5 Kollektivtransport (Samferdselsdepartementet)

5.1 Gjeldende rett

Kollektivtransport er et vidt begrep som i utgangspunktet omfatter flere ulike transportformer, blant annet transport på vei, jernbane og til sjøs. I forbindelse med en overføring av ansvar for kollektivtransport til kommunen, er det kun det kollektivansvaret som i dag ligger i fylkeskommunen det er aktuelt å overføre, med unntak av fergerutene i fylkes- og riksvegsambandet og ansvaret for skoleskyss. Kollektivtransport er derfor i det følgende begrenset til å omfatte rutetransport med motorvogn og fartøy, det vil si buss og båt, samt sporveier, tunnelbane, forstadsbane og lignende sporbundet transportmiddel, det vil si trikk, t-bane og bybane. I tillegg omfattes transportordninger til fritidsreiser for funksjonshemmede brukere som ikke uten betydelige ulemper kan bruke det ordinære rutetilbudet (TT-ordningen). I mange tilfeller er dette TT-tilbudet basert på bruk av drosje og lignende.

Det er to sentrale aspekter knyttet til ansvaret for kollektivtransporttilbudet. For det første retten til å inngå kontrakt om kjøp av tjenesten og yte godtgjørelse og gi enerett til utførelsen av denne tjenesten. For det andre, muligheten til å gi forvaltningsrettslig adgang til å drive den aktuelle transporten, ved å tildele løyve for transport med motorvogn og fartøy og tillatelse for skinnegående transport.

Ansvaret for å yte godtgjørelse og gi enerett til kollektivtransport, er regulert på forskjellige måter for de ulike transportformene.

For rutetransport med motorvogn og fartøy, er fylkeskommunens ansvar for godtgjørelse innenfor fylkets grenser regulert av lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportloven) § 22. Yrkestransportloven gir fylkeskommunene ansvar for å yte godtgjørelse til lokal rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller opprettholde innenfor et fylke. Fylkeskommunen bestemmer nivå på godtgjørelsen, standard på rutetilbudet og brukerbetalingen (takstene). For takstene gjelder noen nasjonale rabattordninger. Fylkeskommunen kan velge å drive kollektivtransporttjenester selv eller kjøpe tjenester fra transportører. Videre kan fylkeskommunen velge å delegere bestilleransvaret til et administrasjonsselskap, jf. yrkestransportloven § 23.

Når det gjelder ansvaret for den tilrettelagte transporten for funksjonshemmede (TT-ordningen), følger det ikke av lov eller forskrift hvem som skal ha ansvaret. I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 92 (1984–85) Om transport av funksjonshemmede 10. april 1986, mente imidlertid Stortinget at ansvaret for transport av funksjonshemmede burde ligge på samme forvaltningsnivå og i samme etat som har ansvar for transport av befolkningen for øvrig, det vil si fylkeskommunene, jf. Innst. S. nr. 106 (1985–86). Dette har i etterkant blitt fulgt opp, ved at midler for denne transporten er blitt lagt inn i rammeoverføringene til fylkeskommunen.

For sporveier, tunnelbane, forstadsbane og lignende sporbundet transport er ansvaret for tilskudd ikke regulert i lovgivningen. Dette betyr at både kommunen og fylkeskommunen kan gi tilskudd for å drive slik transport så lenge operatøren oppfyller objektive vilkår for å få tillatelse. I praksis er det fylkeskommunene og Oslo kommune som i dag håndterer kjøp av tjenester med sporveier, tunnelbane og forstadsbane. I de tilfeller fylkeskommunen gir tilskudd til lokal skinnegående transport, er det fylkeskommunen som fastsetter transportvilkårene, jf. lov 11. juni 1993 nr. 100 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. (jernbaneloven) § 7 og forskrift 10. desember 2010 nr. 1569 om tillatelse til å drive trafikkvirksomhet og infrastruktur for sporvei, tunnelbane, forstadsbane og godsbane, samt sidespor, havnespor m.m. (tillatelsesforskriften) § 2-1.

Ansvaret for å gi løyve og tillatelse til å drive transporttjenestene, er også regulert forskjellig for de ulike transporttypene. I det følgende vil ikke reglene om tildeling av tillatelse for skinnegående transport bli omtalt, ettersom det ikke foreslås endringer i dette regelverket.

Reglene for løyve til å drive persontransport mot vederlag med motorvogn og fartøy følger av yrkestransportloven kapittel 2. Den som ønsker å drive persontransport med motorvogn, må ha løyve. Søkeren må oppfylle krav til etablering i Norge, økonomi, vandel og faglige kvalifikasjoner. Dette løyvet utstedes av Statens vegvesen. Søker som ønsker å drive rutegående transport, med fartøy eller motorvogn, må ha ruteløyve. Fylkeskommunen er løyvemyndighet for ruter som går innad i fylket. Det er Samferdselsdepartementet som gir løyve til rutetransport som går gjennom to eller flere fylker. Departementet har imidlertid delegert denne myndigheten til den fylkeskommunen hvor løyvesøker har sin forretningsadresse.

Kollektivtransporten som fylkeskommunene har ansvaret for, finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter (skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten), billettinntekter og bompenger. I tillegg har staten ved Samferdselsdepartementet øremerkede tilskuddsordninger til fylkeskommunene som også kommer kollektivtransporten til gode, herunder belønningsordningen og ordningen med statlig delfinansiering av infrastrukturkostnadene ved fylkeskommunale kollektivtransportprosjekter i de fire største byene (den såkalte 50/50-ordningen).

5.2 Høringsnotatets forslag til endringer

5.2.1 Innledning

Stortinget har ved behandlingen av Meld. St. 14 (2014−2015) sluttet seg til at ansvaret for kollektivtransport, inkludert TT-ordningen, skal kunne overføres fra fylkeskommunen til store kommuner på nærmere bestemte vilkår. Vilkårene for at en kommune skal få overført ansvar for kollektivtransporten innad i sitt område, er at kommunen omfatter et område som utgjør en felles bolig-, arbeids- og serviceregion (geografisk funksjonelt område) og har et tilstrekkelig markedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtransporttilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad. I tillegg er det et vilkår at det inngås et samarbeid med fylkeskommunen om å sikre et helhetlig kollektivtilbud i hele fylket, jf. Innst. 333 S (2014–2015). I meldingen er det lagt til grunn at det vil være gevinster å hente på å overføre ansvaret for kollektivtransporten til store kommuner. Dette vil kunne gi en bedre oppgaveløsning i disse kommunene ved at oppgaver knyttet til en samordnet areal- og transportpolitikk, som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sammenheng på lokalt nivå.

Som oppfølging av Meld. St. 14 (2014−2015) og Stortingets behandling av meldingen i Innst. 333 S (2014−2015), foreslo Samferdselsdepartementet i høringsnotatet en ny lov som åpner for at ansvar for kollektivtransport kan overføres til store kommuner på visse vilkår. Bakgrunnen for at departementet foreslo en egen lov, var at ansvaret som skulle kunne overføres til kommunen omfatter oppgaver etter både yrkestransportloven og jernbaneloven, og var dermed regulert i forskjellige lover. Det var derfor hensiktsmessig å samle overføringen i en egen lov. Departementet foreslo i tillegg justeringer i yrkestransportloven og jernbaneloven. I samme høringsnotat foreslo departementet også endringer i yrkestransportforskriften og tillatelsesforskriften.

5.2.2 Forslag til ny lov om overføring av ansvar for kollektivtransport

Virkeområde og definisjon av kollektivtransport

I høringsnotatets forslag til § 1 i ny lov om overføring av ansvar for kollektivtransport fra fylkeskommunen til kommunen, har Samferdselsdepartementet angitt virkeområdet for loven og en definisjon av hva som er kollektivtransport etter denne loven.

