6 Strukturpolitikken

6.1 HOVEDPRINSIPPENE I STRUKTURPOLITIKKEN

6.1.1 Strukturpolitikkens mål og virkeområde

Det overordnede målet for strukturpolitikken er å bidra til at den økonomiske virksomheten skjer på en slik måte at landets ressurser utnyttes så effektivt som mulig og kanaliseres dit hvor det er størst behov for dem. I en moderne, velutviklet økonomi må dette for en stor del gjøres ved å påvirke rammebetingelsene for bedriftenes og husholdningenes tilpasning i ulike markeder. Men det er også viktig at den offentlige sektors egen økonomiske aktivitet er målrettet og kostnadseffektiv.

Samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk er viktig for å opprettholde høy verdiskaping og realisere vekstpotensialet i økonomien uten overforbruk av ressurser. En effektiv ressursutnyttelse gir grunnlag for å videreutvikle velferdsordningene i samfunnet. En vellykket strukturpolitikk vil derfor ha konkrete resultater i form av trygge arbeidsplasser, lønnsomme bedrifter og høye skatteinntekter til finansiering av offentlige oppgaver.

Virkningene av enkeltstående strukturpolitiske tiltak kan ofte være vanskeligere å identifisere og måle enn hva tilfellet er for makroøkonomiske størrelser som f.eks. inflasjon og arbeidsledighet. Dels skyldes dette at det kreves et forholdsvis detaljert datagrunnlag. Statistisk sentralbyrå arbeider med å utvide de økonomiske analysemodellene slik at det blir lettere å identifisere områder i norsk økonomi hvor ressursbruken kan effektiviseres. Den viktigste grunnen er imidlertid at kriteriene for samfunnsøkonomisk effektivitet først og fremst dreier seg om hvordan økonomisk aktivitet bør organiseres. De gir ikke anvisning på nøyaktig hvilke varer og tjenester som bør produseres eller hva prisene bør være i kroner og øre.

For utformingen av strukturpolitikken i praksis er det særlig tre kriterier som peker seg ut. Det første er at alle kjøpere av en vare eller tjeneste i så stor grad som mulig bør stå overfor en og samme pris. Det andre er at prisen på en vare eller tjeneste bør ligge så nær de reelle produksjonskostnadene som mulig. Disse kostnadene omfatter ikke bare direkte produksjonsomkostninger, men også samfunnsøkonomiske oppofringer som f.eks. miljøkostnader. Det tredje kriteriet er at lønnsomme investeringsprosjekter bør realiseres og ulønnsomme unngås i så stor grad som mulig. Et hovedpoeng ved disse og lignende kriterier er at det vanligvis oppstår effektivitetstap dersom de brytes. Et effektivitetstap er som oftest det samme som sløsing med verdifulle ressurser. Det innebærer at ressursforbruket er større enn nødvendig, eller at en ikke får utnyttet ressurser som burde ha vært tatt i bruk; og dessuten at verdiskapingen er mindre enn den kunne ha vært.

Strukturpolitiske tiltak retter seg i stor grad mot næringsstrukturen. Den er i utgangspunktet et resultat av hvordan sentrale innsatsfaktorer som arbeidskraft, kapital og energi er fordelt mellom ulike bransjer. Men også andre aspekter ved næringsstrukturen kan ha betydning for strukturpolitikken, så som ressursinnsatsen i henholdsvis skjermede og konkurranseutsatte næringer samt i eksporterende og importerende virksomhet; graden av konjunkturfølsomhet og økonomisk risiko i forskjellige bransjer; omstillingsevne og geografisk lokalisering.

Å opprettholde en rimelig fordeling av ressursinnsatsen mellom skjermede og konkurranseutsatte næringer er blant annet viktig av hensyn til den langsiktige balansen i utenriksøkonomien. Et ensidig næringsliv, der sysselsettingen er konsentrert om noen få bransjer, kan være sårbart for endringer i de internasjonale økonomiske rammebetingelsene. Ikke minst kan de lokale utslagene av slike endringer være betydelige dersom virksomheten er lagt til steder der det er relativt kostbart å etablere nye arbeidsplasser. Denne typen sysselsettingsrisiko kan i mange tilfeller motvirkes dersom evnen til omstilling er god.

Ved siden av næringsstrukturen har markedsforholdene stor betydning for den samfunnsøkonomiske effektiviteten. Markedseffektiviteten avhenger blant annet av antall kjøpere og selgere i ulike markeder, i hvilken utstrekning det skjer aktiv innovasjon og produktutvikling, graden av nyetablering og konkurranse, og hvor effektiv prisdannelsen er. Det er også viktig at markedssystemet er godt utbygget, dvs. at det finnes velfungerende markeder for alle varer og tjenester som egner seg for markedsomsetning. Disse markedene kan være både nasjonale og internasjonale. Noe avhengig av de internasjonale konkurranseforholdene er det som oftest ønskelig å produsere og eventuelt eksportere de varene som norske bedrifter kan selge med fortjeneste utenlands; og i større grad importere varer der norske produsenter ikke har spesielle kostnadsfortrinn.

6.1.2 Forholdet til enkelte andre politikkområder

6.1.2.1 Næringspolitikken

Strukturpolitikkens hovedmål er å legge til rette for en effektiv ressursbruk i økonomien som helhet. I prinsippet omfatter strukturpolitikken dermed både bedrifter, husholdninger og den offentlige sektor. Næringspolitikken er derimot primært innrettet mot næringsvirksomhet, og ikke mot individuelle konsumenter og husholdninger. Næringspolitikken er den delen av strukturpolitikken som særlig gjelder produksjonssektorene i økonomien, dvs. bedrifter og andre typer organisasjoner som produserer varer og tjenester i privat eller offentlig sektor.

De samfunnsøkonomiske effektivitetskriteriene som ligger til grunn for strukturpolitikken, kan også anvendes i næringspolitikken. Alle de tre kriteriene som ble nevnt i avsnitt 6.1.1 er aktuelle som generelle retningslinjer for utformingen av næringspolitiske tiltak. At bedrifter som opptrer i samme innsatsfaktormarked står overfor samme pris på innsatsfaktoren, bidrar til å sikre like konkurransevilkår mellom dem. Det andre effektivitetskriteriet gjelder bedriftenes produktpriser, og innebærer f.eks. at en bør være varsom med å åpne for monopoldannelser der en tilbyder utnytter sin markedsmakt til å sette produktprisen langt over de reelle produksjonskostnadene. Det tredje kriteriet er relevant for vurderingen av investeringsprosjekter i både privat og offentlig sektor.

En viktig følge av målsetningen om samfunnsøkonomisk effektivitet er at næringspolitiske tiltak i så stor grad som mulig bør være næringsnøytrale. Det sentrale fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er at den samlede ressursbruken i økonomien er effektiv, og effektivitetskriteriene gjelder derfor uansett hvilken bedrift, bransje eller næring en ser på. Næringspolitiske spørsmål er nærmere omtalt i avsnitt 6.2.

6.1.2.2 Handelspolitikken

Handelspolitikken er den delen av struktur- og næringspolitikken som retter seg spesielt mot norsk næringslivs vilkår i utenlandske markeder og rammene for utenlandske aktørers adgang til norske markeder. Politikken har vært orientert mot å bedre vilkårene for norske bedrifters markedsadgang i andre land, ved å bygge ned tradisjonelle handelshindre som toll og kvoter samt redusere ikke-tollmessige hindre som f.eks. statsstøtte. I økende grad rettes nå innsatsen mot liberalisering av tjenestehandel.

Større internasjonal integrasjon og nedbygging av tradisjonelle handelshindre medfører et behov for ikke-diskriminerende regler for utenlandske investeringer. Den økende internasjonaliseringen har gjort det nødvendig med forsterket innsats for å unngå at de tidligere handelshindrene blir erstattet av konkurransebegrensende atferd hos næringslivet selv. Dersom nasjonale konkurranseregler varierer fra land til land, kan det føre til at norske og utenlandske foretak ikke konkurrerer på like vilkår. Det er derfor viktig å videreutvikle det internasjonale regelverket på dette området. Norge vil delta aktivt i utformingen av avtaler innenfor de aktuelle internasjonale fora.

Økende internasjonal integrasjon reiser også andre problemstillinger, som f.eks. forholdet mellom handel på den ene siden og miljøbestemmelser og arbeidsstandarder på den andre siden. Handelspolitiske spørsmål er nærmere omtalt i avsnitt 6.2.

6.1.2.3 Konkurransepolitikken

Mens nærings- og handelspolitikken gjelder bestemte aktivitetsområder i økonomien, bør konkurransepolitikken snarere betraktes som et av de viktigste virkemidlene i strukturpolitikken. Aktiv konkurranse i velfungerende markeder vil vanligvis fremme den samfunnsøkonomiske effektiviteten i ressursbruken. Konkurransen virker disiplinerende på kostnadsnivået i bedriftene, ettersom tilbydere som er avhengige av høye priser for å dekke sine kostnader, får solgt mindre enn tilbydere som kan klare seg med lavere priser. Lavere produksjonskostnader innebærer mindre ressursforbruk, og samfunnsøkonomisk sett er derfor konkurranse på like vilkår et godt egnet virkemiddel for å forhindre ressurssløsing og ineffektiv produksjon. Konkurransepolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 6.3.

6.1.2.4 Fordelingspolitikken

Inntektene hos individer, husholdninger, bedrifter og organisasjoner bestemmer hvilke forbruksmuligheter de har. Forbruksmønsteret i økonomien avhenger av hvordan inntektene er fordelt, og inntektsfordelingen vil dermed indirekte påvirke kanaliseringen av produksjonsressurser til forskjellige anvendelser. Inntektsfordelingen er imidlertid også et resultat av den økonomiske virksomheten, fordi inntekter er betalinger for faktorinnsatsen i kapital- og arbeidsmarkedene.

Det finnes mange måter å anvende ressursene på som er samfunnsøkonomisk effektive, men som tilsvares av helt forskjellige inntektsfordelinger. Derfor er det også et prinsipielt skille mellom fordelingspolitikk og politikk for å fremme den samfunnsøkonomiske effektiviteten i ressursbruken. Strukturpolitiske tiltak er ikke først og fremst rettet mot å realisere fordelingspolitiske mål. Dersom ressursbruken er lite effektiv, kan det imidlertid oppstå vilkårlige virkninger på inntektsfordelingen. Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte vil derfor ofte også bidra til en mindre vilkårlig og mer rettferdig inntektsfordeling.

Samfunnsøkonomiske effektivitetstap innebærer at noen taper uten at det oppstår en tilsvarende gevinst hos andre. Å forhindre effektivitetstap gir en nettogevinst som kan omfordeles ved hjelp av de virkemidlene en rår over i fordelingspolitikken. I dette henseende er det ingen motsetning mellom fordelings- og strukturpolitikken. Begrensninger ved de fordelingspolitiske virkemidlene som står til disposisjon, kan imidlertid føre til at ikke alle fordelingsmål kan nås uten at en aksepterer et visst samfunnsøkonomisk effektivitetstap.

