Sluttrapport fra Joly-prosjektet

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Antikorrupsjons- og hvitvaskingsprosjektet 2002 - 2005

Den økonomiske kriminaliteten blir mer sofistikert, grenseoverskridende og nettverksbasert. Det kreves en sterk og målrettet innsats for å stanse utviklingen og redusere skadevirkningene, skriver Eva Joly i sluttrapporten til antikorrupsjons- og hvitvaskingsprosjektet.

Sluttrapport
Antikorrupsjons- og hvitvaskingsprosjektet

August 2005


1. Innledning

Sammen med Utenriksdepartementet etablerte Justisdepartementet i 2002 et treårig prosjekt for bekjempelse av korrupsjon og hvitvasking. Prosjektets mål og rammer ble fastsatt i et r-notat datert 12. desember 2002. Den fransk-norske forhørsdommeren Eva Joly ble engasjert som leder av prosjektet. Hun tiltrådte som spesialråd og prosjektleder i mai 2002. I 2004 ble prosjekttiden forlenget ut 2005. Prosjektet avsluttes 1. september 2005.

Prosjektgruppen har hatt 5 stillinger, 4 faglige og en sekretærstilling. Følgende har arbeidet i prosjektet:

Spesialråd Eva Joly, leder

21. mai 2002 – 1. sept. 2005

Ass. spesialråd Anne-Mette Dyrnes, nestleder

1. sept. 2002 – 1. sept. 2005

Seniorrådgiver Atle Roaldsøy

1. sept. 2002 – 1. sept. 2005

Seniorrådgiver Terje Ingstad

15. oktober 2002 – 31. mars 2005

Seniorrådgiver Henrik Horn

1. januar 2004 – 1. juni 2005

Førstesekretær, senere førstekonsulent Unn Torgersen

1. januar 2003 – 1. juni 2005

Konsulent Marthe D. Stabell

11. mai – 1. sept. 2005

Prosjektets arbeid er beskrevet i årsrapportene 2002 – 2005. I det følgende skal prosjektets arbeid vurderes opp mot målene og rammene som ble satt i r-notatet. Fokus vil i hovedsak være på de store linjene. For mer detaljerte beskrivelser vises det til årsrapportene.

2. Internasjonalt

Internasjonalt har prosjektets hovedmål vært at Norge skal spille en mer aktiv rolle i bekjempelsen av hvitvasking og korrupsjon.

2.1 Financial Action Task Force (FATF), OECD Working Group on Bribery of Foreign Public Officials og Europarådets Group of States against Corruption (GRECO)

Prosjektet har vært engasjert i de faste delegasjonene til FATF, OECD Working Group on Bribery og GRECO som er viktige internasjonale organer på feltene hvitvasking og korrupsjon. Prosjektet har hatt ansvar for delegasjonsledelsen til både FATF og GRECO.

Prosjektet har også deltatt aktivt i delegasjonen til OECDs Working Group on Bribery.

Prosjektet har bidratt til en bedret norsk deltakelse, både kvantitativt og kvalitativt, i disse organene.

  • Økt deltakelse på de ordinære møter (plenumsmøter og arbeidsgruppemøter)
  • Økt deltakelse på spesielle møter (ekstraordinære møter, ad hoc-grupper og møter hvor formålet primært har vært å styrke arbeidet mot korrupsjon i nye land og regioner, for eksempel Baltic Anti-corruption Initiative og Anti corruption Network for Transition Economies)
  • Flere ekspertoppdrag ved gjensidige evalueringer (Bulgaria, Russland, Tyskland, Nederland, Albania, Belgia)
  • Flere spesielle oppdrag, f. eks. foredrag og deltakelse i paneler
  • Bedre forberedelser til aktivitetene og møtene
  • Bedre tilbakemelding til ansvarlige myndigheter hjemme
  • Bedre kommunikasjon til offentligheten om aktiviteten i de aktuelle organer

