Prop. 169 L (2016–2017)

Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre)

Til innholdsfortegnelse

5 Barnets rett til nødvendige barneverntiltak

5.1 Gjeldende rett

Barn har i en viss utstrekning individuelle rettigheter til omsorg og beskyttelse etter Grunnloven, FNs barnekonvensjon og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), se kapittel 3.

Gjeldende barnevernlov gir ikke barn en rett til tjenester eller tiltak fra barnevernet. Formålet med barnevernloven er at barn skal få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt å bidra til at barn får trygge oppvekstvilkår. For å nå disse målene er barneverntjenesten og kommunen pålagt plikter, men barnet er ikke gitt en korresponderende rett til tjenester eller tiltak. Barneverntjenesten er forpliktet til å gjennomgå bekymringsmeldinger, åpne undersøkelsessak, iverksette barneverntiltak eller fremme sak om tvangsvedtak for fylkesnemnda. Videre er barneverntjenesten forpliktet til å gjennomføre tiltakene.

Barneverntjenesten skal treffe vedtak om hjelpetiltak når lovens vilkår er oppfylt. Hvilken type hjelpetiltak som skal settes i verk og omfanget av hjelpetiltaket, er i stor grad overlatt til kommunens skjønnsutøvelse. Barneverntjenesten har plikt til å iverksette tiltak som er forsvarlige og til barnets beste. Innenfor disse rammene har kommunen et handlingsrom.

Dersom barnets behov ikke kan avhjelpes med frivillige hjelpetiltak, skal barneverntjenesten fremme sak om tvangstiltak for fylkesnemnda så fremt det er nødvendig og til barnets beste. Videre skal barneverntjenesten treffe akuttvedtak når vilkårene i loven er oppfylt. Dersom barneverntjenesten vurderer at barnet ikke kan flytte hjem igjen, må barneverntjenesten fremme sak for fylkesnemnda innenfor lovens frister.

Fylkesnemnda skal treffe vedtak om tvangstiltak når vilkårene i loven er oppfylt. Treffer fylkesnemnda vedtak om tiltak, plikter barneverntjenesten å gjennomføre tiltaket.

Videre skal den enkelte kommune sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte tjenester og tiltak etter barnevernloven, jf. § 9-1. En kommune kan ikke unnlate å gripe inn for å gi barn nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse med den begrunnelse at det ikke er nødvendige ressurser tilgjengelig.

I noen bestemmelser i barnevernloven fremgår det at barneverntjenesten «skal» treffe vedtak, som for hjelpetiltak etter § 4-4 og akuttvedtak etter § 4-6 første ledd. Etter disse bestemmelsene fremgår det eksplisitt av loven at barneverntjenesten er forpliktet til å iverksette vedtak når vilkårene i loven er oppfylt. For andre vedtak, fremgår det at barneverntjenesten «kan» treffe vedtak, for eksempel akuttvedtak når det er fare for at et barn blir vesentlig skadelidende ved å forbli i hjemmet, jf. § 4-6 annet ledd. Også bestemmelsen om omsorgsovertakelse er formulert som at det «kan» treffes vedtak når vilkårene i § 4-12 er oppfylt. At det står «skal» for noen barnevernvedtak og «kan» for andre, er ikke ment å angi at beslutningsorganet har en plikt til å iverksette visse typer vedtak, men at det for andre vedtak kan utvises skjønn i spørsmålet om vedtak skal iverksettes. Dersom vilkårene for tiltak i loven er oppfylt, skal det treffes vedtak. Hvorvidt vilkårene er oppfylt, herunder om et tiltak er til barnets beste, vil imidlertid bero på en skjønnsvurdering. Det vil ikke være i tråd med lovens formålsbestemmelse hvis en barneverntjeneste unnlater å gripe inn og treffe nødvendige tiltak eller fremme sak for fylkesnemnda når den vurderer at lovens vilkår for tiltak er oppfylt. Det vil også være et brudd på forsvarlighetskravet i § 1-4 å unnlate å gripe inn med nødvendig og forsvarlig hjelp når lovens vilkår er oppfylt. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene utfører sine plikter etter loven, og forsømmelser eller å unnlate å gi hjelp når barn har behov for det, vil medføre avvik. Kommuner kan også bli erstatningsansvarlige som følge av kritikkverdig passivitet eller for uhjemlet eller feilaktige avgjørelser i barnevernet. På bakgrunn av forsømmelser i barnevernsaker, kan staten også bli klaget inn for den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) for brudd på EMK.

Selv om barn ikke er gitt rett til tjenester og tiltak etter barnevernloven, har barn og foreldre flere prosessuelle rettigheter som skal ivareta deres rettssikkerhet. Barn har rett til å bli hørt, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 12 og Grunnloven § 104. Barnevernloven gir nærmere regler om barns medvirkning i barnevernsaker i §§ 4-1 og 6-3.

Fylkesmannen er klageinstans for barneverntjenestens vedtak, jf. barnevernloven § 6-5. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, jf. § 6-6. Foreldre som er part i saken kan påklage vedtaket til fylkesmannen. Et barn som har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder, kan opptre som part i saken og gjøre partsrettigheter gjeldende, jf. § 6-3 annet ledd. Barnet kan dermed påklage barneverntjenestens vedtak til fylkesmannen.

Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for domstolen for rettslig overprøving av kommunen eller den private part, jf. barnevernloven § 7-24. Domstolen kan prøve alle sider av saken, jf. tvisteloven § 36-5. Foreldre som er part i saken kan kreve rettslig overprøving. I saker for fylkesnemnda kan barn som utgangspunkt opptre som part ved fylte 15 år. Fylkesnemnda kan innvilge yngre barn partsrettigheter i særskilte tilfeller, jf. § 6-3 annet ledd. I sak som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker eller tiltak for barn som kan være utsatt for menneskehandel, skal barnet alltid regnes som part, jf. § 6-3 annet ledd. Barn som kan opptre som part etter § 6-3 annet ledd kan bringe fylkesnemndas vedtak inn for tingretten for rettslig overprøving, jf. § 7-24. Den private part har rett til fri sakførsel uten behovsprøving i saker for fylkesnemnda, jf. rettshjelploven § 17 tredje ledd. Det samme gjelder ved domstolsbehandling av fylkesnemndas vedtak, jf. rettshjelploven § 16.

Mindreårige har partsevne i saker for domstolen, jf. § 2-1 første ledd, men er bare prosessdyktige hvis det følger av særlige lovbestemmelser, jf. tvisteloven § 2-2 tredje ledd. Dette innebærer at barnet må ha fylt 18 år for selv å opptre i en rettssak, jf. § 2-1 første ledd. Mindreårige er dermed avhengige av vergen for å kreve erstatning fra kommunen på grunn av feil eller forsømmelser i barnevernet, for å gå til sak mot staten for brudd på EMK eller bringe fylkesmannens vedtak i klagesak over barneverntjenestens vedtak inn for domstolen.

Selv om barnets prosessuelle rettigheter i stor grad avgjøres av barnets alder, kan alle henvende seg til barneverntjenesten for bistand. Barneverntjenesten må følge opp alle henvendelser, også fra barn, som en bekymringsmelding og åpne undersøkelsessak og treffe vedtak om tiltak eller fremme sak for fylkesnemnda hvis barnets situasjon og behov tilsier det.

Etter kapittel 5A i barnevernloven skal Barne-, ungdoms- og familieetaten gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige. Tilbudet gjelder for barn som er under 15 år når asylsøknaden fremmes og tilbudet skal gjelde fra barnet blir overført fra utlendingsmyndighetene til Barne-, ungdoms- og familieetaten frem til det blir bosatt i en kommune eller forlater riket, jf. § 5A-1. For barn over 15 år gjelder bestemmelsen fra den tid Kongen bestemmer, jf. § 5A-1. Barne-, ungdoms- og familieetaten er forpliktet til å tilby barn opphold i omsorgssenter når disse vilkårene er oppfylt. Det følger av § 5A-10 at utgiftene forbundet med opphold i omsorgssenter i medhold av § 5A-1 dekkes av Barne-, ungdoms- og familieetaten. Barn har ikke rett til opphold i omsorgssenter etter gjeldende rett.

