11 Kommunens ansvar for barn som oppholder seg i en annen stat

11.1 Gjeldende rett

Norge ratifiserte 1. juli 2016 Haagkonvensjonen 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn, i norsk rett. Konvensjonen gir blant annet regler om hvilke stater som har kompetanse til å treffe beskyttelsestiltak overfor barn, slik som tiltak etter barnevernloven. Artikkel 5 gir en konvensjonsstat kompetanse til å treffe beskyttelsestiltak overfor barn som har vanlig bosted i landet, selv om barnet oppholder seg i en annen stat. Som et utgangspunkt vil barnets vanlige bosted være der barnet etter en konkret og samlet vurdering har sentrum for sine livsinteresser. Se nærmere i Prop. 102 LS (2014–2015).1 Myndighetene i den staten som treffer beskyttelsestiltaket, skal anvende sin egen stats lov. Videre skal avgjørelser om beskyttelsestiltak truffet i én konvensjonsstat som hovedregel anerkjennes og kan gjennomføres (fullbyrdes) i andre konvensjonsstater. En sak eller deler av en sak kan på nærmere vilkår overføres mellom stater der dette er til barnets beste. Konvensjonen legger til rette for økt samarbeid og informasjonsutveksling mellom stater.

Etter lovendringer 1. juli 2016 ble barnevernlovens jurisdiksjonsbestemmelse endret. Etter § 1-2 andre ledd kan det fattes vedtak etter §§ 4-12 og 4-24 for barn som oppholder seg i en annen stat, men har vanlig bosted i Norge. Dette er bestemmelser om omsorgsovertakelse og tilbakeholdelse i institusjon uten eget samtykke. Det er presisert i Prop. 102 LS (2014–2015) side 85 til 86 at det ikke kan treffes akuttvedtak eller hjelpetiltak for denne gruppen av barn. Norske myndigheter kan gjennomgå bekymringsmeldinger, åpne undersøkelsessak, samarbeide med utenlandske myndigheter og om nødvendig treffe vedtak etter §§ 4-12 og 4-24.

Hvilken kommune og dermed barneverntjeneste som har ansvar for å gi hjelp etter barnevernloven, er regulert i lovens kapittel 8. Det fremgår av barnevernloven § 8-1 at barneverntjenesten skal yte tjenester og tiltak etter loven til alle som oppholder seg i kommunen.

Det følger videre av § 8-4 første ledd første punktum at det er den kommune der barnet oppholder seg som har ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda. Det er således barnets oppholdskommune som i utgangspunktet har ansvaret for å yte hjelp etter loven.

Endring i barnets tilknytning til kommunen i tidsrommet mellom begjæring om tiltak er sendt fylkesnemnda og vedtak er fattet, endrer ikke ansvarsforholdet, jf. § 8-4 andre ledd. Dette gjelder med mindre det blir inngått avtale etter første ledd. Den kommune som har reist sak for fylkesnemnda har også ansvaret for gjennomføringen av tiltaket og et oppfølgingsansvar, selv om barnet ikke lenger oppholder seg i kommunen, jf. § 8-4 tredje ledd.

Det er ikke særskilt regulert hvilken kommune som har ansvar for et barn som oppholder seg i en annen stat.

11.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotat av 17. februar 2017 å innføre en ny bestemmelse som presiserer hvilken kommune som har ansvar for barn som oppholder seg i utlandet.

I høringsnotatet viste departementet til at ved endringen i § 1-2 ble det gitt utrykk for at det ville bli vurdert å sende på høring forslag om en særbestemmelse i barnevernloven kapittel 8 om hvilken kommune som har ansvar for barn som oppholder seg i utlandet, men som har vanlig bosted i Norge.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det er behov for å klargjøre i barnevernloven hvilken kommune som skal ha ansvaret for å yte tjenester etter barnevernloven når et barn oppholder seg i utlandet, men har vanlig bosted i Norge. Det ble vist til tre eksempler som beskriver situasjoner hvor det kan være nødvendig at kommunen undersøker saken nærmere etter § 4-3 og bistår et barn som oppholder seg i utlandet:

• a) Et barn er etterlatt i utlandet eller står uten omsorgspersoner i utlandet fordi foreldrene er syke eller pga. rus, for eksempel i forbindelse med et ferieopphold. Barnet anses for å ha vanlig bosted i Norge. Utenlandske myndigheter er bekymret for barnet og har truffet et akuttvedtak slik at barnet midlertidig bor i et fosterhjem eller institusjon. Myndighetene kontakter norske myndigheter for å melde bekymring og for å finne ut hva norske myndigheter kan bidra med.

• b) Et barn er på midlertidig utenlandsopphold med foreldre, for eksempel i Belgia fordi foreldrene jobber ved en ambassade. Barnet anses for å ha vanlig bosted i Norge. Belgisk barnevern er bekymret for barnet og mener det er best for barnet å bo utenfor hjemmet. De kontakter norske myndigheter for å få klarhet i hva norske myndigheter kan gjøre.