Dette kan bl.a. være tilfellet når en bruker skattesystemet til å omfordele inntekt, fordi de fleste skatter som er aktuelle i praksis, leder til effektivitetstap i økonomien. Effektivitetstapet kommer i tillegg til kostnadene ved å inndrive skatter eller administrere skattesystemet, og skyldes at beskatning normalt medfører høyere kjøperpriser og lavere selgerpriser i markedene. Denne prisvirkningen leder vanligvis til at omsetningsnivået i markedene blir lavere enn det ellers ville ha vært, og effektivitetstapet er knyttet til verdien av den omsetningen som faller bort.

Både Statistisk sentralbyrå og Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning har gjennomført beregninger av det marginale effektivitetstapet ved beskatning i Norge, dvs. merkostnaden i form av økt effektivitetstap ved en liten økning i skattenivået. Resultatene synes å avhenge sterkt av hvordan beregningsmodellen er utformet. Selv om anslagene er svært usikre, kan en ut fra beregningene antyde at det marginale effektivitetstapet sannsynligvis ligger i området fra 10 til 30 øre pr. krone økning i skatteinntektene. På teoretisk grunnlag kan det gjennomsnittlige effektivitetstapet antas å være noe mindre enn det marginale.

6.1.2.5 Miljøpolitikken

Miljøverdier, naturområder og naturressurser kan betraktes som økonomiske goder på lik linje med alminnelige varer og tjenester. Strukturpolitikken omfatter derfor tiltak som gir miljøgevinster, som f.eks. avgifter på forurensende utslipp. Strukturpolitikken er også viktig for å sikre en balansert utnyttelse av fornybare og ikke-fornybare naturressurser.

På visse områder er det vanskelig å utforme konkrete strukturpolitiske tiltak med sikte på å ivareta miljø- og naturverdier. Dette skyldes først og fremst at det kan være vanskelig å måle mengde og kvalitet av et miljøgode på en presis måte. Og selv om det skulle være mulig å angi mengde og kvalitet, kan det virke lite meningsfylt å måle verdien av miljøgodet i kroner og øre.

I slike tilfeller må miljøpolitiske hensyn avveies direkte mot hensynet til effektivitet i bruken av ressurser som lar seg verdsette økonomisk. Et eksempel på en slik avveining er når en miljøavgift over tid justeres gradvis oppover inntil en oppnår en fastsatt miljøvirkning. Et annet eksempel kan være at en beregner den rent økonomiske lønnsomheten av et investeringsprosjekt, og deretter vurderer om lønnsomheten er god nok til å oppveie eventuelle negative miljøvirkninger av prosjektet.

Innenfor miljøpolitikken brukes en rekke konkrete virkemidler for å redusere ulike miljøproblemer. Virkemidlene er i hovedsak direkte reguleringer, avgifter og frivillige avtaler. Bruken av virkemidlene griper inn i økonomiens virkemåte, og det er derfor viktig at en velger virkemidler som fører til at en oppnår de miljøpolitiske målene på en kostnadseffektiv måte.

Arbeidet med å ansvarliggjøre næringslivet for miljøvirkningene av avfall fra egne produkter bør videreføres. Retursystemene for bildekk, blyakkumulatorer, spillolje, bilvrak, glass, brunt papir, drikkekartong og øvrig emballasje av kartong, plast og metall samt KFK-holdige kuldemøbler bør vedlikeholdes og følges opp. I tillegg bør det innføres retursystemer for elektriske og elektroniske produkter. Miljøverndepartementet har videre igangsatt arbeid for å øke gjenvinningen av bygg- og anleggsavfall, PCB-holdig avfall, spesialavfallsemballasje og nikkelkadmium-batterier.

6.2 NÆRINGS- OG HANDELSPOLITIKKEN

6.2.1 Konkurranseevne, omstilling og vekst

6.2.1.1 Konkurranseevne

Det finnes flere måter å definere konkurranseevne på. Den definisjonen som benyttes i NOU 1997:13 «Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1997» kan sammenfattes slik: Et lands konkurranseevne uttrykker evnen til å opprettholde en rimelig balanse i utenriksøkonomien samtidig som en har full og effektiv ressursutnyttelse og en akseptabel inntektsfordeling.

I NOU 1996:17 «I Norge - for tiden? Konsekvenser av økt internasjonalisering for en liten åpen økonomi» defineres konkurranseevnen uten at hensynet til inntektsfordelingen nevnes spesielt. Denne definisjonen kan sammenfattes slik: Konkurranseevnen er landets evne til å sikre høyest mulig avlønning av innsatsfaktorene i samfunnet, gitt at man samtidig skal ha full sysselsetting og langsiktig balanse i utenriksøkonomien.

Felles for disse definisjonene er at de begge gjelder landets konkurranseevne, til forskjell fra konkurranseevnen i enkeltbedrifter og -næringer. Begge gjelder dessuten konkurranseevnen vurdert på lang sikt. Definisjonene må derfor utdypes dersom de skal få praktisk betydning for utformingen av strukturpolitiske tiltak. Først og fremst må en skille mellom konkurranseevnen for enkeltbedrifter, for næringer og for landet som helhet. En bedrift er konkurransedyktig dersom dens produksjonskostnader er lave nok til at den kan overleve med de prisene den oppnår i produktmarkedene. En næring kan opprettholde sin konkurranseevne selv om enkelte av bedriftene i næringen er lite konkurransedyktige, såfremt ulønnsomme bedrifter legges ned eller omstiller seg, og nye bedrifter etableres. Av samme grunn er det ingen entydig sammenheng mellom landets langsiktige konkurranseevne og konkurransedyktigheten på bedrifts- eller bransjenivå. De fleste næringer må gjennomleve nedgangstider der enkeltbedrifter blir ulønnsomme og må legges ned - i noen tilfeller kan det gjelde hele næringer. Likevel kan landets konkurranseevne opprettholdes dersom evnen til omstilling er god, slik at ressursene blir tatt i bruk i andre bedrifter og næringer.

En må også skille mellom langsiktig konkurranseevne og konkurransedyktighet på kort sikt. Hvis innsatsfaktorene på lang sikt skal få høyest mulig avlønning, må bruken av både arbeidskraft, realkapital, energi og andre produksjonsressurser være så effektiv som mulig. Dette fordrer at det stadig skjer en overføring av ressurser fra ulønnsom virksomhet til områder der den samfunnsøkonomiske avkastningen på ressursinnsatsen er høyere.

Slike ressursoverføringer vil som regel ta for lang tid til at omstillingsprosessen kan holde tritt med de raske endringene i nasjonale og internasjonale rammebetingelser. Derfor kan en neppe regne med at bedrifts- og næringsstrukturen i en åpen økonomi noensinne vil bli perfekt fra et samfunnsøkonomisk effektivitetssynspunkt. Den «perfekte næringsstrukturen», der faktoravlønningsevnen er maksimal, blir en hypotetisk tilstand som hovedsakelig tjener til å peke ut retningen på de omstillingene som er ønskelige dersom en tilstreber en effektiv ressursbruk.

6.2.1.2 Omstilling

På kort sikt må den eksisterende bedrifts- og næringsstrukturen i stor grad tas som gitt. Den danner alltid utgangspunktet for videre omstilling mot et mer konkurransedyktig næringsliv. Produksjonssektorene i et land vil dels bestå av lønnsomme og vekstkraftige bedrifter og organisasjoner, dels av mindre lønnsom virksomhet. Landets kortsiktige konkurranseevne vil bl.a. være bestemt av hvor konkurransedyktige de lønnsomme bedriftene er og hvor stor andel av den samlede verdiskapingen og sysselsettingen de står for.

Både lønnsomme og mindre lønnsomme bedrifter opplever jevnlige endringer i økonomiske rammebetingelser. Evnen til å tilpasse seg til endrede vilkår, eller omstillingsevnen, er som oftest avgjørende for å opprettholde konkurransedyktigheten. Omstilling kan dels skje innenfor hver enkelt bedrift, ved at man tar i bruk ny produksjonsteknikk, organiserer arbeidet mer effektivt eller bedrer produktiviteten av viktige innsatsfaktorer som f.eks. arbeidskraft. I den utstrekning bedriftsinterne effektiviseringstiltak ikke strekker til for å oppnå lønnsom drift, må omstilling skje ved at mindre lønnsomme bedrifter erstattes med mer konkurransedyktig produksjonsvirksomhet.

Tradisjonelt har det vært fokusert på lønnskostnadenes betydning for konkurranseevnen. En grunn er at lønnskostnadene i næringslivet utgjør en vesentlig del av totalkostnadene. En annen grunn kan være at mens prisene på mange andre innsatsfaktorer, som f.eks. importvarer, energi og kapital, blir bestemt på verdensmarkedet, fastlegges lønnskostnadene nasjonalt gjennom bl.a. inntektsoppgjørene. Lønnsfastsettelse gjennom forhandlinger kan føre til at det iallfall på kort sikt ikke blir samsvar mellom lønnen og arbeidskraftens reelle produktivitetsverdi i alle deler av næringslivet. Hvis lønnsveksten blir for stor, kan det føre til økt arbeidsledighet. Over tid kan imidlertid både bedriftsinterne og mer generelle omstillinger motvirke tendensen til økt arbeidsledighet, og gjøre at arbeidskraftens produktivitetsverdi nærmer seg den lønnen som hver enkelt bedrift må betale. Omstillingsevnen i næringslivet betyr dermed mye for i hvilken grad lønnstillegg reduserer konkurranseevnen på lengre sikt.

Det er viktig å være oppmerksom på at omstilling i seg selv er kostbart og tar tid. Hovedgrunnen til at omstilling tar tid, er at innsatsfaktorer sjelden kan overføres friksjonsløst fra en virksomhet til en annen. Som regel ligger innsatsen av realkapital i en bedrift fast og kan bare reduseres gjennom gradvis kapitalslit. Jo mer bedriftsspesifikk kompetanse arbeidsstokken har, desto vanskeligere kan det være for de ansatte å gå over i virksomhet med andre kompetansekrav.

Kostnadene ved omstilling er dels knyttet til tidsaspektet, dels til utgifter i forbindelse med demontering av maskiner, geografisk flytting, søking etter gode investeringsmuligheter, prøving og feiling med forskjellige prosjekter og etablering av ny virksomhet. Den viktigste omstillingskostnaden er imidlertid det samfunnsøkonomiske effektivitetstapet ved at verdifulle produksjonsressurser underutnyttes. Et eksempel er arbeidsledighet, hvor kostnaden består i den enkelte arbeidsløses direkte velferdstap samt den produksjonsverdien en går glipp av.

En vil aldri unngå samfunnsøkonomiske kostnader ved de omstillingene som er nødvendige for å opprettholde konkurranseevne, lønnsomhet og vekstkraft i næringslivet. Det er derfor en viktig strukturpolitisk oppgave å legge til rette for at endringer i bedrifts- og næringsstrukturen kan skje med så små omstillingskostnader som mulig.

6.2.1.3 Økonomisk vekst

Ressursoverføring fra mindre til mer lønnsomme virksomheter er en av de viktigste årsakene til økonomisk vekst. Så lenge ressurstilgangen er knapp, er slike overføringer dessuten ofte en forutsetning for å skape vekst. Strukturpolitikken er derfor også en politikk for å fremme veksten i økonomien.

