Prop. 58 LS (2019–2020)

Lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter, lov om Statens obligasjonsfond, lov om endringer i skattebetalingsloven og vedtak om endring i stortingsvedtak om merverdiavgift for budsjettåret 2020 (økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet)

Til innholdsfortegnelse

4 Forslag til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter

4.1 Innledning og formål

Små og mellomstore bedrifter i Norge tar i hovedsak opp lån hos finansforetakene. Mange bedrifter har fått likviditetsmangel og andre økonomiske vanskeligheter som følge av virusutbruddet og tiltakene mot smittespredning. For å styrke bedriftenes tilgang til lån, foreslår departementet en lov om statlig garanti for lån fra finansforetak, der staten garanterer for 90 pst. av lånebeløpet som finansforetaket innvilger til lånekunden. Ordningen vil gjøre det mindre risikabelt for finansforetakene å gi lån til bedrifter i en periode, og dermed bidra til at levedyktige bedrifter i norsk næringsliv kan komme seg gjennom krisen. Det foreslås en samlet garantiramme på 50 mrd. kroner. Dersom det blir behov for det, vil departementet legge frem forslag om å øke garantirammen. Samlet lån til hver bedrift kan ikke utgjøre mer enn to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019 eller 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019, men i særlig begrunnede tilfeller kan det være høyere for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 måneder. Samlet lån til hver bedrift kan etter forslaget uansett ikke utgjøre mer enn 50 mill. kroner. Garantiordningen utgjør statsstøtte, og den må derfor utformes i tråd med EUs statsstøtteregler og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før den kan benyttes. Departementet legger til grunn at garantiordningen kan godkjennes raskt av ESA.

4.2 Oversikt over statsstøtteregler i EU/EØS

4.2.1 Generelt om støttereglene og om valg av regelsett for notifisering

Garantiordningen vil utgjøre en økonomisk fordel for en utvalgt gruppe foretak, og er derfor en form for statsstøtte. Garantiordningen må notifiseres til og godkjennes av ESA før støtte kan ytes. EU-kommisjonen fastsatte 19. mars 2020 et midlertidig rammeverk for vurdering av om tiltak for å støtte økonomien i forbindelse med det pågående Covid-19-utbruddet, kan godkjennes.1 Etter Kommisjonens vurdering er alle EU-medlemsstater på grunn av Covid-19-utbruddet i en situasjon som tilsier at TEUV artikkel 107 (3) (b) kan benyttes som hjemmel for å godkjenne ulike støttetiltak. Den aktuelle hjemmelen kan brukes for å bøte på en alvorlig forstyrrelse i medlemsstatenes økonomi, så lenge krisen pågår. ESA har uttalt at det vil legge Kommisjonens rammeverk tilsvarende til grunn ved vurderingen av om et støttetiltak notifisert av EØS-medlemsstater kan godkjennes etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) (b).

EØS-regelverket inneholder mange ulike hjemler som kan benyttes for å notifisere og få godkjent støtteordninger. I en pågående krisesituasjon som den foreliggende, er mulighetene for bruk av unntakshjemler ytterligere utvidet. Hensynet til at ordningen vil kunne godkjennes raskt av ESA, og en vurdering av hvilke statsstøtteregler som materielt passer best til garantiordningen, har hatt betydning for valg av hjemmel som grunnlag for notifisering av ordningen. EU-kommisjonens midlertidige rammeverk er skreddersydd for den pågående krisen knyttet til Covid-19-utbruddet, og inneholder regler som passer godt til hvordan den norske garantiordningen foreslås lagt opp. Rammeverket gir et betydelig handlingsrom hva gjelder muligheten til å gi støtte i form av en statsgaranti. På bakgrunn av dette er Kommisjonens midlertidige rammeverk det mest hensiktsmessige grunnlaget for notifisering av garantiordningen, og det er viktig at loven inneholder forskriftshjemler som gjør det mulig å tilpasse garantiordningen rammeverket. Garantiordninger som etter lovforslaget her, kan ha stor innvirkning på markedsforholdene og bidra til konkurransevridning. For at ESA skal kunne godkjenne ordningen, er det viktig at ordningen utformes i tråd med det midlertidige rammeverkets krav til hvordan garanterte lån til bedrifter kan formidles gjennom finansforetak.

4.2.2 Forbudet mot offentlig støtte

Etter EØS-avtalen artikkel 61 (1) er offentlig støtte til foretak som driver økonomisk aktivitet i utgangspunktet forbudt. Bestemmelsen oppstiller seks kumulative vilkår for at et tiltak skal anses som offentlig støtte. Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren, den må være gitt av staten eller av statsmidler, støttemottakeren må drive økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet), støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet), støtten må vri eller true med å vri konkurransen, og støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

Hvis alle kriteriene er oppfylt, er det påtenkte tiltaket i utgangspunktet forbudt. Dersom støtten er i tråd med ett av unntakene i statsstøttereglene, kan imidlertid ESA etter notifisering godkjenne den aktuelle støtten som forenlig støtte. Det er forbudt å iverksette det aktuelle tiltaket før ESA eventuelt har godkjent tiltaket (iverksettelsesforbudet). Denne forpliktelsen tilsvarer EU-landenes plikt til å melde slik støtte til EU-kommisjonen. Hvis det likevel gis støtte før ESA har vurdert og godkjent ordningen, er dette i strid med EØS-avtalen og kan medføre risiko for rettslige prosesser med blant annet krav om tilbakebetaling av støtteytelsen, med tillegg av renter, for det aktuelle foretaket som har mottatt støtten.

