Prop. 14 S (2020–2021)

Evne til forsvar – vilje til beredskap Langtidsplan for forsvarssektoren

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Fortsatt styrking og modernisering

Norge trenger et forsvar for å ivareta det grunnleggende og tidløse ansvaret det er å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet. Forsvaret av Norge, og innretningen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, har siden andre verdenskrig vært basert på erkjennelsen av at sikkerhetsutfordringene mot Norge overgår det Norge vil være i stand til å mønstre av kapasitet alene. Den helhetlige ivaretakelsen av norsk sikkerhet må, nå som tidligere, hvile på både god utnyttelse av samfunnets samlede evne til å understøtte forsvarsevnen og på kollektiv og bilateral støtte og garanti i rammen av NATO. Forsvaret av Norge ivaretas gjennom nasjonal innsats ute og hjemme, og tilrettelegging for alliert innsats i Norge og i våre nærområder. Gjennom denne proposisjonen legger regjeringen til rette for en fortsatt styrking og modernisering av Forsvaret som bygger videre på prioriteringene og satsingen i forrige langtidsplan for forsvarssektoren.

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må ta utgangspunkt i de verdier og interesser vi ønsker å sikre. Disse verdiene innebærer at Norge og vårt demokrati kan utvikles i en ramme av nødvendig frihet og selvstendighet, for å sikre lov og orden, menneskerettigheter og trygghet. Samfunnet må kunne verne om og beskytte seg mot alvorlige trusler mot disse verdiene. Et troverdig forsvar er statens mest grunnleggende virkemiddel for å sikre fred og stabilitet.

Norge står i dag og i årene fremover overfor en ny sikkerhetspolitisk situasjon. Ikke siden slutten av den kalde krigen har Norge og våre allierte stått overfor et slikt omfang av samtidige sikkerhetsutfordringer – mot staten, samfunnet og individet. Norge må i de nærmeste årene manøvrere i et sikkerhetspolitisk landskap preget av mer direkte konkurranse og rivalisering som raskt kan utvikle seg til konfrontasjon. Dette utfordrer norsk og alliert sikkerhet. Pågående endringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser angår alle politikkområder og hele samfunnet. Norge risikerer at det politiske handlingsrommet på flere politikkområder blir utfordret på bakgrunn av en forverret sikkerhetssituasjon.

Stormaktsrivalisering fører til økt ustabilitet og uforutsigbarhet. Internasjonale normer, spilleregler og institusjoner brytes ned. Grunnlaget for konstruktivt samhold og samarbeid innad i Europa og i hele det euroatlantiske området er under press. Samtidig har vår sårbarhet økt, både for Forsvarets evne til å operere, og for samfunnets samlede motstandsdyktighet. Økt omfang av sammensatt virkemiddelbruk er en utvikling som blant annet følger av at moderne samfunn og økonomier har blitt langt mer sårbare. Det blir derfor viktigere for forsvaret av Norge å styrke evnen til å forstå våre omgivelser og evnen til å varsle om trusler på tvers av samfunnsområder.

Det globale utbruddet av covid-19 synes på en del områder å ha forsterket noen av de negative utviklingstrekkene i internasjonal sikkerhet. I tillegg til pandemiens alvorlige konsekvenser for liv og helse, har den også utfordret mange lands sikkerhetssituasjon i et bredere perspektiv. Vi har blant annet sett flere restriksjoner på samhandling over landegrensene og økt proteksjonisme.

Den negative sikkerhetspolitiske utviklingen regjeringen pekte på i forrige langtidsplan har i økende grad blitt en realitet for Norge, og vi må ta høyde for en ytterligere negativ utvikling av sikkerhetssituasjonen i våre nærområder. Det er nødvendig med et sterkt nasjonalt forsvar for å møte utfordringene sammen med NATO og våre allierte. Norge står i dag bedre rustet til å ivareta våre sikkerhetsinteresser sammenlignet med da den forrige langtidsplanen ble lagt frem. Regjeringen har tatt viktige grep og snudd utviklingen i Forsvaret. Forsvaret opererer mer og har et høyere aktivitetsnivå enn på mange år. Satsingene som regjeringen anbefalte og som Stortinget sluttet seg til i forrige plan fortsetter og realiseres nå. Samtidig legger vi i denne nye langtidsplanen grunnlaget for en ytterligere og trinnvis styrking av forsvarsevnen gjennom nye og viktige satsinger ut over i tid.

Det forventes at det vil være et mer begrenset handlingsrom i norsk økonomi i årene fremover. Regjeringen legger likevel opp til å benytte en stor del av dette handlingsrommet til å prioritere en ytterligere styrking av Forsvaret. Norge vil bruke betydelige ressurser på å investere i kapasiteter som NATO etterspør. Dette vil bidra til å øke den nasjonale forsvarsevnen og til å styrke NATOs kollektive forsvar. Det skal også arbeides videre med kontinuerlig forbedring og effektivisering i sektoren. Prioriteringene på forsvarsområdet fra Granavolden-plattformen er fulgt opp, og følges videre opp i denne langtidsplanen.