FATF reviderte sine førti anbefalinger i 2003. En arbeidsgruppe lagde utkast til nye anbefalinger som ble vedtatt av FATFs plenum sommeren 2003. Det var omfattende forhandlinger i denne arbeidsgruppen. Prosjektet var representert på de aller fleste møtene og deltok aktivt i forhandlingene. Prosjektet gikk aktivt inn for, og deltok i lobbyvirksomhet for å støtte regler som vil effektivisere bekjempelsen av hvitvasking, men også korrupsjon (regler om politically exposed persons). Den norske delegasjonen er en av de få FATF-delegasjonene som er ledet av folk fra justissiden. (De fleste er ledet av folk fra Finansdepartementet eller tilsynsmyndigheter.) Vår ekspertise på justissektoren har blitt verdsatt og har i flere tilfeller hatt betydning for resultatene av FATFs diskusjoner.

OECD, GRECO og FATF benytter alle gjensidige evalueringer som mekanismer til å overvåke gjennomføringen av konvensjonene og anbefalingene i medlemslandene. I løpet av prosjekttiden har Norge blitt evaluert i alle disse organene. Evalueringsprosessene har en rekke fellestrekk. De innebærer at norske myndigheter i relativt stor detalj må redegjøre skriftlig for lover, forskrifter mv. og hvordan arbeidet mot korrupsjon (OECD og GRECO) og hvitvasking (FATF) er organisert og prioritert i Norge. Et ekspertteam bestående av eksperter fra de andre medlemslandene, ledsaget av representanter for de respektive sekretariater, foretar deretter et landbesøk for å utdype og supplere det skriftlige materialet. I FATF-evalueringen var ekspertteamet her i to uker. Deretter blir det utarbeidet en rapport som vedtas i det aktuelle organets plenumsmøte. Forut for vedtakelsen er det omfattende forhandlinger om innholdet i rapportene. Alle rapportene munner ut i anbefalinger om hva norske myndigheter må foreta seg for å bedre sitt regime på området. Rapportene må således følges opp.

Ansvaret – så vel faglig som administrativt – for gjennomføring og oppfølging av alle disse evalueringene har ligget på prosjektet. Evalueringsprosessene har vært meget tid- og arbeidskrivende. Prosjektet har i perioder vært fulltids beskjeftiget med evalueringsarbeidet.

Norge kom godt ut av OECD-evalueringen. Den munnet ut i et lite antall anbefalinger og ros til Norge for det engasjement som blant annet kom til uttrykk ved etablering av prosjektet. Norge kom også meget godt ut av GRECO-evalueringen. Av FATF ble Norges tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering ansett for å være nesten, eller helt i samsvar med 31 av 47 anbefalinger som gjelder for oss. For 16 av anbefalingene er det et relativt klart forbedringspotensial. Norge var sammen med Belgia de første landene som ble evaluert mot de nye anbefalingene. De første evalueringene setter standarden for de etterkommende. Derfor var valget av de første landene sentrale. Norge takket ja til å være først for å bidra til utvikling av denne standarden og i visshet om at dette ville innebære en delvis kritisk rapport. Vi var på det rene med at vi på mange anbefalinger ikke ville kunne være i samsvar, blant annet fordi det er bestemt at endring i hvitvaskingsloven ikke skulle foreslås før et 3 hvitvaskingsdirektiv var vedtatt i EU. Kritikken var derfor langt på vei ikke uventet. Arbeidet med oppfølgingen er allerede igangsatt.

Arbeidet i OECD, GRECO og FATF er viktig og har implikasjoner ut over rene nasjonale interesser. Justisdepartementet må ta et hovedansvar for å videreføre det norske engasjementet i disse organene.