4.2.3 Nærmere om EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for støtte

Det midlertidige rammeverket for økonomisk støtte for å motvirke konsekvensene av Covid-19-utbruddet stiller nærmere krav bl.a. til hvordan lånegarantier til små og mellomstore bedrifter kan ytes. For at ESA skal kunne godkjenne støtten etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) (b), er det avgjørende at den norske garantiordningen tilfredsstiller alle kravene stilt i rammeverket.

I henhold til rammeverket kan lånegarantiene ha en varighet på opptil seks år, og i utgangspunktet gjelde for både investerings- og driftslån. Garantien må senest være innvilget 31. desember 2020. Når det garanterte lånet formidles gjennom et finansforetak, kreves det en risikofordeling mellom staten og finansforetaket. Hvis tapet fordeles pro rata og på like vilkår mellom staten og finansforetaket, kan statens garantiansvar dekke opp til 90 pst. av lånet. Alternativt kan tapet fordeles etter first loss-prinsippet slik at staten tar tap før finansforetaket, men da er statens maksimale garantiansvar etter rammeverket begrenset til maksimalt 35 pst. av lånet. Uavhengig av hvilken modell for risikodeling som benyttes, er det en forutsetning i henhold til rammeverket at garantirammen reduseres forholdsmessig etter hvert som lånet nedbetales.

Rammeverket oppstiller videre en rekke begrensninger på det enkelte lånets størrelse. Hovedregelen er at lånet maksimalt kan tilsvare to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019, inkludert sosiale avgifter og kostnader knyttet til innleid personell. For bedrifter som ble opprettet den 1. januar 2019 eller senere, skal det maksimale lånebeløpet tilsvare anslåtte lønnskostnader for de to første driftsårene. Lånet kan alternativt utgjøre opp til 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019. I særlig begrunnede tilfeller kan lånebeløpet økes for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 månedene, og bedriften må da utarbeide en plan som tallfester dens likviditetsbehov.

Det oppstilles videre enkelte føringer på selve prisingen av statsgaranterte lån, se avsnitt 4.3.4.

Det er understreket i rammeverket at en garantiordning hvor statsgaranterte lån formidles til bedrifter gjennom finansforetak, kan innebære en indirekte fordel for finansforetaket. Fordi slik eventuell indirekte støtte ikke har til formål å gjenopprette levedyktigheten, likviditeten eller soliditeten til finansforetak, fastslår Kommisjonen i rammeverket at den eventuelle støtten ikke skal anses som ekstraordinær offentlig støtte etter BRRD artikkel 2 (1) nr. 28, og at den heller ikke må notifiseres i medhold av de særlige statsstøttereglene som gjelder for banksektoren. For å begrense omfanget på mulig indirekte støtte til finansforetakene, krever rammeverket at finansforetaket skal kunne godtgjøre at fordelene knyttet til den statlige lånegarantien i størst mulig grad videreføres til bedriften, for eksempel i form av lavere lånerente, redusert garantivederlag eller økt lånebeløp.

En forutsetning for å kunne motta et statsgarantert lån etter rammeverket, er at bedriften ikke var i økonomiske vanskeligheter per 31. desember 2019, og at bedriften deretter fikk et akutt behov for likviditet som en følge av Covid-19-utbruddet. Rammeverket viser til definisjonen av begrepet «økonomiske vanskeligheter» i den såkalte gruppeunntaksforordningen, Kommisjonsforordning (EU) nr. 651/2014, artikkel 2 (18). Gruppeunntaksforordningen artikkel 2 (18) inneholder flere alternative vilkår for når en bedrift anses å være i vanskeligheter. For foretak med begrenset ansvar (aksjeselskap) må mer enn halve aksjekapitalen være bortfalt på grunn av akkumulerte tap, for at bedriften anses å være i vanskeligheter. Det foreligger et akkumulert tap på mer enn halvparten av aksjekapitalen når fradrag for akkumulerte tap fra egenkapitalen (reserver og andre elementer som anses å utgjøre egenkapital i foretaket) medfører et kumulert, negativt beløp som overskriver halvparten av foretakets aksjekapital. For foretak der minst én deltaker har ubegrenset ansvar for foretaksgjelden (ansvarlig selskap), anses bedriften å være i vanskeligheter når mer enn halvparten av den bokførte kapitalen er bortfalt som følge av akkumulerte tap. En bedrift oppfyller også kravet om å være i vanskeligheter hvis det er åpnet konkurs etter konkursloven, eller hvis foretaket oppfyller vilkårene for å bli begjært konkurs av dets kreditorer. Det samme gjelder dersom foretaket har mottatt krisestøtte og ikke ennå har tilbakebetalt lånet eller innfridd garantien, eller hvis foretaket har mottatt omstruktureringsstøtte og fremdeles er underlagt en omstruktureringsplan.