5.2 Tidligere utredninger og anbefalinger

Spørsmålet om barn skal gis en rett til barneverntjenester ble drøftet, men ikke foreslått i høringsnotat til barnevernlov av 13. juni 1991. Flere offentlige utredninger har senere anbefalt at barnevernloven bør bli en rettighetslov, se NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge – Tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer (Befringutvalget), NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt – Bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge (Flatøutvalget) og NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling (Raundalenutvalget).

Befringutvalget anbefalte i NOU 2000: 12 at barnevernloven burde lovfeste barnets rett til barneverntjenester for å tydeliggjøre at barn og barns interesser står i fokus. Det ble vist til at lovfesting ville bidra til harmonisering av regelverket ettersom sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven ga rett til hjelp. Utvalget mente det kunne være grunn til en reservasjon for «rett til tvang» særlig for tvangsplasseringer på grunn av alvorlige atferdsvansker. Befringutvalget pekte også på at den praktiske betydningen for barn av en lovfesting av rett til hjelp fra barneverntjenesten, ikke bør overvurderes, ettersom barneverntjenesten allerede har plikt til å iverksette undersøkelser og tiltak.

St.meld. nr. 40 (2001–2002) Om barne- og ungdomsvernet kom som en oppfølging av Befringutvalgets utredning. I stortingsmeldingen ble det foretatt en samlet vurdering av om barn skal gis rett til barneverntjenester. Det ble konkludert med at det var såpass tungtveiende argumenter mot rettighetsfesting at forslaget ikke ble fulgt opp. Det ble vist til at eksisterende virkemidler med plikter for barneverntjenesten og kommunen og klagerett for private parter, samlet sett tar hensyn til barn på en tilfredsstillende og formålstjenelig måte. Det ble lagt vekt på at det viktigste er at barn får hjelp og ikke at barn har en rett til hjelp. Det ble dermed lagt mindre vekt på at rettighetsfesting kan ha en positiv signaleffekt.

I NOU 2009: 22 anbefalte Flatøutvalget at barnevernloven bør gi barn rett til barneverntjenester. Utvalget fremhevet at rettighetsfesting er blitt vanlig innenfor velferdssektoren også for barn og unge. Eksempler på dette er rett til undervisning, nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester. Utvalget viste til at rettighetsfesting vil sende et viktig politisk signal fordi det gjenspeiler synet på barn som individer med egne interesser. Det ble også vist til at rettighetsfesting vil bidra til å styrke barnets rettsstilling og tydeliggjøre rettigheter som allerede følger av barnekonvensjonen og andre internasjonale konvensjoner. Flatøutvalget var også opptatt av at rettighetsfesting kan bidra til å avstigmatisere barnevernet ved å bidra til en mer positiv profilering hvis tjenestene assosieres med tjenestemottakers rettigheter, ikke tjenesteyters plikter. Det ble vist til at rettighetsfesting også kan bidra til at flere melder saker til barnevernet som igjen kan gjøre at barneverntjenesten kan komme tidligere inn og samarbeide bedre med andre tjenester.

I NOU 2012: 5 viste Raundalenutvalget til at toneangivende juridiske forskere, Flatøutvalget, Befringutvalget, Barneombudet og en rekke interesseorganisasjoner har anbefalt å gjøre barnevernloven til en rettighetslov, og utvalget sluttet seg til Flatøutvalgets forslag. Raundalenutvalget imøtegår flere av argumentene mot rettighetsfesting som fremsettes i stortingsmelding nr. 40. Utvalget viser blant annet til at også rettigheter i annen velferdslovgivning er skjønnspregede uten at dette har hindret rettighetsfesting. Raundalenutvalget mener det heller ikke er problematisk med en «rett til tvang» fordi det primært må ses som en rett for barnet til beskyttelse mot en skadelig omsorgssituasjon. At rettighetsfesting potensielt kan få ressursmessige konsekvenser, mener utvalget heller bør ses som et eventuelt utslag av at loven virker og at flere mottar nødvendig hjelp, enn en negativ uforutsigbar konsekvens. Utvalget peker imidlertid på at domstolene kan få vanskeligheter med å fatte beslutninger i enkeltsaker fordi de ikke har myndighet til å vurdere disponeringen av kommunens prioriteringer av midler til barnevernet opp mot andre prioriteringer.1

5.3 Utvalgets forslag

Barnevernslovutvalget foreslår i likhet med tidligere offentlige utvalg at barnevernloven bør bli en rettighetslov for barn. Utvalget foreslår en lovbestemmelse der det fremgår at barn har rett til nødvendige tjenester og tiltak etter loven når vilkårene for det er oppfylt. Med en slik lovgivningsteknikk får barn ikke rett i flere tilfeller, eller til noe mer, enn det barneverntjenesten allerede er forpliktet til å gi etter lovens bestemmelser. Utvalget har i utformingen av bestemmelsen sett hen til retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester i pasient- og brukerrettighetsloven.

Utvalget mener at retten til tjenester og tiltak bør knyttes til alle virkemidler i loven, både frivillige tiltak og tvangstiltak. Utvalget ser utfordringer med å gi rett til tvangstiltak, men anbefaler likevel at det gis en rett til tvangstiltak fordi også tvangstiltakene har som mål å bedre barnets situasjon og gi nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Utvalget mener også at forslaget om rettighetsfesting innebærer at alle barn får rett til å få et krav om tjenester og tiltak vurdert av barneverntjenesten.

Retten til tjenester og tiltak vil etter utvalgets forslag bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Vilkårene for det aktuelle tiltaket må være oppfylt, i tillegg til at tiltaket må være nødvendig. Utvalget presiserer at rettighetsfesting ikke endrer vilkårene for tiltak, verken terskelen for å iverksette tiltak eller krav om samtykke fra foreldre og barn ved frivillige tiltak. Barneverntjenesten må vurdere barnets situasjon ut fra vilkårene for tiltak i loven og ut fra hva som vil være forsvarlig, herunder at tiltaket må være riktig og egnet i den konkrete saken, og ikke mer inngripende enn nødvendig.

Utvalget viser til at retten til nødvendige tjenester og tiltak ikke innebærer at et barn automatisk får rett til et tiltak eller rett til et bestemt tiltak, for eksempel støttekontakt, institusjonsplass eller støtte til ferie av en viss lenge.

Hvis vilkårene for tiltaket er oppfylt, er det fortsatt bare det «nødvendige» barnet har rettskrav på. Utvalget mener det ikke kan legges til grunn noen standardisert minstenorm for hva rettigheten består i, da retten uansett vil måtte fortolkes ut fra barnets situasjon og behov. Utvalget presiserer at der flere tiltak tilfredsstiller disse vilkårene, vil også økonomi og kostnader være relevant ved valg av tiltak. Utvalget legger til grunn at kommunene også ved en rettighetsfesting vil ha et handlingsrom til å finne kostnadseffektive og gode løsninger.

Utvalget viser også til at barnets rett til nødvendige tjenester og tiltak vil gjelde uavhengig av kommunens ressurssituasjon. Utvalget viser til at kommunen allerede i dag har plikt til å sørge for nødvendige bevilgninger til lovpålagte tiltak og tjenester etter barnevernloven.

Utvalget legger til grunn at de vanlige forvaltningsmessige klageordningene som gjelder for barnevernvedtak vil gjelde for krav om rett til tjenester eller tiltak. Hvorvidt barnet selv kan håndheve sin rett avhenger av om barnet har partsrettigheter eller ikke, som beskrevet under gjeldende rett. Utvalget presiserer at rettighetsfesting for barn ikke i seg selv innebærer at barn får utvidede prosessuelle rettigheter. Utvalget foreslår imidlertid, i tillegg til rettighetsfesting, å senke aldersgrensen for når barn har partsrettigheter fra 15 til 12 år, samt å innføre en særregel om at barn med partsrettigheter etter barnevernloven kan bringe fylkesmannens vedtak i klagesak inn for domstolen.