• c) En slektning i Norge er bekymret for barnets omsorgssituasjon på ferie eller midlertidig opphold i utlandet, fordi vedkommende har sett bilder på facebook og kommunisert med barna på sms.

Etter lovens ordinære prinsipp i § 8-1 er det barnets oppholdskommune som har ansvar for å yte tjenester og tiltak for barnet. Loven angir imidlertid ikke hvilken kommune som har ansvaret når barnet oppholder seg i utlandet, men har vanlig bosted i Norge.

I høringsnotatet vurderte departementet om kriteriet for kommunens ansvar bør være en samlet vurdering av hvilken kommune barnet har nærmest tilknytning til, eller om det i stedet bør være et mer konkret krav om hvor barnet sist var registrert bosatt etter folkeregisteret.

Det ble vist til at fordelen med et konkret vilkår som hvor barnet sist var registret bosatt, er at dette i utgangspunktet gir en klarere regel enn der hvor det må foretas en samlet vurdering av hvor barnet har sin nærmeste tilknytning. Det vil fremgå av folkeregisteret hvis barnet er registrert bosatt i Norge, og det vil gjøre det enklere å slå fast hvilken kommune som dermed skal ha ansvaret.

På den annen side ble det vist til at barnet kan ha tilknytning til en annen kommune enn den det er registrert bosatt i. Barnet kan ha oppholdt seg i en annen kommune og mottatt hjelp fra barneverntjenesten der, for eksempel ved at det er igangsatt hjelpetiltak før barnet reiste til utlandet. Barnet kan derfor ha en sterkere tilknytning til en annen kommune enn den kommunen hvor barnet er registrert bosatt etter folkeregisteret. I høringsnotatet ble det fremholdt at dette kan tilsi at en absolutt regel om hvor barnet er registrert bosatt blir for snever, og ikke tar tilstrekkelig høyde for at det kan være andre barneverntjenester som kjenner barnets situasjon bedre og som bør ha ansvaret. Dersom man legger ansvaret til den kommunen barnet anses å ha nærmest tilknytning til, vil alle relevante hensyn kunne ivaretas, herunder hvilken kommune som kjenner barnet best. Departementet mente derfor at det ville være mest hensiktsmessig at det er den kommunen barnet etter en samlet vurdering har nærmest tilknytning til som har ansvaret når barnet oppholder seg i en annen stat.

Departementet viste til at en slik ordning ville forutsette at det foretas en konkret helhetsvurdering av hvilken kommune barnet har nærmest tilknytning til, herunder de faktiske omstendighetene som hvor barnet bor til vanlig, hvor det går på skole og hvor barnet har sin familie og annet nettverk. Det vil videre være et tungtveiende moment hvor barnet er registret bosatt etter folkeregisteret, men det vil ikke være et avgjørende moment.

For de tilfellene hvor det er uklart eller uenighet mellom kommunene om hvilken kommune barnet har nærmest tilknytning til, foreslo departementet også å lovfeste at fylkesmannen skal avgjøre spørsmålet om hvilken kommune som skal ha ansvaret. Dette vil være i samsvar med § 8-3 om avgjørelse av tvister, hvor det er fastslått at kommunene kan kreve at fylkesmannen avgjør tvister om anvendelsen av § 8-1 om oppholdskommunens ansvar.

Departementet foreslo videre at § 8-4 andre ledd må gjelde tilsvarende når det er sendt begjæring til fylkesnemnda, men barnet forlater Norge før saken behandles eller er avgjort. Dersom en barneverntjeneste har sendt begjæring om tiltak til fylkesnemnda, vil barneverntjenesten etter dette ha ansvaret for saken selv om barnet oppholder seg i en annen stat. Den kommunen som har sendt begjæring om tiltak har således ansvaret, så lenge barnet anses å ha vanlig bosted i Norge.

Departementet foreslo en ny bestemmelse i kapittel 8 om hvilken kommune som skal ha ansvar for barn som oppholder seg i en annen stat.

11.3 Høringsinstansenes syn

Departementet mottok 15 uttalelser om forslaget fra Utenriksdepartementet, Bufdir, Helsedirektoratet, Fylkesmannen i Vestfold, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, KS, Oslo kommune, Ringerike kommune, Riksadvokaten, RBUP Øst og Sør, RKBU Midt-Norge, FO, Unio, Utdanningsforbundet og Human Rights Alert Norway (HRA-N).

