skal være målrettet og effektivt og at staten ikke skal kontrollere kommunene i større grad enn nødvendig.

Levende lokaldemokrati er ett av regjeringens åtte satsingsområder. Regjeringen styrker lokaldemokratiet ved å gi mer makt og myndighet til kommunene. Mer makt og myndighet lokalt betyr at folk flest får bestemme mer over sin egen hverdag og utviklingen av sitt eget lokalsamfunn.

Regjeringens satsing på et levende lokaldemokrati innebærer å spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet nedenfra. Mer makt og myndighet til sterkere kommuner innebærer at oppgaver og beslutninger legges så nær dem det gjelder som mulig. Kommunereform skal gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Kommunereformen skal gi kommunestyrene økt innflytelse over forhold som er viktige for innbyggerne. En sterk kommuneøkonomi er en forutsetning for et levende lokaldemokrati.

En fornuftig bruk av fellesskapets midler krever at avgjørelser og prioriteringer gjøres så nær de personer et vedtak omfatter som mulig. For mye statlig detaljstyring svekker den lokale handlefriheten og lokalbefolkningens muligheter til å gjøre lokale prioriteringer. Lokale prioriteringer er nødvendig for at gevinsten ved nærhet mellom bruker og kommunen skal kunne tas ut. Det er ofte umulig for sentrale politikere å ha den nødvendige kjennskapen til et lokalsamfunns behov, slik lokale politikere har. Det betyr at sentrale prioriteringer ikke alltid er sammenfallende med lokale ønsker eller faktiske behov. Videre vil redusert statlig detaljstyring legge til rette for individuelle tilpasninger for den enkelte. Regjeringen har en ambisjon om at folks møte med det offentlige skal oppleves som mindre byråkratisk.

Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunesektoren, jf. Meld. St. 14 (2014–2015). I meldingen ble det trukket fram at det er behov for bedre koordinering og effektivisering av det statlige tilsynet med kommunene, og at regjeringen ønsker å gi kommunene større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Som oppfølging av Meld. St. 14 (2014–2015) er det gjennomført kartlegginger og gjennomganger av statens styring av kommunesektoren, blant annet i regi av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Difi har kartlagt hvordan omfanget av statens virkemiddelbruk har utviklet seg i perioden 1999–2015 (Difi-rapport 2015: 19. Statlig styring av kommunene).

Difi viser i sin rapport til at bruk av rammelover og en økt vektlegging av veiledning kan tolkes som et tegn på «mykere» styring. Derimot er det særlig på velferdsområdene tendenser til mer detaljert styring gjennom blant annet prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter.

Difi peker på at blant de sentrale utviklingstrekkene i statens styring de siste tiårene er at rettighetslovgivningen har snevret inn det kommunale handlingsrommet, og at det har vært en økt vekt på prosedyrer, rapportering, tilsyn og kontroll.

En slik detaljstyring kan være begrunnet i legitime politiske hensyn, men er problematisk i lys av målet om å gi kommunene rom til å prioritere og å tilpasse tjenester i tråd med lokale forhold og behov. I dette kapittelet omtaler departementet noe av arbeidet som er gjort i stortingsperioden for å bidra til redusert statlig detaljstyring av kommunene.

6.2 Statlig tilsyn med kommunesektoren

6.2.1 Status og utfordringer for statlig tilsyn med kommunesektoren

I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner ble det lagt til grunn at det statlige tilsynet med kommunene skal være målrettet og effektivt og at staten ikke skal kontrollere kommunene i større grad enn nødvendig. Regjeringen signaliserte også at større og mer robuste kommuner ville legge til rette for reduksjon av landsomfattende tilsyn på sikt. For å effektivisere og koordinere tilsynet kan det være behov for endring i hvordan statlig tilsyn planlegges og gjennomføres. Som aktuelle tiltak tilrådde Meld. St. 14 (2014–2015) endringer i praksisen med å gi sentralt fastsatte krav til omfang og endringer i forholdet mellom landsomfattende tilsyn og de tilsynene fylkesmannen selv initierer. Det ble også varslet at tilsynet med kommunene skal bli bedre samordnet, og det skal legges til rette for læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn. Det ble lagt til grunn at en mer aktiv egenkontroll i kommunene kan redusere behovet for statlig tilsyn. I meldingen ble det vist til at det er behov for å innhente ny kunnskap som grunnlag for å følge med på utviklingen over tid og skaffe et kunnskapsgrunnlag om effekten av statlig tilsyn, og hensiktsmessigheten av tilsyn som styringsvirkemiddel overfor kommunene.

Meldingen varslet videre at departementet våren 2017 vil komme tilbake til Stortinget med en oversikt over aktuelle tiltak i forbindelse med beslutninger om ny kommunestruktur og nye oppgaver til kommunene. I dette kapitlet gis en slik oversikt. Departementet gir ikke her en fullstendig gjennomgang av statlig tilsyn med kommunesektoren, og omtaler blant annet ikke hvilke effekter statlig tilsyn har på kommunal tjenesteproduksjon, men gjør rede for status og hvordan tiltakene fra Meld. St. 14 (2014–2015) følges opp.

Statlig tilsyn med kommunene har endret seg over tid, spesielt de siste 10 årene. Tilsynsutvalget evaluerte det statlige tilsynet med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren, og foreslo flere tiltak som ble fulgt opp i de påfølgende årene. Innføringen av kommuneloven kapittel 10 A om statlig tilsyn med kommunene i 2007 og den etterfølgende særlovgjennomgangen20, har gitt et helhetlig regelverk for gjennomføring av tilsyn med kommunepliktene. I tilsynssammenheng skiller man mellom de pliktene kommunene har i egenskap av å være kommune (kommunepliktene), og de pliktene kommunene har som enhver annen som driver aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørpliktene). Formålet med å regulere innretning på det statlige tilsynet med kommunepliktene, har vært å sikre at statlig tilsyn kan gjennomføres på en måte som gir formålstjenlig offentlig ressursbruk og ivaretar det kommunale selvstyret. Kommuneloven slår fast at statlig tilsyn med kommunesektoren skal være kontroll med at kommunene ivaretar sine lovpålagte oppgaver (lovlighetstilsyn). Det er felles regler for saksbehandling ved tilsyn, og fylkesmannen har i oppgave å samordne det statlige tilsynet med kommunene, både kommunepliktene og aktørpliktene. Innføringen av kapittel 10 A i kommuneloven førte til en gjennomgang av lovverket i alle sektorer som har hjemler for statlig tilsyn med kommunepliktene. Tema for gjennomgangen var å vurdere om eksisterende tilsynshjemler oppfylte kravene som ble stilt til risiko- og sårbarhetsanalyser, og at valg av tilsyn som virkemiddel kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse (Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) og Innst. O. nr. 19 (2006–2007)). For nytt regelverk følger disse føringene av retningslinjene for statlig styring med kommunesektoren, som er inntatt i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.21

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har i 2015 og 2016 på oppdrag fra departementet gjennomført flere kartlegginger av det statlige tilsynet med kommunene. Omfanget av landsomfattende tilsyn som fylkesmennene har gjennomført på sentrale velferdsområder (helse, utdanning, barnevern og sosiale tjenester) i perioden 2004 til 2014 viser at volumkravene for antall tilsyn har ligget fast over flere år.22 Et av de viktigste utviklingstrekkene er endring i metode og innretting av tilsyn, ved at fylkesmannsembetene utvikler nye metoder for «læringsbasert» tilsyn. Kartleggingen peker også i retning av at statens tilnærming til tilsyn med kommunene de senere år har blitt mer enhetlig, og at det legges mer til rette for medvirkning fra KS, brukerorganisasjoner og interessegrupper.

