14 Det spesialiserte tilbudet til sped- og småbarn

14.1 Gjeldende rett

14.1.1 Kommunens ansvar for undersøkelser

Kommunen har ansvar for å gjennomgå meldinger og foreta undersøkelser, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak og forberede saker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Dette innebærer at den enkelte kommune har ansvaret for undersøkelse og utredning av omsorgssituasjonen til sped- og småbarn.

Det fremgår av barnevernloven § 4-2 at barnevernstjenesten snarest, og senest innen en uke, skal gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med videre undersøkelser. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for barnevernstiltak, har barnevernstjenesten rett og plikt til å undersøke forholdet, jf. barnevernloven § 4-3. Formålet med en undersøkelsessak er å avklare om det er behov for tiltak etter barnevernloven og eventuelt hvilke tiltak som skal iverksettes.

Undersøkelsen skal gjennomføres snarest, og senest innen tre måneder, jf. barnevernloven §§ 4-3 jf. 6-9. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. Undersøkelsen er gjennomført når barnevernstjenesten har truffet vedtak om tiltak eller saken er besluttet henlagt, jf. barnevernloven § 6-9. Dersom tiltaket hører under fylkesnemndas myndighetsområde, regnes undersøkelsen som gjennomført når barnevernstjenesten har fremlagt begjæring om tiltak for fylkesnemnda.

Hvilke undersøkelser det er grunnlag for må vurderes konkret ut fra forholdene i den enkelte sak. Undersøkelsen skal gjennomføres på en minst mulig inngripende måte og skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Den må gjennomføres slik at den gir grunnlag for å ta stilling til om det er behov for tiltak etter barnevernloven.

Barnevernstjenesten kan, som en del av undersøkelsen, engasjere sakkyndige. Dette er ofte privatpraktiserende psykologer eller psykiatere med klinisk kompetanse og erfaring. Sakkyndige rapporter skal være vurdert av Barnesakkyndig kommisjon før de legges til grunn for vedtak om barnevernstiltak, jf. barnevernloven §§ 4-3 fjerde ledd og 2-5.1 Rapporten skal også være vurdert av kommisjonen før den legges til grunn for barnevernstjenestens eventuelle beslutning om å henlegge en sak.

Foreldrene eller den barnet bor hos kan ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet, jf. barnevernloven § 4-3 tredje ledd. Barnevernstjenesten, og sakkyndige som den har engasjert, kan kreve å få samtale med barnet uten at foresatte er til stede, jf. barnevernloven § 4-3 femte ledd. En samtale må tilrettelegges utfra barnets alder og modenhet.

Barnevernstjenesten kan, gjennom sin evaluering og løpende oppfølging, komme til at det er behov for en grundigere utredning av barnets omsorgssituasjon, for eksempel fordi iverksatte tiltak ikke har ført til ønskede endringer. Dette innebærer at det også i andre faser enn i undersøkelsesfasen kan være behov for å utrede behovet for tiltak. Det er kommunen som har ansvar også for slike utredninger, jf. kapittel 2 i barnevernloven.

Barnevernstjenesten fatter vedtak om frivillige hjelpetiltak etter barnevernloven jf. barnevernloven § 4-4. Det er videre barnevernstjenesten som fremmer tvangssaker for fylkesnemnda.

14.1.2 Sentre for foreldre og barn

Statlige og private sentre for foreldre og barn kan bistå kommunene med hjelpetiltak og utredning av sped- og småbarnsfamilier. Opphold i sentre for foreldre og barn er i utgangspunktet et frivillig tiltak, hjemlet i barnevernloven § 4-4 andre ledd. Hovedvilkåret for opphold i et senter følger de alminnelige vilkårene for hjelpetiltak.

Bufetats bistandsplikt etter barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav b gjelder ikke opphold i sentre for foreldre og barn. Bufetat skal likevel fordele eksisterende plasser når kommunen ber om dette, men har ikke plikt til å bygge ut det eksisterende tilbudet.2

Etter barnevernloven § 9-4 skal Bufetat dekke de utgifter ved opphold i sentre for foreldre og barn som overstiger kommunens egenandel etter barnevernloven § 9-5. Departementet fastsetter satsene for egenbetalingen, jf. barnevernloven § 9-5.3

Det statlige betalingsansvaret ved opphold i sentre for foreldre og barn gjelder i utgangspunktet uavhengig av om formålet er utredninger eller hjelpetiltak. Begrunnelsen er at formålet med oppholdet i mange tilfeller vil inneholde elementer av både utredning og hjelpetiltak.4 Når det gjelder utredning, skal Bufetat foreta en konkret vurdering av om det er nødvendig at utredningen gjennomføres i et senter. Bufetat er økonomisk ansvarlig for utredningsopphold bare dersom Bufetat anser utredning i et senter for foreldre og barn som nødvendig.5

Av hensyn til kvalitet og rettssikkerhet i tilbudet gjelder langt på vei de samme reglene for sentrene som for barnevernsinstitusjoner. Dette gjelder krav til kvalitet, jf. barnevernloven § 5-10, godkjenning av private og kommunale sentre, jf. barnevernloven § 5-8, rettigheter ved opphold i senter, jf. barnevernloven § 5-9 a og fylkesmannens plikt til å føre tilsyn, jf. barnevernloven § 5-7. Med hjemmel i barnevernloven §§ 5-8, 5-9 a og 5-10 ble det i 2010 fastsatt en forskrift for sentre for foreldre og barn. Forskriften har regler om godkjenning, kvalitet og internkontroll, beboernes rettigheter og plikter samt tilsyn.

14.1.3 Pålegg om opphold i sentre for foreldre og barn

Stortinget vedtok i 2015 endringer i barnevernloven § 4-4 tredje ledd om adgangen til å pålegge hjelpetiltak.6 Endringene innebærer at fylkesnemnda gis anledning til å gi pålegg om hjelpetiltak når dette er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg eller der pålegg er nødvendig av andre grunner. Endringene trådte i kraft 1. april 2016.

Pålegg om opphold på sentre for foreldre og barn er ikke direkte regulert i lovteksten. I lovproposisjonen la departementet til grunn at opphold i sentre for foreldre og barn burde kunne pålegges. Departementet mente imidlertid at tiltaket er så inngripende at det kun burde kunne pålegges i de mest alvorlige tilfellene, og foreslo at vilkårene i barnevernloven § 4-12 måtte være til stede for at fylkesnemnda skulle kunne gi pålegg om opphold.

Under Stortingets behandling av proposisjonen uttalte imidlertid komiteen at opphold i sentrene burde kunne pålegges etter samme vilkår som øvrige omsorgsendrende tiltak.7 Komiteen ga samtidig uttrykk for at det ikke var nødvendig at pålegg om opphold i sentre for foreldre og barn fremgår i et eget ledd i lovbestemmelsen. Barnevernloven § 4-4 ble vedtatt endret i samsvar med dette.

14.2 Dagens tilbud i sentre for foreldre og barn

Målgruppen for sentrene er familier med sped- og småbarn der det er bekymring for barnas omsorgssituasjon. Tilbudet består i de fleste sentrene av en kombinasjon av utredning og foreldrestøttende hjelpetiltak. Både utrednings- og hjelpetiltaksarbeidet skjer hovedsakelig ved at familiene bor i sentrene over en viss tid (døgnopphold). De siste årene har det vært en dreining mot mer vekt på utredninger, men flere sentre definerer likevel sin «kjernevirksomhet» som arbeid for å styrke foreldrekompetanse gjennom «langvarig utviklings- og endringsarbeid i døgntiltak».8

Vista Analyse har på oppdrag fra departementet gjennomført en kartlegging av tilbudet i sentrene og kommunenes behov.9 Det er i dag 19 sentre for foreldre og barn. Av disse er det 13 som eies og drives av Bufetat, fem av ideelle aktører og ett av Oslo kommune. Til sammen tilbyr sentrene 103 plasser, hvorav 54 i Bufetats sentre, 39 i ideelle sentre og ti i Oslo kommune. Størrelsen på sentrene varierer. De minste sentrene tilbyr kun to plasser.

Sentrene er i hovedsak ment for spedbarn og barn i førskolealder som har foreldre med behov for mye hjelp for å klare omsorgsoppgaven, og som barnevernet vurderer har behov for døgntilbud. Sentrene kan bistå kommunen i å kartlegge samspill og tilknytning, barnets emosjonelle, fysiske og sosiale utvikling samt foreldrenes omsorgsevne og endringspotensiale. Sentrene kan også bidra til å avklare om barnet kan få tilstrekkelig hjelp gjennom tiltak i hjemmet eller om det har behov for at noen andre overtar omsorgen for barnet. Flere av sentrene har spesialisert seg på mer spesifikke utredninger, for eksempel av ruseksponerte barn og samspills- og tilknytningsproblematikk.

