16 Innkjøpsrabatt til forhandler (avanseregulering)
16.1 Gjeldende rett
Det foreligger ingen regulering av rabatt mellom utgiver og forhandler i gjeldende forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10. I punkt 4.1 i gjeldende bokavtale er det fastsatt at salgsbetingelser mellom det enkelte forlag og den enkelte bokhandel avtales individuelt. Det fremgår videre at ved forhandlinger om innkjøpsavtaler skal bokavtalens formål legges til grunn. Innkjøpsavtalene skal bidra til å fremme effektivitet, samtidig som det skal tas hensyn til mindre aktørers bidrag til spredning og mangfold av bøker. Skal det ytes midler til markedssamarbeid, skal disse inneholde gjensidige tiltak som er målbare.
16.2 Høringen
Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes synspunkt på om det bør innføres en avanseregulering i loven, og hvordan den nærmere innretningen på en slik regulering eventuelt bør være.
Målet med en regulering av avanse er å sikre at en forholdsmessig andel av inntektene fra boksalg blir holdt i produksjonsleddet, og dermed legge til rette for at det skapes og gis ut et mangfold av litteratur. Departementet foreslo en avanseregulering som fastsetter en maksimalsats og en minimumssats for innkjøpsrabatt fra utgiver til forhandler, knyttet til titler som er bundet av fastpris. Innenfor maksimal- og minimumssatsen har utgiver og forhandler individuell forhandlingsfrihet med hensyn til innkjøpsrabatt innenfor de forskjellige utgivelsesområdene og ut fra utgivelsens forutsetninger. For å oppnå den maksimale rabattsatsen bør det forutsettes at bokhandelen yter noe ekstra med hensyn til formidlingen av utgivelsen, som for eksempel god eksponering, lav returrett og bestillingsrutiner som er effektivitetsfremmende.
Ved en avanseregulering i bokloven foreslo departementet at satsene for innkjøpsrabatten fra utgiver til forhandler fastsettes i forskrift. Dette vil gjøre det mulig å justere de fastsatte satsene forholdsvis enkelt dersom utviklingen i bransjen skulle tilsi det.
Departementet foreslo at det i tillegg til den avtalte rabatten, skulle være tillatt å inngå individuelle avtaler om andre ytelser, herunder markedssamarbeid, så lenge gjensidige tiltak bidrar til å oppnå lovens formål og er målbare. Dette ville etter departementets vurdering ha en konkurransefremmende effekt, ettersom utgiver får mulighet til å bidra til salgsfremmende tiltak knyttet til sine utgivelser.
16.3 Høringsinstansenes syn
Blant de høringsinstansene som uttaler seg, er det delte syn på hvorvidt det bør innføres en regulering av avanse i loven.
Forslaget får støtte fra BoldBooks AS, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO), Memo forlag AS, Skald forlag AS, No Comprendo Press, Spartacus Forlag AS, Den norske Forleggerforening, Ås kommune, Vestby kommune, Bergen kommune, Nesodden kommune, TSL Analytics, Forfatterforbundet og Biblioteksentralen SA.
Den norske Forleggerforening mener avanseregulering er et hensiktsmessig regulatorisk grep. De tre største medlemsforlagene i foreningen støtter imidlertid ikke dette synet.
Den norske Forleggerforening viser til at undersøkelser om marginene i bokbransjen illustrerer at marginene ved salg av fastprisbøker for ulike bokgrupper over tid og frem til og med 2020, har flyttet seg fra forlag til bokhandel. Bokhandlenes innkjøpsrabatter har økt for alle undersøkte bokgrupper unntatt én, og økningen er størst for skjønnlitteratur og sakprosa.
