3 Grunnloven og folkeretten

3.1 Grunnloven § 101 tredje ledd

Grunnloven § 101 tredje ledd har følgende ordlyd på bokmål og nynorsk:

«Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen av den sivile øvrighet.»

«Regjeringa har ikkje rett til å nytte militær makt mot innbyggjarane utan etter lov, med mindre ei forsamling skiplar den offentlege roa og ikkje skilst åt så snart den sivile styresmakta tre gonger har lese lovføresegnene om opprør høgt og tydeleg for henne.»

Bestemmelsen sto tidligere i Grunnloven § 99 annet ledd, men fikk ved grunnlovsrevisjonen i mai 2014 en moderne språkdrakt og ny plassering. Det var ved revisjonen ikke tilsiktet realitetsendringer i bestemmelsens innhold.

Bestemmelsen ble vedtatt i 1814, antakelig etter inspirasjon fra den engelske «Riot Act» av 1714, og må ses på bakgrunn av at Danmark-Norge hadde vært styrt av en eneveldig monark som kunne bruke militærmakten til det han fant hensiktsmessig. Bestemmelsen sikret at Stortinget fikk kontroll med hva det militære apparat kunne brukes til overfor sivilbefolkningen.

Grunnloven § 101 tredje ledd oppstiller et krav om lovhjemmel for bruk av militær makt mot innbyggerne.

Den nærmere forståelse av disse begrepene er naturlig nok ikke definert i Grunnloven. Med militær makt må her forstås enhver planlagt bruk av maktanvendelse utøvet av personell som tjenestegjør i Forsvaret som et ledd i deres tjeneste. Avgrensningen av begrepet makt kan by på større problemer. Det er på det rene at politiet kan motta bistand fra Forsvaret i en rekke tilfeller som ikke innebærer bruk av makt. Forsvaret besitter blant annet en rekke logistikkmidler som kan lånes ut til politiet uten at det dermed kan sies at Forsvaret bruker makt mot innbyggerne. At politiets personell benytter seg av militært utstyr eller militære forlegninger, kan neppe i seg selv anses som bruk av militær makt, så lenge det er politiets eget personell, og utelukkende disse, som blir benyttet til selve maktutøvelsen. Men her kan det oppstå grensetilfeller, som når militært personell og utstyr blir en integrert del av politiets våpenplattform. Bruk av Forsvarets helikopter som plattform for en skarpskytter fra politiet kan her tjene som et eksempel. Det kan ikke anses i strid med Grunnloven å benytte ekspertise fra Forsvaret til oppdrag som ikke innebærer maktbruk, et eksempel her er uskadeliggjøring av miner og sprengstoff.

Forbudet gjelder maktbruk mot innbyggerne. Noen skarp avgrensning av dette er heller ikke nødvendig. Det må omfatte så vel norske statsborgere som utlendinger som oppholder seg i riket. Unntak gjelder selvsagt for medlemmer av fremmede militære styrker som har invadert landet.

Unntak fra forbudet mot militær maktbruk kan skje i to tilfelle: enten «etter lov», eller etter opplesning av de lovbestemmelser som angår opprør.

Det andre alternativet må anses lite praktisk i dagens situasjon. Det forutsetter at det foreligger en opprørslignende situasjon, og at flere lovbestemmelser skal leses opp for den opprørske forsamlingen før militær makt kan settes inn.

Det praktisk viktige unntaksalternativet er følgelig at det etableres lovhjemler for å benytte militær maktanvendelse mot innbyggerne i gitte situasjoner. Det må her være tale om formell lov vedtatt av Stortinget. Etter den opprinnelige ordlyden var kravet at maktanvendelsen måtte skje «efter de i Lovgivningen bestemte Former».

Fra tiden rett etter 1814 finnes det et par eksempler på at militære mannskaper ble benyttet til bistand for politiet til opprettelse av orden. Under de såkalte «bondeoppløpene» i 1818 ble en marsj mot Kristiania stanset av en militær styrke på 160 mann med to kanoner. Skudd ble imidlertid ikke avfyrt. Under «torvslaget» i 1829 ble militære mannskaper utkommandert for å spre folkemengden. Opprørsparagrafen i Norske Lov ble opplest tre ganger, men heller ikke her ble det løsnet skudd.

Under «Menstadslaget» i 1931 besluttet regjeringen å sende et kompani fra Garden og fire marinefartøyer til Menstad, men det kom ikke til noen konfrontasjon mellom de streikende og militære mannskaper.