Tilbudet i sentrene er i hovedsak tilpasset de yngste barna, med hovedvekt på barn fra 0–3 år. Sentrenes oppgitte målgruppe varierer imidlertid noe, fra 0–3 år til 0–18 år. Det er de ideelle sentrene som har den bredeste målgruppen. Enkelte av de statlige sentrene, og det kommunale senteret i Oslo (avdeling Frydenberg), tar også imot eldre barn.

De statlige sentrene har i dag delt sitt tilbud inn i en utredningsfase og en hjelpetiltaksfase. Kommunen får overlevert senterets anbefaling etter utredningen, og før veiledningsdelen starter. Varigheten av utredningsfasen i de fleste statlige sentrene er seks til åtte uker, men dette varierer. Det forekommer at utredninger avbrytes etter kort tid, for eksempel fordi det tidlig konkluderes med at foreldrene ikke vil kunne ivareta omsorgen for barnet. Hjelpetiltaksarbeid i de fleste statlige sentre varer som regel i 12 til 13 uker. To statlige sentre tilbyr kun veiledning, ikke utredning.

I de ideelle sentrene foregår utredning og veiledning mer parallelt. Varigheten på oppholdet er i utgangspunktet tre måneder, men med en del unntak der oppholdene varer i seks måneder eller lenger.10 Vista Analyses kartlegging viser også at en del av sentrene gir hjemmebasert eller poliklinisk oppfølging i etterkant av oppholdet, i tillegg til døgnopphold.

Bufetats utgifter til sentre for foreldre og barn var 187 millioner kroner i 2015.11 Dette omfatter både drift av statlige sentre og kjøp av plasser i ideelle sentre. Oslo kommune hadde utgifter på 29 millioner kroner til slike sentre i 2015.12

Den samlede budsjettrammen til tilbudet omfatter midler som Stortinget i 2015 bevilget til kjøp av plasser i de ideelle sentrene. Midlene ble fordelt mellom Bufetat og Oslo kommune. Bevilgningen er videreført og økt i 2016 og 2017. Bevilgningen har ført til økt bruk og kjøp av plasser i de ideelle sentrene.

14.3 Forslaget i høringsnotatet

14.3.1 Bakgrunnen for forslaget

Departementet la i høringsnotatet vekt på at utsatte barn skal få den hjelpen de trenger på et tidlig tidspunkt. Det betyr blant annet at sped- og småbarn i alvorlig risiko må oppdages og gis treffsikker hjelp. Gode utredninger av barns omsorgssituasjon, og av samspillet mellom barn og foreldre, er en forutsetning for dette. Departementet viste i høringsnotatet til at utredninger av sped- og småbarns omsorgssituasjon ofte krever særskilt kompetanse. Det er i dag mangel på fagspesialister på utredninger av sped- og småbarn, og mange kommuner etterspør bistand til utredninger av sped- og småbarns omsorgssituasjon, på grunn av manglende kompetanse og kapasitet.13

Høringsnotatet viste til at lavt omfang av saker i den enkelte kommune innebærer at det verken er hensiktsmessig eller realistisk å forvente at kommunene selv skal bygge opp egne kompetansemiljø og tilbud. Kompleksiteten og hyppigheten i sakene tilsier at en nasjonal instans har bedre forutsetninger for å kunne bygge opp nødvendige fagmiljøer og bærekraftige tilbud, blant annet fordi det trengs større opptaksområder enn det den enkelte kommune har. Det ble også vist til at et statlig andrelinjetilbud for sped- og småbarn vil kunne bygge på oppgaver, tilbud og kompetanse som i dag allerede finnes innenfor Bufetat og i sentrene for foreldre og barn. Departementet viste til at sentrene besitter god kompetanse på sped- og småbarn, og at det er et mål at denne kompetansen blir tilgjengelig for flere. Departementet ga også uttrykk for at et nasjonalt, statlig ansvar kan motvirke underforbruk av viktige, men kostbare utredningstilbud samt sikre høy kvalitet på det samlede tilbudet.

Det ble lagt vekt på at et statlig tilbud, og innholdet i dette, så langt det er mulig bør være forutsigbart for kommunene og for barn og familier i målgruppen. Dagens tilbud i sentre for foreldre og barn er etterspurt, men kritiseres samtidig fra kommunene for at tilbudet i sentrene varierer både med hensyn til målgruppe, oppholdstid og innhold. Tilbudet i regionene er ulikt, og Bufetats rolle i tildeling av plasser oppleves som uklar. Dette gjør at det i dag er vanskelig for kommunene å vite hvilken bistand som kan forventes fra staten.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at alternativet til et tilbud i statlig regi høyst sannsynlig vil være økt bruk av private aktører. Det ble samtidig vist til at kommunenes tilgang til private aktører med rett kompetanse varierer. Mange sakkyndige har spesialisering i utredning av ungdom og voksne, mens kompetansen til å utrede sped- og småbarns omsorgssituasjon generelt sett er svakere. I en situasjon der barnevernstjenesten heller ikke selv besitter den kompetansen som etterspørres, er det også utfordrende å sikre gode bestillinger og å vurdere kvaliteten på det som leveres.

14.3.2 Forslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet å gi det statlige barnevernet en lovbestemt plikt til å tilby utredninger av utsatte sped- og småbarns omsorgssituasjon når visse vilkår var oppfylt, jf. forslag til ny § 2-3 andre ledd bokstav a i barnevernloven. Forslaget innebar at det lovfestes i barnevernloven at Bufetat på anmodning fra kommunen skal utrede barn i alderen 0–6 år i tilfeller der etaten finner at det er stor usikkerhet knyttet til barnets omsorgssituasjon.

Det ble presisert at formålet med utredningen skal være å vurdere om foreldrene kan ivareta den videre omsorgen for barnet i kombinasjon med tiltak i hjemmet, eller om det er behov for å plassere barnet utenfor hjemmet. Det ble presisert at plikten ikke skal omfatte ethvert behov for utredning av barn i den aktuelle aldersgruppen, men avgrenses til tilfeller der det er tvil om barnet har behov for plassering utenfor hjemmet.

Det ble fremholdt at det statlige tilbudet fortsatt vil være rammestyrt. Departementet mente derfor det ville være hensiktsmessig å utvikle faglige retningslinjer for hvilke type saker som vil utløse et statlig ansvar. Retningslinjene ville gi grunnlag for prioriteringer som følge av en gitt økonomisk ramme, og bidra til at kommunene vil oppleve det statlige tilbudet som forutsigbart.

Det ble videre foreslått at det er staten som skal avgjøre om vilkårene for utredning er oppfylt. Dette innebærer at plikten skal avhenge av at staten på faglig grunnlag, innenfor de gitte økonomiske rammene, mener at en statlig utredning er nødvendig for å vurdere om barnet har behov for plassering utenfor hjemmet. Departementet understreket at Bufetats ansvar verken vil innskrenke kommunens ansvar for utredning av barnet, eller kommunens ansvar for at grunnlaget for den senere behandlingen av saken er forsvarlig.

Departementet foreslo videre at det bør være opp til staten å avgjøre utredningens innhold og omfang. Det ble understreket at andrelinjetjenesten bør ha et betydelig handlingsrom med hensyn til utredningens omfang, herunder om det er tilstrekkelig med annen form for utredning enn gjennom døgnopphold i sentre for foreldre og barn, for eksempel hjemmebaserte eller polikliniske utredninger. Departementet understreket at det i mange tilfeller vil være behov for en rask avklaring av søknaden, og viste til at barnevernloven inneholder tidsfrister for gjennomføring av undersøkelse og at loven forutsetter at tiltak skal iverksettes til rett tid. Departementet foreslo at det burde settes en frist for staten på ti dager til å vurdere søknaden.

Departementet opplyste i høringsnotatet at det ville bli vurdert om det er behov for å fastsette en forskrift med nærmere bestemmelser blant annet om saksbehandling, og viste til barnevernloven § 2-3 siste ledd.

I høringsnotatet ble det videre vist til at foreldrene eller den barna bor hos, ikke kan motsette seg at barnevernstjenesten gjennomfører en undersøkelse ved besøk i hjemmet. Departementet foreslo at tilsvarende regel bør gjelde når Bufetat foretar hjemmebaserte utredninger. Departementet foreslo at Bufetat bør ha adgang til å kreve å få samtale med barnet uten at foresatte er tilstede, slik barnevernstjenesten og kommunalt engasjerte sakkyndige har adgang til. Det ble på denne bakgrunn foreslått endringer i barnevernloven § 4-3 tredje og femte ledd.

Departementet tok utgangspunkt i at statens lovfestede ansvar bør begrenses til tilfeller der hovedformålet er utredning, ikke foreldrestøttende hjelp. Det ble samtidig vist til at i tilfeller der Bufetat tilbyr utredning i sentre for foreldre og barn, vil et vesentlig formål være å undersøke om barnets foreldre er mottakelige for endring. Foreldrestøttende arbeid i form av veiledning og endringsarbeid vil derfor ofte inngå som en naturlig del av utredningsarbeidet.