Det ble foreslått at kommunen skulle kunne overta det fylkeskommunale ansvaret for kjøp av transporttjenester og tildeling av løyver for rutetransport innad i kommunen. Dette innebærer at fylkeskommunen fremdeles skal ha ansvaret for kjøp av transporttjenester og tildeling av løyver i den øvrige delen av fylket, og for ruter som krysser grensen mellom kommunen og fylket.

Kollektivtransport var etter forslaget avgrenset til kun å gjelde det ansvaret fylkeskommunene har i dag. Kollektivtransport var dermed i forslaget definert som rutetransport med motorvogn og fartøy, samt sporvei, tunnelbane, forstadsbane og lignende sporbundet transportmiddel. I tillegg skulle også tilrettelagt transport (TT-ordningen) regnes som kollektivtransport. Hva som menes med rutetransport er definert i yrkestransportloven § 2. Her framgår det blant annet at rutetransport skal regnes som regelmessig transport av personer i et bestemt trafikksamband dersom transporten står åpen for alle, og på- og avstigning kan skje på stoppesteder som er fastsatt på forhånd. Ettersom det kun var det fylkeskommunale kollektivansvaret som kunne overføres, ville blant annet ferger i riksvegsamband ikke være omfattet av forslaget. Fergeruter i fylkesvegsamband er et ansvar som ligger i fylkeskommunen. Det ble imidlertid foreslått at ansvaret for fylkesvegfergene ikke skulle overføres fordi disse fergerutene anses som en del av vegnettet, og ikke en del av kollektivtransporten som sådan.

Vilkår for oppgaveoverføring

Samferdselsdepartementet foreslo i høringsnotatet at det var Kongen i statsråd som skulle kunne fatte vedtak om overføring av ansvar for kollektivtransport. Det ble foreslått at myndigheten ble lagt til Kongen i statsråd, og ikke et enkelt departement, for å bevare regjeringens samordningsfunksjon i en oppgavetildeling som berører flere ulike politikkområder i kommunen og fylkeskommunen.

I høringsnotatet ble det foreslått tre vilkår som kommunene må oppfylle for å overta ansvaret for kollektivtransporten. Det ble i høringen lagt til grunn de samme vilkårene som ble omtalt i Meld. St. 14 (2014−2015) og Stortingets behandling i Innst. 333 S (2014−2015):

• a. Kommunen må omfatte et område som utgjør en felles bolig-, arbeids- og serviceregion (geografisk funksjonelt område).

• b. Kommunen må ha et tilstrekkelig markedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad.

• c. Kommunen må inngå et samarbeid/partnerskap med fylkeskommunen om å sikre et helhetlig kollektivtilbud.

Ad a) Felles bolig-, arbeids- og serviceregioner – geografisk funksjonelle områder

I høringsnotatet ble det vist til at det både i Meld. St. 14 (2014−2015) og i ekspertutvalgets sluttrapport Kriterier for god kommunestruktur fra desember 2014, ble framhevet at kollektivtransportmyndigheten burde sammenfalle med funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsområder og innbyggernes reisemønstre.

Samferdselsdepartementet foreslo derfor at det burde være et vilkår for overføring av kollektivtransport at kommunen omfatter et område som utgjør en felles bolig-, arbeids- og serviceregion. Dette vilkåret innebærer at kommuner som skal overta ansvaret for kollektivtransporten bør omfatte et geografisk område som i størst mulig grad er funksjonelt for oppgaveløsningen. Best mulig sammenfall mellom kommunens grenser og oppgavene som skal løses, styrker muligheten for en koordinert, tilpasset og rasjonell oppgaveløsning overfor innbyggere og næringsliv. Det ble i høringen vist til at det er særlig to kriterier som konkretiserer kravet til funksjonalitet:

• Sammenhengende tettsteder bør betjenes av samme kollektivtransportmyndighet.

Store kommuner som skal overta ansvaret for kollektivtransporten, bør omfatte sammenhengende tettsteder slik disse er definert av SSB.1 Det forhindrer ikke at kommunen kan omfatte mer enn ett tettsted, men tettsteder bør ikke være delt av kommunegrenser. Det anses ikke som rasjonelt at ett og samme tettsted skal betjenes av to eller flere kollektivmyndigheter. Flere slike organer i samme tettsted kan skape koordineringsutfordringer og bidrar ikke til en bedre samordnet areal- og transportpolitikk. Dette er likevel ikke til hinder for at det kan vurderes å overføre ansvaret til nye store kommuner i hovedstadsregionen, dersom kommunen omfatter en betydelig del av Oslo tettsted (om lag en million innbyggere).

• Hovedtyngden av reisene bør betjenes av samme kollektivtransportmyndighet.

Store kommuner som skal overta ansvaret for kollektivtransporten, bør omfatte områder som utgjør et felles bo- og arbeidsmarked, slik at hovedtyngden av reisene skjer innenfor kommunegrensene. Kommunen bør betjene områder med stort omfang av pendling for å bidra til et helhetlig tilbud til de reisende. I den sammenheng vises det til ekspertutvalgets vurderinger om at et arbeidsmarked er tett integrert når rundt 25 pst. eller flere av de sysselsatte som er bosatt i en kommune, jobber i regionens senterkommune(r). Samferdselsdepartementet legger her til grunn de samme vurderinger som ekspertutvalget.

Det ble i høringen vist til at det ville være uheldig om kommuner med betydelig grad av ut- eller innpendling skulle ivareta kollektivtransportansvaret. En slik løsning vil ikke legge til rette for et helhetlig og koordinert kollektivtransporttilbud. Departementet viste til at kommuner som i dag har rundt 25 pst. utpendling (eller mer) til en annen kommune, burde utgjøre en felles kommune dersom ansvaret for kollektivtransport skulle overføres. Departementet påpekte i høringen at det også ville tas høyde for lokale forhold og skjønnsmessige vurderinger. Det ble vist til at omfanget av pendlingen i absolutte tall, og ikke bare prosentvis pendling, ville være en del av grunnlaget for vurdering av retningsgivende kriterier. Dette ville bety at kommuner med et lite markedsgrunnlag for kollektivtransport ikke nødvendigvis måtte inngå i kommunen. Det ble i høringsnotatet vist til at det også burde være rom for skjønnsmessige vurderinger, ikke minst i hovedstadsregionen.

Samferdselsdepartementet foreslo at vilkåret om felles bolig-, arbeids- og serviceregion skulle framgå av § 2 bokstav a) i forslag til lov om overføring av ansvar for kollektivtransport.

Ad b) Tilstrekkelig markedsgrunnlag

Samferdselsdepartementet foreslo i høringen at det skulle være et vilkår for overføring av ansvaret for kollektivtransport at kommunen hadde et tilstrekkelig markedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad. Departementet framhevet i høringsnotatet at det ville være et premiss for et tilstrekkelig markedsgrunnlag at kommunen har en konsentrert bolig- og arbeidsplasslokalisering for å bygge opp under et effektivt kollektivtilbud.

Departementet la også til grunn at 100 000 innbyggere burde være en normgivende størrelsesorden for kommuner som vil overta kollektivansvaret, i samsvar med det ekspertutvalget anbefalte. Ifølge ekspertutvalget ville et stort innbyggergrunnlag være en forutsetning for å oppnå stordriftsfordeler når det gjelder utnyttelse av materiell og ruteplaner. Det ble i høringen forutsatt at et normgivende innbyggertall på 100 000 innbyggere vil kunne legge til rette for at kommunen kan bygge opp nødvendig kapasitet og kompetanse for å ivareta ansvaret for kollektivtransporten. Det ble i høringen videre vist til at med unntak av Finnmark har landets fylkeskommuner godt over 100 000 innbyggere og erfaringene viser at innbyggergrunnlaget gir grunnlag for håndtering av kollektivtransportansvaret. Departementet viste likevel til at tallet på 100 000 innbyggere ikke var et absolutt krav.