I lys av dette uttaler Den norske Forleggerforening følgende:
«(…) en avanseregulering er nødvendig for å gi mer forutsigbare og stabile inntekter for forfattere og forlag. Norske bokhandler har høy markedskonsentrasjon og derigjennom vesentlig markedsmakt og portvokterfunksjon. En regulering som styrker forlagenes stilling i møte med bokhandel kan utjevne noe av maktubalansen i konkurransen mellom små- og mellomstore forlag og store forlag, og maktubalansen disse ulike forlagssegmentene har overfor bokhandler. En slik utjevning kan dermed bidra til at et større mangfold av forlag etableres, overlever og vokser, og vil dermed sikre at forfattere fortsatt kan henvende seg til en bredde av ulike forlag. Avanseregulering er på denne måten et egnet virkemiddel for å oppnå lovens overordnende formål: Et mangfold av bøker sikres gjennom en stor bredde av utgivere. En slik ordning kan også styrke forlagenes mulighet til å videreføre kryssubsidieringen av smale titler, debutanter og kostnads- og tidskrevende verk.»
Den norske Forleggerforening peker også på at frie forhandlinger om satsen for innkjøpsrabatt ikke nødvendigvis vil komme sluttbruker til gode i et fastprissystem, og at en konsekvens av svakere inntjening for forlaget like gjerne kan bli at dette kompenseres ved en sterkere prisøkning til sluttbruker enn ellers nødvendig.
Blant forfatterorganisasjonene uttaler Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) og Forfatterforbundet seg positivt til en regulering av avanse.
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) uttaler følgende:
«Sett fra et forfatter- og oversetterståsted, deler vi mange av departementets vurderinger av hvorvidt avanseregulering er riktig virkemiddel å ha med i bokloven. Slik dagens normalkontrakter er utformet, er det forskjeller mellom ulike sjangre og ulike utnyttelsesformer på om bokhandelrabatten får direkte konsekvens for opphaverens inntekt. Generelt er det imidlertid ingen tvil om at høye rabatter til bokhandlerleddet vil innvirke på økonomien til dem som skaper bøkene som selges. På den annen side har vi forståelse for analyser som sier at rabattak kan påvirke breddesalget negativt, ved at bokhandelen mister fleksibilitet og tar lavere risiko ved å eksponere færre titler. NFFO har konkludert med at vi ønsker at departementet åpner for muligheten til å innføre avanseregulering, men ser gjerne at denne beskrives i forskrift.»
Forfatterforbundet viser til at høye rabatter til bokhandlerleddet vil påvirke beregningsgrunnlaget for royalty dersom nye normalkontrakter skulle ta utgangspunkt i forlagenes inntekt ved salg av en bok. Særlig da vil høye rabatter til bokhandlerleddet innvirke på økonomien til dem som skaper bøkene som selges. Forfatterforbundet ønsker at departementet åpner for muligheten til å innføre avanseregulering, med en maksimal- og minimumssats slik departementet foreslår i høringsnotatet. De uttaler videre at dette bør reguleres i forskrift slik at muligheten til å justere seg inn senere, ikke krever en lovendring, og at en slik regulering ikke nødvendigvis bør være lik i de ulike delmarkedene.
TSL Analytics viser til praksisen i andre europeiske land med boklov, og anser det som hensiktsmessig at loven regulerer avanse. Det vises til at avanseregulering er noe som stort sett ikke er eksplisitt regulert i europeiske boklover, men at det finnes formuleringer i forskrifter eller underliggende avtaler om at det ikke skal diskrimineres mellom større og mindre aktører, for eksempel kjeder og forlagskonserner, uavhengige bokhandler og småforlag. Videre vises det til at det i Tyskland er en ikke-formalisert forventning om at rabatter til bokhandel er på maksimum 50 prosent, mens i Frankrike er det fremhevet at kvalitative kriterier også skal kunne gi gunstige kjøps- og leveringsbetingelser, varierende mellom 25 prosent og 40 prosent av bokas utsalgspris.
Memo forlag AS støtter innføring av avanseregulering i loven. De uttaler i sitt høringssvar at de er blant de forlag som gjerne skulle satt prisene på sine utgivelser lavere, men som følge av høye rabatter til bokhandlerleddet, i tillegg til krav om fraktfri levering, retur, bonusordninger og markedsstøtte, er marginene svært presset. Videre uttales det at bokloven må legge til rette for å beskytte de små og mellomstore forlagene, ikke minst hva angår innkjøpsmakten hos forhandlerleddet, særlig de to store kjedene.