Departementet foreslo et statlig medfinansieringsansvar for utredninger. Det ble foreslått at finansieringsansvaret skal gjelde spesialiserte utredninger som tilbys av Bufetat, uavhengig av om de foretas hjemmebasert eller i sentre for foreldre og barn. Det ble samtidig foreslått at finansieringsansvaret bare skal gjelde i saker der Bufetat tilbyr utredning, og at det ikke skal gjelde i saker der kommunene ønsker rene hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn. Det ble foreslått endringer i barnevernloven §§ 9-4 og 9-5.

Det ble lagt til grunn at nivået på de kommunale egenandelene burde videreføres på uendret nivå, men slik at det kan settes ulike satser for utredning i henholdsvis sentre for foreldre og barn, poliklinisk og hjemmebasert utredning.

Departementet viste i høringsnotatet til den nylig vedtatte lovendringen i barnevernloven § 4-4 om utvidet adgang til å pålegge hjelpetiltak. Departementet uttalte at opphold i sentre for foreldre og barn vil omfattes av § 4-4 i den grad slike opphold kan anses som omsorgsendrende hjelpetiltak. Departementet mente imidlertid at opphold i sentre for foreldre og barn for utredning av foreldrenes omsorgsevne og barns behov for tiltak ikke kan anses som omsorgsendrende tiltak, og dermed ikke er omfattet av hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak. Departementet foreslo ingen hjemmel for å pålegge utredning, men det fremgikk at departementet ville vurdere spørsmålet nærmere.

14.4 Høringsinstansenes syn

14.4.1 Behovet for statlig utredningsplikt av sped- og småbarn

Om lag 60 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å gi staten en lovfestet plikt til å utrede barn i alderen 0–6 år. Et klart flertall av disse har gitt uttrykk for at de er enige i at staten bør ha et ansvar for utredninger av sped- og småbarn. Blant de høringsinstansene som støtter å gi staten en lovfestet utredningsplikt er Bufdir, KS, NOBO, Hovedorganisasjonen Virke, Bufetat og Sentralenheten for fylkesnemndene, samt flere kommuner (blant annet Bodø kommune, Bærum kommune, Kristiansand kommune, Oppdal kommune, Sandnes kommune og Sarpsborg kommune), fylkesmannsembeter (blant annet Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen Hedmark) og interesseorganisasjoner (blant annet Ideelt barnevernsforum, ADHD Norge, Redd Barna og Kirkens Bymisjon). De instansene som i hovedsak støtter forslaget viser særlig til at det er staten som har de beste forutsetningene for å sikre nødvendige fagmiljø med tilstrekkelig mengdetrening og kunne etablere og drifte spesialiserte døgntilbud. NOBO uttaler:

«Døgnbaserte utredninger i sentre for foreldre og utsatte sped- og småbarn er en spesialisert oppgave som det ikke er rimelig at kommunene kan ivareta innen overskuelig framtid.»

Om lag ti høringsinstanser er prinsipielt uenige i at staten bør ha en plikt til å tilby utredning av sped- og småbarn. Blant disse er flesteparten kommuner (blant annet Bergen kommune, Trondheim kommune, Nøtterøy kommune, Stord kommune og Ås kommune), men også Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Fylkesmannen i Møre og Romsdal har denne oppfatningen. Disse instansene viser særlig til at undersøkelses- og utredningsarbeid i barnevernet er et kommunalt ansvar, og at innsatsen derfor heller bør innrettes mot å styrke kommunenes kompetanse. Bergen kommune uttaler:

«Det vil være fullt mulig – og i tråd med departementets egne mål om et tettere tverrfaglig samarbeid for tidligere hjelp til barn og familier – at andre kommunale tjenester kan trekkes inn i utredning av barn, herunder personell i helsestasjon, skolehelsetjeneste og PPT.»

Det pekes videre på at en statlig utredningsplikt vil gi uklare signaler knyttet til kommunens myndighet og faglige kompetanse, og at en innføring av en slik plikt kan bidra til å svekke det kommunale barnevernets faglige legitimitet.

Barnevernforum for Midt-Troms stiller seg svært kritiske til departementets forslag om å omgjøre alle tiltaksplasser til utredningsplasser. Barnevernforum for Midt-Troms uttaler:

«Dette er ikke i samsvar med behovet i vårt område, hvor en har høy kompetanse på sped- og småbarn lokalt og vurderer å på en god måte klare å ivareta utredningsarbeidet selv. Behovet er etter vårt syn tiltaksplasser for sped- og småbarn, ikke utredningsplasser.»

Også Trondheim kommune mener det vil være behov for statlige plasser i sentre for foreldre og barn, men da primært som et foreldrestøttende tiltak.

14.4.2 Innholdet i utredningsplikten

Instansene som støtter forslaget om statlig utredningsplikt, har flere synspunkter på hvordan plikten bør utformes. Flere høringsinstanser har innvendinger mot premissene som departementet la til grunn for forslaget. Om lag 15 høringsinstanser, av de som ellers er enige i at staten bør ha et ansvar for sped- og småbarnsutredninger, er negative til at staten skal kunne avgjøre om vilkårene for statlig utredning er oppfylt. Dette omfatter enkelte kommuner (blant annet Bærum kommune, Drammen kommune, Åmot kommune og Kristiansand kommune) og KS, men også enkelte fylkesmannsembeter og interesseorganisasjoner (blant annet Redd Barna og Kirkens Bymisjon). Disse høringsinstansene mener at staten bør ha bistandsplikt, tilsvarende statens plikter på institusjonsområdet. Etter deres oppfatning bør det være kommunene som avgjør behovet for og innholdet i statlige utredninger. Flere instanser viser blant annet til at det er kommunene som best kjenner barnets og familiens behov. Kirkens Bymisjon uttaler:

«Her legges det opp til et ledd som skal ha avgjørelsesmyndighet, men som vil sitte langt fra kompetansen i den lokale barneverntjenesten. Erfaringen vår er at dialogen med barneverntjenesten i starten av en utredning er av helt vesentlig betydning for innholdet i utredningen vi tilbyr.»

Drammen kommune skriver:

«Rådmannen er videre svært uenig i at staten skal kunne overprøve kommunens vurdering av om det er stor usikkerhet ved om det er alvorlige mangler ved barnets omsorgssituasjon. Det må legges til grunn at det er kommunen som er nærmest til å vurdere barnets omsorgssituasjon og som gjennom ulike instanser (eksempelvis helsestasjon, barnehage, barnevern) kjenner barnet og familien best.»

Det blir dessuten vist til at statlig avgjørelsesmyndighet, kombinert med manglende mulighet til å påklage avgjørelsen til fylkesmannen, vil gjøre tilbudet uforutsigbart for kommunene. Noen peker også på betydningen av klare retningslinjer og kriterier for tilbudet. Kristiansand kommune uttaler: «[D]et må være kommunene som gis denne myndigheten, subsidiært at det er utarbeidet veldig klare kriterier for inntak, innhold og varighet.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag tror at ansvarsforholdet mellom den statlige utredningen og den kommunale barnevernstjenestens ansvar for å undersøke og beslutte nødvendige tiltak etter undersøkelsen kan bli uklar, og mener det blir svært viktig med gode retningslinjer som presiserer ansvarsforholdet. Fylkesmannen i Møre og Romsdal gir uttrykk for at det foreslåtte vilkåret for plikten kan bli vanskelig å slå fast i hver enkelt sak, og at manglende presiseringer kan bli en kilde til konflikt mellom stat og kommune.

Betydningen av gode retningslinjer for Bufetats vurderinger fremheves av en rekke høringsinstanser, også av høringsinstanser som slutter seg til forslaget om at det er Bufetat som avgjør om utredning skal tilbys. Fylkesmannen i Rogaland uttaler: «[Det] legges da til grunn at Bufetats vurdering av om vilkårene for en slik utredning er oppfylt, gjøres uavhengig av kapasitet i foreldre- og barn sentrene.»

Bufdir og Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget om at staten skal kunne avgjøre behovet for og innholdet i spesialiserte utredninger av sped- og småbarn, begrunnet med at det vil underbygge ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Vår erfaring er at flere barneverntjenester unnlater å oppfylle sin plikt til å sørge for forsvarlighet i arbeidet all den tid Bufetat også er involvert. Derfor er det et hensiktsmessig forslag at Bufetat får en plikt til å vurdere en søknad, men ikke får en ubetinget plikt til å utrede på etterspørsel fra kommunen.»

I høringsnotatet fremgikk det også at det statlige utredningstilbudet kan skje døgnbasert, i sentre for foreldre og barn, men også hjemmebasert eller poliklinisk. Kun et fåtall av høringsinstansene har kommentert dette særskilt. Bufetats regioner er positive til forslaget, mens noen kommuner mener at statens ansvar bør avgrenses til døgnbaserte utredninger i sentre for foreldre og barn. Med dette menes tilfeller hvor risikoen for omsorgssvikt vurderes såpass høy at utredning må skje innenfor en døgnbasert ramme. Det pekes på at hjemmebaserte utredninger typisk vil kunne gjelde for barn og familier med mindre komplekse eller omfattende utfordringer. Det er i større grad naturlig at kommunene selv kan ta ansvar for denne type utredninger. Kristiansand kommune uttaler:

«[K]ommunene må settes i stand til å gjennomføre hjemmebaserte utredninger av barn og samspill mellom foreldre og barn. Mange kommuner har opparbeidet god kompetanse og kunnskap på feltet, har nærhet til foreldre og barn og vil dermed lettere kunne følge opp utredninger med videre hjelpetiltak.»