I høringen ble det vist til Meld. St. 14 (2014−2015), der det betones at overføring av kollektivtransporten må ivareta hensynet til en «samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad». Dette hensynet skal sikre at de totale ulempene ikke overstiger gevinstene ved å overføre kollektivtransporten til store kommuner. Dette vil dreie seg mest om å sikre at ulempene knyttet til kollektivtilbudet som blir igjen i fylket ikke blir uforholdsmessig store, i forhold til de gevinstene man kan ta ut i den nye store kommunen. Samferdselsdepartementet foreslo at hensynet skulle inngå i vilkåret om tilstrekkelig markedsgrunnlag.

Samferdselsdepartementet foreslo at vilkåret om tilstrekkelig markedsgrunnlag skulle framgå av § 2 bokstav b) i forslag til lov om overføring av ansvar for kollektivtransport.

Ad c) Samarbeid med fylkeskommunen

I høringen ble det framhevet at Stortinget, i sin behandling av saken, forutsatte at kommunene som skal overta ansvaret for kollektivtransporten innad i egne kommuner, inngår et samarbeid/partnerskap med fylkeskommunen.

Samferdselsdepartementet foreslo at det skal være et vilkår at kommunen har et samarbeid med fylkeskommunen om å sikre et helhetlig kollektivtilbud. I den sammenheng vil både et permanent politisk, økonomisk og et faglig samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen være nødvendig. Det ble framhevet som viktig at det totale kollektivtilbudet i fylket og kommunen koordineres, og at samarbeidet innrettes slik at det sikrer et helhetlig rutetilbud for innbyggerne i regionen og et hensiktsmessig takst- og billettsystem. I høringen ble det vist til at kommuner som ønsker å overta ansvaret for kollektivtransport, så tidlig som mulig bør innlede dialog med fylkeskommunen om organiseringen av samarbeidet.

Departementet viste i høringen til at samarbeidet mellom kommunen og fylkeskommunen kan avtales på ulike måter. Det kan for eksempel etableres felles administrasjonsselskaper, slik det finnes en rekke eksempler på i dag, blant annet Ruter AS i Oslo og Akershus og Agder kollektivtrafikk AS (der både fylkeskommune og kommune deltar på eiersiden). Kommunen og fylkeskommunen må i fellesskap bli enige om hvilken samarbeidsform som over tid er mest hensiktsmessig for sin region.

Departementet la i høringen til grunn at dokumentasjon på samarbeidet måtte inkludere ikke bare vedtak fra kommunestyret og fylkestinget om å inngå samarbeidsavtale, men også en signert avtale.

Samferdselsdepartementet foreslo at vilkåret om samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen skulle framgå av § 2 bokstav c) i forslag til lov om overføring av ansvar for kollektivtransport.

Framgangsmåte for overføring av ansvar

Samferdselsdepartementet foreslo i høringsnotatet at kommuner som ønsker å overta ansvaret for kollektivtransporten skal kunne søke om dette. Departementet foreslo videre at det lovfestes noen grunnleggende krav til framgangsmåten for beslutning om overføring av ansvaret for kollektivtransport.

Det ble foreslått i høringen at dersom kommunen ønsker å få overført ansvar for kollektivtransport innenfor sitt område, må kommunestyret selv vedta at kommunen skal søke om å få overført slikt ansvar. Søknader fra kommuner som ønsker å få overført ansvar for kollektivtransporten, skal sendes til Samferdselsdepartementet.

Det ble i høringen videre forutsatt at en søknad om overføring av ansvar for kollektivtransport må inneholde dokumentasjon på at alle vilkårene var oppfylt, før Kongen i statsråd kan behandle søknaden og eventuelt godkjenne denne og vedta overføring av ansvaret.

Som beskrevet i høringen, er det et vilkår for oppgaveoverføring at kommunen har et samarbeid med fylkeskommunen om å sikre et helhetlig rutetilbud i regionen, jf. vilkår i § 2 bokstav c). Samarbeidsavtale om dette må etter forslaget være vedtatt av kommunestyret og fylkestinget, jf. forslag § 3 tredje ledd. Det ble i høringsnotatet lagt opp til at dersom kommunen ønsker det, kan søknaden sendes til Samferdselsdepartementet før vilkåret om samarbeidsavtale med fylkeskommunen er på plass. Det må i så fall framlegges dokumentasjon på at de to andre vilkårene, jf. lovforslag § 2 bokstav a) og b), er oppfylt. I slike tilfeller vil Samferdselsdepartementet, i samråd med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gjøre en foreløpig og uformell vurdering av om disse to vilkårene er oppfylt. Det ble presisert i høringen at dette ikke vil være noen bindende uttalelse, men en administrativ veiledning fra Samferdselsdepartementet. Den endelige beslutningen skal tas av Kongen i statsråd når søknaden er komplett.

Departementet la i høringen til grunn at før Kongen i statsråd treffer endelig vedtak om overføring, må det være på plass rettslig bindende avtaler som regulerer kommunens og fylkeskommunens rettigheter og plikter i samarbeidet, og alle vilkårene i § 2 bokstav a) – c) må være oppfylt.

Overføring av rettigheter og plikter knyttet til inngåtte kontrakter

I høringen viste Samferdselsdepartementet til at overføring av ansvar for kollektivtransport vil kunne reise problemstillinger knyttet til hvordan kommunene skal tre inn i fylkeskommunens løpende kontrakter. Inngrep i private avtaler ved endring av debitorstilling er ikke uproblematisk. Departementet viste til at det i utgangspunktet kreves samtykke fra kreditor for at en forpliktelse skal overdras til en annen. Departementet mente at det ikke vil være hensiktsmessig å basere seg på en løsning hvor man må innhente samtykke fra hver enkelt leverandør for at kontraktsposisjonen skal kunne overtas av kommunen. I et slikt tilfelle vil det knyttes stor grad av usikkerhet til om et samtykke vil bli gitt. Dette vil gi en uforutsigbar situasjon, og kunne skape driftsforstyrrelser for brukerne av kollektivtransport i kommunen.

Departementet framhevet i høringen at det må sikres at leverandørene av tjenesten ikke kan påstå seg uforpliktet av inngåtte kontrakter ved oppgaveoverføringen. Departementet mente at det var viktigere å sikre at det ikke oppstår brudd i tjenestene ved en oppgaveoverføring, enn å verne leverandørene fra et inngrep i avtalene ved en endring av avtaleparten.

Samferdselsdepartementet foreslo at kommunens rett og plikt til å tre inn i fylkeskommunens løpende kontrakter skulle reguleres i § 4 i forslag til ny lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Departementet framhevet at overføringen av rettigheter og plikter vil skje med befriende virkning for fylkeskommunen. Kommunen ville etter departementets forslag samtidig overta fylkeskommunens posisjon som part i eventuelle tvister som måtte foreligge knyttet til de enkelte kontraktene. Kommunen vil tre inn i kontraktene med de samme rettigheter og forpliktelser som fylkeskommunen hadde, med virkning fra iverksetting av en beslutning om overføring av ansvaret. I høringen ble det vist til at tilsvarende overføring av kontraktsrettigheter ble gjort i forbindelse med forvaltningsreformen og omklassifisering av veg etter vegloven § 62 tredje ledd, jf. Ot.prp. nr. 68 (2008−2009).

