1 Føremål og hovudoversikt

1.1 Tryggingspolitisk situasjon

Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina er eit tidsskilje i tryggingspolitikken, og har forsterka og aktualisert rivaliseringa mellom stormaktene. Forholdet mellom Russland og vesten er prega av konfrontasjon. Krigen har vist korleis tryggingssituasjonen kan endra seg radikalt på kort tid, og samstundes korleis langtidsperspektivet blir prega av ustabilitet og uvisse. Ei meir uføreseieleg verd fører til at risiko for at militær konflikt som involverer Noreg eller allierte har auka, mellom anna ved eskalering av spenning til norske nærområde eller ved at ei konflikt spreier seg. Det er difor avgjerande for Noreg å bidra i størst mogeleg grad til å førebyggja og avskrekka bruk av maktmiddel mot norske strategiske interesser og at Forsvaret kontinuerleg fremjar norsk innflytelse og handlingsrom.

Norsk tryggings- og forsvarspolitikk skal sette oss i stand til å ivareta norsk tryggleik og nasjonale tryggingsinteresser. Dei langsiktige norske interessene og grunnleggjande tryggingspolitiske rammene ligg fast, men må tilpassast ei markant endring i føresetnadene for norsk og alliert tryggleik. Vårt forsvar må rettast inn for ei verd i betydeleg endring og eit tydlegare alvor. Korleis Noreg skal ivareta tryggings- og forsvarspolitiske målsettingar er blitt langt meir krevjande å svara ut, og Noreg må ta eit større ansvar for eigen og alliert tryggleik. Denne erkjenninga av Noregs tryggingspolitiske situasjon må ligge til grunn i alt vi gjer, korleis vi nyttar norske styrker og kva vi prioriterer i budsjetta våre.

Ukraina betalar ein høg pris for å stå imot den russiske aggresjonen, både materielt og menneskeleg. Så lenge Ukraina er villig til å kjempa for fridommen sin, må vi støtta dei. Noregs viktigaste målsettingar knytt til krigen i Ukraina er å støtta Ukrainas forsvarskamp, hindra at krigen eskalerer, og verna om eit vidareført sterkt vestleg samhald.

Russland er den dimensjonerande utfordringa mot norsk tryggleik. Russland utgjer ikkje i dag ein direkte militær trussel mot Noreg, men risikoviljen har auka. Uvissa har auka. Det betyr at også vi må være betre førebudd på eit farlegare og meir labilt Russland. Og vi må leggja til grunn at våre allierte som del av avskrekkinga overfor Russland vil vera meir til stades i våre nærområde, særleg i nord. Det krev auka nærvær også for oss, saman med allierte, og på eiga hand.

NATO-utvidinga vil auka Nordkalottens strategiske betydning og knyte Noreg og våre nærområde direkte til Østersjøregionen. Dette forsterkar nordområdas betydning som eit av Russlands viktigaste operasjonsteater. Sjølv om Russland er svekka på einskilde område, er dette mest sannsynleg ein tidsavgrensa tilstand og vi kan ikkje sjå bort frå ei raskare oppbygging av militær evne enn kva som no synes å vera tilfelle. Den midlertidige svekkinga av russiske konvensjonelle kapasitetar aukar samstundes Russlands vektlegging av kjernevåpen i sin globale avskrekking, vern av kjernevåpenstyrkane i nord, samt bruk av samansette verkemiddel. Russisk sjø- og luftmakt i nord er framleis intakt og det må takast høgde for at eit politisk og militært svekka Russland kan føre til eit meir uføreseieleg og risikovillig Russland, på kort og lang sikt.

Samstundes ser vi viktige og positive utviklingstrekk, mellom anna eit betydeleg styrka alliert samhald og betydninga av NATO. Blant våre allierte er det ei brei erkjenning av behovet for å auka alliansen og medlemslanda si kollektive forsvarsevne. Det inneber at vi kan forventa meir frå våre allierte, men også at dei forventar meir av oss. Både om kor mykje pengar vi skal bruke på vårt eige forsvar, og når det gjeld våre bidrag til alliert innsats. Dette har medført ein historisk vilje til satsing på forsvar hos europeiske allierte. Eit samla Norden i NATO styrker også NATOs evne til avskrekking og kollektivt forsvar i vår del av Europa, og med felles forankring i NATO vert dørene opna for eit utvida og meir forpliktande forsvarssamarbeid i Norden. Den samla kampflyevna i Norden har auka betrakteleg. På norsk side har vi hatt ei tydeleg stemme i revitalisering av NATOs evne til kollektivt forsvar, noko som mellom anna har styrka den allierte merksemda om utfordringar i nordområda, og evna til å møta desse utfordringane på ein balansert måte.