Utvalget legger for øvrig til grunn at aktsomhetsnormen ved kommunens eventuelle erstatningsansvar ikke skal påvirkes ved at det innføres rettskrav på barneverntjenester.

5.4 Høringsinstansenes syn

Høringen viser at det er en stor oppslutning om å gi barn rett til barneverntiltak. Over 90 høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag. Under 10 av disse fremstår å være imot forslaget.

Blant høringsinstansene som gir uttrykk for at de støtter eller er positive til forslaget om rettighetsfesting er Bufdir, Bufetat region vest, Bufetat region Midt-Norge, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Bergen, Høyskolen i Østfold, Høyskolen i Oslo og Akershus, VID – vitenskapelige høgskole, Velferdsforskningsinstituttet NOVA, Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, Sekretariatet for konfliktrådet, Statens barnehus Norge, Statens sivilrettsforvaltning, Krisesentersekretariatet, Alta kommune, Asker kommune, Askim kommune, Bergen kommune, Bodø kommune ved barneverntjenesten, Horten kommune, Kristiansand kommune, Nittedal kommune, Nøtterøy kommune ved Nøtterøy og Tjøme barneverntjeneste, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Randaberg kommune, Rauma kommune, Sandnes kommune, Skien kommune, Stavanger kommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune, Trysil og Engerdal barneverntjeneste, Vennesla kommune ved Midt-Agder barneverntjeneste, Barneombudet, Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, RKBU Vest, RKBU Midt-Norge, FO, Den norske legeforening, Norsk sykepleierforbund, Fagforbundet, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet, UNIO, Norges juristforbund, Norsk psykologforening, Norsk fosterhjemsforening, NHO service, Barnevernsproffene, Landsforeningen for barnevernsbarn, Den norske advokatforening, Redd barna, UNICEF Norge, Norges røde kors, Stine Sofies Stiftelse, SOS barnebyer Norge og Voksne for barn. Flere av høringsinstanser har likevel merknader til forslaget.

Mange høringsinstanser har innspill til lovforslaget, herunder Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet, Bærum kommune, Farsund kommune, Fredrikstad kommune, Hobøl kommune, Marker kommune, Ringsaker kommune, Rømskog kommune, Skiptvet kommune, Trøgstad kommune, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO) og Kirkens Bymisjon.

Høringsinstanser som fremstår å være imot utvalgets forslag er Gjerstad kommune, Sola kommune, Lørenskog kommune, KS, Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø og Foreningen for sosialt arbeid (FSA). KS gir uttrykk for at rettighetsfesting ikke er ønskelig så lenge barnets rettslige stilling kan styrkes tilfredsstillende på andre måter.

Mange høringsinstanser som er positive til rettighetsfesting fremhever at det å gi barn individuelle rettigheter vil styrke barnets stilling i barnevernsaker. Flere viser til at en rettighetsfesting vil bidra til å tydeliggjøre at barnets rettigheter og behov står i sentrum for barnevernets virksomhet og at barnet er hovedpersonen i en barnevernsak. Mange høringsinstanser viser til at å gi barnet en individuell rett til barneverntjenester kan ha en viktig symbolsk, pedagogisk og psykologisk effekt. Det blir blant annet trukket frem at rettighetsfesting kan innebære at flere barn blir bevisst seg selv som rettighetshaver og kontakter barneverntjenesten. Det blir også vist til at rettighetsfesting kan bidra til et mer positivt syn på barnevernets ansvar og oppgaver og senke terskelen for både privatpersoner og profesjonelle til å kontakte barnevernet. Høringsinstanser som har uttalt seg om disse spørsmålene er blant annet Bufdir, Fylkesmannen i Rogaland, Statens helsetilsyn, Asker kommune, Askim kommune, Bergen kommune, Bærum kommune, Horten kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Sandnes kommune, Sarpsborg kommune, Trysil og Engerdal barneverntjeneste, VID – vitenskapelig høgskole, Velferdsforskningsinstituttet NOVA, Barneombudet, Landsforeningen for barnevernsbarn, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet, Den norske advokatforening, Den norske legeforening og Redd Barna.

Bufdir uttaler:

«Direktoratet støtter utvalgets forslag om at barn og unge gis en lovfestet rett til barnevernstjenester. (…)Som utvalget peker på, vil en individuell rett til barnevernstjenester først og fremst ha en symbolsk, psykologisk og pedagogisk funksjon for barn, barnevernstjenesten og andre profesjonelle aktører. Innføring av en slik rett kan imidlertid også få en faktisk betydning ved at barn i større grad blir bevisst seg selv som et rettighetssubjekt, og dermed fremmer krav om en tjeneste. Selv om den faktiske betydningen vil være redusert ved at det ikke gis en automatisk rett til et tiltak, kan en rettighetsfesting likevel medvirke til en holdningsendring som på sikt vil bidra til at flere barn får riktig hjelp til riktig tid.»

Bergen kommune uttaler:

«Bergen kommune mener at rettighetsfesting bidrar til en tydeliggjøring av at det er barnets rettigheter og behov som står i sentrum for barnevernets virksomhet som igjen kan bidra til en mer positiv assosiering av barnevernets ansvar og oppgaver og senke terskelen for både privatpersoner og profesjonelle til å kontakte barnevernet. Dette vil ha stor betydning for barn som lever med omsorgssvikt eller utsettes for vold eller overgrep.»

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:

«Sånn vi forstår forslaget skal det fortsatt legges en skjønnsmessig vurdering til grunn for om det aktuelle barnet har rett til hjelp etter barnevernloven. Barna har altså fått rett til det barneverntjenesten tidligere pliktet å yte. Sånn sett er det jo mer en språkteknisk endring, men det utgjør likevel en forskjell for oss det gjelder. Siden loven nå tar utgangspunkt i oss, er det lettere for oss å se hvilke rettigheter vi har, enn det har vært tidligere. Det er dessuten et viktig signal om at det er vi, barna, ikke foreldrene våre som er hovedpersoner i sakene. Det er heldigvis ikke alltid tilfelle, men i mange saker vet vi at barnas og foreldrenes behov står i motsetning til hverandre og da er dette en viktig endring for å sikre at det er hensynet til oss som går foran dersom det skulle være tvil. Vi håper også dette vil føre til en dreining fra forståelsen av barnevernsbarn som objekter som trenger hjelp, til aktive subjekter med egne rettigheter. LFB støtter derfor dette forslaget.»

Barneombudet uttaler:

«Barneombudet er svært glad for forslaget om å innføre en rett til tiltak og tjenester etter barnevernloven. Vi har over lang tid argumentert for dette, og slutter oss selvfølgelig fullt ut til forslaget. I likhet med utvalget mener vi at bestemmelsen vil ha en meget viktig pedagogisk og symbolsk funksjon. Det vil signalisere at barn skal tas på alvor, og vil kunne bidra til at de blir sett på som subjekt i egne liv – med rett til omsorg og beskyttelse. Slik Barneombudet vurderer det, er tiden nå moden for å realisere ideen om en rettighetsbasert tilnærming til omsorg og beskyttelse av barn.»

Velferdsforskningsinstituttet NOVA uttaler:

«Ved å synliggjøre barnet som selvstendig rettssubjekt, som innehaver av selvstendige rettigheter gjennom rettighetsfesting, støtter NOVA argumentet om at det kan ha en viktig pedagogisk virkning at barnet har rett til vern, både ovenfor allmennheten og barn, samt barneverntjenesten og andre profesjonelle aktører.»

Statens helsetilsyn uttaler:

«Vi støtter utvalgets forslag om å gjøre barnevernsloven til en rettighetslov for barn.(…) Barns rett til barneverntjenester vil kunne bidra til å tydeliggjøre for barnet selv at det er et eget rettssubjekt med egne rettigheter, og skape større bevissthet for andre tjenesters og tjenesteutøveres ansvar for og plikt til å melde saker til barnevernet. Ut fra et samhandlingsperspektiv vil rettighetsfesting også kunne være et godt virkemiddel.»