2.2 FN

FNs konvensjon mot korrupsjon ble vedtatt av FNs generalforsamling 31. oktober 2003. I forhandlingene forut for vedtakelsen var prosjektet sterkt representert i den norske delegasjonen, særlig sommeren 2003. Norges bidrag under forhandlingene av FN-konvensjonen mot korrupsjon ble av UNODC-sekretariatet oppfattet som viktig for å få innført en kontrollmekanisme i konvensjonen, samt for å muliggjøre tilbakeføring av inndratt utbytte av korrupsjon. Spørsmålet om tilbakeføring av inndratt utbytte var sentralt i konvensjonen, og det var et klart nord-sør skille blant landene. Norges utspill var viktig for løsningen som ble funnet. Prosjektet utførte et viktig lobbyarbeid både i Wien og i forbindelse med internasjonale reiser/besøk i samarbeid med rettsavdelingen i UD (Helle Klem, Guro Hansson Bull, Anniken Krutnæs) og ambassaden for å få igjennom kontroll/overvåkings- mekanismen og artikkelen om tilbakeføring av inndratt utbytte. Arbeidet ble effektivt støttet av ambassadørene Helga Hernæs og Arne Walter som bl.a. holdt flere mottagelser med nøkkelpersoner i dette arbeidet. FN konvensjonen ble undertegnet i Merida, Mexico den 9. desember 2003. Eva Joly holdt et innlegg på undertegnelsesseremonien og deltok i UNCAC-sekretariatets pressekonferanse. Innlegget ble publisert i FN-dokumentasjonen i anledning undertegnelsen. Norge ville neppe fått en slik rolle ved undertegnelsesseremonien hvis det ikke var for den betydelige innsatsen under forhandlingene.

Eva Joly har holdt innlegg i FN-organer, bl.a. for FNs interne kontrollorgan, IOI, i anledning 10 års jubileet, og for Global Compact Initiatives i anledning vedtakelsen av Global Compacts 10 prinsipp. Prosjektet var også representert på Global Forum on Fighting Corruption i Korea 2003 og i Brasil 2005 som FN var medarrangør av.

2.3 Annet multilateralt arbeid

Prosjektet har også deltatt i annet internasjonalt samarbeid:

  • Prosjektet har ytt noe bistand til Utenriksdepartementet i forbindelse med de nye EØS-finansieringsordningene. Blant annet har prosjektet deltatt ved lanseringen av ordningen i Polen. Prosjektet har også gitt noe bistand til Utenriksdepartementet når det gjelder utvikling av utestasjonenes rolle i anti-korrupsjonsarbeidet.
  • Prosjektet har bidratt til at Norge har vært pådriver for økt fokus på anti korrupsjonsarbeid i Nordisk Ministerråd
  • Prosjektet har også deltatt i evalueringsaktiviteter i regi av Verdensbanken og Det Internasjonale Pengefondet (IMF), blant annet en evaluering av antihvitvaskingstiltakene på British Virgin Islands basert på FATFs førti anbefalinger og metodikk. Dessuten drev prosjektet lobbyvirksomhet i forhold til Verdensbanken og IMF for at anti hvitvaskingsarbeid skulle bli en del av deres faste evalueringsprogram. Eva Joly har deltatt i møter og holdt foredrag i den Interamerikanske utviklingsbanken.

2.4 Bilateralt arbeid

Prosjektet har deltatt i bilateralt arbeid i

  • Bulgaria
  • Indonesia
  • Madagaskar
  • Algerie
  • Romania
  • Mexico
  • Kenya
  • Tanzania

Her fremheves særlig arbeidet i Indonesia og Madagaskar hvor det har vært gjentatte og mer langvarige besøk på høyt nivå, og hvor det er oppfølgingsplaner og kontakt mellom besøkene.

2.5 Parisdeklarasjonen

I juni 2003 publiserte Eva Joly et opprop med forslag til 10 tiltak som verdenssamfunnet burde innføre umiddelbart om man ville komme videre i kampen mot korrupsjon og hvitvasking. Justisminister Odd Einar Dørum støttet oppropet og var representert ved statssekretær Jørn Holme da det ble undretegnet på Sorbonne-universitetet i Paris av 20 fremstående personer fra en rekke land.