I de senere årene har det vært en voksende erkjennelse av at økonomiske vekstprosesser ikke bare dreier seg om å få flyttet kapital og arbeidskraft fra én næring til en annen. I økonomisk teori brukes begrepet endogen vekst for å betegne visse typer selvforsterkende vekstmekanismer. En slik teoretisk mekanisme kan f.eks. være at arbeidsproduktiviteten i en bedrift ikke bare avhenger av kapitalinnsatsen i bedriften selv, men også av den totale kapitalmengden i økonomien. Etter hvert som veksten resulterer i kapitaloppbygging, får en dermed både en direkte produksjonsvirkning i de bedriftene der den økte kapitaltilgangen anvendes, og en indirekte virkning på arbeidsproduktiviteten i mange andre bedrifter på grunn av den økte totalmengden av kapital.

Den empiriske kunnskapen om slike vekstskapende mekanismer er foreløpig begrenset. Akkumulasjon av kunnskapskapital har vært nevnt som et praktisk eksempel på en endogen vekstfaktor, men den nøyaktige sammenhengen mellom utdanningsnivå, kompetanse og økonomisk vekst er fremdeles usikker. Det er nødvendig med detaljerte studier av mikroøkonomiske vekstprosesser for at en skal kunne etablere et mer tilfredsstillende faglig grunnlag for politikkutformingen på dette området. Det en imidlertid kan si, er at de moderne teoriene om endogen vekst synes å understreke betydningen av å satse på forskning og utdanning.

I teoriene om såkalte næringsklynger har det også vært pekt på vekstskapende mekanismer. En næringsklynge er en samling av bedrifter som realiserer gjensidige produktivitetsgevinster seg imellom. Klyngevirkningene er i hovedsak av to slag. Dels kan det dreie seg om spredning av produktiv kunnskap og kompetanse gjennom kommunikasjon mellom de ansatte i ulike bedrifter. Dels kan det dreie seg om prisgevinster som følge av at en realiserer stordriftsfordeler når markedets omfang øker.

På samme måte som for endogen vekst kreves det et betydelig informasjonsgrunnlag for å iverksette hensiktsmessige strukturpolitiske tiltak overfor næringsklynger. Myndighetene må kjenne til nøyaktig hva klyngevirkningene er, hvor de er, og hvor store de er. Dette er vanskelig å oppnå i praksis. En bør derfor legge vekt på tiltak som er informasjonsrobuste og næringsnøytrale, jf. Langtidsprogrammet 1998-2001 og Bergo-utvalgets anbefalinger i NOU 1996:17. Slike tiltak kan f.eks. være en aktiv konkurransepolitikk, utbygging av lønnsom infrastruktur og satsing på forskning og utdanning.

6.2.2 Handelspolitiske tiltak

6.2.2.1 Ulike handelspolitiske tiltak

Norges handelspolitikk er bl.a. bundet av konkurranseregler i EØS-avtalen og WTO. WTO ble opprettet innenfor rammen av Generalavtalen om tolltariffer og handel, GATT, under Uruguay-runden. I avtalen om å opprette WTO (WTO-avtalen) framgår det at organisasjonens virkefelt skal være GATT, de nye multilaterale avtalene om handel med tjenester (GATS), handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (TRIPS) og enkelte multilaterale avtaler som f.eks. offentlige innkjøp og handel med sivile fly. WTO omfatter derfor alle avtaler og regelverk innen internasjonal handel på verdensbasis, og GATT er en del av dette regelverket.

WTOs første ministerkonferanse etter at organisasjonen ble etablert 1. januar 1995, fant sted i Singapore 9. - 13. desember 1996. Ministrene vedtok arbeidsprogrammet for WTO fram til neste ministerkonferanse i 1998.

Forhandlingene om grunnleggende teletjenester, ett av de fire forhandlingsområdene som ikke ble fullført under Uruguay-runden i GATT, ble avsluttet i februar 1997. Forhandlingsresultatet skal iverksettes fra 1. januar 1998. Sammen med gjennomføringen av EØS-forpliktelsene fra 1. januar 1998 vil avtalen bidra til mer effektiv konkurranse når operatører fra land såvel i som utenfor EØS-området kan investere i Norge. Avtalen vil også gi økte muligheter for norske telebedrifter til å investere og levere teletjenester i utlandet.

Nye forhandlinger i WTO om finansielle tjenester ble satt i gang i april 1997 med sikte på ytterligere liberalisering. Forhandlingene skal avsluttes i desember 1997. Norge har allerede avviklet forbudet mot at finansielle tjenesteytere fra land utenfor EØS kan etablere virksomhet gjennom filial. En ny avtale vil derfor gi norske finansaktører samme muligheter som aktører fra WTO-land har i Norge.

I de senere år er de kvantitative reguleringene for tekstil- og konfeksjonsvarer blitt bygget gradvis ned. WTO-avtalen om tekstiler og klær gir 10-års frist for avviklingen, regnet fra 1995. Avviklingen bør imidlertid i hovedsak kunne gjennomføres innen utgangen av 1998, jf. omtale i St prp nr 1 (1997-98) Utenriksdepartementet.

Tollsatser på industrivarer blir i 1998 trappet ned i tråd med WTO-avtalen og en særskilt avtale om IT-produkter, jf. avsnitt 5.5.

Handel og miljø er et prioritert tema for Norge i WTO. Rapporten om handel og miljø til ministerkonferansen i Singapore gir grunnlag for analyser av nye muligheter for bærekraftig utvikling. Fra norsk side legges det vekt på en klargjøring av virkningene på miljøet i tilknytning til handelsliberalisering. Av de konkrete sektorene som vil bli gjennomgått, er energi- og fiskerisektoren av særlig interesse. Videre er landbrukssektoren viktig av hensyn til de kommende WTO-forhandlingene. Det legges vekt på å klargjøre forholdet mellom handelstiltak i multilaterale miljøvernavtaler og WTO-regelverket, samt å utvikle en bedre dialog med utviklingslandene for å fremme en felles forståelse av problemstillingene. Det bør i denne sammenhengen satses på positive virkemidler i form av bistand og kompetanseoppbygging.

Det er viktig å fortsette arbeidet med å styrke Norges engasjement i WTO. Dette skyldes de mange nye feltene den nye organisasjonen dekker, og særlig den betydningen stabile og forutsigbare rammebetingelser har for norsk vareeksport. WTO vil i mai 1998 avholde sin andre ministerkonferanse. Konferansen vil markere GATT/WTOs 50-års jubileum og være konsentrert om arbeidsprogrammet i WTO-avtalen innen 2000. Det er også ventet at ministerkonferansen vil drøfte en eventuell igangsetting av en ny multilateral forhandlingsrunde i 2000.

Norges handel med land i Sentral- og Øst-Europa samt det tidligere Sovjetunionen foregikk tidligere med stor grad av statlig medvirkning. I lys av den markedsøkonomiske tilnærmingen samt framveksten av selvstendige stater i regionen, har de sentrale myndighetenes stilling i handelssamkvemmet blitt endret. Det er derfor viktig å justere det juridiske rammeverket for regulering av handelssamkvemmet. EFTA har inngått frihandelsavtaler med samtlige sentral- og østeuropeiske land som EU har sluttet avtaler med. I tillegg har EFTA inngått frihandelsavtaler med de baltiske landene, noe som innebærer at EFTA-landenes bilaterale frihandelsavtaler med disse landene bortfaller. Gjennom disse avtalene sikres norsk næringsliv vilkår som er mest mulig likeverdige med EUs, samtidig som forholdene er lagt til rette for at disse landene ved medlemskap i EU også vil gå inn i EØS-samarbeidet. For Russland omgjøres de bilaterale handelsavtalene, samtidig som en vurderer å inngå avtaler med de resterende tidligere Sovjetrepublikkene, og da i første omgang de republikkene som handelsmessig har størst betydning for Norge. Fra norsk side legges prinsippet om frihandel og bestemmelsene i WTO-avtalen 1994 til grunn for avtalearbeidet.

6.2.2.2 Forhandlingene i OECD om en multilateral investeringsavtale

Internasjonal økonomi har gjennom hele etterkrigstiden blitt knyttet stadig tettere sammen. Det internasjonale vare- og tjenestebyttet har økt samtidig som internasjonaliseringen av næringslivet har tiltatt, bl.a. med sterk økning i direkte investeringer på tvers av landegrensene. Slik internasjonal åpenhet er en viktig drivkraft for å fremme økonomisk vekst og har vært en viktig forutsetning for velstandsutviklingen i store deler av verden i etterkrigstiden. Erfaringer fra land som har gått langt i å skjerme sitt næringsliv fra utenlandsk konkurranse, viser at dette i lengden ikke er noen farbar vei.

De globale investeringsstrømmene utgjør en stadig viktigere del av verdensøkonomien. I løpet av de siste 15 årene har utenlandsinvesteringene på verdensbasis vokst tre ganger så raskt som verdenshandelen. Dagens internasjonale regelverk på investeringsområdet er imidlertid meget oppdelt, samtidig som det er betydelige variasjoner mellom land. Foruten en rekke bilaterale avtaler, finnes regionale avtaler som dekker investeringer (EU, NAFTA, EØS) og avtaler for bestemte sektorer (Energicharteret). I tillegg kommer handelsavtaler som dekker visse aspekter ved investeringer (WTO), og OECDs Liberaliseringskoder - som forplikter medlemsstatene til en gradvis åpning av sine markeder for utenlandske investorer. OECDs Ministerrådsmøte i 1995 gav derfor et mandat om å starte forhandlinger om et samlet og omforent regelverk om investeringer innen OECD-området. Denne multilaterale investeringsavtalen (MAI - Multilateral Agreement on Investment) forhandles mellom de 29 OECD-landene. Land utenfor OECD-samarbeidet skal også kunne tiltre avtalen. Enkelte ikke-OECD land konsulteres regelmessig under forhandlingenes gang.

MAI vil bygge på prinsippet om at utenlandske investorer skal gis samme behandling som vertslandets egne selskaper eller personer (nasjonal behandling), og at det ikke skal diskrimineres mellom utenlandske investorer fra ulike land (bestevilkårsprinsippet). En multilateral investeringsavtale vil imidlertid ha andre karakteristika enn tradisjonelle handelsavtaler selv om hovedmålet er det samme, nemlig å sikre et felles sett av internasjonale regler på et vesentlig og sterkt voksende område av verdensøkonomien. MAI tar bl.a. sikte på å gi regler om ikke-diskriminering ved privatiseringer og avvikling av monopoler. Den vil også gi investorer visse rettigheter mht. å ta med seg nøkkelpersonell, sikre at statseide bedrifter ikke diskriminerer mot utenlandske bedrifter, og begrense de vilkårene myndighetene kan stille for å gi investeringstillatelser. Videre skal avtalen ha regler om tvisteløsning og om beskyttelse av investorer mot overgrep og vilkårlighet fra vertslandet, samt gi regler for erstatning ved ekspropriasjon o.l.