Difi-rapport 2016:05 Statens tilsyn med kommunene – Organisering, omfang, nytte og forbedringsmuligheter er en kartlegging av tilsynet med kommunepliktene, både når det gjelder styringskrav, omfang og innretning på tilsynet. Kartleggingen viser at både kommuner og fylkesmenn mener statlig tilsyn er nyttig, fører til læring og til bedre kommunale tjenester. Difi har gått gjennom tidsbruken hos kommuner og fylkesmenn og mener at kommunenes samlede tidsbruk knyttet til statlig tilsyn er begrenset, og at den ikke utgjør en urimelig belastning for kommunene. Både kommuner og fylkesmenn gir i undersøkelsen uttrykk for at det samlede omfanget av tilsyn med kommunene er på et hensiktsmessig nivå. Selv om tilsyn oppleves som nyttig, viser undersøkelsen også at veiledning oppleves som like nyttig som tilsyn for å sikre regeletterlevelse. Kommunene er i overveiende grad enige i fylkesmannens lovtolkning i forbindelse med tilsyn, og resultatene fra undersøkelsen tilsier at fylkesmannen ikke går utover det som omfattes av lovlighetstilsyn. Difi mener landsomfattende tilsyn bidrar til å sikre enhetlige tilsyn i hele landet, og anbefaler at de nasjonale tilsynsmyndighetene fortsetter med å identifisere og velge ut de mest relevante temaene for slike tilsyn.

Samtidig peker Difi på flere områder der det er forbedringspotensial. Det er viktig at de nasjonale tilsynsmyndighetene har gode prosesser for å identifisere og velge ut de mest relevante temaene for landsomfattende tilsyn. Læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn bør styrkes, og det bør gis rom for at fylkesmannen i større grad kan tilpasse bruken av virkemidler ut fra behovene i kommunene. Fylkesmannens samordning med andre regionale tilsynsaktører kan bli bedre. Undersøkelsen viser at fylkesmannsembetene etterlyser større grad av samordning mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene, for eksempel av tilsynsmetodikk og begrepsbruk. Videre synes samordningen mellom det statlige tilsynet og kommunens egenkontroll å være svak. Difi mener også at det er grunnlag for erfaringsutveksling og læring på tvers av embetene og mellom embetene og nasjonale tilsynsmyndigheter, om hva som er et rimelig nivå på tidsbruk på tilsyn. Difi tilrår at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, i samråd med de øvrige departementene, vurderer om det er behov for å ha en samlet oversikt over antallet statlige tilsyn med kommunene.

Departementet har i 2016 arrangert to seminarer for fylkesmannsembetene og de sentrale tilsynsmyndighetene hvor tema har vært samordning av tilsyn med kommunesektoren. Seminarene har blitt tatt godt imot som en sektornøytral arena der embetene og tilsynsmyndighetene har kunnet diskutere spørsmål knyttet til tilsyn med kommunesektoren.

Riksrevisjonen har i sin administrative rapport nr. 2 2014 Riksrevisjonens undersøkelse for statlig tilsynsvirksomhet blant annet omtalt statlig tilsyn som forvaltningspolitisk virkemiddel.23 Riksrevisjonen uttaler at selv om fagdepartementene er ansvarlige for sine tilsynsorgan, har tilsynsvirksomhet noen fellestrekk som gjør at tilsynsorganene og fagdepartementene vil stå overfor en del av de samme utfordringene:

Slike utfordringer kan være å ha kunnskap om forutsetninger for når ulike virkemidler fungerer best, å ha et egnet rammeverk for risiko- og vesentlighetsanalyser og å ha teknikker for å kunne vurdere effekt av tilsynsvirksomheten. Dette er krevende områder som det kan være lite hensiktsmessig at hvert enkelt tilsynsorgan og fagdepartement bruker ressurser på å løse alene. For å ivareta forvaltningspolitiske verdier som effektiv ressursbruk og måloppnåelse bør FAD24 i større grad være en pådriver for å øke kunnskapsgrunnlag og formidling om tverrgående problemstillinger på tilsynsfeltet. Det kan også vurderes om det er behov for enkelte tverrgående prinsipper og retningslinjer for å bidra til at tilsynsorganene kan lære av hverandre på en bedre måte enn det som er tilfelle i dag. Slike prinsipper og retningslinjer kan også bidra til at samordningen på tilsynsfeltet blir bedre.

Deloitte har våren 2017 på oppdrag fra KS foretatt en gjennomgang av vedtatte planer for forvaltningsrevisjon for kommuner og fylkeskommuner. Rapporten Det kommunale og fylkeskommunale risikobildet 2016–2020 viser kommunesektorens egen risikovurdering. Kommunestyrene og fylkestingene prioriterer de største tjenesteområdene for direkte tjenesteyting i sine planer for forvaltningsrevisjon i valgperioden; helse og omsorg i kommunene og videregående opplæring i fylkeskommunene. Kommunestyrene og fylkestingene prioriterer også internkontroll som tema for forvaltningsrevisjonene. I rapporten pekes det på at forvaltningsrevisjon favner bredere med hensyn til tema og hovedfokus enn statlig tilsyn. Deloitte finner ingen vesentlige forskjeller med tanke på kommunestørrelse eller geografi ved sammenlikning av identifiserte risikoområder. Deloitte finner videre at det tas hensyn til gjennomførte og planlagte statlige tilsyn i om lag en tredjedel av de vedtatte planene for forvaltningsrevisjon. Deloitte mener at det er et betydelig forbedringspotensial i å samordne arbeidet mellom stat og kommune rundt forvaltningsrevisjon og statlig tilsyn i større grad.

6.2.2 Tiltak for et mer koordinert og effektivt statlig tilsyn

Det lokale selvstyret innebærer at kommunesektoren er selvstendige rettssubjekter som ikke inngår i den statlige forvaltningen. Kommunene kan bare pålegges oppgaver direkte av Stortinget gjennom lovvedtak. Det innebærer at statlige tilsynsmyndigheter bare kan føre tilsyn der det er fastsatt i lov, og at tilsynsmyndigheten bare skal kontrollere om kommunene ivaretar de oppgavene de er gitt i lov eller i medhold av lov. Tilsyn har som formål å bidra til regeletterlevelse og ivareta individers rettsikkerhet.

Difis kartlegginger fra 2015 og 2016 viser at det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg i riktig retning, og at omfanget av det statlige tilsynet ikke har økt de siste ti årene. Regjeringen har som mål at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og legger til grunn en målsetting om at omfanget av tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke. Departementet vil følge utviklingen og tar sikte på å orientere Stortinget om utviklingstrekk for statlig tilsyn med kommunesektoren hvert fjerde år.