Det stilles krav om rapportering og offentliggjøring av informasjon om støtte som tildeles i medhold av rammeverket. Hvert enkelt innvilgede, garanterte lån må meldes inn av finansforetakene og publiseres i Registeret for offentlig støtte innen seks måneder fra garantien ble innvilget. Registreringskravet er tilsvarende kravet som følger av gruppeunntaksforordningen.

Kommisjonens midlertidige rammeverk åpner for at en garantiordning også kan gjelde for store foretak, men på egne og mindre gunstige vilkår enn de som gjelder for små og mellomstore bedrifter. Store foretak vil i denne sammenhengen innebære de foretak som faller utenfor den EØS-rettslige definisjonen av små og mellomstore bedrifter.

4.3 Statlig garanti for lån fra finansforetak

4.3.1 Statens garantiansvar

For at ordningen skal virke etter hensikten, må statens garantiansvar gi finansforetakene tilstrekkelig risikoavlastning til at finansieringen når ut til bedriftene. Statsstøttereglene legger klare begrensninger på hvor generøs garantien kan være, og hvilke modeller som den kan baseres på. Begrensningene er ment å sikre at statsstøtten utformes på en best mulig måte. Særlig kan garantien baseres på det såkalte pro rata-prinsippet, det vil si at staten og finansforetaket deler alle tap på hvert lån etter en gitt fordelingsnøkkel. Den viktigste fordelen med en slik modell er at finansforetaket bevarer insentivene til å gjøre gode kredittvurderinger på samme måte som om risikoen var delt med en annen privat aktør. Det vil bidra til at kapitalen i ordningen utnyttes best mulig. Som omtalt i avsnitt 4.5.2 bør garanterte lån bare gis til levedyktige bedrifter. Det oppnås lettere med en pro rata-modell. Dersom staten i stedet skulle båret tap fullt ut fra første krone og opp til en viss grense etter first loss-prinsippet, ville finansforetakene hatt svakere insentiver til å identifisere kredittverdige bedrifter og følge opp låntakerne, og de totale tapene i ordningen kunne blitt høyere. Siden et viktig trekk med den nye garantiordningen er å dra nytte av finansforetakenes kredittvurderingsekspertise, er first loss-modellen etter departementets syn lite egnet.

Fra før finnes det en rekke andre garantiordninger i det statlige virkemiddelapparatet basert på pro rata-prinsippet. De mest relevante er vekstgarantiordningen under Innovasjon Norge og ordningene under Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK). Vekstgarantiordningen tilbyr garantier i forbindelse med driftskreditt eller investeringslån til bedrifter, der staten dekker 75 pst. av tapet på hvert lån pro rata. Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak er begrenset til 20 pst. av finansforetakets totale utlån under ordningen. Garantiene i GIEK-ordningene gis på markedsmessige vilkår, og risikofordelingen varierer fra lån til lån, men alltid etter pro rata-prinsippet.

Etter departementets vurdering bør garantiordningen baseres på pro rata-prinsippet, og statens garantiansvar må settes høyt nok til at ordningen blir attraktiv for finansforetakene. Departementet foreslår en risikodeling der staten og finansforetakene dekker henholdsvis 90 pst. og 10 pst. av tapene fra første krone på hvert lån som tilfredsstiller nærmere vilkår, se avsnitt 4.5 og 4.6. Risikodelingen er illustrert i panel A i figur 4.1. Dette er det maksimale garantiansvaret som staten kan påta seg i en pro rata-ordning etter statsstøttereglene. Den høye statlige andelen er etter departementets oppfatning forsvarlig i den nåværende situasjonen. Etter hvert som lånet nedbetales, reduseres garantien forholdsmessig. Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak vil etter forslaget være begrenset til finansforetakets andel av garantiordningens samlede ramme, jf. avsnittene nedenfor.

Det vises til lovforslaget § 4 første ledd.

Figur 4.1 Illustrasjon av tapsdeling mellom staten og finansforetaket på et lån på 50 mill. kroner etter pro rata- og first loss-prinsippet. Maksimal statlig andel etter statsstøttereglene

Figur 4.1 Illustrasjon av tapsdeling mellom staten og finansforetaket på et lån på 50 mill. kroner etter pro rata- og first loss-prinsippet. Maksimal statlig andel etter statsstøttereglene

4.3.2 Samlet garantiramme

Det er viktig at den samlede garantirammen i ordningen er stor nok til å møte bedriftenes behov. Departementet foreslår i Prop. 57 S (2019–2020) at garantirammen settes til 50 mrd. kroner. Garantirammen utgjør 90 pst. av den totale lånerammen i ordningen. Sammen med den delen av lånerammen som finansforetakene bærer risikoen på selv, kan det lånes ut vel 55 mrd. kroner under ordningen.