Ifølge mandatet skulle forhandlingene avsluttes innen ministerrådsmøtet i OECD 26.-27. mai 1997. Forhandlingene har imidlertid vist seg svært kompliserte, og en rekke problemer gjenstår å løse. Det er bl.a. ikke avklart i hvilken grad avtalen vil gjelde på delstatsnivå i føderale stater. Likeledes er det uenighet om hvorvidt medlemmene av regionale samarbeidsorganisasjoner som EU og EØS skal kunne ha mer liberale bestemmelser seg imellom enn de har i forhold til de andre partene i avtalen. Av andre uløste spørsmål kan bl.a. nevnes om et land skal kunne anvende diskriminerende tiltak for å opprettholde den kulturelle egenarten, i hvilken grad miljøtiltak generelt skal være unntatt fra en avtale, samt spørsmålet om et forbud mot lover som innebærer sanksjoner mot utenlandske investorer dersom de investerer i visse tredjeland eller i konfiskert eiendom (USAs Helms-Burton/d'Amato-lovgivning). Forhandlingsgruppen må også ta stilling til omfanget og utformingen av landenes reservasjoner til avtalen, dvs. lover og regler som strider mot avtalens bestemmelser, men som landene fortsatt skal kunne opprettholde. I lys av disse problemene er mandatperioden forlenget med ett år.

Norge er i ferd med å bli en betydelig eksportør av kapital. I tillegg kommer at Norge, som et lite land med liten tosidig forhandlingsstyrke, er særlig tjent med forutsigbare og ordnede rammeverk i det internasjonale økonomiske samkvemmet, herunder for utenlandsinvesteringer. Et vesentlig forhandlingsmål fra norsk side er derfor å sikre trygge rammebetingelser for norske investeringer i utlandet. I tillegg vil avtalen kunne virke positivt i forhold til investeringer i norsk fastlandsøkonomi. Fra norsk side har en derfor inntatt en positiv holdning til forhandlingene.

Det er aksept for at fiskerisektoren i tråd med norsk målsetting vil kunne unntas fra avtalen. I tillegg har en fra norsk side lagt vekt på konsistens mellom Havrettskonvensjonen av 1982 og MAI i spørsmål som angår investeringer i Norges økonomiske sone og på kontinentalsokkelen.

Med bakgrunn i EØS-avtalen bør Norge arbeide sammen med EU dersom det blir tillatt at medlemmene av regionale avtaler har mer liberale regler seg imellom enn de har i forhold til de andre partene i MAI. De nordiske landene ønsker å unnta det nordiske arbeidsmarked fra avtalen etter samme lest som i tjenesteavtalen i WTO (GATS). Videre har Sverige, Finland og Norge fremmet felles forslag om et generelt unntak for myndighetstiltak som sikrer samenes rettigheter. Miljøhensynene vil stå sentralt i de videre forhandlingene, og en vil fra norsk side arbeide for å oppnå den nødvendige balanse mellom hensynet til investors rettigheter og hensynet til å kunne ivareta viktige miljøhensyn.

Regjeringen har arbeidet med sikte på å forelegge forhandlingsresultatet som en egen sak for Stortinget når dette foreligger.

6.2.3 Næringsstøtte

Statlig næringsstøtte kan defineres som de fordelene en bedrift eller næring har fremfor andre bedrifter og næringer som følge av statlig virkemiddelbruk. Finansdepartementet beregner hvert år omfanget av den statlige budsjettmessige næringsstøtten, jf. tabell 6.1. Denne beregningen omfatter i hovedsak de ordningene som kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside. Næringsstøtte fra kommuner og fylkeskommuner tas således ikke med i beregningen, med unntak av enkelte statlige bevilgninger til næringsutvikling i kommunene. Prinsippet for beregningen er beskrevet i vedlegg 1 til Nasjonalbudsjettet 1989.

Den statlige budsjettmessige næringsstøtten på 18,6 mrd. kroner i 1996 utgjorde om lag 5,2 pst. av de samlede utgiftene i statsregnskapet og om lag 1,8 pst. av BNP. Støtteomfanget ble redusert med om lag 1,8 mrd. kroner fra 1995 til 1996. Over 70 pst. av denne nedgangen skyldes redusert støtte til industri og bergverk. Mye av nedgangen i støtte til næringen skyldes reduksjon i SNDs utviklingstilskudd til industrien. En del av nedgangen kan også forklares av en reduksjon i støtten til skipsbyggingsindustrien, særlig i tilknytning til redusert rentestøtte ved langtidsfinansiering av skip og mobile rigger og lavere støtte til skipskontrakter. Støtte til skipskontrakter vil falle helt bort ved en eventuell ikrafttredelse av OECD-avtalen om avvikling av skipsstøtte. OECD-avtalen, som etter intensjonen skulle trådt i kraft 1. januar 1996, kan først tre i kraft 30 dager etter at den siste parten har deponert ratifikasjonsdokumentene. OECD-avtalen har ennå ikke vært behandlet av den nye amerikanske Kongressen, og det antas at avtalen tidligst vil tre i kraft 1. januar 1999. Ellers er reduksjonen i støtten til industrien også en konsekvens av reduksjoner i erstatningsutbetalinger under garantiordningene til Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK).

En del av reduksjonen i støtten til jordbruket fra 1996 til 1997 skyldes at de tidligere øremerkede tilskuddene fra staten til landbruksforvaltningen på kommunenivå nå er lagt inn i rammetilskuddet til kommunene (jf. fotnote 3 i tabell 6.1) og derfor ikke lenger kommer med i beregningen. I 1996 utgjorde om lag 130 mill. kroner av disse tilskuddene næringsstøtte. Justeres det for denne endringen, kommer det likevel fram en anslått reduksjon i støtten til jordbruket. Denne reduksjonen skyldes i hovedsak at rentestøtten til næringslån via Landbruksbanken i stor grad er fjernet. Anslaget på rentestøtten baserer seg på at utlånssystemet for Landbruksbankens næringslån fra 1. januar 1997 ble lagt om slik at renten fastsettes på grunnlag av renten på statsobligasjoner med tilsvarende løpetid pluss en margin på 0,5 prosentpoeng. For en nærmere omtale av ordningen vises det til St prp nr 1 (1996-97) Landbruksdepartementet.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som ikke kommer fram i statsbudsjettet; ikke-budsjettmessig næringsstøtte.Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringen innen en næring. Omfanget av den ikke-budsjettmessige næringsstøtten kartlegges annethvert år i forbindelse med Statistisk sentralbyrås beregning av budsjettmessig og ikke-budsjettmessig næringsstøtte i Norge. Den siste beregningen som er foretatt baserer seg på tall fra 1994 og er omtalt i Nasjonalbudsjettet 1997. Ifølge beregningen tilsvarte skjermingsstøtten 15,3 mrd. kroner i 1994.

6.2.3.1 Landbruk

Målet for Regjeringens landbrukspolitikk er å få et mer robust landbruk samtidig som viktige distrikts- og miljømessige og sosiale hensyn sikres. I jordbruksoppgjøret 1997 ble det foretatt en ytterligere tilpasning i landbrukspolitiske rammevilkår og virkemidler. De overordnede retningslinjene for landbrukspolitikken framover blir i Langtidsprogrammet 1998-2001 og i St prp nr 70 (1996-1997) oppsummert slik:

• Støtte opp om en omfattende og effektiv landbruksproduksjon i Norge, som kan gi grunnlag for sysselsetting i primærproduksjon og foredlingsindustri.

• Sikre en landbruksproduksjon tilpasset naturens tåleevne, der hensynet til kulturlandskapet, biologisk mangfold og lokale miljø- og produksjonsforutsetninger må stå sentralt.

• Bidra til mer konkurransedyktige råvarepriser og lavere matvarepriser. Dette vil bety mest for forbrukergrupper med svak økonomi.

• Bidra til å opprettholde bosettingsgrunnlaget ved å utvikle et levedyktig landbruk og legge til rette for utvikling av alternative arbeidsplasser i tilknytning til landbruket.

For å sikre dette må norsk landbruk fortsatt omstille seg. Hovedretningslinjene i St prp nr 8 (1992-1993), Stortingets behandling av denne og oppfølgingen gjennom proposisjonen om jordbruksoppgjørene legges til grunn for omleggingen. Hovedstrategien er å skape et mer konkurransedyktig og robust landbruk gjennom kostnadsreduksjoner og et lavere støttenivå. Det legges vekt på å redusere forskjellen i matvarepriser mellom Norge og andre land. Kostnadsreduksjonene må gjennomføres i alle deler av jordbruksbasert næringsliv.

OECD beregner årlig en internasjonalt sammenliknbar indikator for støtte til jordbrukssektoren. Indikatoren blir kalt «Producer Subsidy Equivalent» (PSE) og uttrykker hvor mye støtte jordbruket samlet mottar. Den samlede støtten er definert som summen av budsjettstøtte og skjermingsstøtte fratrukket avgifter. Skjermingsstøtten er definert som forskjellen mellom innenlandsk produsentpris og en referansepris (verdensmarkedspris) multiplisert med produsert mengde. Tabell 6.2 viser PSE i pst. av produksjonsverdien for noen land.

Tabellen viser at den samlede støtten til jordbruket i Norge i 1996 var på om lag 75 pst. av produksjonsverdien. Det er bare i Sveits og Japan støtten til jordbruket utgjør en like høy eller høyere andel av produksjonsverdien enn i Norge. I EU utgjorde støtten i gjennomsnitt om lag 50 pst. av produksjonsverdien i jordbruket.

Det er flere støtteordninger som ikke inngår i beregningene, og som i enkelte land kan utgjøre en forholdsvis stor andel av den totale støtten. Dette gjelder f.eks. virkemidler som moms-fritak, lettelser i inntektsbeskatningen og gunstige avskrivningsordninger. Slike forhold vanskeliggjør en reell sammenligning av støttenivået blant landene, men PSE-beregningene gir likevel en indikasjon på omfanget av støtte til jordbruket. Det vises for øvrig til avsnitt 5.7 der departementet mener at det bør settes i gang et arbeid med å anslå skatteutgifter i det norske skatte- og avgiftssystemet med sikte på en presentasjon av slike beregninger i Nasjonalbudsjettet 1999.

På bakgrunn av det relativt høye støttenivået i norsk landbruk er det foretatt visse strukturreformer. Enkelte av disse tiltakene gjennomgås kort nedenfor.

Kapasitetsutnyttelsen i melkeproduksjonen har vært for liten samtidig som enhetskostnaden har vært for høy. På denne bakgrunn ble det i jordbruksoppgjøret 1996 vedtatt å gjennomføre en ordning med kjøp og salg av melkekvoter. Ordningen vil gi grunnlag for økte inntekter for melkeprodusentene og innsparinger for samfunnet. Siktemålet er å gi de produsentene som fortsetter med melk muligheter til å utnytte den eksisterende kapasiteten bedre. Alternativet ville ha vært å fortsette som i dag med stadig mindre kvoter for den enkelte produsent, og dermed en enda mindre utnyttelse av kapitalkrevende investeringer. Systemet med kjøp og salg av kvoter ble gjort gjeldende fra 1. juli 1997. Kjøp og salg av kvoter skjer innenfor ni regioner for å opprettholde den geografiske fordelingen av melkeproduksjonen.