Arbeidet med et mer koordinert og effektivt tilsyn bør ta utgangspunkt i de identifiserte forbedringspunktene for statlig tilsyn med kommunesektoren. Det bør fortsatt arbeides med å videreutvikle tilsynsmetoder som legger til rette for læring, og å utnytte synergiene mellom den kommunale egenkontrollen og statlig tilsyn. Videre vil departementet styrke fylkesmannens samordning og legge til rette for nasjonal samordning av tilsyn med kommunesektoren.

Statlige myndigheter skal vurdere når tilsyn er rett virkemiddel og når andre styringsvirkemidler, som for eksempel veiledning, heller bør benyttes. Regjeringen fastsatte nye retningslinjer for statlig styring med kommunesektoren våren 2016, og disse er tatt inn i og formidlet gjennom veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Veilederen gir en praktisk omtale av kravene til eventuell innføring av statlig tilsyn som styringsvirkemiddel overfor kommunene, som er i tråd med forutsetningene for tilsynsreglene i kommuneloven kapittel 10 A.

Tilsyn som grunnlag for læring

Det er et mål at tilsyn skal bidra til bedre etterlevelse av regelverket og til bedre kommunale tjenester. Departementet mener det er viktig å utvikle og legge til rette for læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn. Med læringsaktiviteter menes formidling av kunnskap om kravene i regelverket, med sikte på at hele organisasjonen kan lære for å kunne endre praksis og rutiner.

Det er ikke alltid tilstrekkelig å kjenne til hva som er avvik for å kunne forbedre en tjeneste. De senere årene har flere tilsynsmyndigheter utviklet læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn. Slike læringsaktiviteter er noe annet enn den veiledningen og rådgivningen kommunene gis i andre sammenhenger, og er spesifikt knyttet til gjennomføring av et tilsyn. Selve tilsynet skal imidlertid være et rent lovlighetstilsyn, men aktivitetene i forkant og etterkant bringer inn elementer av opplæring og veiledning.

At tilsynet skal være lovlighetstilsyn, betyr at tilsynsmyndighetenes kompetanse til å kontrollere kommunene, er underlagt de samme avgrensningene som domstolene, og tilsynsorganene kan ikke overprøve kommunenes forvaltningsskjønn («det frie skjønnet»). Denne avgrensningen er begrunnet i hensynet til den kommunale handlefriheten og legalitetsprinsippet, og er et uttrykk for rammestyringsprinsippet. Det forutsettes at tilsynsmyndighetene er tydelige på når det føres tilsyn og når det gis veiledning, blant annet slik at veiledning i praksis ikke blir en skjult og indirekte form for statlig styring. Det skal ikke være tvil om når fylkesmannen opptrer som tilsynsmyndighet. Det er ikke en motsetning mellom lovlighetstilsyn og veiledning, så lenge tilsynsmyndigheten er tydelig på sine roller.

Difi har kartlagt omfanget av læringsaktiviteter knyttet til tilsyn. Omfanget varierer mellom sektorer, og kartleggingen viser at det er størst bruk av læringsaktiviteter på opplæringsområdet.

NOU 2015: 11 Med åpne kort kapittel 7.7.2.4 omtaler utviklingen av læringsaktiviteter i helse- og omsorgssektoren:

Helsetilsynet har de siste 10–15 årene valgt å legge økende vekt på at tilsyn ikke bare skal være kontroll, men skal gjennomføres slik at tilsynsobjektet kan lære noe av det og dermed bidra til forbedring av tjenestene og forebygging av framtidige uønskede hendelser. Det er viktig at tilsynsmyndighetene er seg bevisst sin rolle som kontrollorgan, og skillet mellom kontroll og veiledning må være klart også for tilsynsobjektene. Måten tilsynet gjennomføres på, ser ut til å ha betydning for om det bidrar til endring. (…)

Både fylkesmennene og kommunene som deltar i Difis kartlegging fra 2016 er positive til læringsaktiviteter og mener det bidrar til at tilsyn oppleves som nyttig og bidrar til bedre etterlevelse av regelverket. Departementet mener læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn er positivt og bør videreutvikles, forutsatt at aktivitetene innrettes på en måte som sikrer at det føres tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov (lovlighetstilsyn).

Utnytte synergier mellom den kommunale egenkontrollen og statlig tilsyn

Kommunenes egenkontroll består av administrasjonens internkontroll, revisjon og kontrollutvalgenes virksomhet. Kontrollutvalgene er folkevalgte organer som utfører og bestiller kontroll på vegne av kommunestyrene. Kontrollutvalgene og kontrollutvalgssekretariatenes arbeid har andre formål enn statlig tilsyn; de skal vurdere og revidere kommunens resultat- og måloppnåelse. Temaene i forvaltningsrevisjoner vil ofte være annerledes enn temaene for tilsyn. Selv om formålet for den kommunale egenkontrollen er (til dels) ulikt statlig tilsyn, har spesielt kontrollutvalgenes arbeid relevans for tilsynet.

Boks 6.1 Læringstilsyn på opplæringsområdet

Oppsummeringsrapporter som Utdanningsdirektoratet har laget fra fylkesmennenes tilsyn på blant annet opplæringsområdet i 2014 og 2015, viser at fylkesmennene gjennomførte flere veiledningsaktiviteter i forkant av felles nasjonale tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Hovedformålet med veiledningen var å gjøre kommunene og skolene kjent med temaene for tilsynet, hvilke krav som stilles, og gi dem en mulighet til å endre egen praksis før tilsynet.

I oppsummeringsrapportene fremkommer det at fylkesmennene melder om stor interesse for å delta på veiledningssamlingene. Mange av deltakerne peker på at det er positivt å få informasjon og veiledning om tilsynstemaene før tilsynet starter, og at det har vært svært nyttig å få skriftlig veiledningsmateriell i forkant av tilsynene.

Utdanningsdirektoratet fremhever at funn fra fylkesmennenes nasjonale tilsyn, som for eksempel færre regelverksbrudd per tilsyn i 2015 enn i 2014, tilsier at veiledningsaktiviteter i kombinasjon med tilsyn har hatt effekt, at veiledningsaktivitetene har vært nyttige og nødvendige, og at de setter i gang positiv aktivitet som gjør kommunene og skolene mer bevisst på hvilke tiltak de kan eller må sette i verk.

I tillegg til veiledningssamlingene, lanserte Utdanningsdirektoratet i 2015 et web-basert egenvurderingsverktøy kalt RefLex. Dette er et fleksibelt verktøy hvor skolene eller skoleeier bestemmer bruken. Hensikten er at skolene og skoleeier kan vurdere seg selv i forhold til kravene i tilsynet, uavhengig av om de får tilsyn. Verktøyet gir noe veiledning i kravene og har lenker til mer omfattende veiledningsmateriell som direktoratet har laget for tilsynet.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Agder kommunerevisjon IKS og KS Agder sluttførte i 2016 det treårige prosjektet Læring, utvidet samarbeid om tilsyn og kommunenes egenkontroll. En av målsettingene med prosjektet har vært styrket samarbeid mellom kommunal revisjon og statlig tilsyn og økt læringsutbytte for kommunene. Resultatene av prosjektet viser at selv om tilsyn og egenkontroll har ulike formål, kan disse kontrollmekanismene ha god effekt når de utøves sammen. Sluttrapporten fra prosjektet viser til at det er en glidende overgang mellom fylkesmannens kontroll og veiledning, og at det er et potensial for økt læring for kommunene ved å utnytte dette spillerommet og i større grad vektlegge veiledningsdimensjonen.25 Prosjektgruppen mener at større grad av medvirkning fra kommunens side i både valg og innretning av tilsynet kan bidra til økt relevans og regelverksetterlevelse i kommunene.