Departementet bør fastsette garantirammen i forskrift i samsvar med bevilgningsvedtak fra Stortinget, jf. lovforslaget § 4 annet ledd.

Dersom det blir behov for det, vil departementet legge frem forslag om å øke garantirammen.

4.3.3 Fordeling av garantirammen på finansforetakene

For å samsvare best mulig med tilbudssiden i det norske markedet for bedriftslån, bør alle finansforetak med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet i Norge kunne delta i garantiordningen, jf. lovforslaget § 2 første ledd. Dette omfatter også finansforetak som er hjemmehørende i andre EØS-land, i samsvar med bl.a. retten til fri tjenesteyting og forbudet mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet innenfor EØS. Filialer av utenlandske finansforetak hadde ved utgangen av 2018 en samlet markedsandel i det norske bedriftsmarkedet på ca. 37 pst., jf. avsnitt 3.4 i Meld. St. 24 (2018–2019) Finansmarkedsmeldingen 2019.

Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak må begrenses på en hensiktsmessig måte, slik at garantiene fordeles blant finansforetakene i samsvar med deres evne til å yte kreditt til målgruppen. Etter departementets vurdering bør dette gjennomføres ved å definere det enkelte finansforetaks andel av ordningens samlede garantiramme, basert på finansforetakenes markedsandeler i markedet for lån til små og mellomstore bedrifter (SMB-er), jf. drøftingen av SMB-begrepet i avsnitt 4.5.1. Finansforetakenes utlån til bedrifter innen næringseiendom, som utgjør ca. 45 pst. av bedriftsmarkedet, bør imidlertid holdes utenom. Det er store forskjeller mellom finansforetakene hva gjelder engasjementer innen næringseiendom, og det er viktig å sikre at næringseiendom som en bransje med relativt lav sysselsetting, ikke blir overrepresentert ved fordelingen av den samlede garantirammen. Bedrifter innen næringseiendom har dessuten ofte tilgang på annen finansiering enn banklån, f.eks. i obligasjonsmarkedet.

Videre bør finansforetakenes andeler av garantirammen fastsettes på nytt etter at om lag 50 pst. av rammen er disponert, basert på hvor mye det enkelte finansforetak da har lånt ut under ordningen. Det vil bidra til effektiv bruk av garantiordningen.

Regler om fordeling av den samlede garantirammen bør fastsettes i forskrift i tråd med prinsippene drøftet ovenfor, jf. lovforslaget § 4 tredje ledd.

4.3.4 Vederlag og andre vilkår for garantien

Lovforslaget angir hovedvilkårene for at et lån skal garanteres under garantiordningen. Det vil i tillegg være behov for angi de nærmere detaljene i garantitilsagnet i forskrift. Departementet viser i denne sammenheng til at Innovasjon Norge i sine standardvilkår for vekstgarantiordningen, som har mange av de samme egenskapene som den nye garantiordningen, har regler om bl.a. sikkerheter, garantiprovisjon, garantiens anvendelse på renter og omkostninger som låntaker skal betale til långiver, bortfall av garantien mv.

Det følger av EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for støtte at det må beregnes en årlig garantiprovisjon. Rammeverket angir ulike provisjonssatser for ulike garantier. For eksempel skal provisjonen være på 50 basispunkter for garantier for lån til små og mellomstore bedrifter med løpetid på 2–3 år, jf. rammeverket avsnitt 25 bokstav a. Kommisjonen vedtok rammeverket kort tid før denne proposisjonen ble ferdigstilt. Departementet legger derfor opp til at nærmere regler om garantiprovisjon i tråd med rammeverket kan fastsettes i forskrift.

Innenfor rammen av rammeverket vil departementet ta hensyn til at ordningen er et krisetiltak. For øvrig legger departementet til grunn at det er nærliggende å ta utgangspunkt i standardvilkår for tilsvarende ordninger, men at de nærmere vilkårene bør avklares i samråd med finansnæringen.

4.4 Finansforetakenes bruk av ordningen

Et sentralt utgangspunkt for garantiordningen er å legge til rette for at den raskt og effektivt kan bidra til at det blir formidlet likviditet til bedriftene. For at finansforetakene skal kunne innvilge lån uten unødvendige forsinkelser, bør ordningen legges opp på en måte som ikke innebærer behov for saksbehandling ved innvilgelse av garantien.

På denne bakgrunn foreslår departementet at garantiordningen styres av finansforetakene selv. I dette ligger det at finansforetakene må ta stilling til om vilkårene i det enkelte tilfelle er oppfylt, og om lån skal gis til den aktuelle bedriften. En slik løsning legger til rette for effektive prosesser i finansforetakene, slik at lånene kommer raskt ut til bedriftene. Hensynet til å unngå behov for saksbehandling ved innvilgelse av lån er særlig viktig i den situasjonen norsk økonomi er i nå, siden tiltakene mot Covid-19-utbruddet reduserer den operasjonelle kapasiteten både hos finansforetakene og i forvaltningen.

