10 Departementets merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget
Til § 1 Formål
Første ledd første punktum nedfeller klimalovens formål.
Formålet med loven er å fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i 2050.
Målet er forankret i klimaforliket fra 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012). I klimaforliket pekte stortingsflertallet samtidig på at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp. Målet for 2050 er presisert i § 4. Det vises videre til lovfestede hensyn i § 4 og til merknadene til denne paragrafen.
Loven er overordnet og vil gjelde i tillegg til eksisterende og eventuell framtidig lovgivning som hjemler konkrete virkemidler for å redusere klimagassutslipp og tilpasse Norge til klimaendringene.
Lovens bestemmelser retter seg mot det øverste beslutningsnivået i samfunnet, det vil si regjering og storting. Som en konsekvens av at loven har dette formålet og denne innretningen, etablerer den ikke rettigheter eller plikter for borgerne som kan håndheves ved søksmål for domstolene. Det vises for øvrig til avsnitt 8.1 om lovens rettslige karakter.
Annet ledd uttrykker et delformål med loven som er å fremme åpenhet og offentlig debatt om status, retning og framdrift i arbeidet med å gjennomføre Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge.
Tredje ledd uttrykker at loven ikke skal være til hinder for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne loven kan gjennomføres felles med EU. Norges klimapolitikk er tett integrert med klimapolitikken i EU. EU har vedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøkonomi i 2050. Et samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utslippsreduksjoner nasjonalt og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven skal fremme. Loven er fullt forenlig med at Norge oppfyller klimamålet for 2030 i samarbeid med EU og er ikke til hinder for at et eventuelt samarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamål fastsatt i eller i medhold av loven, kan videreføres også etter 2030. Det vises også til kommentarene til §§ 3 og 4.
Til § 2 Utslipp og opptak av klimagasser som loven gjelder for
Bestemmelsen angir hva som i loven skal forstås med utslipp og opptak av klimagasser.
Loven gjelder for de utslipp og opptak av klimagasser som omfattes av Norges første nasjonalt fastsatte bidrag under Parisavtalen (Nationally Determined Contribution, NDC) som registrert i 2016 i NDC-registeret under Parisavtalen i henhold til Parisavtalen artikkel 4.12.
Norges NDC omfatter klimagassene karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK), svovelheksafluorid (SF6) og nitrogentrifluorid (NF3).
Referanseåret for målene er 1990, det samme som også tidligere har vært lagt til grunn for Norges forpliktelser under FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen.
Norges NDC til Parisavtalen er et mål for utslippsreduksjoner som dekker hele økonomien («economy wide»). Det innbefatter i denne sammenheng alle klimagassutslipp fra norsk territorium, herunder Svalbard og Jan Mayen, og fra virksomheten på norsk kontinentalsokkel.
Klimagassutslippene fra internasjonal transport med skipsfart og luftfart omfattes ikke av loven. Norge rapporterer data på klimagassutslipp fra internasjonal transport til FNs klimakonvensjon, men står ikke ansvarlig for å iverksette tiltak overfor disse utslippene.
Skog- og arealbrukssektoren står for både utslipp, opptak og lagring av klimagasser. Utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren regnes med i oppfyllelsen av Norges utslippsforpliktelse for 2030 i tråd med prinsippene beskrevet i Norges NDC til Parisavtalen for 2030, som ble utformet i tråd med Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Ved en eventuell avtale med EU om felles oppfyllelse av utslippsforpliktelsen for 2030 vil inkluderingen av skog- og arealbrukssektoren i utslippsforpliktelsen bero på de føringene som fastlegges i avtalen med EU. Hvordan skog- og arealbrukssektoren skal håndteres for klimamål som vil bli gjeldende etter 2030 må vurderes i lys av utviklingen av det internasjonale regelverket på dette området.
Andre ledd er en fullmakt til Kongen i statsråd til i forskrift å fastsette endringer i hvilke utslipp eller opptak av klimagasser som loven gjelder for, for eksempel som følge av endringer i det internasjonale regelverket under FNs klimakonvensjon eller i Norges NDC.