Noreg må bidra til stabilitet og føreseielegheit i nærområda våre og vera førebudd på å ta eit større ansvar for eigen og alliert tryggleik, nasjonalt og internasjonalt. Forsvarets viktigaste oppgåve er å førebyggja og avskrekka aggresjon, åleine og i samvirke med allierte. Forsvaret av Noreg krev ein kontinuerleg innsats heime og ute for å fremja norske tryggingsinteresser, og styrka kapasitet, volum og fleksibilitet for å kontinuerleg hevda våre nasjonale interesser slik at Noreg ivaretek handlingsrom og innflytelse over eigen tryggleik. Dette inneber betydeleg evne til kontinuerleg overvaking og situasjonsforståing og tilgjenge på relevante styrkar for tidsriktig nærvær og påverking. Forsvaret må innrettast med kapasitet, volum og fleksibilitet for eit høgare og vedvarande aktivitetsnivå.

1.2 Forsvarssektoren i 2023

Den skjerpa tryggingssituasjonen i nærområda våre inneber større krav om eit meir aktivt forsvar som kan reagere raskt om naudsynt. Fleire hendingar i nærområda våre gjer at regjeringa har prioritert å oppretthalde aktiviteten i Forsvaret. I 2023 har den viktigaste og mest prioriterte saka vore å oppretthalde og betre den operative evna i Forsvaret gjennom daglege operasjonar, og ha tilstrekkeleg beredskap og evne til operasjonar i krise og krig. Forsvarssektoren har samstundes bidrege med betydelege ressursar i arbeidet med donasjonar og anna støtte til Ukraina gjennom Nansen-programmet. Saman med innfasing og tilpassing av nye kapasitetar gjev det betydelege leveranseforventningar også til Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og Forsvarets forskingsinstitutt.

Regjeringa er samstundes opptatt av at den nasjonale forsvarsevna skal styrkast på lenger sikt. Eit sterkt nasjonalt forsvar med evne til å ta i bruk, legge til rette for og samverke med alle komponentane i forsvarskonseptet, i heile skalaen fred, krise og krig, er ein grunnleggande føresetnad for å bygge naudsynt forsvarsevne.

1.3 Prioriteringar

I denne proposisjonen foreslår regjeringa naudsynte endringar i forsvarsbudsjettet for 2023. For å skapa best mogleg samsvar mellom løyvingane under dei einskilde kapitla og postane og endringar i budsjettføresetnadene som har skjedd sidan budsjettet vart vedteke, legg regjeringa fram forslag om endringar i løyvingane til forsvarsbudsjettet for 2023.

Regjeringa er opptatt av å halda omfanget av omgrupperingane på eit så lågt nivå som mogleg, samstundes som kravet om realistisk budsjettering vert vareteke. Det er til saman identifisert om lag 2,0 mrd. kroner i auka utgifter i forsvarssektoren. Om lag 1,8 mrd. kroner av desse utgiftene er knytt til auka pensjonspremie samt drivstoff-, og valutaprisar. Regjeringa foreslår ein eingangsauke i den generelle driftsløyvinga til Forsvaret på 900 mill. kroner for å oppretthalde forsvarsevna og ambisjonane i inneverande langtidsplan. Samstundes foreslår regjeringa ei auke på om lag 213 mill. kroner knytte til utbetalingar til NATO, valutajustering i store materiellprosjekt, Forsvarets bistand til Utenriksdepartementet, og utbetringar etter uveret Hans. Regjeringa foreslår òg tekniske endringar og overføringar til og frå andre departement. Andre auka utgifter i forsvarssektoren vert foreslått dekka gjennom omprioritering frå investering til drift.

Samstundes iverksett Forsvaret tiltak med låg operativ konsekvens for å bidra til å handtere delar av utgiftene, derunder mindre reduksjonar i gjenståande aktivitetar i 2023 for Forsvarets sanitet, Hæren, Sjøforsvaret og Kystvakta. Mindreutgifter og ikkje budsjetterte meirinntekter utan ein motsvarande utgiftsside er foreslått nytta til å balansera sektoren sine utgifter. Sjå omtale under dei einskilde budsjettkapitla.