Dersom vilkårene må anses oppfylt, bør finansforetakene kunne legge garantien til grunn uten forutgående søknad til myndighetene. Løsningen forutsetter at loven og utfyllende forskrift gir klare regler om hvorvidt et lån er omfattet av garantien eller ikke, ettersom det ikke vil være mulig å fastsette nærmere vilkår for garantien ved innvilgelsen av det enkelte lån. Standardvilkår som normalt ville fulgt med garantitilsagnet, jf. omtale i punkt 4.3.4, må derfor i stedet fremgå av forskrifter til loven. Det vises til lovforslaget § 6.

Myndighetene vil kunne kontrollere at vilkårene for garantien er oppfylt i forbindelse med anmodninger om utbetaling under garantien. Det er derfor viktig med god dokumentasjon.

Selv om garantiordningen er basert på at finansforetakene selv vurderer om vilkårene er oppfylt, og at lån som oppfyller vilkårene, automatisk vil bli omfattet av garantien, vil det være behov for at finansforetakene orienterer myndighetene om at de har trukket på garantien. For det første har myndighetene behov for å følge med på hvor stor andel av den fastsatte rammen som er benyttet. For det annet er det et krav etter statsstøttereglene at det skal føres en detaljert oversikt over støtte som er innvilget. Formålet er at EU-kommisjonen (ESA for Norge) skal kunne etterprøve at ordningen er i henhold til statsstøtteregelverket, se nærmere omtale om statsstøttereglene i avsnitt 4.2. Departementet foreslår derfor at finansforetakene skal ha plikt til å rapportere inn innvilgede lån. Reglene om rapportering foreslår departementet at fastsettes i forskrift, herunder hvordan foretakene skal beregne støttebeløpene. Rapporteringen bør innrettes i tråd med føringer i støtteregelverket, og for øvrig slik at den blir minst mulig byrdefull for finansforetakene.

4.5 Bedrifter som kan motta garanterte lån

4.5.1 Små og mellomstore bedrifter (SMB)

Den nye garantiordningen bør ikke rette seg mot bedrifter som kan få styrket sin kapitaltilgang gjennom gjenopprettingen av Statens obligasjonsfond, eller bedrifter som normalt ikke vil få eller ha behov for kreditt. Utover dette bør ordningen etter departementets vurdering kunne omfatte så mange bedrifter i Norge som mulig.

Kommisjonsrekommandasjon 2003/361/EF av 6. mai 2003 om definisjonen av mikroforetak og små og mellomstore bedrifter, har i vedlegget art. 2 (1) følgende definisjon av nevnte gruppe av bedrifter:

«virksomheter som sysselsetter færre enn 250 personer, og som har en årlig omsetning på ikke mer enn 50 mill. euro eller en årlig samlet balanse på ikke mer enn 43 mill. euro.»

Definisjonen er godt innarbeidet i flere sammenhenger, og brukes i tillegg til i statsstøtteregelverket i en rekke andre regelverk, f.eks. kapitalkravsregelverket for banker. EU-kommisjonen peker i rammeverket for statsstøtte dessuten særlig på at det er små og mellomstore bedrifter (SMB-er) som kan ha behov for støtte. Kommisjonen uttaler bl.a.:

«In the exceptional circumstances created by the COVID-19 outbreak, undertakings of all kinds may face a severe lack of liquidity. Solvent or less solvent undertakings alike may face a sudden shortage or even unavailability of liquidity. SMEs are at particular risk. This can therefore seriously affect the economic situation of many healthy undertakings and their employees in the short and medium term, while having also longer-lasting effects by endangering their survival. (…)
EU State aid rules enable Member States to take swift and effective action to support citizens and undertakings, in particular SMEs, facing economic difficulties due to the COVID-19 outbreak.»

Definisjonen av SMB-er i Kommisjonsrekommandasjonen kan etter departementets vurdering være et hensiktsmessig utgangspunkt for hvem som kan motta garanterte lån under den nye ordningen. Departementet tar sikte på at dette kan fastsettes i forskrift i medhold av den foreslåtte loven, jf. lovforslaget § 3 første og tredje ledd. De aller fleste bedrifter i Norge omfattes av denne definisjonen. For å ha mulighet til å tilpasse ordningen til behov i næringslivet, og for å unngå utilsiktede avgrensninger, bør departementet i forskrift også mer generelt kunne gi nærmere regler om hvilke bedrifter som skal omfattes av garantiordningen. Herunder bør departementet kunne fastsette at også andre virksomheter enn bedrifter som oppfyller SMB-definisjonen, skal omfattes, jf. lovforslaget § 10, og notifisere slike tilpasninger i ordningen til ESA.

Garantiordningen bør være forbeholdt lån til bedrifter som har virksomhet i Norge. Dette kan operasjonaliseres på ulike måter, f.eks. ved at bedriften må være registrert i Foretaksregisteret. Foretaksregisteret omfatter norske bedrifter og andre registreringspliktige foretak, samt utenlandske foretak som driver næringsvirksomhet her i landet eller på norsk kontinentalsokkel, jf. foretaksregisterloven §§ 2-1 og 2-2. Departementet tar sikte på at nærmere regler om hvilke bedrifter som omfattes av garantiordningen, kan fastsettes i forskrift, og vil herunder vurdere om det skal være krav om registrering i Foretaksregisteret. Det vises til lovforslaget § 3 og de ytterligere vilkårene som er omtalt i neste avsnitt. Selv om utvalget av bedrifter som kan delta i ordningen er forholdsvis stort, kan det antas at finansforetakene i utgangspunktet vil vurdere lån under ordningen til sine eksisterende lånekunder.