KS har i 2017 satt i gang prosjektet Pilotnettverk for egenkontroll og kvalitetsutvikling. Prosjektets formål er å utarbeide metoder og verktøy for kvalitetsutvikling gjennom kommunens egenkontroll. Prosjektet skal integrere egenkontrollen med kvalitetsutvikling på et tema både kommunesektoren og staten anser som relevant etter en risiko- og vesentlighetsvurdering. Departementet har gitt økonomisk støtte til prosjektet, og mener det er viktig å legge til rette for innovasjon i måter å utnytte synergien mellom statlig tilsyn og kommunens egenkontroll.

I tildelingsbrevet til fylkesmannsembetene står det at fylkesmannen skal legge til rette for størst mulig utbytte av tilsyn og unngå unødvendig dobbeltarbeid. Fylkesmannen skal derfor i planleggingen, prioriteringen og utførelsen av tilsynsvirksomheten ta hensyn til den interne kontrollvirksomheten i kommunen, som for eksempel forvaltningsrevisjoner og andre prosesser som kommunene har planlagt eller gjennomført og resultatet av disse. Fylkesmenn som inkluderer kontrollutvalgssekretariatene i sitt samordningsarbeid, gir uttrykk for at dette oppleves som nyttig både for tilsynsmyndighetene og den kommunale egenkontrollen. Ved å samordne tilsyn og egenkontroll vil man legge til rette for erfaringsoverføring blant annet som grunnlag for ROS-analyser og kontrollutvalgenes overordnede analyser. Gjensidig informasjonsutveksling om planlagte tilsyn og kontroller kan være nyttig både for fylkesmannen og kommunenes kontrollorganer. Departementet mener det er mulig å utnytte de synergier som er mellom egenkontrollen og tilsyn uten at de ulike rollene og formålene kommer i konflikt.

Legge til rette for fylkesmannens samordning av tilsyn rettet mot kommunene

Det er et mål at statlige tilsynsmyndigheter skal være koordinerte i sitt møte med kommunene. Kommuneloven gir fylkesmannen i oppgave å samordne det statlige tilsynet med kommunene. Reglene om samordning av tilsyn gjelder for fylkesmennene og andre statlige tilsynsmyndigheter, og omfatter både tilsyn med kommunenes lovpålagte oppgaver (kommuneplikter) og plikter som kommunen har på lik linje med andre aktører/tjenesteytere (aktørplikter).

Formålet med samordning av statlig tilsyn med kommunene er for det første å sikre at tilsynsbelastningen for enkeltkommuner ikke blir for stor. Dersom enkeltkommuner får flere tilsyn nært i tid, kan det gå ut over det generelle utviklingsarbeidet i kommunen, eller føre til en utilsiktet vridning i prioritering innenfor de ulike kommunale tjenesteområdene. Samordning har også som formål å unngå dobbeltarbeid og å lære av arbeid som allerede er gjort. Oppgaven med å samordne tilsyn omfatter å ha oversikt over den samlede tilsynsbelastningen i den enkelte kommune og å samordne praktiske sider og bruk av reaksjoner. Fylkesmannen er gitt i oppgave å samordne tilsynet, og andre statlige tilsynsmyndigheter har plikt til å samordne seg med fylkesmannen.

Departementet mener det er forbedringspotensial for samordningen av tilsyn med kommunene. Kommunene som har deltatt i Difis kartlegging i 2016, oppgir at de mener tidspunktet for de tilsynene som føres av fylkesmannen er tilstrekkelig samordnet, mens det synes å være et større forbedringspotensial i samordning med andre tilsynsmyndigheter. Fylkesmannens samordningsoppgaver ivaretas gjennom den generelle kunnskapen fylkesmennene har til kommunene, oversikten over egne tilsynsaktiviteter og dialog med andre tilsynsmyndigheter som for eksempel Mattilsynet, Arbeidstilsynet og Arkivverket. De fleste embetene har i kartleggingen oppgitt at de har ulike former for tilsynsgrupper eller samordningsforum for den interne samordningen (avdelinger/fagområder innad i embetet). Mot de øvrige tilsynsmyndighetene oppgir embetene i mindre grad at de har faste kontaktflater, men noen har for eksempel faste samordningsmøter. Departementet vil blant annet ved å avholde seminarer for fylkesmenn og tilsynsmyndigheter, bidra til at man har en arena for dialog og erfaringsutveksling.

Kommunelovutvalget har i NOU 2016: 4 Ny kommunelov foreslått flere lovendringer for å styrke fylkesmannens samordningsrolle. En del av de oppgavene utvalget foreslår, er presiseringer av de oppgaver fylkesmannen har i dag. Utvalget foreslår i tillegg flere nye plikter for fylkesmannen og andre tilsynsmyndigheter. Departementet vil vurdere forslagene og innspillene fra høringsinstansene i arbeidet med lovproposisjonen om ny kommunelov.

Etablering av felles tilsynskalender og tilsynsteam hos fylkesmannen har forbedret samordningen av tilsyn i tid. Departementet mener det bør legges til rette for å videreutvikle praktiske samordningsverktøy, som for eksempel tilsynskalendre.

Nasjonal samordning av tilsyn med kommunesektoren

Det fremgår av Difis kartlegging fra 2016 at fylkesmannsembetene etterlyser mer samordning mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene. I Difi-rapport 2016:05 kapittel 7.3.1 sies det at

Det enkelte embete står mellom en sektororganisert stat på den ene siden og et ulikt antall kommuner på den andre. Alle embetene forholder seg til 11 ulike departementer som forvalter hver sine lover som hjemler tilsyn og til flere nasjonale tilsynsmyndigheter.

Fylkesmennene er gitt i oppgave å samordne tilsyn med ulike tilsynsmyndigheter, men besitter i dag ikke nødvendige verktøy til å faktisk samordne. Dette omtales blant annet i rapportens kapittel 6.4.1

I praksis peker embetene på at det er vanskelig å få til samordningen i tid med de eksterne tilsynsmyndighetene på grunn av ulikt årshjul. Mens Fylkesmannen i hovedsak legger planer for de planlagte tilsynene i oktober-desember (og planen klar i desember) gjennomfører for eksempel Mattilsynet og Arbeidstilsynet en større del av planlegningen i januar-april. Mattilsynet og Arbeidstilsynet har også et større behov for å ha uanmeldte tilsyn, og dermed er samordningen vanskelig. I tillegg peker flere embeter på at det ikke er mulig å samordne de hendelsesbaserte tilsynene.