Ved jordbruksoppgjøret i 1995 ble det vedtatt at det skulle foretas en vesentlig forenkling av Riksoppgjøret for melk og virkemiddelsystemet i meierisektoren. Formålet var å få til et system som ga muligheter for innsyn og kontroll, og som samtidig la forholdene til rette for meieridrift utenom Norske Meieriers Landsforbund (NML) på likeverdige og åpent sammenlignbare vilkår.

Riksoppgjøret for melk har bl.a. hatt som oppgave å utjevne prisen på melk for ulike anvendelser. Hensikten med denne prisutjevningen er å bruke overskuddet fra salg av konsummelk til å subsidiere de lavere prisene på produksjonsmelk (melk til å lage smør, ost o.l.). Denne utjevningsmekanismen omfattet tidligere flere hundre forskjellige enkeltprodukter, mens den nå er forenklet til å gjelde et fåtall hovedanvendelser. Det er også åpnet for at meierier utenfor NML-systemet kan delta i utjevningssystemet.

Gjennom Riksoppgjøret for melk har det også blitt gitt en kompensasjon for transportkostnader på grunnlag av geografiske forhold. I det gamle systemet fikk en tilskudd til såkalt mellomtransport mellom ulike meierier. I den nye ordningen blir det ordinært ikke gitt tilskudd til slike mellomtransporter. Videre er det gjennomført forenklinger når det gjelder beregningen av innfrakttilskudd (støtte til transport av melk fra produsent til meieri) og distribusjonstilskudd (støtte til distribusjon av melk fra meieri til detaljist).

Det er også innført enkelte andre endringer i meierisektoren. Forvaltningsansvaret for prisutjevningen er overført fra NML til Omsetningsrådets sekretariat. Markedsreguleringen er tatt ut av utjevningssystemet og finansieres av omsetningsavgift og jordbruksavtalemidler. Prisutjevningssystemet er nå hjemlet direkte i Omsetningsloven.

I St prp nr 72 (1995-96) har Regjeringen redegjort for hovedlinjene i det framtidige importvernet for landbruksvarer. Målet er å etablere et importvern som gradvis gir norsk landbruk og bearbeidingsindustri reell konkurranse. I grove trekk legges det opp til tollsatser som reflekterer differansen mellom prisene fastsatt i jordbruksavtalen og en utenlandsk referansepris. Det åpnes også for en sikkerhetsmargin innbakt i tollsatsene.

6.2.3.2 Fiske

De statlige overføringene til fiskerisektoren i henhold til fiskeriavtalen er i 1997 på 90 mill. kroner. Dette er en økning på om lag 2 mill. kroner i forhold til 1996.

Statens fiskarbank (SFB) ble fra 1. januar 1997 innlemmet i Statens nærings og distriktsutviklingsfond (SND). Hensikten med dette er å samordne virkemiddelbruken i alle ledd av fiskerinæringen, samt å gi flåten tilgang på det samme virkemiddelapparatet som annet norsk næringsliv. Fiskeridepartementet fastsatte 14. februar 1997 overordnede fiskeripolitiske retningslinjer om virkemiddelbruken overfor fiskeri- og havbruksnæringen forvaltet av SND, fylkeskommunene og kommunene.

6.2.4 Næringslovgivning

Næringslovutvalget har vært i funksjon siden 1990. I løpet av denne perioden har utvalget levert 24 forskjellige forslag til endringer i lover som har betydning for etablering og drift av næringsvirksomhet. Noen av forslagene er etter kort tid fulgt opp med lovendringer. I andre tilfeller er lovendringer kommet på et senere tidspunkt, eventuelt ved at utvalgets forslag er trukket inn i et større revisjonsarbeid på vedkommende område.

De siste forslagene fra Næringslovutvalget er et forslag om å oppheve handelsloven og et forslag om å foreta endringer i reglene om omregistreringsavgiften for kjøretøy. Regjeringen anser utvalgets arbeid som viktig for å bedre de reglene som gjelder næringslivet, og har gjenoppnevnt utvalget til ut 1999. Ved gjenoppnevningen ble næringslivets representasjon i utvalget styrket.

Skatte- og avgiftssystemet er basert på en omfattende opplysningsplikt for næringslivet. Opplysningsplikten er i stor grad nedfelt i en rekke skjemaer som skal utfylles og leveres til fastsatte tider. Et omfattende forenklingsprosjekter imidlertid igangsatt. Prosjektet heter «System for likning av næringsdrivende» og tar sikte på at innlevering av regnskapsdata skal skje elektronisk i stedet for på skjemaer og utdrag på papir. Endringen vil begrense den papirbaserte skjemabruken sterkt. Pilotdrift av prosjektet skal etter planen igangsettes i 1999, med sikte på oppstart i 2000. For en bredere omtale vises det til St prp nr 1 (1997-98) Finansdepartementet.

Oppgaveregisteret er opprettet med hjemmel i lov om oppgaveplikt, jf. Ot prp nr 37 (1996-97). Formålet med registeret er å fremme effektiv utnyttelse og samordning av opplysninger fra næringslivet til offentlige etater, slik at en i størst mulig utstrekning unngår tilfeller av dobbeltrapportering. Virkningen av Oppgaveregisteret for næringslivet forventes å bli redusert oppgaveplikt. Oppgaveregisteret skal formelt åpnes og samordningen settes igang i løpet av høsten 1997.

Lov om aksjeselskaper, AS, og lov om allmennaksjeselskaper, ASA, ble vedtatt i juni 1997. Lovene inneholder ikke regnskapsregler. De vil derfor først kunne tre i kraft samtidig med den nye regnskapsloven. Den nye regnskapsloven er foreløpig under utarbeiding.

Hovedforskjellen mellom AS og ASA er at ASA er «åpne» selskaper i den forstand at aksjene er beregnet på alminnelig omsetning. AS er «lukkede» selskaper hvor omsetningen av aksjer i selskapet er undergitt ulike begrensninger. AS kan således ikke innby allmennheten til å tegne aksjer i selskapet.

De nye lovene inneholder blant annet regler som styrker kreditorenes stilling og nye regler om fisjon og fusjon. Disse reglene vil være et hensiktsmessig instrument for nødvendige omstruktureringer i næringslivet.

Regjeringen prioriterer fortsatt arbeidet med å bekjempe økonomisk kriminalitet. Flere tiltak vil bli videreført i 1998, bl.a. de ulike ordningene for å kunne gjennomføre bobehandling der det er mistanke om økonomisk kriminalitet. Justisdepartementet arbeider videre med lovendringer som tar sikte på å effektivisere konkursinstituttet, både ved å gjøre det lettere for private kreditorer å få penger de har til gode, og ved å gjøre konkurs til et mer effektivt kontrollinstrument i kampen mot økonomisk kriminalitet.

Straffelovrådet har for tiden som mandat å vurdere om det bør foretas endringer i straffelovens kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold m.m.

Ordningen med revisorbistand i politiet og i skatteetaten er gjort permanent fra og med 1997. Dette har vist seg å være et fruktbart tiltak når det gjelder å forebygge den profittmotiverte kriminaliteten og avdekke utbytte fra straffbare handlinger. Året 1998 vil bli første hele driftsår etter at ordningen er gjort permanent.

Inndragningsutvalget avga NOU 1996:21 «Mer effektiv inndragning av vinning» i september 1996. Som en del av oppfølgingen vil ØKOKRIM ha gjennomført regionale inndragningskurs for politi, påtalemyndigheter og andre aktuelle samarbeidspartnere som fylkesskattekontor og tollvesen over hele landet i løpet av 1998. Kurset vektlegger den finansielle delen av etterforskningen, herunder oppsporing av formue.

6.3 KONKURRANSEPOLITIKKEN

6.3.1 Innledning

Konkurransepolitikken er et viktig ledd i Regjeringens strategi for økt verdiskaping og sysselsetting. Formålet med konkurransepolitikken er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurranse stimulerer til omstillinger og nyetableringer og forhindrer skadelig utøvelse av markedsmakt overfor forbrukerne.

I Langtidsprogrammet 1998-2001 understreker Regjeringen at det vil bli lagt vekt på tiltak som fremmer økt konkurranse som ledd i å utvikle lønnsomhet og effektiv ressursbruk i næringslivet. Regjeringen legger opp til aktiv bruk av konkurranselovens virkemidler. Det gjelder både håndhevingen av konkurranselovens forbuds- og påbudsbestemmelser, og anvendelsen av inngrepsfullmakter.

I de senere årene har konkurransen fra utlandet økt, bl.a. som følge av EØS- og WTO-avtalen. Internasjonaliseringen og den tekniske utviklingen har bidratt til betydelige endringer på viktige områder som telekommunikasjon, luftfart, omsetning av legemidler, på jordbruksområdet og i kraftmarkedet. Offentlige monopoler eller reguleringer er i større eller mindre grad blitt avviklet eller endret, og det er lagt opp til mer markedsbaserte løsninger. Konkurransemyndighetene har deltatt aktivt i arbeidet med å tilpasse disse markedene til de nye rammebetingelsene. Dette arbeidet er ikke avsluttet, og det vil være en hovedoppgave for konkurransemyndighetene også framover å delta aktivt i denne prosessen. Konkurransemyndighetene har også fått utvidet sitt formelle ansvarsområde ved at aktørene i disse markedene nå i større utstrekning enn tidligere er underlagt tilsyn etter konkurranseloven på samme måte som næringslivet ellers. Fortsatt er det imidlertid nødvendig med særskilte reguleringer av viktige markeder. Netteiere er f.eks. underlagt reguleringer av priser, vilkår for adgang til nettet mv. både i kraftmarkedet og telemarkedet.

Økt global handel og konkurranse som følge av at formelle handelshindre bygges ned, kan tenkes å bli motvirket gjennom konkurransebegrensninger som næringslivet i ulike land selv etablerer, samt ulike myndighetstiltak med handelshindrende virkning. EØS-avtalen bidrar til å hindre at dette skjer innen EØS-området, men i en større internasjonal sammenheng er det ikke konkurranseregler som forhindrer slik atferd. Det er imidlertid igangsatt et arbeid i WTO-regi der disse problemstillingene skal vurderes. Regjeringen ønsker å bidra til å utvikle et bredt internasjonalt regelverk om konkurransereguleringer, og legger opp til at Norge deltar aktivt i det pågående WTO-arbeidet.

Utvidede ansvarsområder og økt internasjonalisering stiller konkurransemyndighetene overfor betydelige utfordringer. For bedre å kunne møte disse utfordringene har konkurransemyndighetene igangsatt et større utredningsarbeid med sikte på å utvikle metoder og analyseopplegg for markedsovervåking og håndheving av konkurranseloven, anvende de aktuelle analysemetodene på utvalgte norske markeder og drøfte forholdet mellom konkurransepolitikk og reguleringspolitikk på ulike områder. Et ekspertutvalg ledet av professor Victor D. Norman gjennomfører utredningen. Det tas sikte på å klargjøre problemstillinger knyttet til måling av markedsmakt, stilltiende prissamarbeid, konkurransens virkning på markedsaktørenes incentiver og FoU og produktutvikling.