4.5.2 Vilkår om akutt likviditetsmangel og lønnsomhet

Siden EUs SMB-definisjon omfatter en stor del av næringslivet i Norge, er det nødvendig med ytterligere avgrensninger for å sikre at garantiordningen retter seg mot de bedriftene som har behov for den. Det bør etter departementets vurdering for det første tilsi at bedriften som følge av Covid-19-utbruddet må stå overfor en akutt likviditetsmangel for å kunne motta garanterte lån under ordningen. Dette vilkåret er nødvendig etter statsstøttereglene.

Hva som skal anses som akutt likviditetsmangel i denne sammenhengen, bør vurderes konkret av finansforetakene i det enkelte tilfelle. De fleste næringer er påvirket av Covid-19-utbruddet, men enkelte næringer er særlig hardt rammet. Det kan også være store forskjeller mellom ulike næringer med hensyn til hvilke inntektsfall og andre økonomiske vanskeligheter bedriftene har evne til å bære. I den utstrekning statsstøttereglene gir rom for det, bør finansforetakene derfor kunne utøve skjønn i vurderingen av om likviditetsmangelen er alvorlig nok til at bedriften bør prioriteres, og herunder eventuelt anvende differensierte kriterier for prioritering mellom ulike næringer eller låntakergrupper i samsvar med statsstøttereglenes vilkår om likebehandling.

Departementet legger videre til grunn at det å stå overfor akutt likviditetsmangel i liten grad kan være forenlig med utbyttebetalinger og annen utdeling av bedriftens midler, og antar at bedrifter som nyter godt av lån under garantiordningen, nøye vil vurdere hvordan eventuelt overskudd bør disponeres inntil garanterte lån er innfridd.

Garanterte lån bør bare gis til levedyktige bedrifter. Et slikt vilkår kan vanskelig operasjonaliseres i en konkret etterprøvbar regel, men følger av formålet med ordningen, og ivaretas først og fremst ved at finansforetakene har gode insentiver til å foreta hensiktsmessige kredittvurderinger gjennom ordningens mekanisme for risikodeling, jf. avsnitt 4.3.1. Det foreslås derfor å stille vilkår om at finansforetaket må forvente at bedriften vil være lønnsom under mer normale markedsforhold etter krisen, for å kunne gi lån som er garantert under ordningen. Departementet legger til grunn at finansforetakene i slike vurderinger vil basere seg på all tilgjengelig informasjon, og herunder se hen til utsiktene for den aktuelle næringen, om bedriften tidligere og over noe tid har hatt positivt driftsresultat, og om det generelt kan sannsynliggjøres at bedriften ville vært lønnsom hvis Covid-19-krisen ikke hadde inntruffet. Dersom bedriften var i økonomiske vanskeligheter i forkant av Covid-19-utbruddet, eller den fikk avslag på lånesøknad den siste tiden før krisen inntraff, antas det at finansforetaket normalt ikke vil anse vilkåret som oppfylt. Etter statsstøttereglene vil vilkåret uansett ikke være oppfylt dersom bedriften var i økonomiske vanskeligheter per 31. desember 2019. For øvrig oppstiller statsstøttereglene ikke et krav om fremtidig lønnsomhet. Nærmere regler om vilkåret bør kunne gis i forskrift.

Det vises til lovforslaget § 3.

4.6 Vilkår for lån som kan garanteres

4.6.1 Lånebetingelser

Garantiordningen bør så langt det er mulig bidra til at bedriftene får tilgang på lån til normale betingelser. Lånene som innvilges med statlig garanti, bør derfor etter departementets vurdering så langt som mulig ha samme betingelser som et tilsvarende lån til en tilsvarende låntaker ville hatt i en normal markedssituasjon. Departementet legger til grunn at størrelsen på statens garantiansvar, kombinert med vilkåret om bedriftens lønnsomhet, oftest vil sikre at finansforetakets kredittrisiko ikke blir høyere enn at dette kan oppnås. Finansforetakenes kunnskap om eksisterende kunder bør gi et godt grunnlag for å vurdere den normale risikoen og dermed prisen på lånet tilsvarende. Dersom finansforetaket likevel innvilger lån med dårligere enn normale betingelser, må det begrunnes særskilt og i konkrete forhold for at lånet skal kunne omfattes av garantiordningen. Det kan f.eks. være at finansforetaket kan vise til at finansieringskostnadene har økt, eller at økt kredittrisiko på visse engasjementer ikke fullt ut oppveies av statsgarantien. Det vises til lovforslaget § 5 første ledd bokstav c.