2.6 Avslutning – det internasjonale arbeidet

Den store internasjonale aktiviteten fokusert på korrupsjon og hvitvasking har bidratt til å sette Norge mer på kartet på disse områdene. Aktiviteten har bidratt til utviklingen av nye tiltak og har blitt lagt merke til i internasjonale organer, jf. bl.a. evalueringsrapportene fra OECD, FATF og GRECO. Det siste merkes ikke minst på det store og økende antall henvendelser til prosjektet. Eva Jolys navn er kjent verden over, ikke minst etter at hennes siste bok er oversatt til 8 språk slik at stadig flere får kjennskap til hennes erfaringer som kan oppsummeres slik: Vi må utvikle og forbedre våre tiltak mot korrupsjon. Det nytter og vi har ikke noe valg.

3. Nasjonalt

Nasjonalt har hovedmålet vært å bidra til å gjøre kriminaliteten mindre lønnsom.

For å nå dette målet har følgende blitt prioritert:

  • Identifisere mangler og svakheter i relevant regelverk
  • Identifisere ressurs- og kompetansemangler i forhold til bekjempelsen av den alvorlige profittmotiverte/økonomiske kriminaliteten.
  • Bidra til at politiske myndigheter, offentlig og privat sektor, jobber bevisst og målrettet med tiltak mot økonomisk kriminalitet.

3.1 Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet

Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet har utgjort en meget viktig del av prosjektets satsning og arbeid. Hovedformålet med en ny plan var å gi føringer og fremme tiltak som kan bidra til å redusere omfanget av den økonomiske kriminaliteten. For å få opplysninger om behovene gikk prosjektet innledningsvis bredt ut, og hadde samtaler og møter med en rekke personer fra både offentlig og privat sektor samt media. Handlingsplanen, som ble lansert i juni 2004, ble til i nært samarbeid med berørte departementer, særlig Finansdepartementet, og inneholder et bredt spekter av tiltak. Planen skal gjennomføres over periode på tre år. Enkelte tiltak er allerede gjennomført, for eksempel at inndratt utbytte av straffbare handlinger skal deles med andre stater, og nye karantenebestemmelser.

3.1.1 Nærmere om regelverksutvikling

På Justisdepartementets forvaltningsområde, redegjøres det i planen for helt konkrete lovgivningsbehov, både på straffelovens og straffeprosessens område. Mer generelt klargjør planen Regjeringens målsetting om at norsk lovgivning rettet mot korrupsjon og hvitvasking skal være i samsvar med de gjeldende internasjonale standarder på området. Prosjektet har også bidratt til regelverksutviklingen gjennom deltakelse i arbeidsgruppen som utarbeidet utkast til ny hvitvaskingslov (i kraft fra 010104). Prosjektet har dessuten avgitt en rekke høringsuttalelser og deltatt i interne prosesser vedrørende regelverksutvikling.

3.1.2 Kompetanse og organisering

Handlingsplanen inneholder en rekke tiltak vedrørende kompetanseheving, organisering og ressursinnsats i politi, påtalemyndighet og domstoler. Når det gjelder organiseringen av arbeidet mot økonomisk kriminalitet i politidistriktene, har prosjektet særlig arbeidet for å følge opp målsettingen om å etablere økoteam i alle distrikter. Målet ble ansett nådd sommeren 2005 og dette ble markert i august ved et større arrangement i samarbeid med ØKOKRIM. Arrangementet besto av et faglig todagers seminar om korrupsjon, finansiell etterforskning og inndragning og en rundebordskonferanse som ble avsluttet med en mottakelse for å feire at målet var nådd. Nå starter det krevende og viktige arbeidet med å konsolidere og videreutvikle teamene.