Den norske Bokhandlerforening, Fri Bokhandel SA, H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS, Pax forlag og Dreyers forlag, Akademika AS og Konkurransetilsynet støtter ikke innføring av avanseregulering i loven.
Den norske Bokhandlerforening advarer mot å innføre reguleringer i forhandlinger mellom forhandler og utgiver, og uttaler blant annet følgende:
«Det er ingenting som tilsier at vertikal integrasjon utgjør et reelt problem i dagens marked. Norge har et velutviklet bokhandlernett og en rik flora av forlag hvor bøkene når ut til leserne. Utgangspunktet for at departementet vurderer avanseregulering er, slik vi forstår det, faren for mulige uheldige konkurransevridende effekter av vertikal integrasjon. Bokhandlerforeningen er sterkt imot å innføre en avanseregulering som et «føre-var-tiltak» for å løse et problem man ikke vet finnes, med et virkemiddel man ikke kjenner effekten av. En inngripende detaljregulering som avanseregulering, begrenser bransjens muligheter til å selv finne effektive og bærekraftige løsninger i et marked som er i stadig endring, og svekker derigjennom bokens evne til å konkurrere med andre tjenester og produkter. Vi mener avanseregulering vil gi motsatt effekt av hva som er formålet med loven.»
H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS mener at en regulering av avanse vil redusere bokhandlenes evne til å satse på hele bredden av litteratur. Det pekes på at en avanseregulering med et nivå som er under dagens, vil tvinge bokhandlene til å finne tiltak som kompenserer for avviket mellom gammelt og nytt rabattnivå. Ettersom de ikke kan gjøre dette gjennom prisøkninger til forbrukerne, må en reduksjon i rabattnivået dekkes inn gjennom andre virkemidler. Dette vil tvinge forhandlerne til å prioritere mer lønnsomme bestselgere fremfor bredde, og ved å øke andel andre varer på bekostning av bøker. Denne utviklingen vil være uheldig og ikke i tråd med lovens formål.
Konkurransetilsynet mener at avansen ikke bør reguleres i loven, og uttaler følgende:
«Forhandlinger mellom forlag og bokhandler bør skje uten noen reguleringer, slik det er vanlig i andre bransjer. Dessuten vil det for forlaget, dersom det skulle beholde en større andel av inntektene, ikke foreligge noen forpliktelser til å benytte disse inntektene til å utgi flere titler eller mer bredde i utvalget. Det er dermed en fare for at formålet med reguleringen av avansen ikke vil bli oppnådd.»
Advokatforeningen viser til departementets uttalelse i høringsnotatet om at formålet med en eventuell avanseregulering primært er å sikre likebehandling mellom aktørene i bokmarkedet, og at skjevheten mellom forlag som eier bokhandel og forlag som ikke gjør det, vil kunne medføre en uheldig konkurransevridning i et ellers velfungerende marked. Advokatforeningen mener i lys av dette at formålet med reguleringen synes å være konkurransepolitisk heller enn litteratur- og kulturpolitisk begrunnet, og mener man bør være varsom med å gjøre ytterlige inngrep i partenes avtalefrihet. Det pekes også på at en slik regulering ytterligere vil uthule konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid, og at innføring av en slik ny type regulering bør utredes grundigere før den eventuelt vedtas.