Det ble i høringen presisert at forslaget på dette punktet kun vil gjelde overføring av kontraktsposisjoner knyttet til levering av transporttjenester. Forslaget vil ikke innebære overføring av materiell og lignende.

I høringen ble det vist til at det vil kunne oppstå tvil og uenighet om rettigheter og forpliktelser var overtatt, helt eller delvis. Departementet foreslo derfor å ta inn et forslag i § 4 tredje ledd om at Kongen kan avgjøre spørsmålet der fylkeskommunen og kommunen var uenige.

5.2.3 Endringer i yrkestransportloven og jernbaneloven vedrørende kjøp av transporttjenester

Samferdselsdepartementet foreslo i høringen et nytt sjette ledd i yrkestransportloven § 22, slik at i de tilfeller der kommunen har fått overført ansvaret for rutetransport etter lov om overføring av ansvar for kollektivtransport, skal bestemmelsene i § 22 gjelde tilsvarende for kommunen. Ansvar etter § 22 vil kun gjelde for det ansvarsområdet som kommunen har fått overført etter lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Overføringen vil dermed ikke gjelde for fergeruter i riks- og fylkesvegnettet.

Det vil etter forslaget følge av § 22 at fylkeskommunen skal ha ansvaret for å yte godtgjørelse til rutetransport innad i fylket, mens kommuner som har fått tildelt kollektivtransportansvaret, skal ha ansvaret for rutetransport innad i kommunen. Forslaget til endring i yrkestransportloven medfører også at fylkeskommunen vil få ansvaret for godtgjørelse til eventuelle ruter som krysser grensen mellom fylket og kommunen.

Det ble i høringen vist til at det kan oppstå tilfeller hvor en kommune ønsker å sikre innbyggerne et tilbud som innebærer godtgjørelse til en rute fra et punkt i kommunen og til et punkt som befinner seg i det tilgrensende fylket. Selv om ansvarsregelen i § 22 i utgangspunktet begrenser kommunens ansvar til ruter som befinner seg innenfor kommunens grenser, viste departementet til at bestemmelsen ikke vil være til hinder for at kommunen kan sørge for rutetransport som krysser kommunens grense over i fylket. Dersom ruten i hovedsak befinner seg innenfor kommunens grenser, vil det være kommunen som er nærmest til å sikre borgerne denne tjenesten. Et sentralt virkemiddel for å sikre en slik tjeneste, vil være muligheten til å yte godtgjørelse til slik transport. Departementet la til grunn at ansvarsfordelingen i § 22 ikke vil stå i veien for at kommunen og fylkeskommunen i hvert enkelt tilfelle kan finne de mest hensiktsmessige løsningene og legge opp rammene for kollektivtransporten i området etter dette.

Samferdselsdepartementet foreslo også å endre jernbaneloven § 7. I de tilfeller fylkeskommunen gir tilskudd til sporveier, tunnelbane og forstadsbane framgår det av jernbaneloven § 7 at fylkeskommunen skal fastsette transportvilkår. I høringen ble det foreslått å endre denne bestemmelsen slik at det åpnes for at også kommunen kan fastsette transportvilkår dersom de overtar ansvaret for kollektivtransport.

5.2.4 Endringer i yrkestransportloven vedrørende løyveansvar

I høringen ble det vist til at når reglene om godtgjørelse endres som følge av overføringen, vil det være hensiktsmessig også å gjøre endringer i reglene om løyveansvaret.

Systemet etter yrkestransportloven har vært slik at ansvaret for å yte godtgjørelse har hengt sammen med ansvaret for å gi ruteløyve etter § 13 for den samme transporten. Det vil si at den som yter godtgjørelse for rutetransport innad i et bestemt område, også vil ha løyveansvaret. Ruteløyve og kontrakt gis som hovedregel i en integrert prosess, men må likevel holdes atskilt.

I tilfeller hvor en kommune får overført ansvaret for å gi godtgjørelse til rutetransport innenfor kommunens grenser, ble det foreslått at kommunen også skal få overført ansvaret for å tildele løyve til de som skal drive denne transporten. Samferdselsepartementet foreslo derfor en endring av § 13, slik at kommunen gir løyve innad i kommunen når ansvar for rutetransport er overført til kommunen i samsvar med lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Overføring av ansvaret som løyvemyndighet vil gjelde alle ruteløyver der strekningen går mellom steder innenfor kommunen. Ansvar etter § 13 vil kun gjelde for det ansvarsområdet som kommunen har fått overført etter lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Overføringen vil dermed ikke gjelde for fergeruter i riks- og fylkesvegnettet.

Det ble i høringen framhevet at kommuner som får overført løyveansvaret, kun vil ha slikt ansvar innenfor kommunens grenser. Løyve for ruter som krysser grensen over i fylket, skal fortsatt gis av fylkeskommunen. Departementet la i høringen til grunn at kommunen og fylkeskommunen må ha dialog når det gjelder slike ruter. Det ble i den sammenheng vist til vilkåret om at kommunen må ha et samarbeid med fylkeskommunen om å sikre et helhetlig rutetilbud i regionen.

5.2.5 Endring i yrkestransportloven vedrørende administrasjonsselskap

Samferdselsdepartementet foreslo et nytt andre ledd i § 23, som sier at bestemmelsen i første ledd også skal gjelde for en kommune som har fått overført ansvar for kollektivtransporten etter lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Bakgrunnen var at kommunen og fylkeskommunen skal kunne samarbeide gjennom et felles administrasjonsselskap, dersom de ønsker det.

5.2.6 Særskilt om skoleskyss

I høringen ble det vist til at ansvaret for skoleskyss ligger hos fylkeskommunen. Enkelte av skoleskyssrutene er også åpne for ordinære passasjerer i fylket. Det ble i høringen ikke foreslått noen endringer i fylkeskommunens ansvar for skoleskyss. Samferdselsepartementet viste imidlertid til muligheten for at fylkeskommunene og kommunene kan samarbeide om skoleskyssrutene og de ordinære rutene der det er hensiktsmessig.

5.3 Høringen

5.3.1 Generelt

Totalt 14 høringsinstanser uttaler at de er positive til forslaget om å overføre ansvaret for kollektivtransporten fra fylkeskommunen til kommunen. Dette er Vegdirektoratet, Asker kommune, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Gjøvik kommune, Hammerfest kommune, Kristiansand kommune, Nannestad kommune, Oppegård kommune, Ski kommune, Sola kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune og Trondheim kommune.

Totalt 29 høringsinstanser er negative til overføring av ansvar for kollektivtransport. Dette er Akershus fylkeskommune, Aust-Agder fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Aurskog-Høland kommune, Engerdal kommune, Finnøy kommune, Grimstad kommune, Hjartdal kommune, Eidskog kommune, Nesodden kommune, Klepp kommune, Sortland kommune, Lardal kommune, Lindås kommune, Radøy kommune, Masfjorden kommune, Os kommune, Stjørdal kommune, Stord kommune, Rennesøy kommune, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Fagforbundet, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) og KS (Kommunesektorens organisasjon).

Det var også en del høringsinstanser som uttalte at de stilte seg bak forslagene i høringen uten særskilt å kommentere kollektivtransport, samt enkelte høringsinstanser som uttalte at overføring av kollektivtransport ikke var aktuelt for deres vedkommende.

5.3.2 Overføring av ansvar for kollektivtransport

Flere kommuner er positive til overføring av ansvar for kollektivtransport til store kommuner. Fredrikstad kommune og Hammerfest kommune mener den retningsgivende befolkningsgrensen bør reduseres. Også Gjøvik kommune ber om at terskelen for overføring av ansvar for kollektivtransport ikke settes for høy. Hammerfest kommune mener i tillegg at en mellomløsning kan være at kommunen overtar deler av kollektivtransporten, for eksempel bybuss eller lokalbuss, men ikke langrutebuss og hurtigbåt.