6.3.2 Reguleringsreformer

Som nevnt ovenfor er det på flere områder gjennomført betydelige endringer ved at tidligere offentlige monopoler eller offentlige reguleringer er eller vil bli avviklet og erstattet av mer markedsbaserte løsninger (reguleringsreformer). Dels er reformene gjennomført i Norge parallelt med tilsvarende reformer i mange andre land, bl.a. innenfor EØS-området. Det er f.eks. tilfellet på telekommunikasjonsområdet, der det åpnes for konkurranse om alle teletjenester fra 1. januar 1998. På andre områder, som kraftmarkedet, har Norge vært blant de første landene som har gjennomført omfattende reguleringsreformer.

Offentlige reguleringer kan ha ulike formål, som f.eks. å ivareta helse, miljø og sikkerhet, sosiale verdier og fordelingshensyn. Reguleringsreform er i vid forstand alle endringer som gjøres i offentlige reguleringer med sikte på å bedre kvaliteten slik at målsettingene ved reguleringen oppnås i større grad, gjennomføringen blir mer kostnadseffektiv eller utilsiktede skadevirkninger på andre samfunnsmessige målsettinger blir redusert. Dette kan innebære at

• reguleringen blir revidert

• reguleringen blir avskaffet og et nytt reguleringsregime blir bygd opp (f.eks. ved større grad av regulering gjennom markedet)

• det foretas forbedringer i gjennomføringen og administrasjonen av reguleringen

Bakgrunnen for gjennomføring av reguleringsreformer er flersidig:

• Den tekniske utviklingen på en del områder (f.eks. innen telekommunikasjon) har i større grad enn tidligere gjort det mulig å etablere konkurranse, fordi vare- eller tjenesteproduksjonen ikke i samme grad som før er kjennetegnet ved naturlige monopoler.

• Internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til - i første rekke EØS- og WTO-avtalen - gir en forpliktelse til å åpne markedene for konkurranse fra utlandet (jf. bl.a. telekommunikasjoner, omsetning av legemidler og importreguleringer i jordbruket).

• For å sikre et effektivt og konkurransedyktig næringsliv bør ikke offentlig sektor pålegge næringslivet reguleringer som hemmer næringsutvikling og effektivitet mer enn nødvendig. Dette krever at offentlige reguleringer som skal ivareta særlige hensyn som helse, miljø, sikkerhet eller fordelingsmål, må utformes slik at formålet med reguleringen nås med minst mulig kostnader i form av redusert konkurranse og effektivitet.

Reguleringsreformer er et aktuelt tema i de fleste land og i internasjonale organisasjoner. Spesielt er det grunn til å vise til OECDs «Regulatory Reform Project» som har pågått i de siste par årene. Reguleringsreformer på områdene telekommunikasjon, finansielle tjenester, liberale erverv, elektrisitet, jordbruk og standardisering er beskrevet og vurdert. Videre er det utarbeidet tematiske rapporter vedrørende

• reguleringsreformers virkninger på ulike deler av økonomien

• forholdet mellom konkurranse, forbrukerinteresser og reguleringsreform

• reguleringsreformers innvirkning på konkurranseevne og innovasjon i næringslivet

• reformer i offentlig sektor for å bedre kvaliteten på reguleringer

Dette materialet dannet grunnlaget for behandling av reguleringsreformspørsmål på OECDs ministermøte i mai 1997.

Formålet med OECDs «Regulatory Reform»-prosjekt er å stimulere medlemslandene til å gjennomføre reguleringsreformer som skal bedre økonomienes virkemåte, dvs. gjøre det enkelte lands økonomi mer effektiv og forbedre økonomiens evne til å tilpasse seg endringer og opprettholde konkurranseevnen. For å oppnå dette må reformene bl.a. bidra til at reguleringer i mindre grad virker etableringshindrende eller på annen måte hemmer konkurransen. Videre er det viktig at reformene bidrar til å redusere byråkratisk merarbeid mv. for bedriftene, og at det offentlige selv driver mest mulig effektivt.

Erfaringer fra OECD-landene viser at reguleringsreformer som er gjennomført på en god måte bidrar til forbedringer i økonomien, samtidig som formålene med reguleringene kan bli ivaretatt like godt som før. OECD anslår at land med omfattende reguleringssystemer kan oppnå en reell økning i BNP i størrelsesorden 3-6 pst. ved å gjennomføre ambisiøse reguleringsreformprogrammer. Land som allerede har gjennomført betydelige reguleringsreformer, må forventes å oppnå mindre fordi de allerede har realisert en del av gevinsten. Slike anslag er naturligvis svært usikre, og reguleringsreform er bare en av mange faktorer som påvirker økonomiens virkemåte. Men erfaringer viser at reformer som stimulerer konkurransen og åpner markedene - også internasjonalt - ofte bidrar til økt produktivitet, reduserte priser, nye varer og tjenester, høyere kvalitet på eksisterende produkter og økt økonomisk avkastning. I OECD-rapportene trekkes det fram flere konkrete eksempler på dette:

• I Europa økte arbeidsproduktiviteten med 14 pst. fra 1986 til 1991 i de produksjonssektorene som ble mest berørt av konkurransefremmende reformer ved etableringen av det indre marked, mens veksten i andre sektorer var på 7,5 pst. i samme periode.

• På telekommunikasjonsområdet har økt konkurranse bidratt til at forbrukerne i større grad har kunnet høste fordeler av innovasjon i denne raskt voksende sektoren. Oppheving av de offentlige monopolene har bidratt til å stimulere ny teknologi og til å øke antall abonnementer på mobiltelefoner i OECD-området. Gjennomsnittsprisene på teletjenester har gått ned med 40 - 60 pst. i mange av medlemslandene.

• Som følge av liberaliseringen innen luftfart ved etableringen av det indre marked i Europa i 1993 ble det gitt 800 nye lisenser, og en større andel av kundene benytter lavprisbilletter. I USA har billettprisene reelt sett sunket med 30 pst. mellom 1976 og 1993. Mer enn halvparten av dette antas å skyldes dereguleringen.

• På midten av 80-tallet gjennomførte New Zealand radikale reformer innen jordbruket. All støtte ble fjernet for å forbedre innovasjon og effektivitet. I tilpasningsperioden falt virksomheter både i primærjordbruket og i videreforedling bort. Sysselsettingen falt med mer enn 10 pst. I dag er næringen internasjonalt konkurransedyktig og eksporterer flere produkter enn tidligere til flere markeder. Variasjonen i og kvaliteten på produktene har økt, og bidraget til BNP er større enn noen gang.

Til OECDs ministermøte i mai 1997 ble det utarbeidet et omfattende materiale om reguleringsreform. Dette munnet ut i syv politikkanbefalinger som ble behandlet på møtet. Disse anbefalingene er omtalt i boks 6.1.

OECD vil følge opp reguleringsreformarbeidet i de ulike land, bl.a. ved å

• utarbeide oversikter over arbeid i medlemslandene som har til formål å bidra til mer effektive markeder og mer kostnadseffektive reguleringer og reguleringsprosesser. Dette vil starte opp i begynnelsen av 1998.

• videreføre arbeidet på ulike sektor- og politikkområder for å utvide og forbedre forståelsen for god reguleringspraksis.

OECDs ministermøte sluttet seg til politikkanbefalingene i OECD-rapporten, noterte at man tar sikte på å videreføre sektor- og temastudiene, oppfordret til gjennomgang av det enkelte medlemslands reformarbeid og ba om en oppdatering på neste års ministermøte.

Både ut fra de erfaringene som er samlet i OECDs dokumentasjon om reguleringsformer i medlemslandene, og ut fra Regjeringens egne erfaringer med reguleringsreformer, kan det konkluderes med at slike reformer må planlegges nøye og gjennomføres effektivt for at de positive mulighetene skal realiseres og for å unngå negative effekter. Det er viktig at alle berørte parter trekkes med i den innledende og forberedende fasen av en reguleringsreform. Et særskilt problem ved mange reguleringer er at mindre grupper kan ha særlige fordeler av reguleringen, og dermed vil arbeide aktivt for at reguleringen opprettholdes. Kostnadene ved reguleringen kan være fordelt på mange, og kan dermed være lite synlige for den enkelte. Det er ofte vanskelig å vurdere reguleringer og behovet for reguleringsreformer med utgangspunkt i samlede fordeler og ulemper uten at sterke interessegrupper får uforholdsmessig stor innflytelse på vurderingen. Resultatet av dette er at reguleringsreformer ofte gjennomføres først når en er mer eller mindre tvunget til det, enten som følge av konkurransepress fra utlandet eller fordi det inntreffer kriser av ulike slag. Primært bør en vurdere reguleringer løpende og gjennomføre endringer når målsettingene med reguleringen ikke lenger blir ivaretatt i tilfredsstillende grad, kostnadene ved reguleringen er blitt for høye osv. I tillegg bør en vurdere hvordan ulike reformer virker i sammenheng.

Et eksempel på en hensiktsmessig endring i utformingen av et offentlig tiltak er i luftfartssektoren. For å sikre alle deler av landet et tilfredsstillende tilbud av flytjenester, har en del ruter vært subsidiert. I 1996 ble disse rutene (på kortbanenettet) lyst ut på anbud, slik at det selskapet som var villig til å betjene de aktuelle rutene for en periode på tre år med lavest godtgjørelse ved gitte krav til transportstandard samt tekniske og operative krav, ville få tilslaget. Dette har ført til effektivisering og betydelige reduksjoner i betalingene fra staten i forhold til tidligere.

Når det gjennomføres reguleringsreformer, er det viktig å ha en strategi for å håndtere problemer som ikke er til å unngå. Reguleringsreformer som fører til større grad av markedsstyring og konkurranse vil nødvendigvis gi omstillinger, og kan på kort sikt føre til tap av arbeidsplasser. Tiltak for å lette problemene for dem som blir direkte rammet vil ofte være en nødvendig del av en reguleringsreform. En bør imidlertid ikke vektlegge kortsiktige sysselsettingsproblemer for sterkt. Erfaring viser at de positive langsiktige sysselsettingsvirkningene ofte er betydelig større enn de negative virkningene på kort sikt. Det gjelder særlig når en tar i betraktning hvilken betydning reguleringsreformer generelt har for å fremme effektiviteten i økonomien og næringslivets konkurranseevne. Men også hvis en ser isolert på den enkelte sektor, vil sysselsettingsvirkningene over tid i mange tilfeller være positive. Det gjelder f.eks. for mange av OECD-landene innen teleområdet der antall arbeidsplasser i dag er større enn noen gang. Reformene i luftfartsnæringen i USA førte innledningsvis til tap av arbeidsplasser, men i 1996 var antall ansatte økt til et nivå som lå 80 pst. over nivået før reformene ble gjennomført. Også i britisk luftfart falt sysselsettingen innledningsvis etter reformene, men den er nå oppe på nesten samme nivå som før.