Til § 3 Klimamål for 2030
For 2030 lovfestes at målet skal være at utslipp av klimagasser i 2030 reduseres med minst 40 prosent fra referanseåret 1990. Innholdet i målet og hvordan det skal oppfylles framgår av Norges NDC til Parisavtalen, som ble utarbeidet i tråd med Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, som Stortinget har sluttet seg enstemmig til. Norge arbeider for en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen med EU. Loven er fullt forenlig med regjeringens politikk for gjennomføring av klimamålet for 2030. Felles oppfyllelse med EU innebærer at 2030-målet kan oppnås gjennom en kombinasjon av utslippsreduksjoner nasjonalt og utnyttelse av fleksibilitet gjennom samarbeid med andre EU/EØS-land om utslippsreduksjoner. Dersom en felles løsning med EU ikke fører fram, vil målet om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 fortsatt være Norges nasjonalt bestemte forpliktelse til Parisavtalen. Målet er betinget av tilgang på fleksible mekanismer i Parisavtalen og en godskriving av Norges deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. Regjeringen vil da senere konsultere Stortinget om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor.
Til § 4 Klimamål for 2050
Paragrafen lovfester at målet skal være at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Målet skriver seg fra klimaforlikene i 2008 og 2012, og står også i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU.
Første ledd annet punktum beskriver hva som menes med et lavutslippssamfunn og at dette, basert på beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er et samfunn hvor klimagassutslippene er redusert til et nivå som svarer på utfordringen med å holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 grader celsius sammenliknet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader celsius over førindustrielt nivå som beskrevet i Parisavtalen artikkel 2 nr. 1 bokstav a. Det er grunnleggende at norsk klimapolitikk skal være vitenskapsbasert og bygge på beste klimavitenskap om klimaendringene og om utslippsutviklingen globalt, særlig arbeidet i FNs klimapanel som ligger til grunn for det globale klimasamarbeidet under FNs klimakonvensjon. Videre henviser lovteksten til nasjonale omstendigheter. Begrepet nasjonale omstendigheter refererer til relevante særtrekk ved Norges næringsstruktur og utslippsmønster for klimagasser, og til at det skal tas hensyn til norsk økonomi, herunder konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken for lavutslippssamfunnet utformes, slik som fremhevet i klimaforliket i 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012). Stor usikkerhet om fremtidige forhold og Norges avhengighet av den internasjonale utviklingen tilsier behov for fleksibilitet i gjennomføringen av politikken.
Første ledd annet punktum skal ikke forstås bokstavelig slik at Norge skal kompensere med ytterligere utslippsreduksjoner dersom andre land ikke bidrar tilstrekkelig. Det siktes til et ambisjonsnivå som anses som en adekvat respons på klimautfordringen som klimavitenskapen dokumenterer, som ser hen til kunnskap om hvor verden står i arbeidet med å redusere klimagassutslippene globalt, og som tar hensyn til nasjonale forhold, herunder konsekvensene for norsk økonomi. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål.
Andre ledd bestemmer at målet skal være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 80-95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret i 1990. Dette er det samme som EUs betingede mål for 2050 basert på togradersmålet og med utgangspunkt i FNs klimapanels fjerde hovedrapport.
Norge er tilsluttet det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter gjennom EØS-avtalen. Rammebetingelsene for kvotesystemet og hvordan dette påvirker de kvotepliktige virksomhetenes beslutninger bestemmer hvordan utslippsreduksjonene fordeler seg innad i systemet. I annet ledd annet punktum fremgår det at det skal tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i dette systemet ved vurderingen av måloppnåelse. Ved felles oppfyllelse av klimamålet sammen med EU vil denne effekten bli ivaretatt ved at utslippene som omfattes av kvotesystemet håndteres samlet for EU og Norge. Ved en separat oppfyllelse av klimamålene vil det være nødvendig å beregne hvordan norske virksomheters deltakelse i det europeiske kvotesystemet bidrar til oppfyllelsen av Norges klimamål. Bestemmelsen innebærer at kvotepliktig sektors bidrag til reduksjoner i Europa gjennom deltakelse i EUs kvotesystem skal regnes med som bidrag til måloppnåelse under 2050-målet.