Andre høringsinstanser peker på at hjemmebaserte utredninger kan være et viktig supplement til døgnbaserte utredninger, men at det i liten grad vil kunne erstatte behovet for døgnopphold. Bufetat region Midt-Norge uttaler:

«[G]rundig kartlegging av døgngjennomgående omsorgsutøvelse er nødvendig i de aller fleste av familiene i dagens målgruppe. […] Vi ser imidlertid at poliklinisk arbeid og ambulant virksomhet kan ha elementer i seg som ikke døgntiltak kan ivareta da det å være hjemme hos familiene har egenverdi, samt at ikke alle familier kan/skal bo i et bofellesskap. Av den grunn vil det være viktig å kunne tilby ulike alternativer.»

Om lag ti høringsinstanser uttaler at de er negative til at statens ansvar skal avgrenses til saker der formålet er utredninger, blant annet kommunene Bærum kommune, Bamble kommune, Kristiansand kommune, Trondheim kommune og Sarpsborg kommune, samt VID og interesseorganisasjoner som Ideelt barnevernsforum og FO. Disse høringsinstansene mener at statens ansvar også bør omfatte døgnbasert foreldrestøtte og behandling i sentre for foreldre og barn. Flere mener dessuten at det er lite hensiktsmessig å skille mellom utredning og hjelpetiltak, fordi tilbudet som gis må bestå av begge deler. Ideelt barnevernsforum uttaler:

«Det er vår vurdering at departementets skille mellom utrednings- og hjelpetiltak er lite hensiktsmessige i forhold til målgruppen. Tar man utgangspunkt i de omfattende behovene og problembelastningen familiene og barna som søkes inn ved sentrene i dag har, vil det være naturlig å hjelpe barn som er i god utvikling og foreldre som er i gang med omfattende livsendringer til å stabilisere endringene som er iverksatt gjennom tilpassede tiltak. Ved utredning av endringspotensiale gis veiledning som en del av utredningen.»

RKBU Vest uttaler:

«RKBU mener at et slikt skille vil være vanskelig å håndtere og at det i liten grad sammenfaller med det faglige innholdet og den praktiske virkeligheten ved sentre for foreldre og barn. Det vil ofte være slik at tiltak som foreldreveiledning og påfølgende samspillsobservasjon vil alternere når formålet er å utrede foreldrenes omsorgskompetanse.»

Det pekes også på at mange kommuner ikke vil ha kompetanse eller ressurser til å kunne bygge opp tilsvarende tilbud, eller ressurser til å betale full pris for eksisterende tilbud i sentrene. Det vises videre til at behandlingstiltak for denne målgruppen ofte vil kreve særskilt kompetanse, og noen ganger døgnopphold.

Bufetat region vest uttaler:

«Mange av familiene i vår målgruppe vil ikke kunne behandles hjemme rett etter en utredning. De som vi i dag anbefaler videre behandling for, er familier som ikke er klar for å flytte hjem med hjelpetiltak. Det kan bety at hvis denne muligheten tas vekk, så vil vi bli «tvunget» til å ta stilling til om det er godt nok eller ikke umiddelbart etter en utredning, og et mulig potensiale hos foreldrene blir vanskelig å avdekke.»

Sandnes kommune foreslår at det innføres bistandsplikt til opphold i sentre for foreldre og barn som alternativ til akuttplassering av barn når det er nødvendig for å sikre barnet i en utrednings- eller tiltaksfase.

14.4.3 Finansieringsansvaret

Flere instanser er uenig i at statens finansieringsansvar avgrenses til utredning i sentre for foreldre og barn, fordi det da antas at tilbudet om hjelpetiltaksplasser vil falle bort (Oppdal kommune, Bodø kommune, Sarpsborg kommune, Kristiansand kommune, Tromsø kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, RKBU Midt-Norge, Barneombudet, Redd Barna, Stiftelsen Kirkens bymisjon).

Blant annet Redd Barna og Barneombudet mener at dette forslaget er et eksempel på et forslag der barnets beste ikke står i sentrum. Barneombudet fremhever at opphold i sentre for foreldre og barn «[…] er eit viktig tiltak for å støtte og hjelpe familiar for å klare omsorgsoppgåvene og førebygge mot omsorgsovertakingar». Redd Barna mener det bør ses på om det finnes andre finansieringsmuligheter, for eksempel at barnevernet kun betaler egenandel dersom opphold i sentre for foreldre og barn er eneste mulighet for å forebygge omsorgsovertakelse. Tromsø kommune legger særlig vekt på at det er urimelig at statens betalingsansvar ikke gjelder dersom fylkesnemnda har pålagt opphold i sentre for foreldre og barn.

De høringsinstansene som har kommentert forslaget til finansieringsordning for utredning spesielt, er enige i at den kommunale egenandelen for statlige utredninger og opphold i sentre for foreldre og barn bør være moderat. Det vises til at egenandelen ikke bør være så høy at tilbudet ikke blir brukt, og at dagens egenandel er høy nok. Enkelte høringsinstanser peker på at egenandelen, som i dag, kan følge egenandelen for institusjonsopphold.

Noen få høringsinstanser uttalte seg også spesielt om de økonomiske rammene for gjennomføring av forslaget. Det pekes på svakheter ved dagens tilbud og at et tydeligere statlig ansvar sannsynligvis vil medføre økt etterspørsel. Disse høringsinstansene er kritiske til at økt etterspørsel kan dekkes innenfor eksisterende økonomiske rammer, blant annet gjennom vridning mot flere hjemmebaserte utredninger som er mindre kostnadskrevende enn døgnopphold. Bufetat region Midt-Norge uttaler:

«Region Midt-Norge mener at det i flere tilfeller ikke vil være forsvarlig å gjøre utredningen i hjemmet. Derfor vil det være urealistisk å basere seg på at økt etterspørsel vil kunne håndteres gjennom omdisponering av midler fra sentre til hjemmebaserte tiltak. Forslaget vil etter vår mening ha økonomiske konsekvenser da tilbud skaper etterspørsel.»

Enkelte kommuner er kritiske til at de ikke blir kompensert for bortfall av statlig finansiering av hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn (Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner og Barnevernsamarbeidet i Vest-Telemark). KS mener det er behov for en ekstern konsekvensvurdering av forslaget om fullt kommunalt betalingsansvar for omsorgsendrende hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn.

14.4.4 Andre høringsinnspill

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at statens utredningsansvar også bør gjelde for barn og unge over seks år, alternativt at den statlige andrelinjen må tilby konsultasjon til kommunene i andre utredningssaker. Synet begrunnes blant annet med stor kompleksitet i saker som angår eldre barn, samt at strenge aldersgrenser kan ekskludere familier med flere barn. Ideelt barnevernsforum uttaler:

«Det kan være kunstig å lage et skille ved 6 år, spesielt nå som flere familier er store og kan ha et stort aldersspenn i barneflokken. Dersom dette skillet skal følges vil noen familier som er i behov av hjelp falle utenfor.»

Flere høringsinstanser peker på behovet for tett dialog og samhandling mellom sentrene og den enkelte kommune forut for og underveis i opphold i sentre for foreldre og barn, samt at det legges til rette for at kommunene, som best kjenner barnet og familiens behov, har stor innflytelse på utarbeidingen av mandatet for utredningen.

Videre har noen få høringsinstanser kommentert pålegg om utredning som hjelpetiltak. Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør uttaler at:

«Siden det er viktig å sikre god kvalitet i undersøkelse av bekymringsmeldinger – spesielt for de minste barna som formes sterkt av omsorgen som de får i denne livsfasen, bør man kunne pålegge foreldre utredning. Denne bør primært gjøres i hjemmet. En ev. bruk av foreldre-barn senter kan også utredes. Dette gjelder undersøkelse, og vil derfor ikke falle inn under muligheten kommuner har til å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak.»

Også Kristiansand kommune og Sentralenheten for fylkesnemndene er positive til muligheten til å pålegge utredning i hjemmet og i sentre for foreldre og barn. Sentralenheten for fylkesnemndene viser blant annet til at det i noen saker er behov for et bredere kunnskapsgrunnlag og at opphold i sentre for foreldre og barn kan bidra til dette.