Finansforetaket må uansett dokumentere at det i størst mulig grad har overveltet den økonomiske fordelen forbundet med statsgarantien til låntakerbedriftene, slik statsstøttereglene krever. Dette trenger imidlertid ikke bare å skje i form av redusert lånerente, men kan også gjenspeiles i f.eks. garantivederlag, låneramme, sikkerhetskrav eller andre lånebetingelser eller økt risikotaking på finansforetakets hånd. Det vises til lovforslaget § 5 tredje ledd.

Garanterte lån bør i utgangspunktet være sikret i henhold til finansforetakets ordinære kredittpraksis, med mindre den økonomiske fordelen delvis er overført i form av lempeligere sikkerhetskrav, jf. over. Lån som etter finansforetakets normale kredittpraksis gis usikret, bør kunne gis usikret under ordningen. Det kan være utfordringer forbundet med å stille krav om sikkerhet i den situasjonen mange bedrifter nå befinner seg i, f.eks. hvis bedriftens panteverdier er sterkt redusert eller det ikke er mulig eller hensiktsmessig å ta sidesikkerheter. Behovet for krav om sikkerhetstillelse i henhold til ordinær kredittpraksis bør derfor vurderes nærmere, og departementet bør kunne gi regler om dette i forskrift, jf. lovforslaget § 5 femte ledd.

4.6.2 Beløp, løpetid, formål og innvilgelsesperiode mv.

Etter statsstøttereglene kan det maksimale lånebeløpet i garantiordningen tilsvare to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019 eller 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019. I særlig begrunnede tilfeller kan lånebeløpet økes for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 månedene, og bedriften må da utarbeide en plan som tallfester dens likviditetsbehov. EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for statsstøtte utdyper hvilke kostnader som kan anses som lønnskostnader. Dersom det er aktuelt å gi lån under ordningen til en bedrift som ble etablert i løpet av 2019, skal den nevnte lånegrensen som er basert på lønnskostnader, beregnes ut fra anslåtte lønnskostnader for de to første driftsårene. Muligheten for høyere lån ved likviditetsbehov vil gjelde også i slike tilfeller. Departementet foreslår at vilkårene lovfestes. Departementet foreslår i tillegg en absolutt grense på 50 mill. kroner for garanterte lån per bedrift. Grensen vil bidra til å redusere risikoen i ordningen, særlig i lys av at SMB-definisjonen omfatter relativt store bedrifter i norsk målestokk, og til at flere bedrifter kan nyte godt av ordningen. Dersom en låntaker har flere lån fra samme finansforetak under garantiordningen, bør for øvrig de enkelte lånegrensene som er omtalt her, gjelde summen av lånene fra finansforetaket. Det vises til lovforslaget § 5 første ledd bokstav a og b og annet ledd.

Siden formålet med ordningen er å styrke bedriftenes tilgang til bankfinansiering slik at de kan dekke sine forpliktelser i en periode med sviktende inntjening, legger departementet til grunn at garanterte lån ikke benyttes til førtidig innfrielse av eksisterende gjeld, eller at finansforetakene på annen måte bidrar til å avvikle eksisterende lån og overføre kredittrisiko til staten. Departementet vil vurdere hvordan denne forutsetningen mest effektivt kan følges opp overfor finansforetakene. Departementet foreslår en forholdsvis vid hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift, jf. omtale av lovforslaget § 5 femte ledd under. Ved anvendelse av forskriftshjemmelen kan det også være aktuelt å vurdere krav om at garanterte lån ikke skal brukes til å dekke betaling av avdrag på eksisterende lån.

Etter statsstøttereglene kan garantier gis med maksimalt seks års varighet. Formålet med den norske garantiordningen tilsier imidlertid at de garanterte lånene bør ha relativt kort løpetid, og etter departementets vurdering bør grensen i loven settes til tre år. Dette bør ikke være til hinder for at finansforetak gir kortere lån med sikte på én eller flere forlengelser, så lenge grensen på tre år gjøres gjeldende samlet sett. For eksempel er det vanlig at driftskreditter gis med løpetid på seks måneder, med sikte på forlengelse med tre måneder om gangen. Dersom det blir behov for å øke den maksimale løpetiden ut over tre år, kan dette gjøres i forskrift i medhold av § 10. Det vises til lovforslaget § 5 første ledd bokstav d og fjerde ledd.

Siden statsstøttereglene fortsatt var i utvikling under forberedelsen av lovforslaget, og det uansett kan bli behov for å tilpasse ordningen ytterligere før den kan tas i bruk, bør departementet ha forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om lån som kvalifiserer for garanti, herunder stille ytterligere vilkår for at lån skal være omfattet av garantien. Blant annet bør departementet kunne fastsette at garantien også skal gjelde for andre lån enn det som er beskrevet her, dersom det er nødvendig for å oppfylle formålet med garantiordningen og samsvarer med statsstøttereglene. Videre bør departementet i tillegg til eventuelle krav om sikkerhetstillelse som nevnt over, kunne gi nærmere regler om hva lånet kan anvendes til. Det kan også være behov for å se på om garanterte lån bare bør brukes til å dekke faste kostnader og andre utgifter til nødvendig virksomhet, og om bedriftene bør ha mulighet til å utsette rente- og avdragsbetaling til lånets forfall, dersom likviditetssituasjonen tilsier det. Det vises til lovforslaget § 5 femte ledd og § 10.