Rent teknisk gjøres dette ved at det fastsettes en oppgjørsregel mellom EU og Norge som definerer Norges andel av kvotene i det felleseuropeiske kvotesystemet. Dersom utslippene fra de norske kvotepliktige virksomhetene blir høyere enn denne andelen, skal utslippene som overstiger Norges andel av kvotesystemet regnes som utslippskutt i andre europeiske land. Disse utslippskuttene skal trekkes fra når man beregner størrelsen på utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter. Motsatt, dersom utslippene fra de norske kvotepliktige virksomhetene er lavere enn Norges forhåndsdefinerte andel av kvotesystemet, skal overskytende regnes som økte utslipp i andre europeiske land. Denne utslippsøkningen skal legges til når man beregner størrelsen på utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter. Ved oppfyllelsen av Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen gjøres det tilsvarende beregninger for å ta hensyn til effekten av Norges deltakelse i det europeiske kvotesystemet. Effekten av det europeiske kvotesystemet skal dermed beregnes på samme måte når det gjelder oppfyllelsen av 2050-målet som ved oppfyllelsen av et bindende, internasjonalt utslippsmål.
Med tilnærmingen som er beskrevet ovenfor er det tallet for Norges andel av kvotesystemet som definerer kvotesystemets bidrag til måloppnåelse, uavhengig av de faktiske utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter. Tallet for Norges andel av kvotesystemet etter 2030 er ikke kjent i dag. For å sikre riktig bokføring av utslippsreduksjoner opp mot EUs og Norges internasjonale utslippsforpliktelser vil tallet for Norges andel av systemet måtte avklares med EU. Det er derfor ikke mulig å si noe presist i dag om kvotesystemets bidrag til oppfyllelsen av 2050-målet.
Målet for 2050 må ses i sammenheng med § 1 siste ledd som uttrykker at klimaloven ikke skal være til hinder for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne lov kan gjennomføres felles med EU. Det innebærer at loven åpner for at også målet for 2050 kan gjennomføres i fellesskap med EU. EU har vedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøkonomi i 2050. Et samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utslippsreduksjoner nasjonalt og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven skal fremme.
Til § 5 Gjennomgang av klimamål hvert femte år
Paragraf 5 er knyttet til klimamålet i § 4. Bestemmelsen er i tråd med Parisavtalen artikkel 4 nr. 9 som sier at hver part skal melde inn et nasjonalt fastsatt bidrag hvert femte år, og Parisbeslutningen (decision 1/CP.21) punkt 23 og 24.
Parisavtalen åpner for at land selv kan velge tidshorisont på sine klimamål. Norge har meldt inn et mål for 2030 med en tidshorisont på 10 år. Det er samme tidshorisont som EU. Dersom Norge også for årene etter 2030 velger å melde inn nasjonalt fastsatte bidrag med tiårshorisont er vi ikke forpliktet til å sette nye mål for utslippsreduksjoner hvert femte år. Likevel skal vi i henhold til Parisavtalen gjøre en vurdering av vårt nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år. Klimaloven § 5 bygger på samme prinsipp som Parisavtalen, og pålegger ikke regjeringen å legge fram et nytt mål hvert femte år.
Første ledd bokstav a og b oppstiller noen grunnleggende kvalitetskrav til utformingen av klimamål. Disse skal være basert på beste vitenskapelige grunnlag. I tillegg skal de så langt som mulig være tallfestede og målbare, det vil si at det skal være mulig å måle om de er oppfylt.
Andre ledd bestemmer at klimamål skal utgjøre en progresjon fra forrige mål og fremme gradvis omstilling fram mot 2050. Dette bygger på prinsippet i Parisavtalen artikkel 4 nr. 3 om at hver parts suksessive, nasjonalt fastsatte bidrag vil utgjøre en progresjon fra gjeldende bidrag. Av andre ledd framgår også at bestemmelsen gjelder klimamål «etter paragrafen her», dvs. at bestemmelsen ikke stiller krav om endring eller oppdatering av de mål som allerede er fastsatt i medhold av denne lov.
Klimaloven § 5 tredje ledd fastsetter at klimamålene skal være forenlige med vårt bidrag under Parisavtalen og eventuell felles gjennomføring med EU. I dette ligger at klimamålene skal følge den samme tidssyklus som for nasjonalt fastsatte bidrag som følger av Parisavtalen og dens beslutning. Klimamålene skal vurderes hvert femte år og startpunktet for første gjennomgang er 2020.