Noen høringsinstanser trekker frem at å gi barn rettskrav på barneverntjenester samsvarer med rettsutviklingen etter FNs barnekonvensjon og Grunnloven. Dette blir trukket frem av blant annet Bufetat region vest, Storfjorden barnevern for kommunene Skodje, Ørskog, Stordal og Norddal, Høyskolen i Oslo og Akershus, Krisesentersekretariatet, Høyskolen i Innlandet, Redd Barna og UNICEF Norge.

Høyskolen i Oslo og Akershus uttaler:

«Spørsmålet om rettighetsfesting er nå overmodent. HiOA ser forslaget om rettighetsfesting hovedsakelig som en kodifisering av gjeldende rett om barns rett til beskyttelse og omsorg ut fra det som følger av sentrale bestemmelser i flere menneskerettighetskonvensjoner, praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) og bestemmelser i Grunnloven (…)
HiOA ser det som viktig at den rettsutviklingen som våre internasjonale forpliktelser har medført nå synliggjøres også i barnevernloven. I tillegg vil en rettighetsfesting i barnevernloven bidra til å harmonere barnevernloven med øvrig regelverk på velferdsrettens område der individuelle rettigheter til ulike tjenester (opplæring, helsetjenester mv) for lengst er implementert, selv om rettighetsbestemmelsene har ulik utforming og inneholder skjønnsmessige ord og uttrykk. HiOA mener for øvrig at utvalget har løst dilemmaene med den nærmere utformingen av rettighetsbestemmelser på en god måte i § 2.»

UNICEF Norge uttaler:

«UNICEF Norge støtter utvalgets forslag om at barnevernsloven bør bli en rettighetslov, slik at barn på visse vilkår får krav på barnevernstjenester. Dette er i samsvar med tidligere anbefalinger fra FNs barnekomite, og vil bidra til å styrke barns adgang til å få nødvendig hjelp fra barnevernet samtidig som den styrker implementeringen av FNs barnekonvensjon.
Som utvalget selv presiserer vil dette bidra til at barn endrer status fra et objekt som skal hjelpes, til et subjekt med egne rettigheter. Det er presisert i utredningen at det er barna selv som innehar rettighetene, ikke foreldrene eller andre. Dette er i overensstemmelse med barns rettigheter etter FNs barnekonvensjon. UNICEF Norge mener at man ved å gi barn rettskrav på barneverntjenester er med på å effektivisere det vernet barn har krav på etter konvensjonen.»

Flere høringsinstanser har merknader knyttet til utformingen av rettighetsbestemmelsen. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om rettighetsbestemmelsen er positive til at bestemmelsen er generelt utformet, og at barneverntjenesten fortsatt må foreta en skjønnsmessig vurdering og har et visst handlingsrom ved valg av tiltak. Høringsinstanser som har uttalt seg om dette er blant annet Asker kommune, Bodø kommune ved barneverntjenesten, Kristiansand kommune,Oslo kommune,Sandnes kommune, Vennesla kommune ved Midt-Agder barneverntjeneste, Den norske legeforening og Universitetet i Bergen.

Kristiansand kommune uttaler:

«Barn som blir utsatt for overgrep eller lider under voksnes omsorgssvikt bør etter kommunens syn ha en lovfestet rett til hjelp. Hva som skal tildeles av tjenester og hva de skal bestå i, må imidlertid bero på et faglig skjønn ut fra en totalvurdering av barnets situasjon. Rettighetsbestemmelsen må derfor utformes generelt, slik utvalget foreslår.»

Sandnes kommune uttaler:

«Utvalget fremholder at rett til barneverntjenester ikke er en rett på en bestemt type tjenester fra kommunen, at det må utøves skjønn og tiltaket må være forsvarlig. Retten til barneverntjenester er således fundamentert på hvilke tiltak barneverntjenesten vurderer som forsvarlig og egnede, samt kan gi ønsket positiv effekt, jfr § 12 hjelpetiltak.
Sandnes kommune opplever fra tid til annen at privat part ber om at barneverntjenesten innvilger hjelpetiltak kjøpt/levert av private aktører, og ikke ønsker å ta imot tilsvarende tiltak i kommunal regi. Sandnes kommune forstår utvalget dit hen at barns rett på tiltak gir kommunen styrerett knyttet til hvilke tiltak som iverksettes.»

Asker kommune uttaler:

«Asker kommune støtter utvalgets forslag om at barnevernsloven skal være en rettighetslov som gir barn rett til nødvendige tjenester og tiltak når vilkårene for det er oppfylt, jf. lovforslagets § 3 første ledd. Kommunen legger til grunn at en rettighetsfesting ikke vil gi barn rett til flere eller andre tiltak fra barnevernstjenesten enn i dag.»

Også KS, som i utgangspunktet er imot rettighetsfesting, mener en eventuell bestemmelse må utformes generelt. KS uttaler blant annet:

«KS anerkjenner at det også er gode argumenter for rettighetsfesting. Barn som blir utsatt for overgrep eller lider under voksnes omsorgssvikt bør ha en lovfestet rett til hjelp. Hva som skal tildeles av tjenester og hva de skal bestå i, må imidlertid bero på et faglig skjønn ut fra en totalvurdering av barnets situasjon. En eventuell rettighetsbestemmelse må derfor utformes generelt, slik utvalget foreslår.»

Høgskolen i Østfold foreslår imidlertid at rettighetsbestemmelsen ikke gjøres betinget av at vilkårene for tiltak må være oppfylt for at barnet har en rett. Høgskolen i Østfold foreslår følgende bestemmelse:

«Et barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, har rett til nødvendige tjenester og tiltak etter denne lov.»

Det er få høringsinstanser som problematiserer at utvalgets forslag innebærer en rett til tvangstiltak. Oslo kommune uttaler eksplisitt at de støtter at barnet får rett både til frivillige tiltak og tvangstiltak. Sola kommune og Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø uttrykker at de er kritiske. De gir blant annet uttrykk for at rett til tvangstiltak etter barnevernloven ikke samsvarer med rettighetsterminologien i annen velferdsrett.

Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø uttaler:

«Erfaringer viser at barn ikke sjelden utviser stor lojalitet overfor sine foreldre. Av den grunn ønsker en del barn ikke at det skal bli gjennomført hjelpetiltak mot foreldrenes samtykke… Å omtale dette som rettigheter, altså et gode, kan derfor stride mot barns egen oppfatning om hva de er tjent med. (…) Bestemmelsen inneholder også en adgang for barneverntjenesten til å kreve at barnet samtykker til å bli holdt tilbake i institusjonen. Å omtale dette som en «rettighet» avviker fra hvordan rettighetsterminologien brukes i velferdsretten for øvrig. Lovforslagets § 19 kan sammenlignes med psykisk helsevernloven § 2-2. Denne bestemmelsen blir ikke betegnet som en rettighetsbestemmelse. Derimot kan en person ha rettskrav på tjenester etter henholdsvis pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1 a andre ledd og 2-1 b andre ledd. Gjennomføring av disse rettighetene kan være avgjørende for å unngå at personen kommer i den situasjonen at tvungne tiltak blir iverksatt. I den grad det er adgang til å anvende tvungne tiltak etter velferdslovgivningen (se psykisk helsevernloven §§ 3-2 og 3-3, helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og 10 og pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4a), bygger det på den forutsetning at mindre inngripende tiltak har vist seg utilstrekkelige. Personens rettigheter (rettskrav) er knyttet til de frivillige og dermed mindre inngripende tiltakene.»

Noen høringsinstanser mener barnets rett til tiltak og tjenester bør knyttes mer opp mot bestemmelser om hjelpetiltak og pålegg om hjelpetiltak, herunder Stavanger kommune, Randaberg kommune og Barnevernsproffene.

Stavanger kommune uttaler:

«Stavanger kommune støtter formuleringen i § 3 om at barnet har rett til nødvendige tjenester, men mener at rettigheten bør koples tydeligere opp mot formuleringene i §§ 12 og 15 (hjelpetiltak og pålegg om hjelpetiltak). Barnets rett til medvirkning og rett til hjelp vil i noen tilfeller kunne stå i motstrid til foreldrenes rett til å takke nei til tiltak. Det er behov for en tydeliggjøring av hvordan disse hensynene skal avveies. Videre må medvirkning skje på en måte som er forståelig for barn.»