Gjennom hele prosjektperioden har vi forsøkt å bidra til en heving av kompetansen innenfor politi og påtalemyndighet. Fokus har i særlig grad vært rettet mot utbytterettede tiltak. Blant annet har assisterende spesialråd Anne-Mette Dyrnes skrevet boken ”Inndragning – hva må gjøres?”, som gir en grundig innføring i de materielle inndragningsregler, så vel som praktisk veiledning med hensyn til hvordan ulovlig ervervet utbytte kan spores og sikres (finansiell etterforskning). Prosjektet har også vært engasjert i en rekke undervisningsaktiviteter på dette området.

Inndragningstallene for de siste tre år (2002-2004) gir klare indikasjoner om en permanent positiv endring både når det gjelder antall inndragningsavgjørelser og totalt inndratt beløp. Tallene gjorde et stort sprang fra 2003 til 2004. Til tross for tilbakegangen fra 2003 til 2004 er tallene langt bedre enn i 2002. Prosjektets arbeid har bidratt til denne utviklingen.

3.2 Holdningsskapende arbeid

Prosjektet har avsatt betydelige ressurser til bevisstgjøring og holdningsskapende arbeid, både i offentlig og privat sektor. Dette har skjedd gjennom foredrag, deltakelse i debatter og paneler. Gjennom artikler, innlegg og intervjuer har prosjektet søkt å identifisere mangler og svakheter i det norske antikorrupsjons- og hvitvaskingsregime og å heve bevisstheten om den økonomisk kriminalitetens karakter, omfang og skadevirkninger.

Prosjektet har ansett dette arbeidet som viktig og har gitt det mye tid. Det er vanskelig å måle effekten av denne typen aktiviteter. Vi har imidlertid mottatt en rekke signaler som har gitt oss inntrykk av at arbeid i denne sammenheng har vært av verdi.

Mange har også fremhevet symbolverdien av prosjektets eksistens, som har gitt en visshet om at området er prioritert og dekket, og gitt oppmuntring til andre som er engasjert i lignende arbeid.


3.3 Interne oppgaver

Prosjektet har også vært involvert i en rekke interne prosesser og arbeidsoppgaver i Justisdepartementet, blant annet skriftlige henvendelser til prosjektet, høringer, arbeid med policy-spørsmål, budsjett, forhandlingsinstrukser og skriving av taler. Prosjektet har også samarbeidet med Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet som har blitt tillagt oppgaven med å koordinere gjennomføringen av handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet.

4. Fremtiden

Den økonomiske kriminaliteten blir – som fremhevet i handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet - mer sofistikert, grenseoverskridende og nettverksbasert, og den representerer en trussel mot samfunnet. Det kreves en sterk og målrettet innsats – med et bredt spekter av virkemidler – for å kunne slå utviklingen tilbake og derigjennom redusere skadevirkningene. Siden starten på 1990-tallet har det skjedd en betydelig utvikling i arbeidet mot den økonomiske kriminaliteten.

Prosjektets erfaring viser at Norge har noe å tilføre dette arbeidet. I OECD, GRECO og FATF, er det registrert at Norge gjennom prosjektet har arbeidet seriøst med tiltak mot den økonomiske kriminaliteten. Det er også uttrykt forventninger til Norges fortsatte engasjement i det løpende arbeid i disse fora. Det er prosjektets klare anbefaling at Justisdepartementet og Utenriksdepartementet også i fremtiden setter av tilstrekkelige ressurser slik at Norges internasjonale engasjement kan opprettholdes på samme nivå som i prosjekttiden.

Når prosjektet avsluttes må det nasjonalt sikres et fortsatt sterkt fokus på arbeidet mot økonomisk kriminalitet slik at motivasjonen til å bekjempe slik kriminalitet fortsatt økes i politidistriktene og at finansiell etterforskning blir en del av grunnutdannelsen i politiet. Justisdepartementet må også sluttføre arbeidet med å utarbeide en veiledning til advokatene om hvordan hvitvaskingsregelverket skal forstås og praktiseres. Videre må anbefalingene som er gitt i evalueringsrapportene om Norges tiltak mot hvitvasking og korrupsjon følges opp.



Oslo, 26. august 2005

Eva Joly