Reduksjonar på investeringsbudsjettet i det omfanget som er naudsynt for å dekkja utgiftene vil kunne handterast innanfor forsvarsbudsjettet i 2023. På middels og lengre sikt kan reduksjonen få konsekvensar for evna til gjere nye investeringar og møta behov for endringar i eksisterande prosjekt.

1.4 Militær støtte til Ukraina i 2023

Ukrainas behov for militær støtte i 2023 er omfattande og akutt. Gjennom behandlinga av Innst. 7 S (2022–2023) til Prop. 1 S (2022–2023) løyva Stortinget 1 mrd. kroner til militær støtte til Ukraina. Gjennom behandlinga av Innst. 218 S (2022–2023) til Prop. 44 S (2022–2023) og etableringa av Nansen-programmet for Ukraina vart ramma for militær støtte til Ukraina auka med 7,5 mrd. kroner. Regjeringa har seinare beslutta å utvide ramma i Nansen-programmet med ytterlegare 2,5 mrd. kroner i 2023, mot ein motsvarande reduksjon i seinare år. Dette for å leggja til rette for naudsynt støtte i 2023, slik det vart omtalt i Prop. 1 S (2023–2024). Nansen-programmet har verketid frå 2023 til 2027, og har ei samla økonomisk ramme på 75 mrd. kroner til både sivil og militær innsats.

Norsk støtte til Ukraina er innretta mot fire hovudspor: 1) donasjonar frå forsvarsektoren, 2) anskaffingar frå industri, 3) tilskott til internasjonale finansieringsmekanismar, 4) trening og opplæring av ukrainsk personell.

Ukrainas behov vert lagt til grunn ved beslutning om militær støtte. Regjeringa har i 2023 prioritert donasjoner frå forsvarssektoren, for i størst mogleg grad kunne imøtekomma ukrainske behov raskt. Donasjoner i 2023 omfattar mellom anna luftvern, artilleriammunisjon, ulikt materiell for minerydding og mellom anna stridsvogner, støttevogner og ammunisjon. Utgiftene til gjenanskaffing av donert militært materiell kjem fyrst seinare år, grunna leveringstida på dette materiellet. Nansen-programmet legg til grunn at donert materiell som ein hovudregel vert gjenanskaffa. Regjeringa legg opp til at desse utgiftene vert finansiert innafor den foreslegne ramma til militær støtte til Ukraina.

I 2023 er det også beslutta å donera mellom anna Black Hornet Nano-dronar, og feltrasjonar frå forsvarsindustrien. Tilskott til internasjonale finansieringsmekanismar er eit sentralt verkemiddel for å leggja til rette for ulike anskaffingar eller støtte. Desse er omtalt under pkt. 4 Informasjonssaker. Einskilde tilskott er ikkje omtalt av graderingsomsyn. Regjeringa sørgjer for konsultasjonar med Stortingets egna organ i slike tilfelle. Saman med allierte og partnarar bidreg Noreg til trening og utdanning av ukrainsk personell i 2023. Dette omfattar mellom anna operasjon Interflex i Storbritannia, EUs treningsmisjon til Ukraina, der Noreg deltar med personell i Tyskland og Polen og eksplosivrydding i Litauen i ei nordisk ramme og fagtrening i Trøndelag. I 2023 er det òg gjennomført trening på donert materiell etter høve, både i Noreg og i utlandet. Trening på F-16 i Danmark vil også være eit viktig bidrag frå Noreg i 2023 og framover.

1.5 Grunnlaget for omgrupperinga

1.5.1 Økonomisk grunnlag

Grunnlaget for omgrupperinga er saldert budsjett for 2023, midlar overførte frå 2022 og seinare endringar gjort av Stortinget. Det er også teke omsyn til forsvarssektoren sin del av lønnskompensasjonen for 2023. Totalt utgjer omgrupperinga for 2023 ein foreslått auke i løyvinga til utgifter for Forsvarsdepartementet på 861,168 mill. kroner og ein foreslått auke i inntektsramma på 194,219 mill. kroner.

1.5.2 Løyvingsbehov

Tala i tabellane nedanfor viser løyvingsbehov knytt til omgrupperingsproposisjonen for 2023.