I videreutviklingen av Forsvarets struktur vil regjeringen i denne langtidsplanperioden først prioritere å gjennomføre beslutninger og tiltak fra forrige langtidsplan, som en helt nødvendig plattform for en ytterligere videreutvikling av Forsvaret. I perioden vil Forsvaret fortsette innfasingen av nye F-35 kampfly. I tillegg vil Forsvaret starte innfasingen av nye P-8 Poseidon maritime patruljefly og nye kystvaktfartøy. Fra 2021 prioriteres det å gradvis øke bemanningen i strukturen. Førstegangstjenesten videreutvikles, og de prinsippene som allerede er vedtatt for Hæren gjøres gjeldende for hele Forsvaret. Grunnutdanning legges utenfor de operative avdelingene. Kombinert med økt bemanning og nytt materiell vil dette styrke den operative evnen og øke tilgjengeligheten på den operative strukturen. I tillegg vil det gjøres en rekke tiltak som samlet sett vil redusere dagens samtidighetsutfordringer, øke evnen til alliert mottak og bidra til å øke robustheten og kampkraften i Forsvaret. Regjeringen stadfester et overordnet forsvarskonsept som tydeliggjør at forsvaret av Norge består av tre gjensidig avhengige elementer: vår nasjonale evne, vår kollektive evne i rammen av NATOs forsvarsplaner og vår evne gjennom bilateral støtte og forsterkningsplaner.

Kompleksiteten i trusselbildet krever også at militær og sivil side samarbeider enda tettere enn tidligere. Forsvaret av Norge blir mer avhengig av et moderne totalforsvar som bidrar til å understøtte den nasjonale og allierte forsvarsinnsatsen i hele krisespekteret, også i det daglige. Totalforsvarskonseptet innebærer å utnytte landets samlede ressurser best mulig. Koronapandemien har gitt flere erfaringer med å håndtere sektorovergripende situasjoner. Håndteringen av koronapandemien har vist at totalforsvarskonseptet er relevant også i denne typen kriser.

Tempoet på den teknologiske utviklingen er svært raskt. Langtrekkende presisjonsvåpen som kan nå hele Norges territorium utfordrer varslingstidene. I tillegg utvikles nye våpensystemer som avdekker nye typer sårbarheter for Norge. Dette er svært kostbart og krevende å håndtere. Norge må både kunne forsvare seg mot utfordringer som følger av teknologien og kunne utnytte teknologiens muligheter på smarte og effektive måter. Forsvaret må modernisere sine kapasiteter og øke den operative evnen for å være relevant i en ny sikkerhetspolitisk situasjon.

Norge har et Forsvar som leverer høy kvalitet ute og hjemme. Forsvarssektoren har dedikerte og dyktige ansatte og har et svært godt omdømme i samfunnet. Norsk sikkerhet bygges sammen med andre. Norsk sikkerhet blir ivaretatt ved innsats hjemme og ute, først og fremst i rammen av NATO. Kollektivt forsvar, avskrekking og beroligelse står igjen sentralt på den sikkerhetspolitiske dagsorden i Europa. NATO og Norges fremste strategiske mål er å unngå konflikt. Derfor må Norge ha en militærmakt som er stor nok til å vise at vi kan svare når vi må, og som legger til rette for at allierte kan støtte oss dersom dette blir påkrevet. Dette behovet blir tydeligere i en periode der de transatlantiske forbindelsene er satt på flere prøver. Samhold, solidaritet og enighet i NATO har stor betydning for norsk sikkerhet og handlefrihet. Norge vil aktivt understøtte samholdet i alliansen ved å ta vår del av ansvaret og å lede an der Norge har forutsetninger for det.

FNs bærekraftsmål ser økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft i sammenheng. I langtidsplanperioden vil forsvarssektoren styrke bidraget til oppnåelsen av FNs bærekraftsmål ved å integrere bærekraftsmålene i planlegging og styring av sektoren.

Balanse mellom oppgaver med ambisjoner, struktur og økonomi

For å bevare økonomisk bærekraft i utviklingen av forsvarssektoren må det være samsvar mellom oppgaver med ambisjoner, struktur og økonomi. Foregående langtidsplan etablerte et godt fundament for bærekraft i forsvarsøkonomien i et langsiktig perspektiv. I årene før foregående langtidsplan hadde manglende prioritering av vedlikehold, reservedels- og beredskapsbeholdninger ført til et betydelig etterslep. Regjeringen har derfor i perioden 2017–2020 prioritert betydelige midler til å ta igjen dette etterslepet. Vedlikeholdsnivået er også økt for å unngå at nye etterslep bygger seg opp. Den forverrede sikkerhetssituasjonen medfører behov for reduserte klartider. For å håndtere dette har regjeringen prioritert midler til økt aktivitet samt økt bemanning for utvalgte avdelinger. I tillegg har regjeringen prioritert å investere i strategiske kapasiteter og vi har igangsatt en nødvendig fornyelse av materiellet.