Enkelte høringsinstanser har kommentert departementets forslag om at Bufetat skal ha tilsvarende hjemmel som barnevernstjenesten til å foreta undersøkelse i hjemmet uten samtykke og til å samtale med barn i enerom. Bufdir, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Sentralenheten for fylkesnemndene og Redd Barna støtter forslaget. Bufetat region Midt-Norge er skeptisk til forslaget om undersøkelse i hjemmet uten samtykke og skriver at:

«Å være i noens hjem og skal gjøre et arbeid uten deres samtykke, og uten vedtaksmyndighet er en arbeidssituasjon de fleste vil være skeptiske til. Det kan føre til at man bruker mye lenger tid på å utrede enn om samtykke forutsettes. Dette kan også være uheldig for barnet. Vi mener kommunen fortsatt må holde trykket oppe på motivasjonsarbeidet for å skaffe samtykke til utredning. I denne sammenheng er relasjonen mellom hjelpere og foreldre en stor ressurs i arbeidet, og denne vil vanskeliggjøres av tvangsaspektet i en utredning.»

Noen få høringsinstanser har også kommentert at departementets forslag om at utredninger foretatt i sentre for foreldre og barn ikke skal underlegges kvalitetssikring av Barnesakkyndig kommisjon, blant annet Stavanger kommune, Tromsø kommune og Sentralenheten for fylkesnemndene. Disse høringsinstansene mener at slik kvalitetssikring bør vurderes.

14.5 Departementets vurderinger og forslag

14.5.1 Behovet for et spesialisert tilbud

Det bør etter departementets syn være en høyt prioritert oppgave for barnevernet å sørge for at sped- og småbarn i alvorlig risiko oppdages tidlig og gis treffsikker hjelp. Utredninger av denne målgruppen krever ofte særskilt kompetanse. Etter departementets oppfatning er det behov for et statlig andrelinjetilbud til sped- og småbarn. Tilbudet bør bygge på den kompetanse og erfaring som dagens statlige og private sentre for foreldre og barn besitter, men må også utvikles og harmoniseres i tråd med foreliggende kunnskap om hvordan disse barna kan hjelpes best mulig. En andrelinjetjeneste vil ha bedre forutsetninger enn de fleste kommuner for å bygge opp og opprettholde døgnbaserte tilbud og fagmiljøer med nødvendig kompetanse. Målet er å bidra til god kvalitet i utredninger, samt gi grunnlag for tidlig og treffsikker hjelp til de yngste barna. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, har gitt uttrykk for at de er enige i dette.

Behovet for et spesialisert tilbud på dette området understrekes også av Vista Analyse, som har utredet konsekvenser av forslaget som ble sendt på høring.14 Vista Analyse fremhever særlig at tilbudet i sentre for foreldre og barn er spesialisert og kostbart, noe som tilsier at et rent kommunalt ansvar vil gi et vesentlig dårligere tilbud.

Departementet har merket seg de prinsipielle innvendingene fra blant andre Bergen kommune, Trondheim kommune, Ås kommune og Fylkesmannen i Nord- Trøndelag og Fylkesmannen i Møre og Romsdal om at det er kommunene som har ansvaret for undersøkelses- og utredningsarbeid, og at staten ikke bør påta seg oppgaver innenfor kommunenes ansvarsområder. Departementet mener likevel at staten i visse tilfeller bør kunne tilby kommunene hjelp til å utrede omsorgssituasjonen til sped- og småbarn og deres foreldre. Det er indikasjoner på at flere barn enn de som i dag får plass i sentre for foreldre og barn, har behov for et slikt tilbud.15 Det er også behov for større forutsigbarhet i det statlige tilbudet, gjennom klarere vilkår og tydelige kriterier for hvilke barn og familier som bør prioriteres.

Departementet understreker samtidig at et statlig tilbud ikke vil innskrenke kommunenes ansvar for at barns omsorgssituasjon blir forsvarlig utredet og at nødvendige tiltak blir iverksatt. Et statlig tilbud skal understøtte kommunenes oppgaveutførelse i tilfeller der kommunen og staten er enige om at det er hensiktsmessig. Det bør være en høy faglig terskel for at staten bidrar i utredningen. Det er derfor viktig at lovforslaget gir staten myndighet til å avgjøre om bistand skal gis. Staten vil dermed gjennom sin praksis trekke den faglige grensen mellom kommunale utredninger og statlige, spesialiserte utredninger av barn. Dette vil forebygge en utilsiktet innskrenkning av kommunenes utredningsansvar, som det kunne vært en viss risiko for dersom kommunene kan kreve statlig utredningsbistand.

Departementet har gjort visse endringer fra det forslaget som ble sendt på høring. I motsetning til høringsforslaget, foreslår departementet at staten også skal kunne tilby hjelpetiltak og veiledning etter endt utredning, når dette er nødvendig for at barnet skal få et forsvarlig tilbud. Det statlige medansvaret for finansiering vil gjelde for både utredninger og eventuelle etterfølgende hjelpetiltak. Videre fremkommer det nå klarere i lovforslaget at staten ikke har plikt til å bistå kommunene når kommunene ber om det, men at utredningsbistand vil bli avgjort på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering der både faglige og økonomiske momenter vil inngå.

14.5.2 Bufetats tilbud om utredning

Departementet viderefører høringsnotatets forslag om at Bufetats utredningstilbud til sped- og småbarn og deres familier skal gjelde i tilfeller der det er stor usikkerhet knyttet til barnets omsorgssituasjon. Med dette menes tilfeller der det er tvil om barnet vil bli alvorlig skadelidende dersom omsorgssituasjonen som barnet er i vedvarer, og der det er uklart om foreldrene har evne og kapasitet til å gi barnet den omsorgen han eller hun trenger. Stor usikkerhet ved omsorgssituasjonen kan innebære at det er behov for å ivareta barnets sikkerhet i en utredningsperiode, for eksempel i et døgntilbud. Bufetats tilbud skal ikke gjelde saker der det er klart hvilken hjelp barnet trenger. Det er, ifølge Vista Analyse, i tråd med dagens praksis for bruk av sentre for foreldre og barn.16

Departementet fastholder videre forslaget om at Bufetats tilbud bør avgrenses til barn i aldersgruppen 0–6 år. Som i høringsnotatet legges det vekt på at barn i barnehagealder ikke har de samme kommunikative ferdigheter som eldre barn. Det kreves særskilt kompetanse i å vurdere barnas uttrykk og symptomer, og det er krevende å skille mellom symptomuttrykk som er innenfor ordinær utvikling og de som skal vekke bekymring.17Kompleksiteten i dette øker dess yngre barna er.18Avgrensningen skal likevel ikke være til hinder for særskilte løsninger for å forhindre ekskludering av familier med flere barn, og hvor noen av barna er over seks år gamle. Dette er i samsvar med høringsuttalelser fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Ideelt barnevernsforum og HovedorganisasjonenVirke, som er kritiske til en absolutt aldersgrense.

Avgrensningen av målgruppen innebærer at det bare vil være en liten andel av barn i alderen 0–6 år som barnevernet er i kontakt med, som vil omfattes av det statlige tilbudet. Vista Analyse har i sine utredninger av kommunenes etterspørsel etter statlige tilbud til sped- og småbarn, anslått at Bufetats tilbud bør dimensjoneres til å dekke om lag 500 tiltak i året.19 Til sammenligning ble det i løpet av 2015 fattet vedtak om tiltak for om lag 5 000 barn under seks år.20 Det ble fremmet begjæring til fylkesnemndene om tiltak for 230 barn.

Det holdes fast ved at bistand til utredninger vil være inngangen til Bufetats tilbud. Dette følger naturlig av vilkåret om stor usikkerhet ved barnets omsorgssituasjon. En utredning vil avklare foreldres omsorgsevne og hvilke behov barna har. Departementet mener videre at utredningsarbeidet, som hovedregel, bør ha en gitt varighet. Varighet må vurderes i sammenheng med fristene som gjelder for kommunens undersøkelser, jf. barnevernloven § 6-9. Utredningen skal resultere i en anbefaling om hvilke tiltak som bør iverksettes overfor barnet eller familien.

Saker der det ikke er behov for utredninger, vil falle utenfor Bufetats tilbud. Dette kan gjelde saker der foreldres omsorgsevne og barnas behov er tilstrekkelig kartlagt gjennom kommunale utredninger, men der kommunen likevel ønsker hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn. Dette er i tråd med høringsnotatets forslag. Foreldrestøtte og endringsarbeid skal likevel naturlig inngå som en del av utredningsarbeidet. Dette betyr at det spesialiserte tilbudet, på tilsvarende måte som i dag, vil bestå av en kombinasjon av utredning og foreldrestøttende arbeid, men med utredning som det primære formålet. Det vil ofte, slik som RKBU Vest påpeker, være nødvendig å veksle mellom foreldreveiledning og samspillsobservasjoner når formålet er å utrede foreldres omsorgskompetanse. Foreldreveiledning som del av utredningsarbeidet er viktig, både for å sikre barnet og for å kunne utrede familiens mottakelighet for endringsarbeid.