16.4 Departementets vurderinger
16.4.1 Generelt om avanseregulering
Departementet foreslår å regulere innkjøpsrabatten fra utgiver til forhandler (avanseregulering). Utviklingen mot stadig mer vertikal integrasjon i bokbransjen gjør at det er et økende press på rabattnivået mellom forlag og bokhandel. Særlig små og mellomstore aktører er utsatt. Begge de to store bokhandelkjedene er helt eller delvis forlagseide. Kombinasjonen av markedsmakt og denne vertikale integrasjonen, gjør at fordelingen av avanse vil ha andre økonomiske konsekvenser for eierforlagene enn for forlag som ikke eier bokhandel. Forlag som har inntjening både på utgiver- og forhandlersiden vil ikke bli rammet av økte rabatter til bokhandlene på samme måte som forlag som utelukkende opererer som utgivere. Videre har sentraliseringen i forhandlerleddet resultert i at det i dag bare er to store bokhandelkjeder igjen, Norli og ARK. Disse kontrollerer til sammen 61 prosent av bokhandlene i Norge og to tredeler av omsetningen i allmenmarkedet ifølge Menon Economics’ utredning fra 2021 om unntaket fra konkurranseloven § 10 for samarbeid ved omsetning av bøker. Flere akademiske bokhandler er samlet i kjeden Akademika, andre samarbeider med Akademika, mens de resterende bokhandlene er organisert i sammenslutningen av frie bokhandlere. Avgjørelser i det sentrale innkjøpsleddet i de to store kjedene får altså stadig større betydning, noe som svekker utgivernes forhandlingsposisjon. Basert på innspill fra Menon Economics og Den norske Forleggerforening, er departementet videre av den oppfatning at bokhandlenes rabatter, altså andelen av omsetningen som tilfaller bokhandelleddet, har økt innen allmennmarkedet for innbundet skjønnlitteratur, innbundet sakprosa og pocketbøker.
Samlet sett vurderer departementet at avanseregulering er et egnet og nødvendig tiltak for å sikre et mangfold av aktører på utgiversiden, som vil bidra til at det produseres en mangfoldig litteratur som sprer seg over ulike sjangre og med ulike nedslagsfelt og publikum. Hovedformålet med en regulering av avanse er å sikre at en forholdsmessig andel av inntektene fra boksalg blir holdt i produksjonsleddet, og dermed legge til rette for at det skapes og gis ut et mangfold av litteratur.
Som det kommer frem av gjennomgangen av høringsinnspillene ovenfor, får forslaget om regulering av avanse støtte fra flere forfatterorganisasjoner og forlag, særlig de små og mellomstore. Enkelte forfatterorganisasjoner peker på at høye rabatter til bokhandelleddet vil innvirke på økonomien til dem som skaper bøkene som selges. Den norske Forleggerforening uttaler at avanseregulering er egnet til å utjevne noe av maktubalansen i konkurransen mellom små og mellomstore forlag og store forlag, og maktubalansen mellom disse forlagssegmentene og bokhandler. Det vises videre til at undersøkelser om marginene ved salg av fastprisbøker for ulike bokgrupper over tid og frem til og med 2020, har flyttet seg fra forlag til bokhandel.
Den norske Bokhandlerforening og H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS viser på den annen side til at en regulering av avanse vil kunne motvirke oppnåelse av lovens formål. Den norske Bokhandlerforening er sterkt imot å innføre en avanseregulering som et «føre-var-tiltak» for å løse et problem man ikke vet finnes, med et virkemiddel man ikke kjenner effekten av. Videre mener Den norske Bokhandlerforening at en avanseregulering vil begrense bransjens muligheter til å selv finne effektive og bærekraftige løsninger i et marked som er i stadig endring, og vil derigjennom svekke bokas evne til å konkurrere med andre tjenester og produkter. Den norske Bokhandlerforening mener derfor at en avanseregulering vil gi motsatt effekt av hva som er formålet med loven. H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS peker på at en avanseregulering med et nivå som er under dagens, vil tvinge bokhandler til å finne tiltak som kompenserer for avviket mellom gammelt og nytt rabattak. Dette vil kunne tvinge forhandlere til å prioritere mer lønnsomme bestselgere fremfor bredde, og ved å øke andel av andre varer på bekostning av bøker.