Gjennom den betydelige satsingen på Forsvaret i foregående langtidsplan startet regjeringen på et omfattende og langsiktig arbeid for å styrke, modernisere og videreutvikle forsvarssektoren. Anbefalingene i denne proposisjonen forutsetter at de vedtatte tiltakene videreføres. Det betyr at gjennomføringen av tiltakene i foregående langtidsplan legger betydelige økonomiske bindinger også for kommende langtidsplanperioder. Igangsatte investeringer skal fullføres. Prioriteringen av å redusere etterslepet innenfor vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger opprettholdes. Etableringen av nye avdelinger fortsetter. Denne langtidsplanen prioriterer at de planlagte tiltakene oppnår den nødvendige og forutsatte effekten. Dette vil bidra til at videreutviklingen av den operative evnen også i årene fremover skal kunne følge det sikkerhetspolitiske bildet.

Grunnlaget for ny langtidsplan

Langtidsplanene for forsvarssektoren skal sikre en langsiktig og bærekraftig utvikling basert på kontinuerlige og oppdaterte vurderinger og grunnlagsanalyser. For å sikre et godt grunnlag for valg og prioriteringer, og for å legge til rette for en bred og åpen forsvarsdebatt, har regjeringen som en del av arbeidet med denne planen innhentet flere viktige innspill til arbeidet. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) utarbeidet et forskningsbasert innspill, Hvordan styrke forsvaret av Norge, til det faglige grunnlaget for arbeidet med ny langtidsplan. Hensikten med FFIs arbeid var å vise overordnede muligheter for utviklingen av Forsvaret.

Det mest sentrale innspillet til ny langtidsplan er forsvarsjefens fagmilitære råd (FMR). I FMR, Et styrket forsvar, prioriterte forsvarssjefen å bedre evnen til å løse de viktigste og mest krevende oppgavene, herunder å styrke beredskap og evne til styrkeoppbygging. Forsvarssjefen anbefalte en omfattende styrking av Forsvaret, med øking av volum og bredde og utholdenhet, samt bedring av reaksjonsevnen. Forsvarssjefen pekte også på et betydelig behov for å redusere sårbarheter i kritiske strukturelementer og for å kunne bidra til NATOs kollektive forsvar og i internasjonal innsats.

Arbeidet med ny langtidsplan har vært gjennomført tett koordinert med Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med den kommende stortingsmeldingen om «Samfunnssikkerhet i en usikker verden». Den økende avhengigheten mellom Forsvaret og sivile sektorer, og den økende kompleksiteten i trusselbildet krever at sivilt-militært samarbeid må videreutvikles helhetlig. Stortingsmeldingen vil gjøre nærmere rede for regjeringens arbeid med videreutvikling av samfunnssikkerhetsarbeidet, og tiltak for å styrke motstandskraften i sivilsamfunnet.

Forsvarsdepartementet nedsatte Svendsen-utvalget i august 2019. Berit Svendsen, sammen med representanter fra næringsliv, offentlige virksomheter og Forsvaret, fikk da i oppdrag å komme med et innspill til hvordan man kan bruke relevante lærdommer fra privat næringsliv og andre offentlige virksomheter til å bedre Forsvarets evne til å rekruttere, beholde, utvikle og avvikle kompetanse, herunder utvikle et nødvendig kompetansemangfold. Utvalget har underveis i arbeidet gitt innspill til arbeidet med ny langtidsplan med Delrapport: Veier til økt kompetansemangfold og gjennomføring i Forsvaret som legger særlig vekt på kompetansemangfold og teknologi. Sluttrapporten Økt evne til å kombinere menneske og teknologi – veier mot et høyteknologisk forsvar ble overlevert i juni 2020, og ble så sendt på høring.

Regjeringen har lagt til rette for en åpen og bred debatt om den videre utviklingen av forsvarssektoren. Privatpersoner, foreninger, fagmiljøer, kommuner, fylkeskommuner og andre interessenter ble gitt muligheten til å gi sine innspill til langtidsplanarbeidet. Videre inviterte forsvarsministeren til dialogmøter med kommuner og fylkeskommuner, forsvarsindustrien og andre teknologiledere samt personellorganisasjonene, som også ble gitt anledning til å gi sine innspill. Det er mottatt mange skriftlige innspill til arbeidet fra en bredde av bidragsytere.

Kontinuerlig langtidsplanlegging

Utviklingen av forsvarssektoren er en kontinuerlig prosess som skal sikre at Norge har et forsvar som er best mulig tilpasset det rådende sikkerhetsbildet og samtidig ta høyde for nye utviklingstrekk i et langsiktig perspektiv. Stortinget sluttet seg i Innst. S. nr. 318, til St.prp. nr. 48 (2007–2008) – Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier, til en mer kontinuerlig planmodell for forsvarssektoren. Dette skal sørge for at utviklingen i større grad skal skje gjennom gradvise justeringer innenfor rammen av langsiktige målsettinger, fremfor gjennom hyppige og altomfattende reformer. Stortinget vil fremdeles få seg forelagt et overordnet, helhetlig perspektiv på utviklingen av forsvarssektoren i hver stortingsperiode.

I den kontinuerlige langtidsplanleggingen legges det også større vekt på en løpende utvikling av sektoren og på at saker kan legges frem for Stortinget når det er behov for å orientere Stortinget eller invitere Stortinget til beslutninger i en sak. Derfor trekker denne langtidsplanen også opp temaer som regjeringen legger opp til å arbeide videre med og legge frem for Stortinget i neste langtidsplanperiode.