Sandnes kommune og Sola kommune er positive til forslaget, og mener departementet bør vurdere mulighet for overføring til flere kommuner som deltar i et interkommunalt samarbeid. Stavanger kommune er også positiv til en overføring, og mener at det påhviler regjeringen og Stortinget et stort ansvar for å etablere en kommunestruktur med regionkommuner, som faktisk vil kunne overta kollektivtransportansvaret.

Oppegård kommune og Ski kommune støtter forslaget, men ber departementet utdype hva skjønnsmessige vurderinger for å overta ansvaret for kollektivtransport i hovedstadsregionen innebærer.

Nesten alle fylkeskommunene som har avgitt uttalelse, er negative til overføring av ansvar for kollektivtransport. Mange fylkeskommuner mener overføring av ansvar for kollektivtransporten til store kommuner vil føre til at kollektivtilbudet splittes opp på flere beslutningsnivåer, noe som de mener vil kunne skape en uoversiktlig forvaltning, uklare ansvarsforhold og økt administrasjon. Mange mener også at kompetansemiljøene for kollektivtrafikk vil bli fragmentert, og at det er uheldig at det må etableres parallelle fagmiljøer.

Flere fylkeskommuner mener videre at en overføring av ansvar vil kunne skape utfordringer med å koordinere kollektivtransporten mellom kommunen og fylket. I tillegg er det mange som hevder at det kan bli vanskelig å opprettholde et godt kollektivtilbud utenfor byregionene. Blant annet viser Hedmark fylkeskommune til at flere av stamrutene i distriktene har endepunkt i de store byene, og at en oppsplitting av ansvaret vil gjøre det vanskeligere å samordne kollektivtilbudet mellom by og region. Akershus fylkeskommune framhever at utviklingen av kollektivtransporten må ses i sammenheng med fylkeskommunens oppgaver som vegeier, blant annet på grunn av hensyn til framkommelighet og fastlegging av stoppesteder, terminaler og så videre. Hordaland fylkeskommune framhever at det er viktig at kommunene har mulighet til å påvirke kollektivtrafikken i kommunen, men mener dette kan gjøres innenfor rammen av bymiljøavtalene og lokalt tilpassede samarbeidsløsninger.

Hedmark fylkeskommune uttaler at dersom det skal åpnes for å overføre ansvar for kollektivtransport til kommuner, vil det være naturlig at de kommunene som får overført ansvaret for kollektivtransporten senere kan søke seg fritatt fra dette ansvaret. De framhever videre at dette igjen vil reise spørsmål om hvorvidt fylkeskommunen burde kunne velge å ta tilbake ansvaret eller ikke. På prinsipielt grunnlag mener fylkeskommunen at man bør være ytterst varsom med frivillige ansvarsoverføringer etter søknad, utover generelle forsøksordninger.

Av de kommunene som er negative til forslaget, mener svært mange at forslaget er i strid med hensynet til å sikre en helhetlig samordning av kollektivtransport innenfor regionen. Hjartdal kommune mener en overføring av ansvaret for kollektivtransporten til store kommuner kan føre til at kollektivtilbudet i distriktet blir ytterligere svekket. Stord kommune uttaler at dagens fylkesgrenser kan være en utfordring med hensyn til å få gode kollektive løsninger, og at bykommunene i utgangspunktet vil være for små.

Engerdal kommune og Grimstad kommune er negative til forslaget, og mener at generalistkommuneprinsippet bør ligge fast.

Eidskog kommune mener ansvaret for kollektivtransporten bør ligge på fylkesnivå, og viser til at en overføring vil kunne føre til koordineringsutfordringer, omstillingskostnader og andre økte kostnader for både brukere og forvaltningen.

Fitjar kommune mener det i praksis vil være få kommuner som vil oppfylle vilkårene for overføring av ansvar for kollektivtransport. De mener framlegget i realiteten heller er en del av en eventuell storbystrategi, og at det synes lite tilpasset de endringer som følger av kommunereformen.

Stjørdal kommune er negative til forslaget, fordi ansvaret for kollektivtransporten allerede i dag er delt mellom for mange aktører. De viser til at fylkeskommunene dekker et større geografisk område, og derfor har den naturlige ansvarsplasseringen for å løse denne oppgaven.

Fagforbundet mener at ingen av de nye sammenslåtte kommunene vil oppfylle de fastsatte vilkårene i departementets forslag, og at overføring av ansvar for kollektivtransporten dermed ikke vil påvirkes av kommunereformen. Fagforbundet mener videre at overflytting av kollektivtransporten til de største kommunene ikke nødvendigvis vil være en hensiktsmessig organisering, og ser på fylket som riktig forvaltningsnivå for å håndtere kollektivtransporten.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) støtter ikke forslaget om å overføre ansvaret for kollektivtransport til store kommuner. FFO tror ikke store kommuner har grunnlag for å forvalte dette ansvaret, ettersom de vil mangle tilstrekkelig kompetanse, kapasitet, fagmiljøer og økonomiske forutsetninger. FFO mener videre at forslaget vil kunne føre til ansvarspulverisering, økt byråkrati og redusert fagmiljø i fylkeskommunene. De mener en overføring av ansvar for kollektivtransport til store kommuner vil kunne føre til ytterligere nedprioritering av målet om et universelt utformet transportsystem i Norge.

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser til at det praktiske planleggings- og innkjøpsansvaret bør fordeles på færre myndigheter og ikke flere myndigheter. Når det gjelder vilkåret om tilstrekkelig markedsgrunnlag, viser Spekter til at utviklingen i sektoren de siste årene har gått mot økende kompetansekrav og «jussifisering» i anbuds- og kontraktsprosesser. På denne bakgrunn oppfatter Spekter at et marked på 100 000 innbyggere, kan være i minste laget. Kollektivtrafikkansvar i større regioner, sett i sammenheng med regionreformen, vil være en riktigere vei å gå enn å overføre ansvaret til kommuner. Også hensynet til markeds-, plan-, og innkjøpskompetanse taler for at enhetene bør bli større og ikke mindre. Videre anbefaler Spekter at det ved eventuelt kommunalt delansvar for kollektivtransporten, stilles krav om organisering gjennom felles administrasjonsselskap med fylket.

Bergen kommune viser til at en eventuell større vestlandsregion vil styrke behovet for en regional forankring og styring av kollektivtransporten for å unngå fragmentering og uklare grensesnitt mot kommunene. Ut fra dette mener de at det ikke nødvendigvis vil være riktig at Bergen kommune overtar kollektivtransporten. De mener samtidig at det er viktig at kommunen har reell medvirkning og styring av kollektivtransporten, særlig hvis de blir en del av en stor vestlandsregion.

Oslo kommune påpeker at de ikke vil få nye oppgaver som følge av forslaget om overføring av kollektivtransport, men de ønsker en vurdering av muligheten for å overlate et større ansvar for jernbanetilbudet til Oslo kommune og Akershus fylkeskommune.

Tysnes kommune mener det bør vurderes en helt annen tilnærming til spørsmål om ansvaret for kollektivtransporten, og at en mulig tilnærming vil kunne være å dele ansvaret for kollektivtransporten inn i lokalnett, fylkesnett og regionale nett. Kommunene bør få ansvar for lokalnettet innenfor fastlagte ressursrammer.