Regjeringen legger stor vekt på at reguleringer som skal ivareta viktige samfunnsmål, gjør dette på en effektiv måte, og slik at ikke andre samfunnshensyn blir skadelidende. Blant annet er det av avgjørende betydning at offentlige reguleringer ikke mer enn strengt nødvendig reduserer samfunnsøkonomisk effektivitet og konkurranse. Den systematiseringen av prinsipper, politikkanbefalinger og erfaringer som OECD har gjort, er av stor verdi for framtidig arbeid med reguleringsreformer. Regjeringen ser et særlig behov for større grad av samordning mht. å vurdere reguleringer og nødvendige reguleringsreformer på ulike områder. Det er bl.a. behov for en mer helhetlig evaluering av erfaringene med reguleringer og reguleringsreformer, slik at en generelt i arbeidet med slike reformer kan dra nytte av de erfaringene som er gjort i ulike sektorer. Konkurransetilsynet bør i den forbindelse være et sentralt kompetanseorgan for å vurdere markedsbaserte reformer.

Regjeringen legger videre vekt på at ansvarlige fagmyndigheter vurderer nytte og kostnader ved ulike reformer på en systematisk og mest mulig enhetlig måte. Dette krever bl.a. at det etableres et bedre system for å utføre nytte/kostnadsanalyser i offentlig sektor. Kostnadsberegningsutvalget ledet av professor Arild Hervik har utarbeidet en utredning om nytte/kostnadsanalyser. Utredningen inneholder en vurdering av metodegrunnlaget for slike analyser, med særlig vekt på hvordan ulike nytte- og kostnadskomponenter bør verdsettes. Utredningen vil bli fulgt opp av en praktisk veileder i bruk av nytte/kostnads-analyser.

6.3.3 Konkurransepolitikk og deregulering i ulike markeder

6.3.3.1 Legemidler

Legemidler er en viktig innsatsfaktor i helsevesenet. Målt i utsalgspris fra apotek ble det i 1996 omsatt legemidler for om lag 8,2 mrd. kroner i Norge. Dette tilsvarer om lag 1 850 kr pr. innbygger. Av dette dekker det offentlige i overkant av 65 pst., vel 50 pst. gjennom folketrygden og om lag 15 pst. av sykehus og øvrige kommunale eller fylkeskommunale institusjoner. Regnet i verdi av apotekenes innkjøpspris, var norske produsenters markedsandel av det totale legemiddelsalget i Norge i 1995 om lag 15 pst.

Legemidler som omsettes i det norske markedet må være godkjent av Statens legemiddelkontroll (SLK), som også gir markedsføringstillatelse. Alle reseptpliktige legemidler er prisregulert, og SLK er gitt myndighet til å fastsette maksimalpris på AIP-nivå (Apotekenes innkjøpspris). Statens helsetilsyn fastsetter apotekenes maksimalavanser, som sammen med maksimal AIP definerer maksimal utsalgspris fra apotek. Med virkning fra 1.1.95 er det åpnet for fri prisdannelse på reseptfrie legemidler.

De offentlige utgiftene til legemidler er særlig knyttet til folketrygdens blåreseptordning. Gjennom blåreseptordningen betaler folketrygden hovedparten av utgiftene for en nærmere spesifisert liste av legemidler og sykdommer. Trygdens utgifter til legemidler har økt sterkt de siste årene. Folketrygdens utgifter var i 1990 2 221 mill. kroner og i 1996 4 065 mill. kroner (nominelle beløp). Den viktigste faktoren bak kostnadsveksten er overgang til nye og dyrere legemidler. For 1998 anslås utgiftene til nær 5 mrd. kroner.

Legemiddelindustrien er en internasjonal næring som lenge har operert innenfor relativt stabile rammebetingelser karakterisert av betydelig forskjell i produktkunnskap mellom produsentene og forbrukerne og liten kostnadsbevissthet fra de finansieringsansvarlige (pasienter og offentlige og private sykeforsikringer). Konkurransen legemiddelselskapene imellom har i mindre grad vært basert på priskonkurranse enn konkurranse om å utvikle nye legemidler med patentbeskyttelse (monopol) til svært høye priser. For legemiddelindustrien har dette vært en gunstig markedssituasjon som har ført til høye fortjenestemarginer. Både i USA og i mange europeiske land har det de siste årene blitt truffet ulike tiltak for å få bedre kontroll med den høye utgiftsveksten til legemidler. Med mer pris- og kostnadsbevisste forbrukere og finansieringsansvarlige vil legemiddelindustrien bli stilt overfor markedsbetingelser som mer er på linje med de som gjelder for andre konkurransutsatte næringer.

Gjennom EØS-avtalen ble det fra årsskiftet 1994/95 gjort endringer i rammevilkårene for legemiddelindustrien. Det ble da åpnet adgang for parallellimport av legemidler. Parallellimport av legemidler til Norge innebærer at et preparat som allerede har norsk markedsføringstillatelse (som regel et patentert produkt) importeres fra et land med lavere prisnivå. Den som importerer preparatet, parallellimportøren, selger da preparatet på det norske markedet i konkurranse med det direkteimporterte og dennes salgsrepresentant i landet. Parallellimporterte og direkteimporterte legemidler er medisinsk sett identiske, og samme produsent står bak. Med parallellimport begrenses legemiddelindustriens muligheter for å fastsette ulike priser på legemidler i Europa, såkalt prisdiskriminering.

I Danmark, der parallellimport ble introdusert i 1992, har legemiddelprisene gått betydelig ned. Her i landet har parallellimport hittil hatt et begrenset omfang, og omsetningen av parallellimporterte legemidler er anslått å ligge mellom 2 og 3 pst. av totalomsetningen av legemidler. En kan ikke forklare dette i særlig grad med at direkteimportørene har senket sine priser for å møte konkurransen fra parallellimportørene.

For å sikre en bedre utnyttelse av folketrygdens ressurser foreslår Regjeringen å innlemme legemidler som parallellimporteres i konkurranse med det direkteimporterte legemiddelet i en referanseprisordning. For direkteimporterte og parallellimporterte legemidler foreslås det fastsatt en egen refusjonspris som tar utgangspunkt i prisen på det billigste legemiddelet, vanligvis et parallellimportert. Dersom produsenten opererer med en pris som er høyere enn refusjonsprisen og lege/pasient fortsetter å bruke dette legemiddelet, må pasienten selv dekke mellomlegget. Den forventede effekten av dette vil være mer kostnadsbevisste forbrukere og at produsentene vil senke sine priser ned mot refusjonsprisen. I statsbudsjettet for 1998 er det anslått at dette tiltaket, med dagens antall parallellimporterte legemidler, vil gi en årlig innsparing på 140 mill kroner, jf. omtale i St prp nr 1 (1997-98) Folketrygden.

I januar 1997 ble det avgitt to offentlige utredninger på legemiddel-området. Det ene utvalget, ledet av professor Jan Grund, vurderte trygdens ordning for refusjon av utgifter til legemidler som foreskrives på blå resept (NOU 1997: 7, «Piller, prioritering og politikk»). I sitt mandat ble utvalget bl.a. bedt om å vurdere om dagens refusjonsordning vil være et fornuftig styringsverktøy i framtiden. Videre ble utvalget bedt om å komme med tilrådinger om hvordan bruken av legemidler bør prioriteres og om eventuelle behov for endringer i dagens ordning. Vurderingen skulle foretas i et samfunns- og helseøkonomisk perspektiv.

Grund-utvalget presenterte 14 hovedanbefalinger. Hovedanbefalingene kan grupperes i tre:

• kriterier og opptaksprosedyre for at legemidler skal kunne komme på blå resept

• tiltak for å sikre mer rasjonelt uttak og bruk av legemidler

• andre tiltak, bl.a. utredning av et terapeutisk referanseprissystem

Det andre utvalget, ledet av professor Steinar Strøm, gjennomgikk rammevilkårene for omsetning av legemidler i Norge (NOU 1997: 6, «Rammevilkår for omsetning av legemidler»). I mandatet ble utvalget bedt om å utrede tiltak som kunne redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bruk av legemidler, gitt myndighetenes helse- og fordelingspolitiske målsetninger. Utvalgets innstilling inneholder 32 tilrådinger hvor utvalget deler seg i varierende mindretall og flertall. Tilrådingene faller i følgende kategorier:

• samordning og styrking av den økonomiske kompetansen i de statlige organene som behandler legemiddelspørsmål

• oppretting av en sentral database som kan inneholde data om legenes foreskrivninger, pasientenes legemiddelbruk og legemiddelpriser, kombinert med at det legges til rette for elektronisk overføring av resept fra lege til apotek

• offentlig regulering av forholdet mellom industri og leger

• styrke prisfølsomheten i etterspørselen etter legemidler, blant annet ved å kreve at legen aktivt gir beskjed til apoteket hvis det ikke skal tillates bruk av billige kopipreparater som inneholder samme virkestoff i samme mengde og form som det foreskrevne

• øke bruken av anbudsinnkjøp i EØS-området ut fra EØS-avtalens bestemmelser om anbudsinnkjøp til offentlige institusjoner. Det er store prisforskjeller på legemidler i EØS-området. Hvis flere kjøpere av legemidler går sammen og ber om felles anbud på legemidler, vil de derfor kunne oppnå billigere legemidler enn hvis innkjøpene kun blir foretatt i Norge. Legemiddelinnkjøpssamarbeidet, som består av 17 fylkeskommuner, har oppnådd store rabatter gjennom slik anbudsatferd

• fortsatt fri etablering i grossistleddet

• friere etablering av apotek og anledning til å selge reseptfrie legemidler utenom apotek

De to utvalgsrapportene har vært på høring, og høringsuttalelsene er for tiden til vurdering i Sosial- og helsedepartementet.

6.3.3.2 Luftfart

Tidligere adgangsreguleringer i markedet for lufttransport er gradvis fjernet gjennom luftfartsavtalen med EU og senere EØS-avtalen. En slik omregulering kan gi velferdsgevinster dersom den fører til at konkurransen mellom flyselskapene styrkes. Passasjerene kan i så fall oppnå fordeler både ved prisreduksjon og ved økning i antall avganger. Som de to foregående år var trafikkveksten hos begge de aktive selskapene på innenlandsmarkedet (stamrutene), Braathens SAFE og SAS, betydelig også i 1996. Samtidig har den årlige økningen i nominelle priser i hovedsak vært på 3-4 pst. Begge flyselskapene har hele tiden holdt like priser.

Alle flyselskap registrert i EØS-området kunne fra 1. april 1997 fly innenlandsruter i hele EØS-området. I Norge er det foreløpig ikke registrert noen interesse for denne utvidede markedsadgangen. På Fornebu, som er det største trafikknutepunktet, er det ingen ledig kapasitet mesteparten av dagen. Kapasiteten vil bedre seg når den nye hovedflyplassen på Gardermoen åpner i oktober 1998. Ved knapphet på kapasitet gir regelverket på området i stor grad fortrinnsrett til allerede etablerte selskaper. Det vil derfor ta tid før effektene av de nye konkurransemulighetene viser seg. Selskapene i det norske stamrutemarkedet bruker den nåværende situasjonen til konsolidering og nedbetaling av gjeld. I tillegg til tilbudt kapasitet, synes det som om konkurransen mellom selskapene foregår gjennom avtaler med reisebyråer og større bedriftskunder, selskapsspesifikke billetter og bonuskort.