Langtidsplanens hovedperspektiv

Et moderne forsvar krever høyt spesialisert kompetanse og avansert materiell, noe som har lange ledetider. Dette fordrer et helhetlig og langsiktig perspektiv på utviklingen av forsvarssektoren. Forsvarsstrukturen skal kunne tilpasses ulike utviklingsretninger gitt endringer i våre omgivelser. Forutsigbarhet rundt de overordnede politiske målsettinger og rammer for forsvarssektorens virksomhet er derfor avgjørende.

Arbeidet med å utvikle og fornye forsvarssektoren strekker seg gjennom flere stortingsperioder. Denne langtidsplanen gir derfor en beskrivelse av, og vil være førende for, utviklingen av forsvarssektoren både på kort, middels og lang sikt. Dette er konsistent med samtlige langtidsplaner fra nyere tid.

Regjeringens økonomiske satsing frem mot 2028, reflekterer nødvendigheten av forutsigbare og langsiktige rammer, som i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen må på plass, for å kunne ivareta en hensiktsmessig videreutvikling av Forsvarets operative evne. Det er samtidig vesentlig at beslutningene tas i riktig rekkefølge, og at de er basert på grundige vurderinger.

Hovedperspektivet i planen er den kommende fireårsperioden. Regjeringen har i tillegg en tydelig økonomisk forpliktelse for denne langtidsplanen som også går forbi fireårsperioden. Regjeringen fremhever at denne styrkingen skal være gradvis, og at den startet med det betydelige økonomiske løftet som er kommet på plass i perioden 2017–2020. Hensikten med tilnærmingen er å etablere enda større grad av forutsigbarhet i den kontinuerlige forsvarsplanleggingen, og i videreutviklingen av Forsvarets operative evne. Den konkrete opptrappingen av budsjettet vil fastsettes i det enkelte budsjettår. Koronasituasjonen og eventuelle endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen er eksempler på hvorfor det ikke er hensiktsmessig å fastsette det konkrete bevilgningsnivået i hvert enkelt budsjettår i en langtidsplan med lang tidshorisont.

1.2 Sammendrag

Sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer og føringer

Norges sikkerhetspolitiske omgivelser og rammebetingelsene for norsk sikkerhet er i betydelig endring. Maktforskyvning og stormaktsrivalisering, press mot den regelbaserte verdensorden, et mer komplekst trusselbilde, hurtig teknologisk utvikling og en mer krevende militærstrategisk utvikling er alle forhold som påvirker norsk sikkerhet. Sikkerhetssituasjonen har endret seg raskt, og Norge må ta høyde for at den negative utviklingen vil fortsette. For forsvarsevnen er denne utviklingen i økende grad et spørsmål om nasjonal handlefrihet, vern av norske interesser og evnen til å ivareta norsk innflytelse, spesielt i norske nærområder.

Forsvaret av landet og trygghet for befolkningen er en av statens viktigste oppgaver. Den sikkerhetspolitiske utviklingen medfører at Norge vil kunne få mindre innflytelse over egen sikkerhet. Norges strategiske posisjon i nord gjør oss særlig utsatt for følgene av en ny sikkerhetspolitisk situasjon globalt. Det blir mer krevende å ivareta balansen mellom troverdig avskrekking og beroligelse i hele krise- og konfliktspekteret, på samme tid som denne balansen blir stadig viktigere. Norge må ta et større ansvar i egne nærområder, samtidig som vi blir mer avhengige av alliert samarbeid.

I en ny sikkerhetspolitisk situasjon er det behov for å presisere og forsterke de gjensidig avhengige komponentene i forsvaret av Norge. Regjeringen har derfor i denne langtidsplanen lagt vekt på å oppdatere det overordnede konseptet for forsvaret av Norge. Forsvaret av Norge skjer langs tre hovedlinjer; den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret i NATO og særlig bilateral støtte og forsterkning fra nære allierte. Investering i forsvarsevne skal derfor understøtte de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene ved å gi effekt langs de tre hovedlinjene parallelt. De tre hovedlinjene må understøttes av et moderne og forberedt totalforsvar som styrker nasjonens motstandskraft og utholdenhet, samt reduserer sårbarheten for sammensatte trusler eller annen sikkerhetstruende virksomhet. Denne helhetlige tilnærmingen til forsvaret av Norge utgjør forsvarskonseptets kjerne.

Regjeringen vil fortsette å modernisere og styrke forsvarssektoren. I tillegg vil regjeringen vektlegge videreutviklingen av totalforsvaret for å sikre at samfunnets samlede ressurser utnyttes til det beste for effektiv håndtering av utfordringer mot både stats- og samfunnssikkerheten. Regjeringen legger følgende styrende prinsipper til grunn for den videre utviklingen av forsvarssektoren og implementeringen av forsvarspolitikken; balanse, realisme og langsiktighet innenfor en konseptuell ramme.