Barnevernsproffene uttaler:

«Vi synes det er veldig bra at barn nå får rett til tjenester og tiltak. Dette er klokt, tenker vi. Men vi ber om at det kommer tydeligere fram i loven, hva barnets rett til tjenester betyr. Også må det alltid veies i forhold til retten foreldrene har til å si nei til barnevernstjenester. Vi ber også om at barns rett til barnevern kobles direkte opp til § 12 og 15.»

Universitetet i Bergen uttaler:

«Når det gjelder barns rett til hjelpetiltak, er vi enig i at når nødvendige vilkår ellers er oppfylt, kreves det en skjønnsmessig vurdering av hva som anses nødvendig å gjøre og hvordan dette kan gjøres på en best mulig måte for barn og foreldre.»

Andre høringsinstanser, som Fylkesmannen i Hedmark og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, støtter at barnevernloven blir en rettighetslov, men mener likevel det er behov for en nærmere redegjørelse for innholdet i barnets rettigheter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Denne grensedragningen, og spørsmålet om hvor langt en rettighetslov strekker seg, vil bli problematisert fra kommunenes side overfor oss, både som tilsynsmyndighet, klageinstans og som råd- og veiledningsinstans. Ut fra et pedagogisk synspunkt mener vi at det er nødvendig med en redegjørelse og drøfting av grensedragningen i lovens forarbeider. En god og tydelig behandling av spørsmålet vil bidra til å øke forståelsen for hva barnet rent faktisk har krav på etter barnevernloven som en rettighetslov.»

RKBU Midt-Norge og Barnevernsproffene viser til at det ikke er definert i loven hva en tjeneste er og etterspør hva retten til en «tjeneste» innebærer. RKBU Midt-Norge uttaler:

«Rettighetsfesting knyttes i lovforslaget opp mot rett til tiltak og tjenester, uten at det defineres hva en tjeneste er. Vi mener at rettighetsfesting bør omhandle mer enn tiltak, og knyttes til en forsvarlig saksbehandling (juridisk og faglig) i hele barnevernprosessen fra mottak/behandling av melding, undersøkelse, og videre til valg av tiltak eller eventuell henleggelse. Det er imidlertid bra at det foreslås at barnet har rett til å få sin sak undersøkt etter henvendelse fra foreldre eller barnet.»

Etter utvalgets forslag er det kun barn som skal ha rett til tjenester og tiltak etter barnevernloven. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener også foreldre må ha rett til hjelp fra barneverntjenesten der det er nødvendig av hensyn til barnet. Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør klargjøres særskilt om det skal skje noen endringer i foreldrenes adgang til å klage over eller bringe en avgjørelse inn for domstolen. Norsk fosterhjemsforening ber om at barnevernloven suppleres med konkrete lovfestede rettigheter også for fosterforeldre.

Utvalget viser til at rettighetsfesting vil bidra til en harmonisering med velferdsretten for øvrig. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om dette er enig med utvalget, herunder Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Asker kommune, Bergen kommune, Tromsø kommune og Norges Juristforbund.

Norges Juristforbund uttaler:

«Forslaget om å gjøre barnevernloven til en rettighetslov er udelt positivt. Dette har vært en viktig sak for Juristforbundet i mange år og vi er glad for at det nå er foreslått av utvalget. Barnevernlovgivningen er den eneste loven innenfor helse-, sosial og velferdsretten som ikke er en rettighetslov, så dette var på tide. Barns rettssikkerhet økes med denne endringen.»

Sola kommune og Forskergruppen for barnerett ved Universitetet i Tromsø mener at utvalget har lagt for stor vekt på harmoniseringshensynet, og at barnevernsområdet ikke kan sammenlignes med andre deler av velferdsretten.

Flere høringsinstanser uttrykker at de er usikre på om rettighetsfesting i praksis vil få en faktisk og rettslig betydning for barn. Det vises blant annet til at det i hovedsak er foreldre som ber om bistand og at mange tiltak fortsatt er avhengig av samtykke fra foreldre for at barnet skal ha et rettskrav. Etter utvalgets forslag vil kun barn med partsrettigheter ha anledning til å påklage vedtak og bringe vedtak inn for domstolen. Flere høringsinstanser mener derfor at rettighetsfesting vil ha mindre faktisk og rettslig betydning, særlig for yngre barn. Flere høringsinstanser trekker frem at barn må få tilstrekkelig informasjon om sine rettigheter og at det er viktig at det er mekanismer for at barnet faktisk settes i stand til å kreve sine rettigheter. Noen instanser trekker frem at barn bør kunne påklage flere vedtak til fylkesmannen, at det må fremgå av loven hvem som kan klage på vegne av barn som ikke har partsrettigheter eller at barnet selv bør kunne bringe rettskravet inn for domstolen. Høringsinstanser som har uttalt seg om disse spørsmålene er blant annet fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Fylkesmannen i Oslo og Akershus,Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fredrikstad kommune, Velferdsforskningsinstituttet NOVA, VID – vitenskapelig høgskole, Landsforeningen for barnevernsbarn, Redd Barna, Voksne for barn,Barnevernspedagogene iAkademikerforbundet, FO og UNIO.

VID – vitenskapelig høgskole uttaler:

«Det er allikevel grunn til å peke på at rettighetsfesting som virkemiddel for ivaretakelse av sårbare barns behov, har noen begrensninger. Det er flere forutsetninger som må ligge til grunn for at rettigheter skal kunne realiseres. Det kan bl.a. handle om tilstrekkelig informasjon om rettigheten, at den som har en rettighet er i stand til å gjenkjenne egne behov, og til å formulere dem i et tydelig språk, stille krav og eventuelt klage dersom rettigheten ikke innfris. Disse forutsetningene vil ikke nødvendigvis være tilstede for barn i en vanskelig omsorgssituasjon.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker uttaler:

«Fylkesnemndenes flertall vil også framholde at rettighetsfestingen blir langt mer effektiv dersom barnet (og de øvrige private partene) kan klage til fylkesmannen ikke bare over barneverntjenestens enkeltvedtak, men også over avgjørelsene som etter tradisjonell forvaltningsrett ikke kalles enkeltvedtak. Vi sikter her til barneverntjenestens avgjørelser om ikke å gripe inn. Dette kan for eksempel være avgjørelser om ikke å yte hjelpetiltak.»

FO uttaler:

«FO er svært glad for at utvalget har valgt å foreslå ny barnevernslov som en rettighetslov for barn og unge. Vi støtter dette og mener det er et svært viktig prinsipp. Vi vil likevel understreke at dette ikke alene sikrer kvalitet i tilbudet til barn og deres foreldre. Eksempelvis er reell klageadgang viktig for å oppfylle en slik rettighetslov. Vi stiller derfor spørsmål ved § 85 som handler om klage over barneverntjenesten og Bufdirs vedtak, samt rettslig overprøving. Der legger utvalget normal forvaltningspraksis til grunn for hvordan klager skal framsettes. Denne fremgangsmåten er lite tilgjengelig for barn og unge, og vi stiller spørsmål ved om klageadgangen blir reell. Barn og unge må få mulighet til å fremsette sin klage muntlig, og det bør lages en ordning der de ikke må gå igjennom sin kontaktperson.»

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler blant annet:

«At barna får økte rettigheter skjerper imidlertid deres behov for tilstrekkelig støtte til å kunne kreve sine rettigheter møtt. Vi i LFB har lenge meldt om behov for en lavterskel klageordning, og det blir ikke mindre presserende nå.»

Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet uttaler:

«Rettighetsfestingen, som ett av flere grep, vil samlet kunne styrke barnets rettsstilling. Det er dog viktig i at barnet reelt settes i stand til å kreve sine rettigheter.»

Videre uttaler Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet og Fredrikstad kommune følgende:

«Det vil måtte gjøres et omfattende arbeid for å sette barna i stand til å kunne gjøre sine rettskrav gjeldende – i siste instans – for en domstol, dersom intensjon om at statusen som rettssubjekt skal innebære en form for siste sikkerhetsventil for barnet, dersom det, mot formodning, sviktes av både foreldre og barnevernstjenesten/fylkesmannen.»