Departementet mener det er behov for en tverrsektoriell arena for samordning av tilsyn på nasjonalt nivå. Utgangspunktet er at tilsyn bør innrettes på en måte som ikke oppleves som urimelig eller uforholdsmessig belastende for kommunen. Kommunene har en bred oppgaveportefølje, og statlige myndigheter fører tilsyn med både kommuneplikter og aktørplikter. En nasjonal samordning av tilsynet med kommunene vil kunne legge til rette for at fylkesmennene på en bedre måte kan ivareta de samordningsoppgavene de er gitt i dag. Samordningen i tid mellom fylkesmannens og andre tilsynsmyndigheters tilsyn kan ikke alene gjøres regionalt, siden for eksempel Arbeidstilsynet, Mattilsynet, Utdanningsdirektoratet og Helsetilsynet har ulike tilsynssykluser. Disse tilsynssyklusene fastsettes nasjonalt, ikke regionalt. En harmonisering av tilsynssyklusene forutsetter derfor nasjonal samordning.

Nasjonale/landsomfattende tilsyn bidrar til at et tilsyn utføres på en enhetlig måte i hele landet. Det brukes mye ressurser til disse tilsynene både i kommuner, hos fylkesmenn og hos andre tilsynsmyndigheter. Det er derfor særlig viktig at de temaene som velges ut for nasjonale/landsomfattende tilsyn oppleves som relevante og nyttige for kommunene. Departementet støtter Difis vurdering om at innsatsen heller bør legges på å bedre arbeidet med å identifisere og velge ut de mest relevante temaene for landsomfattende tilsyn, enn å ha som mål å redusere antallet landsomfattende tilsyn. Samtidig viser kartleggingen at embetene ønsker et større handlingsrom, for eksempel fleksibilitet til å velge mellom de ulike virkemidlene de har for å sikre bedre etterlevelse av regelverket.

Departementet vil legge til rette for bedre nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene. En nasjonal samordning innebærer at de nasjonale tilsynsmyndighetene gjensidig informerer om aktuelle tilsynstema og tilsynsplaner for de nasjonale/landsomfattende tilsynene. Målet er at tilsyn oppleves som nyttig for kommunene, og at de bidrar til bedre regeletterlevelse og bedre tjenesteyting. En nasjonal samordning av tilsyn vil ikke endre prinsippet om tilsynsmyndighetenes uavhengighet og at hvert departement har ansvaret for sine fagområder (sektoransvarsprinsippet). Den nasjonale samordningen vil ikke innebære overføring av beslutningsmyndighet, men vil legge til rette for at departementer og sentrale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor regional stat og kommunesektor.

Det er kommuner og fylkeskommuner som har det samlede bildet av det statlige tilsynet med kommunesektoren. KS har i konsultasjonsordningen mellom KS og departementene tatt initiativ til å drøfte statlig tilsyn, men erfarer at det er krevende å formidle sitt helhetlige inntrykk i bilaterale møter med departementene. Ved å legge til rette for en sektornøytral arena for nasjonal samordning av tilsyn, vil dette også kunne bidra til at kommunesektoren kan formidle sine erfaringer og innspill til det statlige tilsynet på tvers av alle sektorene til de tilsynsmyndighetene som fatter beslutninger om tilsynstema og -omfang.

Videre vil en arena for samordning av landsomfattende/nasjonale tilsyn også kunne legge til rette for erfaringsutveksling og tverrsektoriell videreutvikling av tilsyn på tvers av sektorene (både metodikk, for eksempel ROS-analyser, begreper, utforming av tilsynsrapporter, når er tilsyn riktig virkemiddel mv.). Tiltaket vil følge opp anbefalinger fra Riksrevisjonens administrative rapport nr. 2 2014 Riksrevisjonens undersøkelse av statlig tilsynsvirksomhet. Riksrevisjonen uttaler at:

Det kan også vurderes om det er behov for enkelte tverrgående prinsipper og retningslinjer for å bidra til at tilsynsorganene kan lære av hverandre på en bedre måte enn det er tilfelle i dag. Slike prinsipper og retningslinjer kan også bidra til at samordningen på tilsynsfeltet blir bedre.

Det er på flere områder etablert samordningsstrukturer for tilsyn. Arbeidstilsynet har i oppgave å samordne tilsynet innenfor HMS-området, hvilket inkluderer tilsyn etter lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, sivilbeskyttelsesloven, produktkontrolloven, arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, genteknologiloven, brann- og eksplosjonsvernloven og strålevernloven. Et annet eksempel er Petroleumstilsynet, som samordner tilsyn med petroleumssektoren, jf. forskrift 12. februar 2010 nr. 158 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (rammeforskriften). I NOU 2015: 11 Med åpne kort anbefaler utvalget at Statens helsetilsyn får et koordineringsansvar overfor andre tilsynsmyndigheter i enkeltsaker innen helse- og omsorgstjenesten. Helse- og omsorgsdepartementet deler utvalgets og høringsinstansenes syn og vil omtale dette i lovproposisjon til Stortinget våren 2017. En nasjonal samordning av tilsyn med kommunesektoren skal ikke erstatte andre arenaer for samordning av tilsyn.

Departementet vil også framover ta initiativ til å gjennomføre seminarer for fylkesmannsembetene og de sentrale tilsynsmyndighetene om samordning av tilsyn med kommunesektoren. Slike møteplasser kan gi embetene og tilsynsmyndighetene en sektornøytral arena for å diskutere spørsmål knyttet til tilsyn med kommunesektoren, og kan knytte embetene til den nasjonale samordningen.

6.3 Økt økonomisk handlingsrom

En forutsigbar og god kommuneøkonomi er viktig for at kommunene kan ivareta oppgavene sine. Hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Rammefinansiering er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom til å tilpasse tjenestene ut fra lokale og individuelle behov til beste for innbyggerne. Det er derfor viktig at styrkingen av kommuneøkonomien i all hovedsak skjer gjennom en økning i de frie inntekter, og ikke kommer som øremerkede midler.

6.3.1 Økte frie inntekter

Regjeringens budsjettopplegg har gitt kommunesektoren handlingsrom og lagt til rette for vekst og styrking av kvaliteten i tjenestetilbudet. I perioden 2013–2016 var den gjennomsnittlige årlige oppgavekorrigerte realveksten 2,3 prosent, mens den for perioden 2009–2013 var 1,5 prosent, jf. figur 6.1. Innbyggertallet i Norge har økt i begge perioder. Den oppgavekorrigerte realveksten per innbygger var i gjennomsnitt 1,2 prosent i perioden 2013–2016 og 0,2 prosent i perioden 2009–2013. Veksten i de frie inntektene til kommuner og fylkeskommuner i perioden 2013–2016 har lagt til rette for en betydelig økning i kommunesektorens handlingsrom og i midler til satsingsområder finansiert innenfor veksten i frie inntekter, slik at kommuner og fylkeskommuner kan tilby flere og bedre tjenester til innbyggerne.

6.3.2 Innlemming av øremerkede tilskudd

Kommunesektoren finansieres også gjennom øremerkede tilskudd til fastsatte formål. Øremerking lar staten utøve sterk kontroll med kommunesektoren og kan bidra til raskere måloppnåelse på enkeltområder. Utstrakt bruk av øremerkede tilskudd innebærer imidlertid en rekke utfordringer. Produktivitetskommisjonen anbefalte i sin andre rapport at statlige tilskuddsordninger som svekker effektiviteten i kommunal tjenesteyting, gjennomgås og strammes inn. Øremerking kan gi uoversiktlige styringssystemer, uheldige vridninger i lokale prioriteringer og kan føre til en passiv og avventende holdning i enkelte kommuner i påvente av statlige støtteordninger.