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget støtter departementets syn på behovet for å klargjøre i barnevernloven hvilken kommune som har ansvaret for barn som oppholder seg i en annen stat. Høringsinstansene er imidlertid delt i synet på om det bør foretas en helhetlig vurdering av hvilken kommune barnet har størst tilknytning til, jf. departementets forslag, eller om det i stedet bør være en klarere regel om hvor barnet sist var registrert bosatt. Om lag halvparten støttet departementets forslag, men resten legger til grunn at det er bedre med en fast regel fremfor en skjønnsmessig vurdering.

De som støtter departementets forslag er fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, KS, Oslo kommune, Riksadvokaten, Unio, Utdanningsforbundet og Human Rights Alert Norway (HRAN).Utdanningsforbundet oppfatter departementets forslag som hensiktsmessig for å kunne yte god hjelp til de barna som trenger det. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker skriver:

«Fylkesnemndene slutter seg til departementets redegjørelse for aktuelle momenter ved skjønnsutøvelsen, som ikke vil være uttømmende. Fylkesnemndene er enig i at fylkesmannen bør få mandat til å avklare ansvarsforholdet ved uklarhet eller uenighet.»

Helsedirektoratet viser til at forslaget tydeliggjør ansvar og presiserer hvilke momenter som skal være relevante i vurderingen av en slik ansvarsplassering. Dette er positivt og bidrar til styrket rettssikkerhet for de berørte barna.

Flere høringsinstanser peker imidlertid på at forslaget om en helhetlig vurdering av hvilken kommune barnet har størst tilknytning til, reiser flere problemstillinger. Utenriksdepartementet viser til at forslaget vil kunne gi opphav til uenighet mellom kommuner, og at det vil være bedre med en ansvarsfordeling som i mindre grad var basert på en skjønnsmessig avveining av flere tilknytningsfaktorer.

Bufdir skriver følgende:

«Direktoratet er enig at det er behov for en avklaring av hvilken kommune som har ansvaret når et barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i utlandet. Direktoratet slutter seg imidlertid ikke til at en løsning som innebærer en skjønnsmessig vurdering av hvilken kommune som har ansvaret, vil være den beste. Direktoratet mener at hensynet til en klar regel som gir en rask avklaring av ansvarsforholdet bør veie tyngst i valget av løsning. Slik direktoratet ser det vil det være et fåtall saker hvor kommunen der barnet er eller sist var registrert bosatt ikke vil være nærmest til å følge opp barnet. Etter direktoratets syn bør hovedregelen være at bostedskommunen har ansvaret i slike tilfeller.»

Høringsinstansene som er imot forslaget mener det er nødvendig med en rask prosess i slike saker for å unngå unødvendige belastninger på barnet. FO skriver:

«FO er opptatt av at man ikke må miste tid på å finne ut hvilken kommune barnet har størst tilknytning til. Vi vet at en del av disse barna kan ha oppholdt seg over flere år i utlandet og at derved ikke har en reell tilknytning til noen kommune. Videre vet vi at mange av familiene som oppholder seg i utlandet ofte også har beveget seg mellom ulike kommuner. I de tilfellene er det derfor uklart hvilken kommune som er å regne som den barnet har størst tilknytning til. Barn som barnevernet kommer i kontakt med i utlandet lever i krise og hvor det er en viss risiko for at familiene vil flytte videre og hvor det ofte kreves handling raskt.

Her kan det gå dyrebar tid i arbeidet med å finne ut hvem som har ansvaret. FO mener at det heller ikke kommer klart frem i forslaget hvem det er som skal gjøre denne vurderingen.

Slike saker vet vi også at kan bli svært ressurs- og kostnadskrevende for den enkelte barnevernstjeneste. I den forbindelse er vi redd for at kommunene ville skyve ansvaret over til andre kommuner for å slippe å ta forpliktelsen. Det er derfor her viktig at ansvarsforholdene er helt tydelige.»

Også RKBU Midt-Norge fremhever at tidsaspektet er svært viktig i slike saker og at en vil kunne få en raskere prosess ved å ha en objektivt definert kommune (folkeregisteret) som tar ansvaret for barnet umiddelbart etter en melding er mottatt eller det er foretatt intervensjon i en annen stat, enn at det gjøres en vurdering og eventuelt gjennomføres en tvistesak knyttet til tilknytningskommunen i Norge.

RBUP Øst og Sør er bekymret for at departementets forslag fører til et «Svarteper-spill» som vil ta tid, og foreslår i stedet at vurderingen av hvilken kommune som er ansvarlig legges til regional barnevernmyndighet med Bufdir som ankeinstans. Alternativt at avgjørelsesmyndigheten ligger i direktoratet, med departementet som ankeinstans.

Også Fylkesmannen i Vestfold mener at det bør være den kommune hvor barnet sist var registrert bosatt som bør ha ansvaret for barn som oppholder seg i utlandet, men har vanlig bosted i Norge.

Noen av høringsinstansene som foretrekker en regel om bostedsregistrering, foreslår at det bør være adgang til å avtale kommunene i mellom.