Redd Barna uttaler:

«Redd Barna mener også det er et viktig poeng at barn får en rett til å få krav på tiltak etter loven vurdert av barnevernstjenesten, og dermed får barnet en rett til vurdering av sin situasjon. Redd Barna mener at det er viktig at barnets rett til omsorg og beskyttelse blir tydeliggjort ved at barn får rettskrav på tjenester og tiltak som kan gjøres gjeldende for en domstol, også av barnet selv. Dette vil styrke barns rett på omsorg og beskyttelse dersom det mot formodning sviktes av både foreldre og barneverntjenesten/fylkesmannen.»

Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø og Sola kommune uttrykker skepsis til utvalgets forslag til rettighetsfesting fordi de mener forslaget kun vil ha en symbolsk, psykologisk og pedagogisk funksjon. Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø uttaler blant annet:

«Forskergruppen deler utvalgets synspunkt om at det er viktig å fremheve at barn har individuelle rettigheter. Forskergruppen er derimot tvilende til hvilken faktisk og rettslig betydning en bestemmelse som den som er foreslått i § 3 første ledd, vil ha.
(…)
En rettighetsbestemmelse kan derimot gi inntrykk av en uriktig rettstilstand. Ettersom bestemmelsen etter vår mening mangler et reelt innhold, avdempes så vel symbolsk som pedagogisk betydning.»

Enkelte høringsinstanser, KS, Norsk barnevernsamband og Lørenskog kommune, uttrykker bekymring for at en rettighetsfesting legger for stort ansvar på barnet. Norsk barnevernsamband mener dette kan gi grunnlag for unødvendige motsetninger mellom barn og foreldre. Norsk barnevernsamband ser behovet for at barn på en bedre måte enn i dag skal få sin situasjon vurdert av barnevernet når de selv tar kontakt og at de får bedre klagemuligheter.

KS uttaler blant annet:

«Det kan likevel være grunn til å påpeke noen mulige uheldige konsekvenser av en rettighetsfesting. Å gi barn individuelle rettigheter, kan føre til at barn settes under press fra foreldre når det gjelder hvilke tiltak barnet skal be om. Behov for å gi barnet rett til barneverntjenester må derfor ses opp mot det ofte sammenvevde forholdet mellom barn og foreldre.»

KS og Lørenskog kommune stiller spørsmål ved om en endring av barnevernloven fra en pliktlov til en rettighetslov vil være nødvendig og formålstjenlig. KS uttaler videre:

«Hvis en rettighetsfesting kan føre til at flere barn som trenger det, vil få tiltak fra barnevernet, vil det være et gode. Det er imidlertid uvisst i hvilken grad en rettighetsfesting vil ha denne virkningen. KS er særlig i tvil om en rettighetsfesting vil ha noen virkning for små barn.
(…)
Barnets rettslige stilling kan styrkes ved bruk av andre virkemidler enn ved å lovfeste en rett for barn til nødvendige tjenester og tiltak etter barnevernsloven. Det er derfor ønskelig at departementet gjør en grundig vurdering av om barnets rettslige stilling kan styrkes like godt gjennom en tydeliggjøring av barnevernets plikter og gjennomføring av utvalgets øvrige forslag til styrking av barnets rettssikkerhet. KS mener at lovfesting av en rett for barn til nødvendige tjenester og tiltak etter barnevernloven ikke er ønskelig så lenge barnets rettslige stilling kan styrkes tilfredsstillende på andre måter.»

Noen høringsinstanser, som Stavanger kommune, mener rettighetsfesting vil styrke barnets stilling ved at barnets rettigheter gjøres uavhengig av kommunens ressurssituasjon. Det er også fremholdt at hvis barn får et rettskrav på tiltak og tjenester kan det bidra til at det blir vanskeligere for kommunene å bruke ressurshensyn som grunnlag for ikke å iverksette tiltak. Andre høringsinstanser mener rettighetsfesting bør følges opp med kompetanseheving i barnevernet og tilstrekkelige ressurser.

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker uttaler:

«Fylkesnemndene vil særlig framholde at det er viktig at barnets rettigheter skal gjelde uavhengig av kommunens økonomi. Vi erfarer at det er store forskjeller mellom kommunene med tanke på i hvilken grad de driver et aktivt barnevern, og ressurser kan være (noe av) årsaken til dette. En lovfesting av barnets rett til barneverntjenester vil muligens ikke endre rettstilstanden om kommunenes plikt til å yte nødvendige midler til nødvendige tiltak. (…) Fylkesnemndene tror likevel at en rettighetsfesting vil lede til større oppmerksomhet og påtrykk omkring barneverntjenestene, slik at det også får ringvirkninger for statlige overføringer og for hvor store midler kommunene blir nødt til å sette av til slike tjenester. Vi ser dette som positivt og understreker at hensynet til det kommunale selvstyret her ikke kan være et (tungt) argument mot rettighetsfesting.»

Velferdsforskningsinstituttet NOVA uttaler:

«Å etablere barnevern som en rettighet for barn er et gode, men det er avgjørende at dette blir fulgt opp med kompetanseheving og tilstrekkelig ressurser til å følge opp. I tillegg er det avgjørende at tjenestene gjør det mulig for barn og unge å gjøre sine rettigheter gjeldende.
(…)
NOVA vil understreke at rettighetsfesting ikke i seg selv er tilstrekkelig for å styrke barnets stilling. Det er også behov for:
  • 1. Økt kompetanse om hva rettigheter innebærer (…)

  • 2. Økt tilføring av ressurser (…)

  • 3. Tilrettelegging for arenaer som sikrer rettighetene: Tilpasse måten barn og unge kan gjøre sine rettigheter gjeldende slik at de ivaretar barn og unges behov.»

Det blir av noen høringsinstanser trukket frem at rettighetsfesting kan medføre flere klager og flere saker inn for domstolen. Hobøl kommune, Marker kommune, Rømskog kommune, Skiptvedt kommune og Trøgstad kommune har delvis likelydende uttalelser om rettighetsfesting. Skiptvedt kommune uttaler:

«En rettighetsfesting vil bidra til en tydeliggjøring av at det er barnets rettigheter og behov som står i sentrum for barnevernets virksomhet. Hvorvidt en rettighetsfesting i barnevernloven vil gi barnet rett til nødvendige tjenester og tiltak i praksis, er mer usikkert. I dag opplever bv.tj. at det i hovedsak er foreldrene som ønsker hjelp og ber om bistand fra barneverntjenesten for problemer de selv har eller opplever at barnet har. Vi vurderer at dette kan medføre en økt risiko for at antall klager fra foreldre, som ikke deler barneverntjenestens vurdering om tiltak i familiene basert på barnas uttalelser og rettigheter. Det er usikkert i hvilken grad rettighetsfesting er håndhevbart.»

KS uttaler:

«En rettighetsfesting kan føre til at flere saker blir brakt inn for klageorganet/domstolene. Ved å gi barnet individuelle rettigheter kan det være fare for at saker blir brakt inn for domstolsapparatet hvor barnet selv ikke har interesse eller ønske om domstolsbehandling, men hvor foreldre kan ønske dette. Det reiser spørsmålet om en lovfesting av rettigheter nødvendigvis vil være til barnet beste. Ved en rettighetsfesting vil det også kunne være fare for at barnevernets oppmerksomhet og ressursbruk i noen tilfeller vil kunne dreies i retning av de «sterke» barna, og føre til at de barna som i større grad trenger barnevernets oppmerksomhet, får mindre hjelp.»

Gjerstad kommune uttaler:

«Utvalget legger til grunn at argumentet om økte utgifter, har begrenset vekt. Det vises til at det som blir en rett for barnet, allerede i dag følger av plikten til å gi hjelp. Dette er etter vår vurdering en noe lettvint konklusjon. Ved en slik rettighetsbestemmelse må en forvente at brukere og samarbeidspartnere i noen grad vil framheve retten til hjelp, slik det gjøres i andre deler av hjelpeapparatet. (…)Videre kan en ikke se bort fra at barnevernstjenesten lar seg påvirke av at tiltak rettighetsfestes ved å senke listen for innvilgelse av søknader om tiltak.
Rettighetsfestingen av tiltak knyttes til at vilkårene er til stede. Vilkårene for hjelpetiltak er … svært skjønnsmessig[e] vilkår som på mange måter undergraver barnets reelle rett på barneverntiltak. Det bør ut fra dette vurderes om det er riktig å rettighetsfeste retten til tiltak fra barnevernstjenesten.»