Departementet foreslår videre, til forskjell fra i høringsnotatet, at det kan åpnes for statlig bistand til hjelpetiltak og oppfølging av barnet og familien etter endt utredningsopphold i sentre for foreldre og barn. Det vises til nærmere redegjørelse om dette i kapittel 14.5.4. Det legges med dette opp til et skille mellom utredningsfasen og de hjelpetiltakene som skal iverksettes med bakgrunn i utredningen. Utredningsfasen skal resultere i transparente vurderinger av hvilken hjelp barnet og foreldrene trenger. Dette vil gi økt forutsigbarhet for både barn og familier. Kommunene vil også få bedre muligheter til å gjøre egne vurderinger av hvilken oppfølging barna og familiene trenger og tilpasse sitt tilbud etter det.21

Departementet foreslår etter dette å ta inn i barnevernvernloven § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a at Bufetats tilbud gjelder utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0–6 år der det er stor usikkerhet ved om det er alvorlige mangler ved denne. Det vises til lovforslaget med merknader.

14.5.3 Bufetat avgjør om utredning kan tilbys

Departementet holder fast ved forslaget om at det er Bufetat som skal avgjøre om utredning tilbys. Flere høringsinstanser mener at Bufetat skal ha plikt til å tilby utredning når kommunen anmoder om dette (bistandsplikt), og viser blant annet til at dette vil være nødvendig for at kommunene skal oppfatte tilbudet som reelt og forutsigbart. Enkelte høringsinstanser mener de foreslåtte vilkårene vil føre til samhandlingskonflikter som følge av faglig uenighet mellom stat og kommune. Statlig bistandsplikt er også foreslått i tidligere utredninger av hvilket ansvar staten bør ha for sentre for foreldre og barn.22

Statlig bistandsplikt ville innebære at det er kommunen alene som avgjør hvilke barn og familier som skal få tilbud om statlige utredning, og dermed også hvor stort omfanget av det statlige tilbudet skal være. Etter departementets oppfatning er bistandsplikt ikke egnet på dette området. I likhet med blant andre Bufdir og Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener departementet at en statlig bistandsplikt ville kunne føre til uklar ansvarsdeling med risiko for at Bufetat oppfattes å overta kommunenes ansvar for å utrede barn i målgruppen. Kommunene vil også sannsynligvis ha ulike terskler for å etterspørre statlig utredningsbistand, blant annet med bakgrunn i egen kompetanse og kapasitet. En situasjon der kommunens etterspørsel alene vil styre bruken og omfanget av tilbudet, ville lett føre til at Bufetat må påta seg oppgaver utover det som er tilsiktet. Dette vil også kunne undergrave innholdet i kommunens eget utredningsansvar, samtidig som overdreven plassering av utredningsoppgaver på statlig nivå vil bidra til svekket kompetanse i barnevernstjenestene i utredningsarbeid.

Departementet legger til grunn at kommunene har et helt og udelt juridisk ansvar for å utrede barns omsorgssituasjon, for å ta beslutninger basert på undersøkelser og utredninger og for å iverksette tiltak som gjør at barn får den hjelpen de trenger. Dette påpekes også av en rekke høringsinstanser. Bufetat vil ikke ha juridisk ansvar for at det enkelte barn blir utredet i barnevernlovens forstand, men vil gjennom forslaget være en aktør som kommunene på gitte vilkår kan velge å benytte seg av under sin utredning av barnet. En slik spesialistutredning vil aldri være mer enn et element i kommunens samlede utredning av barnet, og kommunen må på selvstendig grunnlag vurdere og avgjøre hvordan de vil bruke Bufetats utredninger. Departementet legger vekt på at den statlige oppgaven formuleres slik at det ikke oppstår tvil om ansvarsforholdene.

Formålet med et spesialisert tilbud er å understøtte kommunenes oppgaveutførelse i de mest komplekse sakene. Kommunene må, i de enkelte tilfellene, vurdere om det er behov for å etterspørre statlig utredningsbistand. Bufetat må samtidig ha tilstrekkelige virkemidler til å innrette tilbudet slik at det blir mest mulig forutsigbart og når ut til de barna og familiene som trenger det mest. Departementet foreslår at formålet med og premissene for å tilby statlige, spesialiserte utredninger kommer klarere frem enn foreslått i høringsnotatet. Avgjørelsen av om en statlig utredning skal tilbys, vil bero på et forvaltningsskjønn fra Bufetats side. Skjønnsfriheten vil være begrenset av lovvilkåret om at det må foreligge «stor usikkerhet ved om det er alvorlige mangler» ved barnets omsorgssituasjon. Bufetat må, innenfor rammene av lovens vilkår, utdype hvilke terskler som skal gjelde for det statlige tilbudet, basert på faglige vurderinger og økonomiske rammer. Departementet foreslår derfor at Bufetats oppgave lovfestes som en kan-bestemmelse.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at det foreslåtte vilkåret om «stor usikkerhet ved om det er mangler ved barnets omsorgssituasjon» kan være vanskelig å praktisere, og at formuleringen åpner for stor grad av faglig skjønn. For å bidra til mest mulig forutsigbar praksis, skal det utvikles faglige retningslinjer for skjønnet. Retningslinjene vil dermed inkludere de faglige premissene for spesialiserte utredninger. Dette vil gi en målgruppe for det statlige tilbudet, som Bufetat må påse ligger innenfor den økonomiske rammen etaten har til disposisjon for spesialiserte utredninger. Retningslinjene vil blant annet bygge på en overordnet vurdering av hvor det er hensiktsmessig å trekke den faglig grensen for det spesialiserte nivåets bidrag i utredningsarbeidet. Denne grensen er det det spesialiserte nivået, og ikke kommunene, som skal trekke. Slik vil retningslinjene også fungere som et verktøy for overordnet prioritering av hvilke barn som bør få tilbudet, og indirekte – hvilke barn kommunene selv forventes å ha tilstrekkelig kompetanse til å kunne utrede. Premissene for samhandlingen mellom stat og kommune vil med dette også bli tydeligere.

Det ble videre i høringsnotatet foreslått at tilbudet bør være arenanøytralt, slik at det kan gis ikke bare som døgnbaserte utredninger, men også poliklinisk og som hjemmebaserte utredninger i tilfeller hvor dette er hensiktsmessig. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at det statlige ansvaret bør begrenses til døgnopphold i sentre for foreldre og barn. Flere høringsinstanser understreker også at en stor andel av målgruppen, som er beskrevet i høringsnotatet, vil ha behov for et døgnbasert utredningstilbud, blant annet fordi det er behov for å ivareta barnas sikkerhet i en utredningsfase. Dette inntrykket bekreftes også i rapporten fra Vista Analyse. Det er derfor grunn til å tro at de fleste utredninger bør foretas døgnbasert i statlige eller private sentre for foreldre og barn. Departementet viser samtidig til at både Vista Analyse og enkelte høringsinstanser peker på at hjemmebaserte utredninger kan være hensiktsmessig for noen barn og familier. Det må dessuten tas høyde for en fagutvikling som kan gjøre hjemmebaserte utredninger mer aktuelt enn i dag. Departementet opprettholder derfor sitt forslag om at utredninger kan tilbys både hjemmebasert og i døgnopphold. Det er videre Bufetat som avgjør hva slags type utredningstilbud som skal gis.

Det skal også utvikles retningslinjer som beskriver innholdet i det spesialiserte tilbudet, hvilken kompetanse som er forventet og standardiserte tidsforløp for ulike elementer i tilbudet. Departementet legger til grunn at det statlige tilbudet skal videreutvikles med utgangspunkt i dagens struktur, med både statlige og private sentre for foreldre og barn. Utvikling av retningslinjer vil innebære en tydeligere faglig styring av statens eget tilbud og de private sentrene, som vil bli omfattet av det statlige tilbudet gjennom kjøp av plasser. Dette vil bidra til høyere og likere kvalitet over hele landet, og vil være en viktig forutsetning for at tilbudet i de ulike sentrene kan bygge på dokumentert kunnskap og beste praksis. Retningslinjene skal utarbeides i tett samarbeid med dagens sentre for foreldre og barn, andre fagmiljøer, brukerorganisasjoner og kommuner

Departementet foreslår etter dette at det tas inn i barnevernloven § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a at Bufetat kan tilby utredning. Det vises til lovforslaget med merknader.

14.5.4 Bufetats tilbud om hjelpetiltak etter utredning

Flere høringsinstanser er kritiske til forslaget om at Bufetat ikke skal tilby rene hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn, selv om foreldrestøttende tiltak naturlig vil inngå som en del av utredningstilbudet. Departementet har merket seg oppfatninger fra blant andre Ideelt barnevernsforum som peker på at barn og familier som søkes inn i sentre for foreldre og barn, ofte har omfattende behov som krever særskilt tilpassede tiltak. Det vises også til innvendinger fra Bufetat region vest, som mener at noen familier vil kunne ha behov for videre oppfølging i sentre for foreldre og barn fordi omsorgssituasjonen, også etter en gitt utredningsperiode, vurderes som for usikker til at barn og familier kan sendes hjem.