Figur 6.1 Gjennomsnittlig årlig oppgavekorrigert realvekst i frie inntekter i kommunesektoren.  2009–2013 og 2013–2016. Prosent.

Figur 6.1 Gjennomsnittlig årlig oppgavekorrigert realvekst i frie inntekter i kommunesektoren. 2009–2013 og 2013–2016. Prosent.

Øremerkede tilskudd innebærer også søknader og rapportering som gir økt byråkrati både i kommunene og i staten. Det er derfor grunn til å være varsom med å innføre nye øremerkede tilskudd. Eksisterende øremerkede tilskudd bør også jevnlig vurderes.

Som ledd i arbeidet med redusert statlig detaljstyring, har regjeringen innlemmet tilskudd knyttet til boligsosialt arbeid i rammetilskuddet til kommunene. I 2017 ble 15,7 mill. kroner til boligsosialt arbeid fra Arbeids- og sosialdepartementets og Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Det tas sikte på å innlemme ytterligere midler i 2018 og 2019 etter hvert som gitte tilsagn til kommunene løper ut og etter som igangsatte forsøk eller igangsatt arbeid i kommunene avsluttes.

Ansvaret for tilskuddet til frivilligsentraler ble fra 2017 overført til kommunene. Midler fra Kulturdepartementets budsjett ble overført til rammetilskuddet. I tillegg økte regjeringen bevilgningen med 20 mill. kroner, slik at til sammen 151 mill. kroner til frivilligsentraler vil fordeles særskilt innenfor rammetilskuddet (tabell C) i en overgangsperiode på fire år.

Innlemming av tilskuddene vil øke det lokale handlingsrommet for å finne gode tilpassede løsninger for den enkelte i samarbeid mellom ulike kommunale tjenester. Dette vil også redusere kommunenes administrative arbeid knyttet til søknader og rapportering og dermed frigjøre kapasitet til tjenesterettet arbeid.

Departementet foreslår å overføre ansvaret for tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig til kommunene, jf. Prop. 91 L (2016–2017) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Departementet foreslår å bygge ut bostøtteloven med et kapittel som slår fast kommunens plikt til å vurdere å gi tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig. Lovendringene skal iverksettes når kommunesammenslåingene er trådt i kraft 1. januar 2020.

I dag er det en statlig refusjonsordning for kommunale utgifter til forsterkning av fosterhjem og nærmiljøbaserte tiltak som overstiger satsen for kommunale egenandeler. Refusjonsordningen er arbeidskrevende og bidrar til utfordringer i samhandlingen mellom stat og kommune. Refusjonsordningen kan også påvirke kommunenes insentiver når de skal velge tiltak og omfang av tiltak.

Regjeringen tar som del av barnevernsreformen sikte på å avvikle dagens refusjonsordning for utgifter til forsterkningstiltak i fosterhjem tidligst i 2020. Det foreslås at kommunene kompenseres for dette gjennom økning i kommunerammen. Kommunene vil med dette stå friere til å prioritere ressurser og tilpasse tjenestetilbudet lokalt, blant annet med bakgrunn i vurderinger av hvilken oppfølging og støtte barna og fosterhjemmet har behov for.

Regjeringen legger opp til å innlemme det øremerkede tilskuddet til stillinger i kommunalt barnevern i kommunerammen samtidig med at reformen trer i kraft, tidligst i 2020. Tilskuddet er i 2017 på 694 mill. kroner.

Regjeringen har satt i gang en samlet områdegjennomgang av øremerkede tilskudd rettet mot kommunesektoren. Vurderinger av forenklinger av tilskuddsordninger vil være en del av gjennomgangen. Gjennomgangen skal ferdigstilles i tide til å kunne inngå i regjeringens arbeid med statsbudsjettet for 2019.

6.4 Nye retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren

Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom nasjonale hensyn og hensynet til det kommunale selvstyret. Kommunene og fylkeskommunene skal ha rom for å prioritere og tilpasse tjenester i tråd med lokale forhold og behov. Kommuner og fylkeskommuner skal ha rammebetingelser som setter dem i stand til å løse sine oppgaver både som myndighetsutøver, demokratiske arenaer, tjenesteprodusenter og samfunnsutviklere. Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal som samordningsdepartement bidra til at de ulike departementenes sektorstyring til sammen skal være samordnet, helhetlig og konsistent. Departementet arbeider for at de grunnleggende prinsippene for styring av kommunesektoren blir fulgt i fagdepartementenes forberedelse av saker med konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner.

Som en del av samordningsarbeidet har departementet fastsatt nye retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Retningslinjene er førende for hvordan statlige tiltak og reformer som har konsekvenser for kommunesektoren skal utformes og håndteres.

Retningslinjene gjelder blant annet bruk av økonomiske styringsvirkemidler og øremerking, for rapporteringskrav, og for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren. Målgruppen for retningslinjene er departementer, direktorater og andre statlige etater som forbereder reformer eller andre tiltak som berører kommuner og fylkeskommuner. Med reformer og tiltak menes endringer i lov eller forskrift, endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, nye og endrede ordninger eller tilskudd og andre økonomiske endringer.

Departementet har også revidert veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (H-2382 B). Det er et mål at veilederen og retningslinjene for statlig styring skal bidra til å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteytere, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer.

6.5 Forenklinger for mindre detaljstyring

For å sikre større handlefrihet for kommunene har regjeringen gjennomført en rekke forenklingstiltak som fjerner unødvendige lover og regler. Dette gir kommunene større frihet til å finne gode løsninger og å prioritere i samsvar med lokale behov.

6.5.1 Tidstyver

Å fjerne tidstyver er en del av regjeringens arbeid med å skape en mer effektiv offentlig sektor. I kommuneproposisjonen for 2016 orienterte regjeringen Stortinget om at de ville samarbeide med kommunesektoren om å fange tidstyver i kommunene, og at staten i dette samarbeidet ville dele sine erfaringer fra det statlige tidstyvprosjektet som startet i 2014. Ved å fjerne statlige tidstyver i kommunesektoren vil man kunne gi kommunene og de ansatte mer tid og ressurser til å gi bedre tjenester og service til innbyggerne.

Verktøykassen for kommunalt forbedringsarbeid ble lansert 14. november 2016. Difi og KS samarbeidet om å etablere den, og KS tok etter lanseringen over ansvaret for verktøykassen. I den finnes det eksempler på og erfaringer med hvordan man kan fjerne og redusere tidstyver i kommunesektoren. I tillegg er det også veiledning om hvordan man kan komme i gang med tidstyvjakt i sin egen kommune. Det er i verktøykassen også etablert en funksjon som gir kommunene mulighet til å melde inn «statlige tidstyver» til KS, dvs. tidstyver som oppleves av kommunene eller kommunens brukere, men som er en konsekvens av statlige beslutninger, vedtak eller tiltak. Disse vil bli vurdert fulgt opp i samarbeid mellom staten og kommunesektoren.