Garantiordningen bør gjelde lån som er innvilget fra lovens ikrafttredelse. I første omgang bør det kunne innvilges nye, garanterte lån frem til 1. juni 2020, men departementet bør i forskrift kunne forlenge perioden til 31. desember 2020 i samsvar med statsstøttereglene, og eventuelt enda lenger hvis det er mulig og nødvendig. Det vises til lovforslaget § 2.

4.7 Forvaltning og oppfølging på vegne av staten

4.7.1 Generelt om oppfølging på vegne av staten

Selv om det legges opp til at rammene for garantien skal fremgå av loven, og at lån som oppfyller de lovfastsatte vilkårene, vil være garantert uten behov for saksbehandling på innvilgelsestidspunktet, vil det være behov for å ha et organ som kan utføre oppgaver knyttet til å organisere statens garantiansvar, motta rapporteringer, forestå utbetalinger til dekning av tap mv.

Etter departementets vurdering ville etablering av eget organ for administrasjon av ordningen i utgangspunktet vært en ryddig og hensiktsmessig ordning. På kort sikt vurderer imidlertid departementet det som ikke realistisk. Departementet viser til at etablering av et organ etter omstendighetene vil ta for langt tid i den situasjonen Norge står i. Det er en målsetning å ha en garantiordning som er operativ fra og med tiltaket blir godkjent av ESA. Sammenlignet med i 2009 da staten opprettet Statens obligasjonsfond og Statens finansfond, vil det kunne være praktisk mer krevende å etablere et nytt organ nå på grunn av tiltakene som er iverksatt som følge av Covid-19-utbruddet.

Det foreslås at departementet ved avtale, delegasjon eller på annen måte skal kunne gi et eksisterende statlig organ eller en privat tredjepart i oppdrag å administrere ordningen.

Den som administrer ordningen, vil i en startfase vil måtte etablere et system for å motta rapporter fra bankene om innvilgede lån under ordningen og publisere disse i henhold til statsstøttereglene. Videre vil den som administrer ordningen, foreta utbetalinger under garantiordningen og ha ansvar for løpende oppfølging av engasjementene.

Departementet antar at Norges Bank under de rådende omstendighetene vil kunne påta seg oppgaven på kort sikt, frem til endelig organisering er etablert.

4.7.2 Utbetaling av garantibeløp

Ettersom det ikke legges opp til saksbehandling på myndighetenes side i forbindelse med innvilgelsen av lån under garantiordningen, vil det være behov for at den som administrerer ordningen etterprøver at vilkårene for å være garantert under ordningen er oppfylt før garantibeløpet utbetales. Departementet foreslår derfor at finansforetaket må søke om utbetaling av det garanterte beløpet, og at søknaden må dokumentere at vilkårene for å dekkes av garantiordningen er oppfylt. Kontrollmekanismen vil basere seg på den dokumentasjonen som legges ved søknaden. Det bør legges til rette for at behandlingen av slike søknader gjøres så enkel og fleksibel som mulig. Samtidig er det nødvendig å kontrollere at lånene som utbetales, er i tråd med reglene for ordningen. I den grad det er forsvarlig bør det derfor kunne fastsettes enklere prosedyrer for utbetaling.

I tråd med vanlige forvaltningsrettslige prinsipper legges det til grunn at vedtak om utbetaling under garantiansvaret i utgangspunktet vil være enkeltvedtak som kan påklages av finansforetaket. Departementet legger som nevnt opp til å legge ansvaret for å administrere ordningen til et annet organ eller person, og det foreslås presisert at det i tilfelle er departementet som er klageinstans. Dersom departementet selv behandler søknad om utbetaling i første instans, vil det etter forslaget ikke være adgang til å påklage vedtaket.

Departementet legger opp til å gi nærmere regler om utbetaling av garantibeløpet, herunder regler om når mislighold skal anses å ha inntruffet, frister, saksbehandling, dokumentasjon av krav mv. i forskrift.

4.7.3 Oppfølging av garantiporteføljen

Garantiordningen bygger på at de garanterte lånene innvilges og fordeles direkte fra finansforetakene, og det vil være behov for å følge opp ordningen fra statens side. Detaljene i oppfølgingen legger departementet opp til å fastsette nærmere regler om i forskrifter samt i instruks, avtale eller på annen måte direkte overfor den som får i ansvar å administrere ordningen.

4.7.4 Avvikling av ordningen

Garantiordningen er et tiltak som skal bøte på konsekvensene av Covid-19-utbruddet. Ordningen bør avvikles så snart garantiansvaret under loven er bortfalt, jf. § 9.

Nærmere regler om oppfølging og avslutning av de enkelte garantiene legger departementet opp til å fastsette i forskrift.

Fotnoter

1.

«Communication From the Commission – Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak», C(2020) 1863.

Til dokumentets forside