Departementet viser til at forslaget ikke er til hinder for at utredningsperioden utvides i enkelttilfeller. Dette kan gjelde i tilfeller som Bufetat region vest peker på, der det er avdekket potensiale for positiv endring hos foreldre, men med fortsatt usikkerhet om foreldre vil kunne gi barnet tilstrekkelig og trygg omsorg. Det er samtidig viktig å være oppmerksom for fristene for undersøkelser, jf. barnevernloven § 6-9.

Den videre oppfølgingen av barn og familier etter utredningsperioden bør i utgangspunktet ivaretas av kommunene. Utredningene som er foretatt, skal gi kommunene et godt grunnlag til å iverksette nødvendige tiltak. Departementet foreslår likevel, med bakgrunn i høringsinnspillene, at Bufetat i særlige tilfeller også skal kunne bistå kommuner i hjelpetiltaksarbeidet etter endt utredning. Statlig bistand i hjelpetiltaksarbeidet vil være aktuelt i tilfeller der det kreves kompetanse og tiltak som det ikke kan forventes at kommunene har, og der statlig bistand eller tilbud vurderes som en forutsetning for at barnet skal få forsvarlig hjelp. Det må da legges vekt på om utredningen har avdekket mangler ved barnets omsorgssituasjon som tilsier at barnet og familien har behov for omfattende støtte, og mer spesialiserte hjelpetiltak, enn det kommunene vanligvis kan tilby. Utvikling av retningslinjer for det statlige tilbudet må også klargjøre de faglige grensene for statlig bistand i hjelpetiltaksarbeidet, basert på både faglige vurderinger og økonomiske rammer.

Normalt bør hjelpetiltaksarbeidet være hjemmebasert, også når Bufetat bistår med tiltak. Behovet for å sikre barnet vil som regel være mindre, dersom utredningen har konkludert med at foreldrene kan ivareta omsorgen for barnet og barnets behov kan avhjelpes gjennom hjelpetiltak. For mange familier kan det også være en stor fordel at hjelpen gis hjemme, og i barnas og familienes nærmiljø. Vista Analyse anslår, blant annet basert på intervjuer med kommuner, et stort potensial for en dreining mot mer hjemmebaserte tiltak.23 Hjelpetiltaksarbeidet kan unntaksvis skje i sentre for foreldre og barn, for eksempel i tilfeller der geografiske avstander gjør det svært krevende å tilby statlig bistand på annen måte.

I tilfeller der Bufetat tilbyr etterfølgende hjelpetiltak, enten hjemmebasert eller i sentre for foreldre og barn, må kommunen fatte vedtak om tiltak etter barnevernloven § 4-4. I tilfeller der barnevernstjenesten har iverksatt hjelpetiltak, har barnevernstjenesten plikt til å utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan som skal evalueres regelmessig, jf. barnevernloven § 4-5.

Departementet foreslår etter dette at det tas inn i barnevernloven § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a andre punktum at Bufetat kan tilby hjelpetiltak i etterkant av utredning når dette er nødvendig for at barnet skal få forsvarlig hjelp. Det vises til lovutkastet med merknader.

14.5.5 Saksbehandlingen i Bufetat

Kommunene vil kunne be om utredningsbistand fra Bufetat i ulike faser av en barnevernssak. I mange tilfeller vil dette skje i forbindelse med en undersøkelsessak, der kommunene må forholde seg til lovens tidsfrister. I henhold til barnevernloven § 6-9 skal en undersøkelse etter § 4-3 gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. Departementet legger til grunn at utredninger i undersøkelsesfasen skal være gjennomført innen fristen på tre måneder, med mindre særlige grunner foreligger. Dette understreker betydningen av rask behandling av kommunens søknad.

Etter lovforslaget vil Bufetats tilbud om utredning ikke være begrenset til å gjelde den første undersøkelsesfasen. Det kan også være aktuelt for kommunen å be om bistand i tilfeller der barn og familier mottar hjelpetiltak uten at dette har ført til ønskede endringer. Spesialisert utredningsopphold i sentre for foreldre og barn kan i andre tilfeller være et alternativ til akuttplassering av barn.

Utredningsarbeidets karakter tilsier at Bufetat raskt må avklare henvendelser fra kommunene om bistand. Som i høringsnotatet mener departementet at en frist på ti dager vil være et hensiktsmessig utgangspunkt. Mange høringsinstanser har sluttet seg til dette.

Etter departementets oppfatning skal Bufetats vurderinger og avgjørelser som foretas i den enkelte sak, ikke regnes som et enkeltvedtak. Avgjørelsen kan dermed ikke påklages til fylkesmannen etter barnevernloven § 6-5. Departementet har merket seg at enkelte kommuner mener at et avslag kan ha stor betydning for det barn og den familie det gjelder, og derfor bør kunne påklages til fylkesmannen. Departementet fastholder at Bufetats vurdering ikke kan regnes som en avgjørelse av rettigheter og plikter for bestemte personer jf. forvaltningsloven § 2 første ledd a og b. Avgjørelsen har direkte betydning kun for kommunen, som ved et avslag må gjennomføre den faglige utredningen selv eller ved hjelp av for eksempel private sakkyndige. Dersom Bufetat avslår, må kommunen ivareta behovet for utredning.

Departementet legger til grunn at Bufetats avgjørelse skal dokumenteres skriftlig og begrunnes uavhengig av om utredningstilbud gis eller ikke. Viktigheten av at vurderingene er dokumentert er understreket av flere høringsinstanser. Sentralenheten for fylkesnemndene mener også at det vil kunne være tilfeller der det er påkrevet med vitneforklaringer av vurderingen av kommunens søknad, særlig i et tilfelle hvor søknaden er avslått.

Det vil særlig være i undersøkelsesfasen at kommunen vil henvende seg til Bufetat med anmodning om utredning. Barnevernloven § 4-3 inneholder i dag ulike bestemmelser av betydning for kommunens undersøkelser som ledd i barnevernstjenestens undersøkelsesplikt. Departementet foreslår at bestemmelsen kommer til anvendelse for Bufetats utredninger så langt den passer. Forslaget vil for det første omfatte andre ledd der det stilles krav om at undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og at den ikke skal gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Videre kan det i enkelte tilfeller være behov for bestemmelsens tredje ledd om at foreldrene eller den barna bor hos, ikke kan motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet. Bufetat region Midt-Norge påpeker at det er kommunen som gjennom sin kjennskap til barnet og familien og sitt ansvar for saken, har best mulighet til å motivere foreldrene. Departementet er enig i dette, og viser til at i tilfeller der utredningen eller en del av den skjer hjemmebasert, vil den uansett skje i nært samarbeid med kommunen. Etter departementets oppfatning kan det likevel oppstå situasjoner der det vil være behov for å kunne gjennomføre en utredning selv om foreldrene motsetter seg besøk i hjemmet. Også regelen om adgang til å samtale med barnet alene, jf. femte ledd, vil ha betydning i enkelte tilfeller. Dette er en regel som ivaretar barnets rett til medvirkning og skal sørge for at barnets stemme kan komme til uttrykk uten at foresatte er til stede, dersom dette er hensiktsmessig. Barns medvirkning må tilpasses barnet alder og kan ivaretas både gjennom verbal og ikke-verbal kommunikasjon.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Sentralenheten for fylkesnemndene og Stavanger kommune, mener at statlige utredninger i sentre for foreldre og barn skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon, blant annet fordi slike utredninger har stor bevisverdi når de legges frem i saker for nemnda og for å styrke utredningenes autoritet. Departementet holder imidlertid fast ved dagens regel og begrunnelse for å unnta utredninger foretatt i sentre for foreldre og barn. Bakgrunnen er at kontrollen med dette arbeidet skjer gjennom de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for disse områdene. Sentre for foreldre og barn er omfattet av regler om kvalitet, godkjenning og tilsyn. I tilfeller der Bufetat engasjerer sakkyndig for å foreta utredning, foreslås imidlertid at § 4-3 fjerde ledd får tilsvarende anvendelse.

Opplysningsplikten etter barnevernloven § 6-4 andre ledd, omfatter også ansatte i det statlige barnevernet. Som Sentralenheten for fylkesnemndene påpeker, må ansvarlig for utredningen også være forberedt på å møte som vitne i en eventuell etterfølgende sak. Videre vil Bufetat plikte umiddelbart å ta kontakt med den kommunale barnevernstjenesten dersom det i forbindelse med utredningen oppstår situasjoner eller fremkommer opplysninger som gjør det nødvendig å vurdere om det er behov for å treffe et midlertidig akuttvedtak for å ivareta barnet. Det samme gjelder hvis Bufetat ser behov for å bringe barnet til sykehus eller annet egnet sted for medisinsk undersøkelse.

Departementet foreslår etter dette et nytt siste ledd i barnevernloven § 4-3, der det fremgår at bestemmelsen gjelder så langt den passer for utredninger etter barnevernloven § 2-3 tredje ledd bokstav a. Det vises til lovforslaget med merknader. Forslaget skiller seg fra forslaget som ble sendt på høring ved at dette kun gjaldt bestemmelsens tredje og femte ledd. Flere høringsinstanser har understreket betydningen av saksbehandlingsregler med krav til skriftlig dokumentasjon og frister for Bufetat. Departementet vil vurdere behovet for slike saksbehandlingsregler.