Staten og kommunesektoren ved KS har i tillegg til den nevnte verktøykassen etablert et samarbeidsprosjekt hvor formålet er å fjerne «statlige tidstyver i kommunene». Dette arbeidet involverer i utgangspunktet flere departementene, og blir koordinert av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. De tidstyvene som blir meldt inn fra KS vil bli kvalitetssikret i prosjektet før de eventuelt blir tatt opp med fagdepartementene som er ansvarlige for å fjerne eller redusere de aktuelle tidstyvene. Prosjektet skal vare ut 2017, og deretter skal staten og kommunesektoren vurdere effektene av dette samarbeidet.

6.5.2 Enklere regler for plan- og byggesaker

Enklere planprosesser

Kommunal- og moderniseringsdepartement har i inneværende stortingsperiode arbeidet med forenklinger i plandelen av plan- og bygningsloven som både skal effektivisere planprosessene og gjøre det enklere å bruke regelverket. Flere av tiltakene har medført større handlingsrom for kommunene. Departementet har i rundskriv H-2/14 av 17. februar 2014 pålagt fylkesmenn og andre innsigelsesmyndigheter å arbeide for at saker løses på et tidligere tidspunkt. Det skal kun fremmes innsigelser der det er nasjonale eller regionale interesser, og det skal legges mer vekt på det lokale selvstyret. Terskelen for innsigelser er dermed hevet, noe som har ført til at man oftere finner løsninger lokalt. Saksbehandlingstiden for innsigelsessaker i departementet er gått ned fra 11 måneder i 2012/2013 til 9 måneder i 2014, 7 måneder i 2015 og 6,5 måneder i 2016. Ordningen med at fylkesmannen samordner, og om nødvendig stopper, de statlige innsigelsene er videreført i perioden og utvidet til å omfatte 12 fylkesmenn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet avgjør kommunale arealplansaker der det er fremmet innsigelser og partene ikke har klart å bli enige om en løsning. Etter regjeringsskiftet i 2013 er innsigelser til kommunale planer sjeldnere blitt tatt til følge, slik det går fram av figur 6.2 under.

Figur 6.2 Andel innsigelsessaker som er behandlet i periodene 17.10.2005–16.10.2013 og  16.10.2013–31.12.2016.

Figur 6.2 Andel innsigelsessaker som er behandlet i periodene 17.10.2005–16.10.2013 og 16.10.2013–31.12.2016.

Stortinget vedtok 23. februar 2017 flere lovforslag fra Regjeringen om forenklinger og effektivisering av planprosessen som innebærer økt vektlegging av det lokale selvstyret. Det er åpnet for at noe større planendringer enn i dag skal kunne gjennomføres uten full planbehandling. Det betyr at slike endringer i en reguleringsplan som ikke går ut over hovedrammene i planen skal kunne vedtas av et politisk utvalg i kommunen etter delegert myndighet fra kommunestyret. Kommunen skal i større grad kunne bruke planfaglig skjønn ved vurderingen av hvor mye saksbehandling (varsling mv.) som er nødvendig for å gjennomføre endringer. Kommunen skal også kunne oppheve eldre planer som i det vesentlige er i strid med overordnet plan. Varslingen kan begrenses til eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av planvedtaket. Det er dermed ikke lenger krav til å varsle regionale eller statlige myndigheter i disse sakene. Kommunen vil spare tid og ressurser i sin saksbehandling. Kravet til sentral godkjenning i departementet av regionale planstrategier er opphevet og det er heller ikke lenger krav om obligatorisk oppdatering (rullering) av regionalt handlingsprogram. Bakgrunnen for disse lovvedtakene er erfaringene med den sentrale godkjenningsordningen, og et ønske om å forenkle planprosesser ved overføring av myndighet til regionalt og lokalt nivå. Departementet tar sikte på at lovendringene vil tre i kraft 1. juli 2017.

Tidsbestemt bruksendring av bygg som ny søknadskategori

Departementet har nylig hatt på høring forslag til endringer i plan- og bygningsloven om å innføre tidsbestemt bruksendring av bygg som ny søknadskategori. Dette vil gi kommunene mulighet for en mer fleksibel arealforvaltning innenfor rammen av egne arealplaner, og et noe større handlingsrom. Forslaget har fått bred støtte i høringsrunden. Dersom forslaget blir vedtatt vil kommunen kunne gi tillatelse til å omdisponere et bygg til annen bruk for en avgrenset tidsperiode, uten at det er nødvendig å saksbehandle tilbakeføring til tidligere tillatt bruk etter utløp av perioden. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt der et kontorbygg omdisponeres midlertidig til skoleformål under rehabilitering av skolebygg. Endringsforslaget vil også kunne åpne for mer fleksibel bruk av næringslokaler i bysentra der man sliter med tomme lokaler. Forslag til lovproposisjon Prop. 110 L (2016–2017) Endringer i plan- og bygningsloven og matrikkellova ble lagt fram for Stortinget i april.

Gjennomførte forenklinger av bygningsdelen av plan- og bygningsloven

Våren 2014 vedtok Stortinget en rekke forenklinger i bygningsdelen av plan- og bygningsloven, jf. Prop. 99 L (2013–2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger i byggesaksdelen og oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak) og Innst. 270 L (2013–2014). Forenklingene i bygningsdelen av plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften (SAK) trådte i kraft 1. juli 2015. Intensjonen med endringene er å effektivisere byggesaksprosessene. Det er blant annet blitt enklere å utføre mindre byggetiltak, som bygging av garasjer, på egen eiendom uten å måtte søke. Kommunene fikk også regler om tidsfrister for sin saksbehandling, slik at innbyggernes byggesaker behandles raskere.

6.5.3 Forenkling av regelverket for kommunevåpen

14. desember 2016 sendte departementet et forslag om forenkling av regelverket for kommunevåpen og kommuneflagg på høring. For å styrke det kommunale selvstyret og flytte makt og ansvar til kommunene, foreslår regjeringen at kompetansen til å fastsette kommunevåpen og kommuneflagg flyttes fra sentralt nivå og legges til det enkelte kommunestyre. Dette innebærer at dagens krav om godkjenning av Kongen for å kunne benytte kommunevåpenet i et kommuneflagg oppheves. Høringsfristen var 15. mars 2017. Departementet tar sikte på å legge fram et lovforslag om saken før sommeren 2017.

6.5.4 Utmarksforvaltning

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruk- og matdepartementet, og Nærings- og fiskeridepartementet samarbeider om å forenkle utmarksforvaltningen. De overordnede målene for arbeidet er å styrke lokaldemokratiet, forenkle og redusere byråkrati, økt brukervennlighet, og å legge til rette for mer verdiskaping basert på naturressursene samtidig som naturverdiene og grunnlaget for verdiskaping blir opprettholdt for framtidige generasjoner. Regjeringen vil styrke kommunenes rolle som samfunnsutvikler og forvalter, slik at man lokalt kan utnytte potensialet for verdiskaping basert på naturressurser på en bærekraftig måte. Dette skal gjøres ved å videreutvikle forvaltningssystemet og forbedre praksisen, med utgangspunkt i anbefalingene fra en arbeidsgruppe som så på hvordan kommunenes førstelinjetjeneste for utmarksforvaltning kan styrkes. Gjennomgående vil departementene framheve verdiskapingsperspektivet i lokalt utviklingsarbeid knyttet til naturressurser, blant annet gjennom å styrke folkevalgtopplæringen på disse temaene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar betydelige grep for å forenkle og effektivisere reglene for behandling av plan- og byggesaker. Målet er å legge til rette for raskere avklaring av utbyggingsplaner og søknader om tiltak i utmarka. Terskelen for innsigelse er også hevet. Dette vil forenkle saksbehandlingen også i utmarka, det vil gi økt handlingsrom for kommunene og styrke lokaldemokratiet.