Volda kommune uttaler seg ikke direkte om overføring av ansvar for kollektivtransport, men uttaler generelt om forslaget i høringsnotatet kapittel 3 at «aldri har så mykje vore gjort for så lite». De mener videre at godkjenning av skiltplan og skilting på kommunale veger er oppgaver som kommunene med fordel kunne fått ansvaret for.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede mener det er underordnet hvilket forvaltningsnivå som har ansvaret for kollektivtransporten, men at det må sikres ordninger som medfører at mennesker med funksjonshemminger har anledning til å bruke kollektivsystemet.

Flere av høringsinstansene har uttalt seg særskilt om viktigheten av samarbeid mellom kommuner som overtar kollektivtransportansvaret og fylkeskommunen.

Vegdirektoratet mener at overføring av ansvar for kollektivtransport fra fylkeskommuner til store kommuner, vil føre til flere aktører og økt behov for koordinering for å sikre et godt og helhetlig rutetilbud og takstsystem i fylket. Det er derfor viktig at en kommune som gis ansvar for kollektivtransport, etablerer et godt og forpliktende samarbeid med fylkeskommunen, slik at et helhetlig kollektivtilbud sikres både i kommunen og til og fra kommunen.

Askøy kommune påpeker viktigheten av at fylkeskommunen har en økonomi som styrker og videreutvikler kollektivtilbudet i Hordalands landkommuner de kommende år.

Asker kommune, Bærum kommune, Gjerdrum kommune, Gjesdal kommune, Hammerfest kommune, Hå kommune, Time kommune og Klepp kommune mener en overføring av ansvar for kollektivtransport til store kommuner vil forutsette at det etableres samarbeidsordninger som sikrer et helhetlig kollektivtilbud i regionen. Asker kommune og Bærum kommune mener samarbeidsvilkåret bør utredes nærmere.

Kollektivtrafikkforeningen er opptatt av at en eventuell overføring av ansvar for kollektivtransport til kommunene ikke må føre til en ytterligere oppstykking av kollektivtrafikken. Kollektivtrafikkforeningen mener det er avgjørende at regelverket utformes slik at de byene som ønsker å ta over ansvaret for kollektivtrafikken, kun kan gjøre det i et forpliktende samarbeid med fylkeskommunen i sitt område, eller som deltaker i et administrasjonsselskap sammen med fylkeskommunen.

5.3.3 Ansvar for TT-ordningen

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om TT-ordningen generelt.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) støtter ikke forslaget om å overføre ansvaret for TT-ordningen til store kommuner. FFO mener en permanent nasjonal ordning for tilrettelagt transport for brukere med store behov best vil sikre et godt og forutsigbart transporttilbud for brukere av ordningen.

Østfold fylkeskommune mener at TT-ordningen ikke er en naturlig del av kollektivtransportansvaret, og mener ansvaret for denne ordningen kan overføres til kommunene eller staten uavhengig av organisering av det øvrige kollektivtilbudet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges handikapforbund og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) mener at det ikke er vesentlig om TT-ordningen er fylkeskommunens eller kommunens ansvar, men at det kommer på plass nasjonale retningslinjer for ordningen. Norges handikapforbund og SAFO understreker i tillegg at en TT-ordning må sikre brukerne et tilstrekkelig antall turer per år, at egenbetalingen må være tilsvarende billettpris for kollektivtrafikk, at ordningen må benytte ordinære drosjer med mindre det er behov for spesialbil, at bestillingen av TT-drosje må utformes slik at den er mulig å benytte på kort varsel, og at det ikke skal være krav om samkjøring.

Norges Blindeforbund er kritisk til overføring av kollektivtransport til kommunene, og mener at det må etableres en nasjonal ordning for brukere med behov for tilrettelagt transport, slik at transportordningen for denne gruppen blir lik i hele landet. Å flytte dette ansvaret til kommuner, vil kunne generere ytterligere og større forskjeller i tilbudet til brukerne.

5.3.4 Ansvar for skoleskyss

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om hvor ansvaret for skoleskyss bør ligge.

Akershus fylkeskommune mener ansvaret for skoleskyss bør ligge til samme forvaltningsnivå som kollektivtrafikken. De framhever at skoleskyssen mange steder er selve ryggraden i kollektivsystemet. Fylkeskommunen mener det synes lite gjennomtenkt at ansvaret for kollektivtransporten skal ligge til kommunene på nærmere betingelser, mens ansvaret for skoleskyssen fortsatt skal ligge hos fylkeskommunen. Fylkeskommunen anbefaler at forholdet mellom kollektivtransport og skoleskyss vurderes grundigere.

Buskerud fylkeskommune mener det vil bli komplisert og lite effektivt å fordele ansvaret for skoleskyss mellom fylkeskommunen og storkommunen.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener at kommunen bør ha ansvaret for å organisere skyssen til grunnskoleelevene, dersom kommunene overtar ansvaret for kollektivtrafikken. Fylkeskommunen bør imidlertid beholde ansvaret for skyss av elever til videregående opplæring, gitt at ansvaret for videregående opplæring beholdes i fylkeskommunene.

Volda kommune og Ørsta kommune mener at kommunene bør overta oppgavene med skoleskyss. Fyresdal kommune mener på sin side at ansvaret for skoleskyss fortsatt bør ligge hos fylkeskommunen.

Tinn kommune og Vinje kommune ber om en nærmere utredning av om skoleskyss er en oppgave som kommunene kan overta.

5.3.5 Rapportering og statistikk

Statistisk sentralbyrå (SSB) mener at overføring av kollektivtransporttjenester til enkelte kommuner, vil gjøre rapportering og produksjon av statistikk mer komplisert. Når både fylkeskommunene og enkelte kommuner får ansvaret for kollektivtransport, vil det blant annet bli behov for differensiert rapportering i KOSTRA. Dette vil være særlig utfordrende dersom en kommune ikke overtar alle kollektive transportformer, for eksempel at ansvaret for busstransport overføres, men ikke ansvaret for båttransport. SSB ser behov for at det presiseres hvorvidt kommunene må overta alle aktuelle kollektive transportformer.

SSB peker også på at forslaget om at overføring av ansvar eller overtakelse av kontrakter skal kunne skje når som helst i løpet av året, vil gjøre det vanskelig å håndtere regnskap, datafangst og statistikkproduksjon.

5.4 Samferdselsdepartementets vurdering og forslag

5.4.1 Overføring av ansvar for kollektivtransport

Samferdselsdepartementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at en overføring av ansvar for kollektivtransporten til store kommuner vil kunne skape en uoversiktlig forvaltning og økt administrasjon. Departementet gjør oppmerksom på at det må foretas en konkret vurdering av hvilke konsekvenser en ansvarsoverføring vil få. Vilkåret om felles bolig-, arbeids- og serviceregioner innebærer at kollektivtransportmyndigheten blant annet bør sammenfalle med innbyggernes reisemønstre og omfatte et geografisk område som i størst mulig grad er funksjonelt for oppgaveløsningen. Departementet mener at dette vilkåret vil bidra til at det ikke oppstår en uoversiktlig forvaltning og økt administrasjon ved en overføring av ansvar.

Departementet har merket seg innspillet knyttet til at kommuner ikke vil ha grunnlag for å forvalte ansvaret for kollektivtransporten på grunn av manglende kompetanse, kapasitet, fagmiljøer og økonomiske forutsetninger. Flere instanser mener videre at en overføring av ansvaret vil innebære at kompetansemiljøene for kollektivtrafikk blir fragmentert, og at det er uheldig at det må etableres parallelle fagmiljøer. Det vises særlig til kompliserte anbuds- og kontraktsprosesser, noe som vil kreve særskilt kompetanse.