Forsvarets oppgaver

Forsvarets oppgaver er å:

  • 1. Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

  • 2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

  • 3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

  • 4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

  • 5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

  • 6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

  • 7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

  • 8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

  • 9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Sentrale utviklingstrekk av betydning for norsk sikkerhet og forsvarsevne

Sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingstrekk påvirkes av politisk, teknologisk, økonomisk og demografisk utvikling og av klimaendringer. Dette fordrer tilpasningsevne innenfor hele forsvarssektoren og påvirker den langsiktige forsvarsplanleggingen.

Langtidsplanen for forsvarssektoren blir fremmet i en krevende tid for norsk sikkerhet. Koronapandemien har forsterket flere av de sikkerhetspolitiske utviklingstrekkene vi har sett over de siste årene. Globale kriser av en slik karakter kan få dyptgripende følger for norsk og alliert sikkerhet.

Utviklingen i Russland, Kina, USA og Europa, i de transatlantiske relasjoner og i sikkerhetssituasjonen i nordområdene, er avgjørende for hvordan forsvarssektoren bør utvikles. Den sikkerhetspolitiske utviklingen i Europas tilstøtende områder er bekymringsfull og alvorlig, med potensielt store konsekvenser for det enkelte område og for internasjonal fred og sikkerhet. Vi ser at stormaktene moderniserer sine forsvar i full skala. Den strategiske rivaliseringen kan utspille seg under terskelen for væpnet konflikt.

Teknologiske forsprang utlignes og statssikkerheten utfordres bredere gjennom en mer sammensatt virkemiddelbruk. Antall målrettede trusselhendelser i det digitale rom mot norske myndigheter og virksomheter øker, og trusselen fra ikke-statlige aktører mot Norge og allierte vedvarer. Skillelinjer mellom fred og konflikt, og mellom konvensjonell og irregulær krigføring blir i større grad uklare. Utfordringsbildet kompliseres ytterligere ved at avtalene og strukturene som regulerer og begrenser utviklingen og bruken av kjernevåpen er under press, og det er tegn som peker i retning av at terskelen for bruk av masseødeleggelsesvåpen er i ferd med å senkes.

Den teknologiske utviklingen går meget raskt innenfor mange ulike områder, og som et av verdens mest digitaliserte land har dette betydelige implikasjoner for Norge. Høy teknologisk endringstakt og spredning gir nye muligheter, men utfordrer samtidig dagens innretning for strukturutvikling, anskaffelser og forvaltning av systemer.

Klimaendringer kan i årene fremover få økt betydning i sikkerhets- og forsvarspolitikken og påvirke staters evne til å beskytte samfunn og befolkning. Forsvarssektoren vil fremover ha en planmessig tilnærming til klima- og miljøtiltak. Gjennom slike og andre tiltak vil sektoren også bidra til oppfyllelse av FNs bærekraftsmål.

Forsvarsøkonomiens videre utvikling

Å opprettholde et forsvar som kan håndtere skiftende utfordringer i det til enhver tid gjeldende trusselbildet, fordrer en vedvarende vilje og evne til å satse på forsvarssektoren gjennom tilstrekkelige, stabile og forutsigbare økonomiske rammer. For å bevare økonomisk bærekraft i utviklingen av forsvarssektoren må det være samsvar mellom oppgaver med ambisjon, struktur og økonomi.

En rekke forhold og faktorer har påvirket og vil kunne påvirke forsvarsøkonomien og det økonomiske handlingsrommet fremover, herunder blant annet valutaeksponering i forsvarssektoren, forsvarsspesifikk kostnadsvekst og krav til effektivisering.

Forsvarssektoren skal løse sitt oppdrag innenfor en helhetlig og ansvarlig ramme, på kort og lang sikt. Det legges til grunn et ytterligere økonomisk løft for forsvarssektoren gjennom en videre styrking av forsvarsbudsjettet, sammen med en rekke ressursfrigjøringstiltak.

Kompetanse – en grunnleggende forutsetning for styrking av Forsvaret

Regjeringen vil videreutvikle personell- og kompetanseområdet. Personell med riktig kompetanse og riktig sammensetning skal bemanne sektorens organisasjon og kapasiteter.

Videreutvikling og økt utnyttelse av verneplikten, reservistordningen og samarbeidsordninger med allierte, næringslivet og andre sektorer er nødvendige satsingsområder for å øke tilgangen på relevant kompetanse. Regjeringen innfører en aktiv reserve som kan styrke bemanningen i Forsvarets avdelinger ved behov. Regjeringen vil også legge til rette for en målrettet satsing for bedre sivil-militær samhandling innenfor personellområdet.

Forsvarssektoren må kunne tilby attraktive og konkurransedyktige karrieremuligheter for både militært og sivilt personell, og nyttiggjøre seg av et bredt rekrutteringsgrunnlag og differensierte seleksjonsprosesser for å tilrettelegge for nødvendig kompetansemangfold. Videreutviklingen av utdanningssystemet, etter prinsippene som ble lagt til grunn i forrige langtidsplan, fortsetter. Regjeringen vil legge til rette for å øke kvaliteten, effektiviteten og relevansen i fag- og funksjonsutdanningen. Veteraner besitter unik og avgjørende kunnskap fra militære operasjoner, som er et viktig grunnlag for videreutviklingen av Forsvaret. Regjeringen vil videreføre veteranpolitikken som et tydelig politisk satsingsområde.