At klimamålene skal være forenlige med Norges bidrag til Parisavtalen har litt ulike implikasjoner for perioden fram til og med 2030 og etter 2030.
For perioden fram til og med 2030 har Norge meldt inn et nasjonalt bestemt bidrag under Parisavtalen i form av et mål om minst 40 prosent utslippsreduksjon fra referanseåret 1990. Forutsetningen om at klimamål skal være «forenlig med» Norges bidrag til Parisavtalen betyr at det i 2020 ikke er noe krav etter klimaloven eller Parisavtalen om å fastsette et nytt klimamål eller endre ambisjonsnivå fram til og med 2030. Meningen er at for 2030 gjelder det som allerede er vedtatt i og med behandlingen av Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. I tråd med Parisavtalen skal Norge imidlertid gjøre en gjennomgang av målet for 2030 i 2020, men det er ikke noen forpliktelse etter Parisavtalen om å legge fram noe nytt i 2020 for de parter som allerede har lagt fram et mål med ti års horisont, slik som Norge.
For perioden etter 2030 skal det i henhold til Parisavtalen sendes inn et nytt bidrag fra Norge. Dette må besluttes fem år før det året det nye bidraget skal gjelde fra, altså i 2025. Norge må i 2025 beslutte et nytt nasjonalt fastsatt bidrag, både lengden på neste målperiode og ambisjonsnivået for denne perioden, og melde det inn som et nasjonalt fastsatt bidrag til Parisavtalen. Målet for denne neste perioden skal utgjøre en progresjon i forhold til målet for 2030. Dersom Norge fortsetter sin tradisjon med tiårige mål og melder inn et nytt ambisjonsnivå for perioden 2031–2040, vil § 5 tredje ledd bety at status må vurderes basert på oppdatert kunnskap etter fem år, dvs. i 2035. I dette tilfellet vil det ikke være en forpliktelse til å legge fram noen ny ambisjon fram til 2040 eller noe nytt mål for perioden 2035–2040.
Paragraf 5 fjerde ledd gjør det klart at første til tredje ledd ikke skal være til hinder for at det i tillegg kan fastsettes andre typer mål dersom det anses hensiktsmessig.
Til § 6 Årlig redegjørelse for Stortinget
Bestemmelsen pålegger regjeringen å legge fram for Stortinget en redegjørelse hvert år med det innhold som framgår av paragrafen.
Loven bestemmer, med unntak av første ledd, ikke noe om format. Det vil være regjeringens valg ut fra hva som er hensiktsmessig og forenlig med fastlagte former for kommunikasjon med Stortinget og Stortingets forretningsorden, jf. annet ledd første punktum, «på egnet vis».
Første ledd angår regjeringens forslag til statsbudsjett for påfølgende år og pålegger regjeringen å omtale hvordan Norge kan nå klimamålene fastsatt i loven. I dag gjelder det målene for 2030 og 2050. Når det fastsettes oppdaterte mål for perioden etter 2030, må det også rapporteres på disse målene. Som del av budsjettproposisjonen skal også klimaeffekten av fremlagt budsjett omtales. Dette er faglig krevende. Der en mangler treffsikker metodikk, vil dette punktet måtte oppfylles gjennom tekstlige beskrivelser etter beste faglige skjønn av de satsingene i budsjettet som en antar har vesentlig effekt på klimagassutslippene, jf. avsnitt 8.4.3.2 for en nærmere redegjørelse.
Etter § 6 annet ledd bokstav a skal det legges fram for Stortinget en oversikt over utviklingen i klimagassutslippene og utslippsframskrivninger.
Videre pålegges regjeringen etter annet ledd bokstav a å redegjøre for gjennomføringen av klimamål som nevnt i §§ 3 til 5. Loven detaljregulerer ikke form og innhold på rapporteringen, men en overordnet rettesnor er at redegjørelsen må gi Stortinget et helhetlig bilde av hvordan utviklingen ligger an i forhold til de lovfestede målene for 2030 og 2050 og delmålene, jf. § 5.