Et annet viktig tiltak er å styrke kommunenes kompetanse på saksbehandling. Felles nettportal med veiledning og bedre kartgrunnlag vil gjøre det enklere for både saksbehandlere og næringsaktører å orientere seg i lovverket og vil legge grunnlag for mer parallell behandling av saker som krever tillatelse etter flere lovverk. På den måten vil både saksbehandlere, næringsaktører og andre brukere få bedre tilgang til relevant informasjon. Arbeidet skal forenkle søknadsprosessen for både søkere og saksbehandlere.

6.5.5 Forenklinger i grunnopplæringen

Kunnskapsdepartementet la våren 2016 fram en lovproposisjon med forslag om å oppheve anbefalingen i opplæringsloven § 9-5 om skolestørrelse i grunnskolen (maksimalt 450 elever).

Begrunnelsen for forslaget var at loven ikke bør inneholde anbefalinger. Det ble dessuten lagt vekt på at skolestørrelse bør avgjøres av kommunene selv på bakgrunn av politiske prioriteringer, uten at nasjonale myndigheter gir noen føringer for dette. Forslaget ble vedtatt av Stortinget og endringen trådte i kraft 1. august 2016.

Kunnskapsdepartementet har også vurdert andre deler av lovverket, for eksempel kravet til skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. Etter en helthetlig vurdering har departementet funnet at det med dagens kommunestruktur ikke er hensiktsmessig å oppheve dette kravet. Skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen er viktig for et godt skoleeierskap og en opphevelse av dette kravet kan ha uheldige konsekvenser.

Opplæringsloven har også vært gjennomgått i prosjektet «Klart lovspråk», som er ett av tiltakene i regjeringens arbeid for en enklere hverdag for folk flest. Målet har vært å gjøre regelverket tydeligere og mer forståelig, noe som også kan innebære å fjerne rettslig overflødige bestemmelser og å tydeliggjøre det lokale handlingsrommet. Kunnskapsdepartementet vil framover vurdere hvordan dette arbeidet skal følges opp.

Kunnskapsdepartementet og KS arbeidet gjennom hele 2014 med et felles prosjekt der hovedmålet var å komme fram til tiltak som kunne redusere omfanget av dokumentasjon og rapportering på alle nivåer i skolen. Sluttrapporten ble presentert 11. desember 2014. Departementets arbeid med å gjennomføre de foreslåtte anbefalingene som angår statlig sektor ble fullført i 2016.

På bakgrunn av anbefalingene i rapporten er rapporteringen i Grunnskolens informasjonssystem (GSI) forenklet fra høsten 2015, vurderingsregelverket er forenklet gjennom forskriftsendringer og obligatoriske kartleggingsprøver er erstattet av frivillige læringsstøttende prøver som lærerne kan bruke fritt.

Departementet har valgt å ikke følge opp rapportens anbefaling om å gjøre det frivillig for skolene å gjennomføre Elevundersøkelsen. Departementet er uenig i denne anbefalingen fordi undersøkelsen i dag er den beste vi har til å gi oss oppdatert kunnskap om for eksempel elevenes læringsmiljø og omfanget av mobbing.

Departementet er kjent med at KS høsten 2015 utarbeidet et eget debattopplegg om sluttrapporten, som kommunene kan bruke som grunnlag for å gjøre lokale forenklinger i kravene til dokumentasjon og rapportering.

Fotnoter

1.

Redaktører av boka er Jo Saglie og Dag Arne Christensen

2.

Johannes Bergh og Dag Arne Christensen: Hvem er hjemmesitterne? En analyse av valgdeltakelse ved tre påfølgende valg.

3.

Mjelde Hilmar L og Jo Saglie: Velgeratferd: Tilbakegang for regjeringspartiene og rekordstor personstemmegivning.

4.

Sveinung Arnesen, Bjarte Folkestad og Mikael Johannesson: Har kommunevalgkampen noen betydning?

5.

Christensen, Dag Arne, Bjarte Folkestad og Jacob Aars: Lokale lister vad kommunevalgene 2011-2015: variasjoner mellom og innenfor kommunene

6.

Marte Winsvold, Lawrence E. Rose og Jan Erling Klausen: Politisk deltakelse mellom valg.

7.

Dag Arne Christensen og Jacob Aars: Det lokale tjenestedemokratiet: Skjevheter i deltakelsen.

8.

Tor Bjørklund og Signe Bock Segaard: De eldres lokalpolitiske deltakelse: Status og tilbakeblikk.

9.

Tor Bjørklund og Signe Bock Segaard: Representasjon av eldre i lokalpolitikken. Parti- versus velgerinnflytelse ved valget i 2015

10.

Winsvold, Rose og Klausen: Holdninger til kommunereform: Hva er utslagsgivende?

11.

Tor Bjørklund: Kommunevalgene fra 1995 til 2015: Økt vekt på det lokale.

12.

Forholdstallsvalg har vi når partiene stiller liste til valg i formannskapet og blir representert der i samsvar med oppslutningen om listen blant representantene i kommunestyret.

13.

Avtalevalg har vi når hele kommunestyret blir enige om hvordan formannskapet skal settes sammen.

14.

Stokstad, Sigrid: Stemmerett for 16- og 17-åringer? Rettslige aspekter i rapporten Stemmerett for 16-åringer. Resultater fra evalueringen av forsøket med senket stemmerettsalder ved lokalvalget 2011.

15.

Borge, L.-E., T. Kråkenes og I. Pettersen (2016): Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2014-2015. SØF-rapport nr. 5/16.

16.

Se også Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2016.

17.

For en nærmere beskrivelse av metode og indikatorer for produksjon og innsatsfaktorer: Borge, L.-E., T. Kråkenes og I. Pettersen (2016): Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2014-2015. SØF-rapport nr. 5/16.

18.

Statistisk sentralbyrå har utarbeidet en kommunegruppering basert på kommunenes folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Grupperingen blir blant annet benyttet i forbindelse med publiseringen av KOSTRA-data på ssb.no og gir informasjon om hvilke kommuner som er sammenliknbare ut fra kjennetegn som er viktige for kommunenes tjenesteproduksjon.

19.

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd — Produktivitetskommisjonens første rapport.

20.

Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene

21.

H-2382 B

22.

Difi-notat 2015:03 Om Fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene – en kartlegging

23.

Rapporten omhandler statlig tilsyn generelt og skiller for eksempel ikke mellom kommuneplikter og aktørplikter.

24.

Nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

25.

Pilotprosjekt – Læring, utvidet samarbeid om tilsyn og kommunenes egenkontroll

Til toppen
Til dokumentets forside