Forskning og utvikling (FoU), innovasjon og utnyttelse av teknologi

Det er viktig for regjeringen å ha god tilgang på oppdatert forskningsbasert kunnskap og innsikt innenfor hele bredden av forsvars- og sikkerhetspolitiske spørsmål. FoU i forsvarssektoren skal komplettere sivile forsknings- og utviklingsaktiviteter. Forsvarssektoren skal i større grad utnytte den nasjonale kunnskapsbasen og benytte seg av forskningsbaserte råd.

Forsvarssektoren har et tett samarbeid med nasjonal forsvarsindustri, som gir en utvikling av nasjonal forsvarsindustriell egenevne og kunnskapsbase. Forsvarssektorens evne til å dra nytte av ekspertisen til næringslivet ut over de tradisjonelle forsvarsbedriftene skal styrkes for å gjøre det enklere for små og mellomstore bedrifter å levere til Forsvaret. Forsvarssektorens samarbeid med akademia og norsk og internasjonalt næringsliv styrkes gjennom å videreutvikle arenaene aktørene møtes på. Det internasjonale samarbeidet om utvikling og anskaffelse av løsninger og materiell videreutvikles. Internasjonal kunnskapsdeling er en forutsetning for oppbygging av sterke nasjonale kunnskapsmiljøer.

Det er en ambisjon at Norge skal bli blant de ledende landene i Europa på innovasjon, og satsingen på næringsrettet forskning og økt innovasjonsevne vil fortsette. Innovasjonsaktiviteter og teknologiutvikling i forsvarssektoren skal i større grad ses på helhetlig. Alle etatene i forsvarssektoren må i større grad enn i dag legge til rette for innovasjon i sine organisasjoner. Regjeringen vil videreutvikle hvordan ulike aktører, ordninger og finansieringsmekanismer organiseres for å ivareta innovasjon, forskning og teknologiutvikling i forsvarssektoren.

Samfunnets motstandskraft og totalforsvaret

Behovet for å styrke sivilt-militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret for å møte et stadig mer komplekst utfordringsbilde øker. Det tradisjonelle skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet blir mindre tydelig. Det sivil-militære samarbeidet må utvikles helhetlig og kontinuerlig slik at sårbarheter på tvers av stats- og samfunnssikkerhet reduseres. Arbeidet med denne langtidsplanen har vært tett koordinert med utarbeidelsen av samfunnssikkerhetsmeldingen, som gjør nærmere rede for utviklingen i sivile sektorer.

Regjeringen vil styrke forsvarssektorens evne til å beskytte sine verdier. Forsvaret skal både ha evne til å håndtere sammensatte trusler mot egen sektor, og kunne bidra til bredere håndtering på tvers av sektorer. Regjeringen vil videreutvikle Etterretningstjenestens evne i fred, krise og væpnet konflikt til å følge, attribuere, varsle og aktivt motvirke digitale trusler før hendelser inntreffer. Forsvarssektorens evne til å forebygge, avdekke og håndtere trusler i det digitale rom styrkes for å beskytte Forsvarets egen virksomhet. Regjeringen vil også videreutvikle og styrke kompetansen og fagmiljøet rundt strategisk kommunikasjon i forsvarssektoren, og styrke miljøet for forskning og utvikling på feltet. Den samlede nasjonale situasjonsforståelsen forbedres for å kunne se trusler og hendelser i ulike sektorer i sammenheng. Regjeringen vil styrke norske myndigheters situasjonsforståelse i verdensrommet gjennom tverrsektorielt samarbeid. Bedre situasjonsforståelse i rommet vil søkes etablert i samarbeid mellom Forsvaret, sivile aktører og nære allierte.

Totalforsvaret skal sikre best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser når det gjelder forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret. Sivilt-militært samarbeid og sivilt beredskapsarbeid har de senere årene også fått større oppmerksomhet i NATO. Sivil støtte til militære styrker er avgjørende for forsvarsevnen og arbeidet med beredskapsplaner og tiltak for ytterligere å sikre slik støtte fortsetter. I tillegg er det viktig å finne løsninger for å inkludere også private virksomheter i planleggingen for sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt.

Forsvaret har som en av sine oppgaver å bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver. Samarbeidet mellom Forsvaret og politiet er forbedret og vil ytterligere videreutvikles i denne langtidsplanperioden. Forsvaret kan bistå det sivile samfunnet etter anmodning fra sivile myndigheter når deres ressurser ikke strekker til, eller det ikke finnes relevante sivile ressurser. Dette gjelder for eksempel ved naturkatastrofer, epidemier, ulykker og alvorlige kriminelle handlinger som terror. Et eksempel på Forsvarets støtte til sivilsamfunnet er bistanden under koronapandemien. Foreløpige konsekvenser av pandemien for Forsvaret og for Forsvarets bistand til øvrig samfunnsberedskap omtales i kapittel 7.