5.5 Departementets vurdering og forslag

Innledning

Formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Kommunens plikt til å gi hjelp til barn, er ikke fulgt opp med en tilsvarende rettighet for barnet. Departementet har i flere omganger vurdert om barnevernloven i likhet med andre velferdslover bør gi barn rettskrav på tiltak etter barnevernloven.2 I Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven fremgår det at det mest vesentlige er at den hjelpen som gis fungerer godt, og at den plikten barneverntjenesten allerede har i dag til å yte tjenester og tiltak er tilstrekkelig for å gi barnet nødvendig vern og beskyttelse.

Departementet mener at det viktigste for å sikre at barn får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid er at barnevernmyndighetene er pålagt plikter i barnevernloven. Departementet ser samtidig at det å gi barn rett til barneverntjenester understreker at barn er selvstendige individer med egne rettigheter, og bidrar til å styrke barnets stilling i barnevernsaker. Synet på barn, barndom og barns rettigheter har utviklet seg siden barnevernloven ble vedtatt i 1992. Dette er tydeliggjort med inkorporeringen av FNs barnekonvensjon i norsk rett som har forrang foran annen norsk lovgivning, se menneskerettsloven §§ 2 og 3, og ved innføringen av Grunnlovens § 104 om barns rettigheter. Å lovfeste barnets rett til barneverntjenester er en konkretisering av barnets rett til omsorg og beskyttelse etter FNs barnekonvensjon og Grunnloven.

Departementet foreslår derfor å lovfeste at barn har rett til nødvendige tiltak etter barnevernloven når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Departementet mener dette vil gi et tydelig signal om at barnet er hovedpersonen i en barnevernsak. Departementet mener forslaget har en viktig symbolsk verdi, men at det også kan få en faktisk betydning for barn. Forslaget kan medføre at barnevernet i større grad assosieres med barnets rettigheter enn barneverntjenestens plikter. Et mer positivt syn på barneverntjenesten kan medføre at flere melder bekymring for et barn eller henvender seg for hjelp og at flere barn kan få riktig hjelp til rett tid.

Departementet legger vekt på at rettighetsfesting har vært anbefalt i mange offentlige utredninger og av bruker- og interesseorganisasjoner og fagmiljøer i flere år. Forslaget har også fått bred støtte i denne og tidligere høringer. Barn er tilkjent rettigheter på mange velferdsområder. Barn i barnevernet er en særlig sårbar gruppe og det bør være gode grunner for at barnevernloven ikke skal følge rettsutviklingen og tilkjenne barn rettigheter.

Det har i offentlige utredninger vært problematisert at barnevernsaker ikke kan sammenliknes med annen velferdsrett og derfor ikke er egnet for rettighetsfesting. Det har blant annet blitt trukket frem at barnevernsaker skiller seg fra andre velferdsområder fordi barnevernsaker har tre parter; barn, foreldre og barneverntjenesten. Videre er det fremholdt at det bryter med en tradisjonell rettighetsterminologi å gi rettskrav på tvangstiltak. Departementet er enig i at barnevernsaker har noen særtrekk som skiller seg fra andre velferdsområder, men mener likevel ikke at dette kan tillegges vesentlig vekt. Barnevernloven er den viktigste særloven for å gi barn nødvendig omsorg og beskyttelse i oppveksten. Departementet mener derfor barn bør gis rett til nødvendige barneverntiltak, også tvangsvedtak som retter seg mot barn og foreldre, fordi tiltakene har til formål å gi barn nødvendig omsorg og beskyttelse.

Nærmere om bestemmelsen

Departementet foreslår å innta i ny § 1-5 at barn har rett til nødvendige tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at en rettighetsbestemmelse må utformes generelt og ikke innskrenke det handlingsrommet kommunen har i dag ved valg av tiltak og tiltakets omfang. Barnet gis derfor en korresponderende rett til de tiltak kommunen er forpliktet til å iverksette etter gjeldende rett. Rettighetsfesting innebærer ikke nye plikter for kommunene.

Departementet forslag innebærer at barn kan få rett til samtlige tiltak i kapittel 4, både frivillige tiltak og tvangstiltak. Videre kan barn få rett til etterverntiltak, jf. § 1-3 og opphold i omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere etter § 5A-1.

Barnet vil ha rett til tiltak når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Departementet foreslår ingen endringer i vilkårene for tiltak. Hvorvidt vilkårene er oppfylt vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering av barnets situasjon og behov slik som etter gjeldende rett. I tillegg har barn kun rett på det som er nødvendig. Dette gir kommunen et handlingsrom ved valg av tiltak og tiltakets omfang. Der flere tiltak tilfredsstiller vilkårene for tiltak, vil også økonomi være relevant ved valg av tiltak. Tiltaket må imidlertid ha en forsvarlig standard. Også etter pasient- og brukerrettighetsloven gis det kun rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester og nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, jf. § 2-1 bokstav a og b. Departementet presiserer i likhet med utvalget at retten til tiltak ikke innebærer at barnet får rett til et bestemt tiltak, for eksempel støttekontakt, institusjonsplass, fosterhjem eller støtte til ferie. Dette samsvarer i stor grad med individers rettskrav på nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient og brukerrettighetsloven.3 Departementet er videre enig med utvalget i at det ikke kan legges til grunn noen standardisert minstenorm for hva rettigheten består i. Hva barnet har krav på avhenger av barnets situasjon og behov. Forslaget om rettighetsfesting medfører ingen endring i kommunens skjønnsutøvelse og gir ikke barn rett til noe mer enn det kommunen er forpliktet til å gi etter dagens regelverk. Krav om tiltak skal behandles etter eksisterende ordninger med klage og rettslig overprøving, og det gis i denne omgang ingen nye prosessuelle rettigheter for barn, jf. omtale nedenfor.

Utvalget foreslo å lovfeste at barn har rett til tiltak og «tjenester» når lovens vilkår er oppfylt. Begrepet «tjenester» er ikke definert i loven og det vil derfor være uklart hva en rett til tjenester innebærer. Hva som anses som tiltak fremgår av barnevernloven, og tiltakene er gjenstand for klage og rettslig overprøving. Departementet mener det å gi rett til nødvendige tiltak også samsvarer bedre med rettighetsfestingen på andre velferdsområder.

Hjelpetiltak

Barneverntjenesten skal sørge for å sette i verk hjelpetiltak når barnet har særlig behov for det, jf. § 4-4. Videre må tiltaket være til barnets beste, jf. § 4-1. Barnet har kun rett til nødvendige tiltak. Innenfor rammene av forsvarlighetskravet, jf. § 1-4, har kommunen et handlingsrom ved valg av hjelpetiltak og omfanget av tiltaket, som beskrevet over. Det vil være opp til barneverntjenesten å ta stilling til hvilket tiltak som er nødvendig. Ved valg av tiltak skal det tas hensyn til barnets ønsker og synspunkter. Barnet har rett til å medvirke i handlinger og avgjørelser som gjelder deres liv, og barnets synspunkter er et viktig moment i vurderingen av hvilket tiltak som er til barnets beste.

For at et barn skal ha en rett til hjelpetiltak må barn og foreldre som er part i saken samtykke til tiltaket. Dersom foreldrene er part i saken og ikke samtykker, vil barnet ikke ha en rett til hjelpetiltak. Dersom foreldrene avviser hjelpetiltak som barneverntjenesten mener barnet har særlig behov for, må barneverntjenesten vurdere om det er grunnlag for å fremme sak for fylkesnemnda om pålegg av hjelpetiltak eller mer inngripende tiltak for å gi barnet nødvendig omsorg og beskyttelse. Barnet vil således kunne få rett til et mer inngripende tiltak.