Alta-saken i 1979 er utvilsomt den situasjon som har skapt mest debatt om adgangen til å benytte militære ressurser i forbindelse med politioppgaver. Det var her ikke tale om å benytte militært personell i direkte eller indirekte innsats, men omfattende bruk av militært materiell. Banak flystasjon var tenkt brukt til oppstilling av de kjøretøyene (fra Sivilforsvaret) som skulle brukes i politiaksjonen. Politiet skulle disponere Kværnvikmoen HV-leir blant annet til planstaben, og her skulle Forsvarets personell stå for matforsyningen. Daværende forsvarsminister, med støtte fra professor Carsten Smith, stanset imidlertid den planlagte bistanden, ut fra tvil om dette var forenlig med Grunnloven (daværende) § 99 annet ledd. I etterfølgende vurderinger av Justisdepartementets lovavdeling og professor Carl August Fleischer kom begge til den konklusjon at grunnlovsbestemmelsen ikke hindrer at militære myndigheter yter direkte bistand til politiet, for eksempel med transport, innkvartering og forpleining. De fremholdt at grunnlovsbestemmelsen gjelder i tilfelle hvor militært personell deltar aktivt og direkte i fysisk maktbruk mot sivile borgere.

3.2 Folkeretten

Folkeretten stiller ikke opp noe generelt forbud mot bruk av militærmakt mot statens egne borgere. I så måte utgjør Grunnloven § 101 tredje ledd en strengere skranke. I mange land er statens maktapparat organisert på en annen måte enn i Norge, med den følge at militære maktmidler i større utstrekning også kan benyttes internt. I en uttalelse fra The International Society for Military Law and the Law of War, vedtatt på organisasjonens XV kongress på Lillehammer i juni 2000, ble det fremholdt at et økende antall stater benytter sine militære styrker til ulike operasjoner innenriks, herunder til rettshåndhevelse.

Folkeretten har derimot regler som innebærer begrensninger i statenes maktbruk. Disse har direkte innvirkning på rammene for politiets maktbruk, jf. politiloven § 3, som slår fast at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten. I utgangspunktet er det her forskjellige regelsett som regulerer henholdsvis den militære maktbruk og politiets myndighetsutøvelse. De væpnede styrker (militæret) er i væpnet konflikt bundet av humanitærretten, hvor de fire Genèvekonvensjonene av 12. august 1949 og de to tilleggsprotokollene til disse vedtatt 10. juni 1977 utgjør hovedtyngden. Politiets maktbruk reguleres derimot på det folkerettslige plan først og fremst av menneskerettighetene, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) av 4. november 1950. Når Forsvaret bistår politiet inngår de i en politioperasjon, og vil være bundet av de samme regler som politiet.

Retten til liv er vernet i EMK artikkel 2, som har følgende ordlyd i norsk oversettelse:

• «1. Retten for enhver til livet skal beskyttes ved lov. Ingen må med hensikt bli berøvet livet unntatt ved fullbyrdelse av en dom avsagt av en domstol etter å være funnet skyldig i en forbrytelse som loven bestemmer denne straff for.1

• 2. Berøvelse av liv skal ikke anses å være skjedd i strid med denne artikkel når den er en følge av en bruk av makt som ikke går lenger enn absolutt nødvendig:

  • a. for å forsvare en person mot ulovlig vold;

  • b. for å foreta en lovlig pågripelse eller for å hindre en person som holdes i lovlig forvaring i å flykte;

  • c. å slå ned opptøyer eller opprør på lovlig måte.»

Også andre menneskerettigheter setter begrensninger for statens maktanvendelse, for eksempel vil ytrings- og forsamlingsfrihet (EMK artikkel 10 og 11) være av relevans.

EMK artikkel 15 åpner en adgang for statene til under krig eller annen offentlig nødstilstand som truer nasjonens liv, å treffe tiltak som fraviker statens plikter etter konvensjonen. Unntak fra artikkel 2 er imidlertid uttrykkelig forbudt, med unntak for død som følger av lovlige krigshandlinger.

EMK artikkel 2 etablerer et proporsjonalitetsprinsipp ved bruk av offentlig makt – den må ikke gå lenger enn det som er absolutt nødvendig. Det er et forsterket proporsjonalitetskrav i situasjoner der det er risiko for at menneskeliv kan gå tapt. I henhold til praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) plikter også statene å etterforske dødsfall som er en følge av myndighetenes maktbruk. Etterforskningen skal settes i gang hurtig, være effektiv og utføres av et uavhengig organ.

For militære operasjoner i væpnet konflikt gjelder også et proporsjonalitetsprinsipp, men dette er mindre strengt. Som nevnt ovenfor gjelder ikke EMKs strenge proporsjonalitetsprinsipp ved lovlige krigshandlinger. Første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene stiller derimot opp et eget proporsjonalitetsprinsipp i artikkel 51.5.b: Selv om et militært angrep er rettet mot et militært mål, vil det være forbudt dersom skadene på sivilpersoner vil være for store i relasjon til den konkrete og direkte militære fordel som kan forventes oppnådd ved angrepet.

Militære styrker er primært utrustet og trenet for militære operasjoner. De strenge begrensninger som EMK setter opp skaper utfordringer når slike styrker skal settes inn som bistandsressurs for politiet. Dette må få konsekvenser for vurderingen av når og på hvilken måte Forsvaret skal benyttes i politiaksjoner.