Internasjonalt sikkerhets- og forsvarssamarbeid

Regjeringen vil videreutvikle innsatsen på det bilaterale og flernasjonale området. Norge prioriterer det operative og sikkerhetspolitiske samarbeidet med utvalgte allierte som er relevante for alliert og bilateral forsterkning av Norge i sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Samarbeid med allierte, herunder innenfor rammen av NATO og andre flernasjonale fora, omfatter både tilstedeværelse i daglige operasjoner og forsvaret av Norge høyere i krisespekteret.

Norge skal fortsette å arbeide for en global rettsorden gjennom et sterkt FN. Norge vil bidra til konstruktivt samarbeid og søke løsninger på de utfordrende konfliktene som kommer opp i FNs Sikkerhetsråd. Norge vil bidra til at FNs fredsoperasjoner skal forbli et sentralt virkemiddel for internasjonal fred og sikkerhet.

Regjeringen fortsetter arbeidet for å sikre NATOs relevans og troverdighet i fremtiden, og støtter konstruktive effektiviserings- og reformtiltak. Gjennom vekst i forsvarsbudsjettene i denne perioden, anskaffelse av nye moderne kapasiteter og substansielle bidrag i NATOs beredskapsstyrker, styrkeregistre og operasjoner, fortsetter Norge å øke sitt bidrag til byrdefordeling i alliansen.

Samarbeidet med nære allierte understøtter og komplementerer NATO-samarbeidet og bidrar dermed til økt alliert forsvarsevne. Regjeringen vil arbeide for å styrke det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet med EU, og bidra til at dialogen og samarbeidet mellom EU og NATO videreutvikles. Regjeringen vil også videreføre et aktivt nordisk forsvarssamarbeid.

Den allierte dimensjonen er avgjørende for forsvaret av Norge, og fordrer en aktiv alliansepolitikk. Regjeringen ønsker alliert tilstedeværelse. Fra et norsk perspektiv er det viktig at den samlede allierte virksomheten i nord i fredstid er tydelig, men samtidig forutsigbar og koordinert slik at risikoen for utilsiktede misforståelser og eskalering minimeres, og at vår strategiske hovedlinje med balanse mellom avskrekking og beroligelse opprettholdes. Samtidig, og som del av byrdefordelingen, må Norge opprettholde kapasiteten til å delta med styrkebidrag i internasjonale operasjoner og annen internasjonal virksomhet i tett samarbeid med nære allierte.

Videreutvikling av Forsvarets struktur

Forsvarspolitikken og utviklingstrekkene som definerer sikkerhetssituasjonen er grunnlaget for den konkrete utformingen av Forsvarets struktur. Strukturen bygger videre på de strategiske valgene som ble tatt i forrige langtidsplanperiode og strukturen skal være bærekraftig både i et kort og et langt perspektiv. Regjeringen vil utvikle forsvarsstrukturen og legge til rette for ytterligere styrking i kommende langtidsplanperioder. Utviklingen av strukturen må også ses i sammenheng med vår kollektive evne i NATO, samt våre bilaterale forsterkningsplaner og relasjoner med nære allierte.

Regjeringen prioriterer først styrking av Forsvarets reaksjonsevne og utholdenhet, gjennom styrket bemanning og økt satsing på beredskapsbeholdninger ut over nivået i gjeldende langtidsplan. I de nærmeste årene skal Forsvaret fase inn en rekke nye kapasiteter og gjennomføre flere oppgraderinger av eksisterende kapasiteter for å sikre teknisk og operativ relevans. Dette vil på sikt øke Forsvarets operative evne og bidra til å tette gap innenfor eksisterende planverk og NATOs kapabilitetsmål for Norge. Det legges i denne langtidsplanen opp til at regjeringen starter arbeidet med å innfase flere større materiellsystemer fra 2024. Blant annet vil Bell 412 erstattes av en ny helikopterkapasitet som er bedre tilpasset spesialstyrkene, og Hæren vil innfase nye stridsvogner fra 2025 og langtrekkende presisjonsild fra 2026. I Luftforsvaret vil innføringen av de nye F-35 kampflyene og P-8 Poseidon maritime patruljefly ha hovedprioritet frem mot 2025. Det planlegges videre å innføre fire nye ubåter fra slutten av 2020-tallet. Tidlig i den kommende perioden skal det utredes ny overflatestruktur som skal erstatte dagens overflatekampfartøyer og ivareta vedvarende operativ evne etter 2030.

Base- og støttestrukturen

Regjeringen legger ikke opp til å foreslå vesentlige endringer i Forsvarets basestruktur, ut over å gjøre tilpasninger innenfor gjeldene basestruktur til de strukturelle endringer som anbefales. Den langsiktige utviklingen av basestrukturen skal, i tillegg til det daglige behovet for styrkeproduksjon og fredstidsoperasjoner, legge til rette for nasjonale og allierte forsvarsplaner. Det er nødvendig å videreutvikle Forsvarets skyte- og øvingsfelt for å imøtekomme nye behov og krav, og bedre legge til rette for øving og trening mellom utenlandske og norske avdelinger.

Videreutvikling av Forsvarets struktur krever en mer fleksibel tilnærming til forsvarssektorens eiendom, bygg og anlegg (EBA) og at nye kostnadseffektive EBA-løsninger tas i bruk.