Disse høringsinstansenes bekymring for at bortfall av muligheten til å forhandle frem frie rabattavtaler ved store innkjøp av bøker, kan virke mot lovens formål, kan etter departementets vurdering aktualiseres dersom avansereguleringen settes på et nivå som er under dagens rabattsatser. Bokhandler kan bli mer restriktive med å ta inn store opplag av bøker de ikke er helt trygge på at vil selge, og i stedet vil forlag bli påført en større kostnad som følge av frakt av ett og ett eksemplar til bokhandel. Departementet mener derfor at det i vurderingen av fastsettelsen av størrelsen på den øvre rabattsatsen, må tas hensyn til dagens rabattsats. Samtidig vil departementet bemerke at bokhandelens avanse på bøker i fastpris, vil øke som en følge av forslaget om å fjerne muligheten til å gi en generell sluttkunderabatt på 12,5 prosent.
16.4.2 Nærmere om avansereguleringens innretning
Departementet foreslår at det i § 12 i loven innføres en avanseregulering som fastsetter en maksimalsats og en minimumssats for innkjøpsrabatt fra utgiver til forhandler, knyttet til papirbøker som er bundet av fastpris, herunder heftede eller innbundne bøker.
I høringsrunden peker Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) på at en avanseregulering ikke nødvendigvis bør være lik i de ulike delmarkedene, og viser til at det er grunn til å tro at det per i dag er stor forskjell i gjennomsnittlig rabatt fra forhandler til utgiver i markedet for henholdsvis fagbøker og lærebøker og sakprosa, og at det kan være gode grunner til at det skal være slik. Den norske Forleggerforening viser i sitt høringsinnspill til at avanse for fag- og lærebøker må kunne forhandles fritt, da rabattnivået for fag- og lærebøker ligger vesentlig lavere enn det gjennomsnittlige rabattnivået i allmennmarkedet.
Departementet deler nevnte høringsinstansers synspunkter, og foreslår derfor at fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning ikke omfattes av forslaget § 12. Selv om forskjellen mellom sakprosa, fagbøker og lærebøker vil kunne være utydelige og bruksområdet og lesergrupper dels overlappende, er departementet kjent med at utgiverne har et system for å operasjonalisere de ulike typene utgivelser. I dag er fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning skilt ut i det som heter bokgruppe 2.
Departementet foreslår at satsene for innkjøpsrabatten fra utgiver til forhandler fastsettes i forskrift. Dette vil gjøre det mulig å justere de fastsatte satsene raskt dersom utviklingen i bransjen skulle tilsi det. Innenfor maksimal- og minimumssatsen har utgiver og forhandler individuell forhandlingsfrihet med hensyn til innkjøpsrabatt innenfor de forskjellige utgivelsesområdene og ut fra utgivelsens forutsetninger. For å oppnå den maksimale rabattsatsen må det forutsettes at bokhandelen yter noe ekstra med hensyn til formidlingen av utgivelsen, som for eksempel god eksponering, lav returrett og bestillingsrutiner som er effektivitetsfremmende.
Departementet foreslår at det i tillegg til den avtalte rabatten skal være tillatt å inngå avtaler om salgsfremmende tiltak for bøker som faller innenfor bestemmelsens virkeområde, så lenge tiltakene bidrar til å oppnå lovens formål og er målbare. Dette vil ha en konkurransefremmende effekt, ettersom forlaget får mulighet til å inngå avtaler om markedsføringstiltak, eksempelvis særskilte markedsføringskampanjer eller betaling for hylleplassering.
I en situasjon hvor forhandlingsmakten er ulikt fordelt mellom utgiver- og forhandlersiden, vil en maksimal rabattsats kunne omgås gjennom krav til uspesifisert eller generell markedsstøtte, som forlag opplever at de må akseptere for å få adgang til å omsette gjennom de store kjedene. Forslaget til avanseregulering åpner derfor ikke for generell markedsstøtte. Markedsstøtten må, som nevnt over, være målbar og bidra til å oppnå lovens formål.
Rabatter i tilknytning til litteraturabonnementene gjelder uavhengig av de fastsatte rabattsatsene.
Departementet opprettholder forslaget om å fastsette en forskriftshjemmel som åpner for å gi en eventuell avanseregulering anvendelse for innkjøp av e-bøker og digitale lydbøker.