Departementet viser til at det er etablert administrasjonsselskaper i svært mange fylkeskommuner i dag. Administrasjonsselskapene forestår både planlegging og drift av kollektivtilbudet i fylket, samt foretar anskaffelser av transporttjenester og oppfølging av inngåtte kontrakter. Departementet viser til at en kommune som får overført ansvaret for kollektivtransporten i kommunen, kan benytte den kompetansen og det faglige apparatet som administrasjonsselskapet innehar. Departementet legger videre til grunn at et normgivende innbyggertall på 100 000, vil legge til rette for at kommunen også kan bygge opp egen kapasitet og kompetanse for å ivareta ansvaret for kollektivtransporten.

Departementet viser for øvrig til at en overføring vil kunne bidra til en bedre oppgaveløsning i de kommunene som overtar ansvaret for kollektivtransporten, blant annet ved å se kollektivtransport, arealutvikling og eventuelt parkeringspolitikk i sammenheng på et lokalt nivå.

Enkelte høringsinstanser mener den retningsgivende befolkningsgrensen bør reduseres eller at terskelen for overføring av ansvar ikke bør settes for høyt. Departementet viser til at det er viktig at en kommune som får overført ansvaret for kollektivtransport, er i stand til å forvalte dette ansvaret på en hensiktsmessig måte. Vilkårene i lovforslagets § 2 er ment å sikre dette. Departementet mener at vilkårene må ses i sammenheng, og at det vil måtte foretas en konkret helhetsvurdering i hvert enkelt tilfelle.

Mange høringsinstanser mener at en overføring av ansvar for kollektivtransport til store kommuner vil kunne skape utfordringer med å koordinere kollektivtransporten mellom kommunen og fylkeskommunen. Flere mener videre at en overføring vil føre til et dårligere kollektivtilbud i distriktene og fylket for øvrig. Departementet har i høringsnotatet forutsatt at dersom ansvaret for kollektivtransporten overføres, skal dette skje i et samarbeid med fylkeskommunen. Departementet gjør dermed oppmerksom på at det ikke skal godkjennes en overføring av kollektivtransporten til kommunene uten at det samtidig foreligger et samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen, som skal sikre et helhetlig rutetilbud i hele regionen og ivareta distriktenes behov for transport.

Hordaland fylkeskommune framhever at det er viktig at kommunene har mulighet til å påvirke kollektivtrafikken i kommunen, men mener dette kan gjøres innenfor rammen av bymiljøavtalene og lokalt tilpassede samarbeidsløsninger. Departementet viser til at bymiljøavtalene er en samarbeidsform på tvers av forvaltningsnivåene, uavhengig av hvilket forvaltningsnivå som har ansvaret for kollektivtransporten. Hvis en stor kommune får overført ansvaret for kollektivtransporten, kan fylkeskommunen påvirke kollektiv- transporten gjennom bymiljøavtalen på samme måte som kommunen kan ved dagens ansvarsfordeling.

Departementet har merket seg innspillet fra Hedmark fylkeskommune om at det vil være naturlig at kommunene som får overført ansvaret for kollektivtransporten, senere skal kunne søke seg fritatt fra dette ansvaret. Departementet legger til grunn at en overføring av ansvar for kollektivtransporten vil være permanent. Eventuelle problemer som kan oppstå vil derfor søkes løst uten at vedtaket om overføring endres. Dersom det skal gjøres endringer i oppgavefordelingen, må dette gjøres av Kongen i statsråd. Samarbeidsavtalen mellom fylkeskommunen og kommunen vil for øvrig kunne inneholde regler for hvilke prosedyrer som skal følges ved en eventuell uenighet.

Noen høringsinstanser mener departementet bør vurdere mulighet for overføring til flere kommuner som deltar i et interkommunalt samarbeid. Departementet gjør oppmerksom på at det i høringen kun ble foreslått overføring av ansvar for kollektivtransport til store kommuner. Kommunen som får overført ansvaret for kollektivtransporten, vil få det fulle ansvaret for kollektivtransporten innad i kommunen. Det ligger utenfor intensjonen bak forslaget å overføre ansvaret for kollektivtransporten til interkommunale samarbeid.

To kommuner ber departementet utdype hva som menes med at det bør åpnes for skjønnsmessige vurderinger for å overta ansvaret for kollektivtransport i hovedstadsregionen. Departementet viser til at det i utgangspunktet legges til grunn at store kommuner som skal overta ansvaret for kollektivtransport, bør betjene hele områder med pendling. Dette er konkretisert til at 25 pst. eller flere av de sysselsatte som er bosatt i en kommune, bør jobbe i regionens senterkommune. I enkelte tilfeller kan det være rom for skjønnsmessige vurderinger av dette kriteriet. Det kan være knyttet til at den aktuelle store kommunen i seg selv har et tilstrekkelig markedsgrunnlag, og isolert sett kan fungere som et geografisk funksjonelt område, selv med større utpendling enn 25 pst.

Departementet har merket seg Hammerfest kommune og Tysnes kommune sin tilnærming om oppdeling av ansvaret geografisk eller ut i fra type transport. Departementet mener det ikke vil være hensiktsmessig å stykke opp ansvaret for kollektivtransport ytterligere, verken basert på type transport eller i lokalnett, fylkesnett og regionale nett.

Volda kommune mener at godkjenning av skiltplan og skilting på kommunale veger er en oppgave som kommunene med fordel kunne fått ansvaret for. Departementet viser til at skiltforskriften § 28 om myndighet for trafikkregulerende skilt ble endret med virkning fra 1. januar 2015. Endringen åpner for ytterligere myndighetstildeling på skiltområdet til kommuner som ønsker dette, forutsatt at de har nødvendig kompetanse. Det vises for øvrig til omtale av skiltpolitikken i Prop. 123 S (2015–2016) Kommuneproposisjonen 2017.

Departementet viser for øvrig til begrunnelsen for forslaget i høringsnotatet om overføring av ansvar for kollektivtransporten fra fylkeskommunen til kommunen. Departementet holder fast ved forslaget til ny lov, herunder vilkårene for overføringen, reglene for framgangsmåte og overføring av rettigheter og plikter knyttet til inngåtte kontrakter, samt endring av løyveansvaret og ansvaret for å gi godtgjørelse i eksisterende lover.

Departementet vil vise til at fylkeskommunene ved kjøp av kollektivtransporttjenester må overholde gjeldende regler for offentlig støtte og offentlige anskaffelser, herunder kollektivtransportforordningen (forordning (EF) nr. 1370/2007). Dersom en kommune overtar ansvaret for kollektivtransport, må selvsagt også den overholde dette regelverket.

Departementet har foretatt enkelte justeringer i forslaget til lov om overføring av ansvar for kollektivtransport sammenliknet med forslaget i høringsnotatet. Departementet har endret overskriften i §§ 1 og 2. I § 1 har departementet fjernet første setning om at loven gjelder overføring av ansvar for kollektivtransport fra fylkeskommunen til kommunen, ettersom denne ikke vil ha selvstendig betydning ved siden av overføringsbestemmelsen i § 2. Departementet har også i definisjonen av kollektivtransport fjernet henvisningen til transport på det nasjonale jernbanenettet. Dette medfører ingen realitetsendringer, ettersom transport på det nasjonale jernbanenettet faller utenfor definisjonen av kollektivtransport i denne loven. Departementet har også presisert i lovteksten at det er Kongen i statsråd som kan vedta overføring av ansvar for kollektivtransport fra fylkeskommunen til kommunen. Bakgrunnen for denne presiseringen er å få tydelig fram at beslutningen om overføring ikke skal kunne delegeres. I tillegg har departementet foretatt noen mindre endringer i lovteksten av strukturell og språklig art.

Departementet har også gjort mindre justeringer i forslag til endringer i yrkestransportloven. I §§ 13 og 22 har departementet fjernet henvisningen til transport med ferge i fylkesvegsamband, fordi det allerede går fram av § 1 i ny lov om overføring av ansvar for kollektivtransport at ferge i fylkesvegsamband ikke skal omfattes av overføringen.