Forsvarets evne til logistisk understøttelse skal styrkes for å øke reaksjonsevnen, tilgjengeligheten, utholdenheten og slagkraften i Forsvarets øvrige struktur. Regjeringen viderefører derfor styrkingen av logistikkfeltet og etablerer et nasjonalt lagringskonsept for lagring av stridsklart materiell.

Øvrige etater i forsvarssektoren

Forsvarsdepartementet har fem underlagte etater. Forsvaret, Forsvarsmateriell (FMA), Forsvarsbygg (FB) og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er både administrativt og faglig underlagt Forsvarsdepartementet. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og faglig underlagt både Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementet har derfor instruksmyndighet overfor NSM i saker innenfor Forsvarsdepartementets ansvarsområde.

Øvrige etater i forsvarssektoren skal understøtte Forsvaret slik at Forsvarets oppgaver kan løses på en mest mulig effektiv måte og være rådgivere for Forsvarsdepartementet innenfor egne områder. Etatene skal kontinuerlig videreutvikle kostnadseffektive løsninger på tvers slik at organisasjonens kvalitet og leveringsevne styrkes ytterligere, og foreta tilpasninger av egen organisasjon ut fra sektorens behov og utvikling. Etatene skal også søke å utvikle eksisterende og nye samarbeidsrelasjoner nasjonalt og internasjonalt innenfor Forsvarsdepartementets føringer.

Forsvaret som samfunnsaktør

Forsvarssektoren har et samfunnsansvar for forvaltning av samfunnets verdier. I arbeidet med oppnåelse av FNs bærekraftsmål angis de mål sektoren skal bidra til å nå, sammen med en rekke tiltak som bygger opp under bærekraftsmålene. Forsvarssektoren har også et klimaansvar. Det er viktig å se nærmere på hvordan sektoren på best mulig måte kan redusere direkte og indirekte utslipp, uten at dette går ut over operativ evne.

Forsvarssektoren er en betydelig forvalter av norsk kulturarv og kulturmiljø, og produserer et mangfold av kulturopplevelser, og regjeringen vil søke å ivareta kulturvirksomheten i forsvarssektoren.

Forsvarssektoren bidrar vesentlig til verdiskaping og arbeidsplasser i samfunnet. Det bevilges hvert år betydelige midler for å beskytte og ivareta Norges sikkerhet, interesser og verdier. Bruken av midlene har en stor økonomisk effekt, ikke minst på de stedene der forsvarssektoren er lokalisert, men også andre steder i landet. Forsvarssektoren bidrar også med støtte til en rekke frivillige organisasjoner og andre ikke-offentlige aktører.

Gjennomføring og styring 2021–2024

Forsvarssektorens overordnede samfunnsmål utgjør grunnlaget for tilnærming til utøvelse av styring i sektoren. Med utgangspunkt i samfunnsmålet er det tre hovedområder som bidrar til måloppnåelse: Forsvarets operative evne, det kollektive forsvaret i NATO og samarbeidet med nære allierte, understøttet av totalforsvaret. Styringen av sektoren skal innrettes helhetlig ved at den vektlegger betydningen av at virksomhetene samlet innretter seg mot å realisere sektorens samfunnsmål, og har et godt, effektivt og tidsriktig samspill med utgangspunkt i virksomhetenes ulike oppdrag, oppgaver, roller, myndighet og ansvar. Helhetlig, forutsigbar og langsiktig styring er av stor betydning for å oppnå ønskede effekter og nå sektorens mål. Gjennom tydelige mål og prioriteringer skal styringen forenkles, effektiviseres og ha et definert formål.

Det legges opp til å styre underliggende virksomheter mer overordnet og i større grad følge opp resultater og effekter, fremfor ressurser og aktiviteter. For å oppnå høyest mulig ressursutnyttelse vil forsvarssjefen, i tett samarbeid med øvrige etatssjefer, gis et større handlingsrom til å finne de løsningene som gir best gjennomføring.

Den langsiktige utviklingen av forsvarssektoren

Norge må ta høyde for at høy endringstakt, økende uforutsigbarhet og større kompleksitet også vil prege utviklingen ut over perioden 2021–2024. Langsiktig utvikling av et relevant forsvar krever en kombinasjon av forutsigbarhet og fleksibilitet. Det er avgjørende å skape forutsigbarhet rundt de overordnede politiske mål og rammer for virksomheten. Det tar tid å videreutvikle Forsvarets evner og kapasiteter.

Forsvaret skal prioritere kapabiliteter som gir størst mulig nasjonal operativ evne, og som samtidig utgjør relevante bidrag til NATOs kollektive forsvar. Nødvendig handlingsrom i arbeidet med den langsiktige utviklingen av forsvarssektoren forutsetter kontinuerlig oppmerksomhet på forbedring og effektivisering. Det er en viktig forutsetning også for realiseringen av fremtidige langtidsplaner. Økende kompleksitet i trusselbildet og et forsvar som blir mer avhengig av sivil støtte, krever også at det sivil-militære samarbeidet utvikles helhetlig. Samarbeid om utviklingen av det sivil-militære samarbeidet innenfor rammen av totalforsvaret vil være nødvendig for å finne gode løsninger for fremtiden.

Til dokumentets forside