Det skal også redegjøres for hvordan Norge forberedes på og tilpasses klimaendringene, jf. § 6 annet ledd bokstav b. Den årlige informasjonen til Stortinget på dette punktet vil i første rekke være en oppdatering siden foregående år. Klimatilpasning omfatter mange sektorer og arbeidet med klimatilpasning har en langsiktig karakter som det er vanskelig å vurdere resultater av fra år til år. Det er derfor hensiktsmessig med en mer utfyllende oppdatering med lengre tidsintervall. Det kreves ikke etter klimaloven, men Klimakonvensjonen og Parisavtalen stiller krav til relativt omfattende redegjørelser med visse intervaller som Norge må oppfylle.
Etter § 6 annet ledd bokstav c skal regjeringen redegjøre for «en oversikt som synliggjør sektorvise utslippsbaner innenfor ikke-kvotepliktig sektor og hvilke typer tiltak som vil være nødvendig for å realisere disse». Bakgrunnen for denne bestemmelsen er Stortingets vedtak om å «synliggjøre utslippsbaner for de ulike områdene innenfor ikke-kvotepliktig sektor, og hvilke type tiltak som vil være nødvendig for å nå disse målene», jf. Innst. 397 S (2015–2016) vedtak I. Hensikten med utslippsbanene må være å synliggjøre baner for ikke-kvotepliktige sektorer, i tråd med norske forpliktelser, og med spesiell vekt på utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor, som Norge vil få ved en felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU. Det bør også redegjøres for virkemiddelbruken i ikke-kvotepliktig sektor hvert år. Ved en felles oppfyllelse med EU vil Norge få en forpliktelse om å holde utslippene i ikke-kvotepliktig sektor samlet under et gitt nivå for perioden 2021–2030. EU vil ikke legge føringer for hvilke sektorer innenfor ikke-kvotepliktig sektor reduksjonene gjennomføres, men vil forsikre seg om at summen av norske utslipp, etter at det er tatt hensyn til bruk av fleksible mekanismer er i tråd med forpliktelsen. Stortingets vedtak innebærer at det i tillegg til å rapportere om gjennomføringen av utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor, som Norge vil få ved en felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU, også skal utarbeides indikative utslippsbaner for sektorer innen ikke-kvotepliktig sektor, samt «hvilke typer tiltak som vil være nødvendig for å nå disse målene», slik Stortinget skriver i sitt vedtak. Arbeidet med slike baner vil være nyttig i arbeidet med å nå utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor, men departementet vil understreke at anslag av denne typen er svært usikre. Det er usikkerhet både om den økonomiske utviklingen og dermed også utslippsutviklingen og om effekten av tiltak. I tillegg vil utviklingen av ny teknologi og opptaket av denne komme med ulik hastighet. Baner og type tiltak kan derfor ikke oppfattes som mål eller planer, men som en illustrasjon på en mulig vei.
Detaljeringsnivået i rapporteringen, herunder omtalen av utslippsbaner og tiltak, vil måtte tilpasses etter behov og dermed kunne variere fra år til år ut fra hva som anses hensiktsmessig.
Annet ledd bokstav d pålegger regjeringen å redegjøre for status for Norges karbonbudsjett, også innenfor et eventuelt klimasamarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamål. Begrepet karbonbudsjett er en vanlig brukt betegnelse for å beskrive et budsjett for utslippsenheter for klimagasser, eller et utslippsbudsjett. Bestemmelsen forutsetter at Norge har karbonbudsjetter. Fram til og med 2020 har Norge en internasjonal forpliktelse under Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode i form av et karbonbudsjett for perioden 2013–2020. I perioden 2021–2030 har Norge meldt inn et utslippsmål på 40 prosent reduksjon fra 1990 til Parisavtalen som Norge i sin innmelding til FN har erklært skal utvikles til et karbonbudsjett for denne perioden. Gjennom en avtale om felles oppfyllelse av målet for 2030 med EU, får Norge et karbonbudsjett for ikke-kvotepliktig sektor gjennom deltakelse i EUs klimarammeverk. For perioden fram til og med 2030 vil det, med en avtale om felles oppfyllelse med EU, da være dette det må rapporteres på. Etter 2030 vil redegjørelsen etter bokstav d avhenge av hvilken løsning som velges for oppfyllelse av Norges fortsatte klimainnsats og om denne innebærer bruk av karbonbudsjett.