Selv om vilkårene for hjelpetiltak ikke endres, mener departementet at forslaget kan bidra til at barneverntiltak i større grad assosieres med barnets rettigheter og at flere henvender seg for hjelp. Dette kan igjen bidra til at flere barn får hjelp til rett tid og at det ikke blir behov for mer inngripende tiltak.

Tvangsvedtak

Departementet foreslår i likhet med utvalget å gi barn rett til tvangstiltak når lovens vilkår er oppfylt. Et fåtall av høringsinstansene har problematisert om forslaget bør gi rett til tvangstiltak. Forslaget innebærer at barn vil ha en selvstendig rett til hjelp i akuttsituasjoner når lovens vilkår er oppfylt. Videre vil barn ha rett til omsorgsovertakelse i situasjoner der barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Barn vil også ha rett til tvangsopphold på institusjon dersom barnet har vist alvorlige atferdsvansker eller barnet står i fare for å bli utnyttet til menneskehandel. Barn har ikke rett på et konkret fosterhjem eller institusjonsplass, som beskrevet over, men tiltaket må være forsvarlig og til barnets beste.

Forslaget endrer ikke på barneverntjenestens ansvar for å treffe tvangsvedtak eller fremme sak for fylkesnemnda, se nærmere beskrivelse under gjeldende rett.

Departementet mener det å gi barn rett til hjelp i situasjoner der barnet er utsatt for alvorlig omsorgssvikt eller har alvorlige atferdsproblemer bidrar til å tydeliggjøre at det er barnets rettigheter og behov som står i sentrum for barnevernets virksomhet. Rett til tvangstiltak synliggjør at barnet er hovedpersonen i en barnevernsak, også der foreldre og barn har motstridende interesser. En rett til tvangstiltak tydeliggjør også barnets rett til omsorg og beskyttelse etter Grunnloven og FNs barnekonvensjon.

Opphold i omsorgssenter

Forslaget om rettighetsfesting innebærer også at enslige mindreårige som er under 15 år når søknaden om beskyttelse fremmes har rett til opphold i omsorgssenter for mindreårige, jf. § 5A-1. Bufetat er forpliktet til å tilby barn opphold i omsorgssenter når disse vilkårene er oppfylt, og de har også betalingsansvaret, jf. § 5A-10. Forslaget om rettighetsfesting gir ikke Bufetat noen nye plikter og endrer ikke Bufetats betalingsansvar.

Prosessuelle rettigheter

Noen høringsinstanser mener barn må sikres en reell mulighet til å håndheve retten til barneverntiltak for at forslaget skal ha faktisk og rettslig betydning for barn. Det vises til at barn for eksempel bør gis nye prosessuelle rettigheter, som søksmålsadgang, utvidet klageadgang eller at barn bør få oppnevnt en uavhengig representant som kan ivareta barnets interesser.

Barnevernslovutvalget foreslo at barnets rett til tjenester og tiltak skulle håndheves gjennom de eksisterende ordningene med klage og overprøving og presiserte at forslaget ikke mister karakter av å være en «rettighet» selv om barn ikke gis utvidede prosessuelle rettigheter.

Utvalget foreslo imidlertid å gi barn utvidede prosessuelle rettigheter. Utvalget foreslo å innta i barnevernloven at barn med partsrettigheter kan bringe fylkesmannens vedtak i klagesak over barneverntjenestens enkeltvedtak (hjelpetiltak) inn for tingretten, se utvalgets forslag til ny lov § 85.Videre foreslo utvalget å senke aldersgrensen for når barn har partsrettigheter fra 15 til 12 år. Dette vil gi barn adgang til å klage over barneverntjenestens vedtak og kreve rettslig overprøving av alle barnevernvedtak fra fylte 12 år.

Høringsinstansene er tydelig delt i spørsmålet om å senke aldersgrensen for partsrettigheter. Mange høringsinstanser mener forslaget er for dårlig utredet og tynt begrunnet. Det vises til at forslaget reiser omfattende problemstillinger som må utredes nærmere, herunder hvilken belastning det kan medføre for barnet å være part i saken. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttalte at forslaget om barns søksmålsadgang over fylkesmannens vedtak reiser mange spørsmål som ikke er berørt og besvart av utvalget og som krever en grundig utredning og begrunnelse. Departementet er enig med høringsinstansene som mener forslaget om å endre barns prosessuelle rettigheter må utredes nærmere. Dette er naturlig å vurdere i arbeidet med en ny barnevernlov.

En rett til barneverntiltak må på denne bakgrunn håndheves gjennom de ordinære ordningene for klage og rettslig prøving, se nærmere beskrivelse under gjeldende rett. Barn vil i stor grad være avhengig av at vergen (foreldre) påklager vedtaket eller krever rettslig prøving på barnets vegne.

Departementet presiserer at alle barn, uansett alder, kan henvende seg til barneverntjenesten for bistand. Barneverntjenesten har plikt til å behandle slike henvendelser som en melding, åpne undersøkelsessak og treffe tiltak når lovens vilkår er oppfylt. Rettighetsbestemmelsen omfatter tiltak etter loven, og ikke saksbehandlingen. Loven inneholder imidlertid andre rettssikkerhetsgarantier, slik som frister for gjennomgang av meldinger og gjennomføring av undersøkelser. I denne proposisjonen foreslås også å lovfeste at henleggelse av en melding skal begrunnes og at henleggelser av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak som kan påklages. Departementet vil presisere viktigheten av at det utføres godt faglig arbeid i barnevernets saksbehandling. Svikt eller mangler vil kunne påvises i en klagesak eller ved behandling i fylkesnemnda eller domstolen.

Videre kan barn i alle aldre henvende seg til fylkesmannen. Fylkesmannen kan på bakgrunn av henvendelser gi råd og veiledning til kommunen eller åpne tilsynssak mot kommunen. Selv om barn ikke gis utvidede prosessuelle rettigheter, mener departementet at rettighetsfesting kan bidra til bevisstgjøring hos barn og andre personer og tjenester om at barnet er et eget rettssubjekt med egne rettigheter. Det kan medføre at flere melder bekymring eller tar kontakt for å få hjelp.

Flere høringsinstanser fremhever at det er viktig at barn får tilstrekkelig informasjon om barns rettigheter for at forslaget skal ha en reell betydning for dem. Departementet er enig i at det er viktig at informasjon om barnevernet og barns rettigheter blir gjort tilgjengelig for barn. At barn har rett til informasjon i barnevernsaker følger av forskrift om medvirkning og tillitsperson § 4. Det vises også til kapittel 6 der departementet foreslår at dette inntas i ny § 1-6 om barns rett til medvirkning. Det er imidlertid viktig at informasjon også er tilgjengelig på andre arenaer der barn befinner seg, blant annet på skolen.

Departementet viser til at fylkesmannens, fylkesnemndas og domstolens adgang til å overprøve barnevernvedtak ikke endres med forslaget. Rettighetsfesting gir ingen utvidet adgang til å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. En lovfesting av barnets rett til nødvendige barneverntiltak, endrer heller ikke kommunens eventuelle erstatningsansvar. Departementet er enig med Barnevernslovutvalget i at aktsomhetsnormen for erstatningansvar ikke skal påvirkes ved at det innføres rettskrav på barneverntjenester.

Departementet har merket seg innspill fra høringen om å vurdere å gi foreldre rett til hjelp. Barneverntiltak iverksettes av hensyn til barnet. Hensikten med forslaget er å gi barnet selvstendige rettigheter til omsorg og beskyttelse. Foreldre ivaretas gjennom deres prosessuelle rettigheter.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som i hovedsak samsvarer med utvalgets forslag, men slik at det er begrenset til å gjelde tiltak etter barnevernloven, jf. utkastet til ny § 1-5.

Fotnoter

1.

NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling, kapittel 13.2.

2.

St.meld. nr. 40 (2001–2002) Om barne- og ungdomsvernet og Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven.

3.

Se Prop. 118 L (2012–2013) Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven mv. (rett til nødvendig helsehjelp og pasientrettighetsdirektivet m.m.), s. 102–103.

Til dokumentets forside