Bufdir skriver:

«Vi ser at det i enkelte saker likevel kan være slik at det vil være en annen kommune enn den barnet er registrert bosatt i som er nærmere til å ha ansvaret i saken. Direktoratet foreslår derfor at det i loven åpnes for at en sak etter avtale mellom de aktuelle kommunene kan overføres til en annen kommune barnet har sterkere tilknytning til, tilsvarende adgangen i barnevernloven § 8-4 første ledd annet punktum.»

Fylkesmannen i Vestfold viser til at kommunens mulighet til å inngå avtale med en annen kommune som barnet har nærmere tilknytning til, også bør gjelde i saker der barnet oppholder seg i utlandet, men har vanlig bosted i Norge.

11.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet mener det er behov for å presisere i barnevernloven hvilken kommune som skal ha ansvaret for å yte tjenester og tiltak etter loven for barn som oppholder seg i en annen stat, men som har vanlig bosted i Norge. Barnevernlovens ordinære prinsipp i § 8-1 om at det er barnets oppholdskommune som har ansvar for å yte tjenester og tiltak for barnet, gir liten veiledning når barnet oppholder seg i en annen stat.

Høringen viser at det er støtte for å klargjøre i loven hvilken kommune som har ansvaret, men at det er uenighet når det gjelder hvilket reguleringsalternativ som bør velges.

Departementet har vurdert innvendingene som har fremkommet i høringen mot en skjønnsmessig vurdering av hvilken kommune som skal ha ansvaret. Spesielt har departementet merket seg bekymringen for at barn som oppholder seg i en annen stat kan befinne seg i sårbare og uavklarte situasjoner og hvor det er uheldig for barnet hvis det brukes mye tid på å avklare hvilken kommune i Norge som skal bistå barnet.

Flere høringsinstanser viser til at en klar regel som gir en rask avklaring av ansvarsforholdet er å foretrekke.

Departementet har videre merket seg innvendingene om at det kan være ressurskrevende for barneverntjenesten å undersøke og klarlegge hvilken kommune som kjenner barnet best og at en skjønnsmessig bestemmelse kan medvirke til forsinkelse, også pga. klageadgangen til fylkesmannen.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det er den kommune hvor barnet sist var registrert bosatt, som skal ha ansvaret for barnet. Regelen kan gi en raskere avklaring av ansvaret, og det er viktig av hensynet til barn som oppholder seg i en annen stat.

For å ta høyde for situasjoner hvor barnet har nærmere tilknytning til en annen kommune enn der hvor barnet er eller sist var registrert bosatt, foreslår departementet at kommuner som barnet har en tilknytning til, kan avtale hvilken kommune som skal ha ansvaret.

Departementet fastholder forslaget om at § 8-4 andre ledd må gjelde tilsvarende når det er sendt begjæring til fylkesnemnda, men barnet forlater Norge før saken behandles eller er avgjort. Dersom en barneverntjeneste har sendt begjæring om tiltak til fylkesnemnda, vil barneverntjenesten etter dette ha ansvaret for saken selv om barnet oppholder seg i en annen stat. Den kommunen som har sendt begjæring om tiltak, har ansvaret så lenge barnet anses å ha vanlig bosted i Norge.

Kommunen der barnet sist var registrert bosatt vil etter dette ha ansvar for tjenester og tiltak etter loven for barn som har vanlig bosted i Norge, men oppholder seg i en annen stat. Dette innebærer at kommunen kan fremme begjæring om tiltak etter §§ 4-12 og 4-24 for fylkesnemnda selv om barnet oppholder seg i en annen stat, jf. § 1-2. Videre vil kommunen ha ansvar for bekymringsmeldinger og undersøkelsessak etter vilkårene i §§ 4-2 og 4-3. Dersom barnet befinner seg i en stat som har sluttet seg til Haagkonvensjonen 1996, gir lov om gjennomføring av konvensjonen nærmere regler om samarbeidet med konvensjonsstater og muligheten for å anmode om informasjon. Bufdir er sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 og er også tillagt oppgaver for barnevernsaker på tvers av landegrenser utenfor konvensjonssamarbeidet. Bufdir bistår derfor kommunene i dialog med utenlandske myndigheter både når barnet befinner seg i en stat som har sluttet seg til Haagkonvensjonen 1996 og stater utenfor konvensjonssamarbeidet.

I høringsnotatet foreslo departementet at tvister om hvilken kommune som har ansvaret for et barn som oppholder seg i en annen stat kan kreves avgjort av fylkesmannen, jf. tilsvarende § 8-3. Når tilknytningskriteriet endres til den kommunen barnet sist var registrert bosatt og ikke er et skjønnsmessig kriterium, synes det ikke nødvendig med en slik bestemmelse. Departementet går derfor ikke videre med forslaget.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som avviker noe fra forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til ny § 8-5.