14.5.6 Pålegg om hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn

I tilfeller der Bufetat tilbyr utredning i et senter for foreldre og barn, vil foreldrestøttende arbeid i form av veiledning og endringsarbeid ofte inngå som en naturlig del av det statlige utredningstilbudet. Dette innebærer at det statlige tilbudet fortsatt vil kunne bestå av en kombinasjon av utredning og foreldrestøttende arbeid, men slik at utredning er det primære formålet.

Departementet legger til grunn at kommunen ikke skal fatte vedtak om hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 andre ledd i tilfeller der Bufetat tilbyr utredning i sentre for foreldre og barn. Dette gjelder selv om slik utredning også vil ha et element av hjelpetiltak. Begrunnelsen for dette er at utredningen er hovedformålet.

Opphold i sentre for foreldre og barn omfattes av barnevernlovens hjemmel i § 4-4 tredje ledd til å pålegge hjelpetiltak i den grad slike opphold er å anse som omsorgsendrende hjelpetiltak. Departementet mener opphold i sentre for foreldre og barn ikke faller innenfor denne hjemmelen hvis hovedformålet er å utrede foreldrenes omsorgsevne og barnets behov for tiltak. Dette har sammenheng med at utredninger i seg selv vanskelig kan oppfattes som «omsorgsendrende», selv om foreldrestøttende arbeid inngår som en del av utredningen. Siden departementet heller ikke anser statlig utredning som et hjelpetiltak, vil statlig utredning i sentre for foreldre og barn falle utenfor den nye bestemmelsen om pålegg av hjelpetiltak. Etter departementets oppfatning vil det være inngripende å pålegge utredning i sentre for foreldre og barn uten samtykke fra foreldrene. Dette vil uansett kreve en egen lovhjemmel. Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet og mener at utredning bør kunne pålegges. Departementet vil vurdere spørsmålet nærmere.

I tilfeller der Bufetat tilbyr etterfølgende oppfølging i form av foreldrestøttende hjelpetiltak i hjemmet eller i sentre for foreldre og barn, forutsettes det at kommunen fatter vedtak om tiltak etter barnevernloven § 4-4 andre ledd. Slike hjelpetiltak vil omfattes av påleggshjemmelen i barnevernloven § 4-4 tredje ledd. Hjemmelen vil videre gjelde tilfeller der kommunen fatter vedtak om opphold i sentre for foreldre og barn som omsorgsendrende hjelpetiltak. Kommunen står fortsatt fritt til å fatte vedtak om slike hjelpetiltak. Som det fremgår nedenfor, vil kommunen da måtte finansiere dette selv.

14.5.7 Finansieringsansvaret

Departementet fastholder forslaget om at et statlig tilbud til sped- og småbarn også skal omfatte et statlig medansvar for finansiering. Dette vil redusere sannsynligheten for underforbruk av viktige tilbud, siden disse kan oppfattes som svært kostbare for kommunene dersom de skal betale alt selv. En stor andel av høringsinstansene viser også til at statlig delfinansiering er en forutsetning for at kommunene vil bruke tilbudet.

Departementet foreslår at statens betalingsansvar gjelder utredninger som Bufetat tilbyr. Inngangen til det statlige tilbudet er utredninger, og det statlige betalingsansvaret avgrenses tilsvarende. Saker der det ikke er behov for utredninger, men der kommunene ønsker rene hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn, vil ligge utenfor statens finansieringsansvar.

Departementet foreslår imidlertid, basert på de vurderingene som er omtalt i kapittel 14.5.2, at det statlige finansieringsansvaret også skal omfatte statlig bistand til hjelpetiltak og oppfølging av barn og familier etter endt utredning. Dette vil normalt dreie seg om hjemmebaserte tiltak, men unntaksvis også hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn. Forslaget innebærer at kommunen betaler egenandel ved bruk av utrednings- og hjelpetiltak som Bufetat tilbyr. I tilfeller der Bufetat kommer til at kriteriene for statlig bistand ikke er oppfylt, kan kommunene eventuelt benytte sentre for foreldre og barn med full egenbetaling.

Nivået på egenandelene fastsettes av departementet på bakgrunn av de årlige budsjettfremleggene. Døgnopphold i sentre for foreldre og barn er spesielt kostbart. Det er viktig at tilbudet benyttes når det er behov for det. Departementet legger vekt på å redusere risikoen for underforbruk, siden kommunene ellers kan vurdere tilbudet som for dyrt. Et slikt underforbruk kan gi dårlig kvalitet i utredninger av en svært sårbar gruppe, mangelfull hjelp og store utgifter for samfunnet på sikt. Moderate egenandeler understøtter også målet om tidlig innsats overfor de yngste barna.

Samtidig mener departementet at egenandelen ikke må settes så lavt at kommunene ikke i tilstrekkelig grad tar innover seg de høye kostnadene ved disse tiltakene. For lave egenandeler kan også føre til at kommuner som ellers ville ha ønsket å bygge opp egen kompetanse og egne tilbud, lar være å gjøre dette. Gjennomsnittlig månedspris er om lag 230 000 kroner, og kommunenes egenandel er 68 740 kroner (29 prosent). Tiltaket er blant de dyreste i barnevernet, både for stat og kommune. Selv om en lovfesting av tilbudet i seg selv kan tenkes å medføre en økning i kommunenes etterspørsel, kan man anta at kommunene, med en videreføring av dagens nivå på egenandelen, vil være nøkterne i sin etterspørsel etter tilbudet.

Kommunenes etterspørsel etter statens tilbud til sped- og småbarn vil også avhenge av størrelsen på egenandelene for henholdsvis døgn- og hjemmebaserte tiltak. Vista Analyse har, med bakgrunn i sine utredninger av dagens praksis, anslått gjennomsnittlig varighet av spesialiserte utredninger til 50 dager, mens hjelpetiltaksarbeidet har en varighet på 100 dager.24 Tilbudet blir i dag i all hovedsak gitt døgnbasert, i sentre for foreldre og barn. De gjennomsnittlige kostnadene per tiltak anslås til 379 500 kroner for utredninger og 759 000 kroner til hjelpetiltak, mens tilsvarende kostnader, dersom tilbudene ble gitt hjemmebasert, anslås til henholdsvis 210 000 kroner og 336 000 kroner.25 En dreining mot mer hjemmebaserte tiltak vil derfor bidra til å frigjøre ressurser, slik at flere barn og familier kan få et tilbud. Departementet mener det bør være samme prosentvise egenandel for døgn- og hjemmebaserte utredninger og hjelpetiltak. Dette gir likere insentiver i kommune og stat, og medvirker til at kommunene tar inn over seg de reelle prisforskjellene. En effekt av dette kan være mindre samhandlingsutfordringer mellom kommune og stat.

Etter departementets oppfatning bør også, av hensyn til en mest mulig oversiktlig ordning, egenandelene for både utredninger og for etterfølgende hjelpetiltak utgjøre samme prosentvise andel av gjennomsnittskostnadene. Det foreslås at nivået på egenandelene for det statlige tilbudet videreføres på dagens nivå.

Departementet foreslår etter dette å endre barnevernloven § 9-4 slik at Bufetats finansieringsansvar gjelder når Bufetat tilbyr utredning og etterfølgende hjelpetiltak i samsvar med § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a. Forslaget vil erstatte dagens regler om statens betalingsansvar ved opphold i sentre for foreldre og barn. Departementet foreslår videre å endre barnevernloven § 9-5 slik at det fremgår at Bufetat kan kreve egenandel av kommunen i forbindelse med utredninger og hjelpetiltak etter § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a. Det vises til lovforslaget med merknader.

14.5.8 Gjennomføring av endringene

Departementet legger vekt på at det statlige tilbudet så langt det er mulig skal dekke den reelle etterspørselen etter spesialiserte utredninger og hjelpetiltak for sped- og småbarn, etter de vilkårene som er beskrevet over. Det er samtidig krevende å anslå hvor stor etterspørselen fra kommunene vil være. Dette avhenger av en rekke faktorer, og de vil kunne endres over tid som følge av økt kompetanse i kommunene.

Med bakgrunn i de forutsetninger og beregninger foretatt i Vista Analyses utredninger av konsekvenser av endringer i sped- og småbarnstilbudet, mener departementet at de foreslåtte endringene kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer (se kapittel 17.2). Det tas samtidig tas hensyn til at anslagene er usikre. Det legges derfor opp til at gjennomføring av forslaget følges opp gjennom en egen evaluering. Evalueringen skal blant annet ha som siktemål å vurdere om tilbudet dekker kommunenes etterspørsel og det reelle behovet. Dette innebærer også å vurdere virkningene av å avgrense målgruppen. Videre skal det vurderes om det faglige innholdet er i tråd med barn og familiers behov, og hvilke nytteeffekter det statlige tilbudet har for barn og familier i målgruppen.