Lovendringene skal iverksettes når kommunesammenslåingene er trådt i kraft 1. januar 2020.

5.4.2 Ansvar for TT-ordningen

Flere høringsinstanser mener det må etableres en nasjonal ordning for brukere med behov for tilrettelagt transport. Enkelte framhever også at de ønsker nasjonale retningslinjer for TT-ordningen, og gir konkrete innspill til hvordan TT-ordningen burde innrettes.

I forbindelse med behandlingen i Stortinget 10. april 1986 av St.meld. nr. 92 (1984–85) Om transport av funksjonshemmede, mente Stortinget at ansvaret for transport av funksjonshemmede burde ligge på samme forvaltningsnivå og i samme etat som har ansvar for transport av befolkningen for øvrig, det vil si fylkeskommunene, jf. Innst. S. nr. 106 (1985–86). Dette har i etterkant blitt fulgt opp, ved at midler for denne transporten er blitt lagt inn i rammeoverføringene til fylkeskommunen. Samferdselsdepartementet gjør oppmerksom på at TT-ordningen er et særskilt transporttilbud til brukere som ikke uten ubetydelige vansker kan benytte det ordinære kollektivtilbudet. TT-ordningen er på denne måten en del av det samlede kollektivtilbudet i fylket. TT-ordningen styres basert på lokale prioriteringer, og vil dermed kunne variere på samme måte som det ordinære kollektivtilbudet. Departementet viser til at det i dag er opp til den enkelte fylkeskommune å fastsette TT-tilbudets størrelse og innhold. Det vil også gjelde for kommuner som overtar ansvaret for kollektivtransporten. Dette er på samme måte som fylkeskommunen i dag kan fastsette størrelsen på kollektivtilbudet som sådan, noe kommuner som overtar ansvaret, også vil kunne gjøre. Departementet ønsker ikke å skille mellom den ordinære kollektivtransporten og TT-ordningen, og mener derfor at det fortsatt bør være den forvaltningsmyndigheten som har ansvaret for kollektivtransporten, som også bør håndtere tilbudet til TT-brukerne i distriktet.

Når det gjelder ønsket om et bedre tilbud for TT-brukerne, viser departementet til at det i budsjettet for 2016 er etablert en øremerket ordning med sikte på at fylkeskommunene skal kunne søke om statlige midler for å utvide TT-tilbudet til brukere som har et særlig behov. Denne ordningen er videreført, med en økning i budsjettet for 2017.

Departementet holder fast ved forslaget i høringsnotatet om at TT-ordningen skal overføres til kommunen sammen med den ordinære kollektivtransporten.

5.4.3 Ansvar for skoleskyss

Flere av høringsinstansene har pekt på at kommunene bør overta ansvaret for skoleskyss, eventuelt at dette spørsmålet bør utredes nærmere.

Samferdselsdepartementet viser til at det i Meld. St. 14 (2014–2015) ble lagt til grunn at skoleskyssen kunne overføres til kommuner som også overtok ansvaret for den videregående opplæringen. I og med at ansvaret for videregående opplæring ikke ble omfattet av forslag om overføring til kommunene, ble det ikke vurdert å overføre ansvaret for skoleskyssen til kommunene. Bakgrunnen er at oppgavene henger tett sammen. Departementet vil også vise til at i de områdene der kommunene kan tenkes å overta ansvaret, vil markedsgrunnlaget være såpass stort at det ikke nødvendigvis er behov for egen skoleskyss. I disse kommunene vil sannsynligvis skoleelever benytte det ordinære kollektivtilbudet for transport til og fra skolen. Departementet mener at siden ansvaret for videregående opplæring fortsatt skal ligge i fylkeskommunen, bør også ansvaret for skoleskyss bli i fylkeskommunen, og ikke følge med ved en eventuell overføring av ansvar for kollektivtransport til store kommuner.

Departementet viser til høringsnotatet, og holder fast ved at ansvaret for skoleskyss fortsatt skal ligge i fylkeskommunen og ikke skal kunne overføres til store kommuner.

5.4.4 Rapportering og statistikk

Samferdselsdepartementet har merket seg SSBs høringsuttalelse om at oppgavedifferensiering vil gjøre rapportering til statistikkformål og produksjon av statistikk om samferdselssektoren mer komplisert. Departementet ser at det i noen tilfeller vil være behov for differensiert rapportering. Departementet viser imidlertid til at ettersom overføring av kollektivansvar bare vil gjelde for noen store kommuner, vil rapportering fra to ulike kommunale nivå i disse sakene formodentlig være håndterbart. Når det gjelder spørsmål på hvilket tidspunkt på året en overføring skal skje, må det i den enkelte overføring vurderes hvordan man skal håndtere forholdet til budsjettet og andre relevante forhold, herunder rapportering til statistikkformål.

Departementet har forøvrig merket seg at SSB ønsker en presisering av hvorvidt kommunene skal overta alle aktuelle kollektivtransportformer ved en eventuell oppgaveoverføring. Departementet gjør oppmerksom på at dersom kommunen overtar kollektivansvaret fra fylkeskommunen, vil det innebære en overføring av alle former for kollektivtransport som er omfattet av ny lov om overføring av ansvar for kollektivtransport.

5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Økonomiske og administrative konsekvenser av endret oppgavefordeling håndteres i den ordinære budsjettprosessen. Endringene vil kunne medføre overgangskostnader til forberedelse og gjennomføring, herunder personaltiltak og systemkostnader. Det legges til grunn at overføring av oppgaver mellom forvaltningsnivåene i utgangspunktet vil følges av rammeoverføringer innenfor en samlet uendret utgiftsside på statsbudsjettet. Flytting av oppgaver mellom forvaltningsnivåene må følge det finansielle ansvarsprinsippet. Dette innebærer at overføring av oppgaver til kommunene skal følges av tilsvarende overføring av økonomiske ressurser.

Fylkeskommunen finansierer sitt ansvar som ansvarlig for drift og kjøp av kollektivtjenester gjennom de frie inntektene. Fra det tidspunkt overføringen av ansvaret gjelder, vil kommunen som har fått ansvar for kollektivtransport få tildelt økte midler, mens fylkeskommunen vil få tildelt færre midler basert på at oppgavene knyttet til kollektivtransport reduseres. Det vil være vanskelig å anslå konkret beløp før eventuelle søknader om oppgaveoverføring foreligger.

Etter yrkestransportloven § 31, jf. yrkestransportforskriften § 12, krever løyvemyndigheten inn behandlingsgebyr for behandling av søknader om løyve. Ved en overføring vil kommunen, som løyvemyndighet for ruteløyve, kreve inn gebyr. Tilsvarende vil fylkeskommunen miste de samme inntektene, men er også fritatt for de administrative kostnadene knyttet til oppgaven som er overført.

Når det gjelder spørsmål om en overføring av ansvar for kollektivtransport fra fylkeskommunen til kommunen vil innebære en virksomhetsoverdragelse, kan dette ikke vurderes på generelt grunnlag, ettersom de faktiske forholdene for den enkelte overføring vil variere. Bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. kapittel 16 kommer til anvendelse på enhver overdragelse av virksomhet eller del av virksomhet hvor overdragelsen innebærer en overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen, jf. § 16-1 første ledd. Et viktig moment i vurderingen av om det er tale om en virksomhetsoverdragelse, er dermed hvordan de forskjellige fylkeskommunene har organisert kollektivansvaret. Spørsmålet må derfor vurderes konkret ut fra de faktiske forholdene ved den aktuelle overføringen.