6.3.3.3 Telemarkedet

Telemarkedene er i rask endring og ekspansjon. Fra 1. november 1996 ble det åpnet for bruk av alternativ infrastruktur til formidling av alle konkurransetjenester. For å sikre effektiv konkurranse og nødvendig kontroll og styring med telesektoren er det nødvendig med en egen sektorspesifikk teleregulering i tillegg til den generelle konkurransereguleringen. Reguleringen er under oppdatering i forhold til den nye konkurransesituasjonen fra 1. januar 1998 når de resterende enerettene i telesektoren, som omfatter generell teleinfrastruktur og taletelefoni i det faste nettet, blir avviklet. Eventuelle klagesaker om konkurranseforholdet mellom Telenor AS og andre selskaper vil bli behandlet på departementsplan. Fra 1. mars 1997 ble vedtaksmyndigheten i klager av konkurransemessig karakter overført fra Samferdselsdepartementet (som eier Telenor AS) til Planleggings- og samordningsdepartementet.

6.3.3.4 Kraftmarkedet

Store investeringer i vannkraftsektoren på 1970- og begynnelsen av 1980-tallet har lenge sikret god tilgang på elektrisk kraft i Norge. Fordi den årlige produksjonen vanligvis har oversteget det innenlandske elektrisitetsforbruket, har Norge tradisjonelt vært nettoeksportør av kraft.

Kraftsituasjonen har imidlertid endret seg i løpet av de siste årene. I årene fra 1990 til 1996 økte det norske kraftforbruket med 8,5 pst. Veksten i forbruket har vært sterkest innen alminnelig forsyning, og henger blant annet sammen med sterk vekst i økonomien. Samtidig har investeringene i ny kapasitet vært beskjedne. Dette har ført til en strammere kraftbalanse. I dag er det innenlandske elektrisitetsforbruket høyere enn det som i et normalår kan produseres i det norske kraftsystemet.

Norge står i en særstilling med en elektrisitetsproduksjon som er nesten fullstendig basert på vannkraft. Vannkraftproduksjonen er imidlertid avhengig av nedbørsforhold, og det er beregnet at kraftproduksjonen kan avvike med opptil 20 pst. på begge sider av middelproduksjonen. Den samlede produksjonskapasiteten i det norske vannkraftsystemet er på om lag 113 TWh, regnet som midlere produksjon. I en situasjon med strammere underliggende kraftbalanse øker sårbarheten overfor variasjoner i nedbøren.

Utveksling av kraft med andre land bidrar til å gjøre den norske kraftforsyningen mindre sårbar overfor tilsigsvariasjoner. Dagens kraftbalanse innebærer en større avhengighet av utvekslingsmulighetene gjennom forbindelsene til bl.a. Danmark og Sverige. I tørrår kan det oppstå et betydelig behov for import av kraft, slik situasjonen var i 1996.

Nedgangen i både norsk og svensk vannkraftproduksjon ble dette året dekket opp av importert kullkraft fra Danmark. Samtidig ble eldre, oljefyrt reservekapasitet tatt i bruk i Sverige og Finland for å dekke opp for svikten i vannkraftproduksjonen. Over tid er det nødvendig å bedre kraftbalansen både i Norge og i Norden, også av miljømessige hensyn.

Den spesielle kraftsituasjonen som oppstod i 1996 satte fokus på den innenlandske energisituasjonen. På denne bakgrunn besluttet Regjeringen å få utredet hvordan den norske energi- og kraftbalansen kan styrkes gjennom tiltak på tilgangs- og forbrukssiden. I april 1997 vedtok Regjeringen å oppnevne et energiutvalg som skal se nærmere på energi- og kraftbalansen.

Utvalget skal utrede og vurdere energi- og kraftbalansen for Norge fram mot år 2020. Produksjonen av vannkraft, størrelsen på kraftutvekslingen med utlandet og forbruket i de ulike sektorene er eksempler på sentrale størrelser i energi- og kraftbalansen. Energiutredningen skal omfatte det stasjonære energiforbruket.

Utvalget skal kartlegge viktige ytre forhold som vil påvirke energi- og kraftbalansen i Norge. Slike forhold omfatter for eksempel den økonomiske veksten, utviklingen i energimarkedene i Nord-Europa og internasjonale miljøkrav. Verneplan I-IV skal legges til grunn som rammer for vern av vassdrag.

Utvalget skal utrede tiltak som kan styrke produksjonen og begrense forbruket. Det er viktig at utvalget legger til rette for en bred drøfting av muligheter og begrensninger i utviklingen av et bærekraftig energisystem. Tiltakene må blant annet omfatte omlegging til mindre bruk av elektrisitet til oppvarming.

Utvalget skal legge særlig vekt på å få vurdert hva som kan gjøres for å begrense forbruket. Det vil derfor være behov for å drøfte hva energi og elektrisitet vil bli brukt til i framtiden. Det er også viktig å få en bedre forståelse av hvordan energi- og elektrisitetsforbruket avhenger av tiltak som energiøkonomisering, prisendringer og reguleringer.

Hovedtrekkene i innretning og organisering av virkemidler skal stå sentralt i utredningen. Videre skal utvalget utrede de økonomiske og miljømessige konsekvensene av alle forslag til tiltak og virkemidler og av endringer i priser og reguleringer.

Framskrivingene av energi- og kraftbalansen vil bli utarbeidet på grunnlag av ulike forutsetninger om ytre forhold og tiltak og vil bli vurdert ut fra miljøkonsekvenser i Norge og i andre land, ut fra mulighetene for verdiskaping og ut fra fordelingsmessige konsekvenser.

Utvalget forutsettes å ha kontakt med ulike faggrupper og interessegrupper. Utvalgets innstilling skal foreligge i løpet av ett år fra oppnevnelsen.

Tilsiget til norske vannkraftverk vinteren og sommeren 1996 var det laveste siden 1941. Det lave tilsiget førte til en kraftproduksjon i 1996 på 104,7 TWh, en reduksjon på 18,5 TWh i forhold til i 1995. Kraftproduksjonen i 1995 var imidlertid rekordhøy og magasinsituasjonen i slutten av året var god. Det lave tilsiget og den lave kraftproduksjonen i 1996 gav høye kraftpriser. Høyere kraftpriser førte til høy import og reduksjon i forbruket. Spotprisen var mellom 25 og 35 øre/kWh i lange perioder i 1996.

Nettoimporten av kraft til Norge var 9,0 TWh i 1996. Det har aldri vært importert kraft til Norge i et slikt omfang tidligere. Til sammenlikning var det en nettoeksport på 7,0 TWh i 1995.

Normalt øker kraftforbruket i Norge fra år til år. Men i 1996 sank forbruket av kraft med 2,4 TWh i forhold til 1995. De økte prisene på elektrisitet i 1996 antas å være en vesentlig grunn til nedgangen i forbruket av elektrisitet. Prisøkningen på elektrisitet førte også til at andre energikilder ble relativt sett billigere. Ifølge en undersøkelse som er foretatt av Energidata AS, førte dette til at mange gikk over til å benytte andre energikilder, særlig ved og olje, i stedet for elektrisitet.

I løpet av 1996 ble magasinene tappet vesentlig ned, slik at magasininnholdet ved utgangen av 1996 var 16,7 TWh lavere enn ved årets begynnelse. Tilsigsforholdene i 1996 illustrerer sårbarheten ved å ha nær 100 pst. vannkraftbasert kraftproduksjon. Uten utenlandshandelen med kraft ville imidlertid kraftprisene ha blitt langt høyere i 1996 enn de ble, og det kunne ha blitt problemer med å dekke den innenlandske etterspørselen. Fleksibiliteten på etterspørselssiden bidro også til å motvirke svikten i tilsiget.

Etter et år med lav fyllingsgrad i kraftmagasinene normaliserte situasjonen seg utover våren 1997. For første gang siden årsskiftet 1995/1996 var fyllingsgraden i magasinene tilbake til normalt nivå midt i juli. I takt med økende fylling av kraftmagasinene er spotprisen redusert. Spotprisen var stabil omkring 10 øre/kWh sommeren 1997. Dette er et prisnivå om lag som i tidligere år. I juni ble det for første gang på 16 måneder registrert netto eksport av kraft.

Figur 6.1 viser prisindeksen for strøm til husholdningene fra januar 1996 til august 1997. Energiverkene hevet gradvis prisen utover i 1996. I takt med gradvis bedret fyllingsgrad i magasinene og nedgang i spotprisene utover våren, viste prisene til husholdningene en vedvarende nedgang i første halvår av 1997. Prisene på strøm er nå tilbake på om lag samme nivå som i begynnelsen av 1996.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Olje- og energidepartementet.

Mulighetene for å skifte leverandør er stadig blitt bedre for vanlige sluttbrukere. Adgangen til å kreve at kundene skulle installere spesielt måleutstyr ved skifte av kraftleverandør ble tatt bort fra 1995. Ifølge Norges vassdrags- og energiverks (NVEs) nye retningslinjer for måling og avregning har netteierne fra og med 1997 ikke lenger adgang til å kreve gebyr fra en kunde som skifter kraftleverandør. NVE har videre offentliggjort at det er utviklet løsninger som gjør det lettere for netteierne å håndtere kundenes skifte av leverandør. Det betyr bl.a. at småkundene skal kunne skifte leverandør hver uke. I dag er det mulig å skifte leverandør bare én gang i kvartalet. NVE tar sikte på å innføre det nye systemet fra januar 1998.

Det er ingen andre land som har gitt småkunder samme tilgangen i kraftmarkedet som Norge. Det er allikevel et mål å gjøre handelen enda smidigere i framtiden, også for småkundene.

6.3.3.5 NVEs nye reguleringsmodell

Det sentrale målet med energiloven av 1990 er en mer samfunnsøkonomisk effektiv kraftforsyning. I produksjon og omsetning av kraft skal dette målet nås gjennom konkurranse. Overføring av strøm er et naturlig monopol og virksomheten må derfor reguleres, blant annet for å unngå at energiverkene tar for høye overføringstariffer.

Det finnes ulike modeller for regulering av naturlige monopoler. I årene fra 1991 til og med 1996 ble avkastningen i de norske overføringsnettene for strøm regulert. Det innebar at energiverkene fikk dekket driftskostnader og avskrivninger. I tillegg kunne energiverkene beregne en avkastning på bokført kapital i overføringsnettet. Avkastningsraten ble bestemt ut fra det generelle rentenivået i finansmarkedet.

En ren avkastningsregulering, hvor samtlige kostnader blir dekket fullt ut, gir ikke energiverkene tilstrekkelige incentiver til å bli mer effektive. Dette er også bekreftet av NVEs effektivitetsmålinger. Energilovens sentrale mål om effektivitet har derfor gjort det nødvendig å innføre en ny reguleringsmodell.

NVEs nye reguleringsmodell, som gjelder fra og med 1997, definerer en inntektsramme for hvert energiverk, dvs. hvor mye energiverkene tillates å ha i samlede inntekter fra overføringsvirksomheten. Den nye reguleringsmodellen skal gi energiverkene incentiver til å drive effektivt. Ved beregning av inntektsrammen stilles det effektivitetskrav. For reguleringsåret 1997 er det et generelt effektivitetskrav på 2 pst. for alle energiverkene.

Fra og med 1998 vil det bli stilt individuelle krav om effektivitet, basert på NVEs målinger av effektiviteten. Energiverk som er lite effektive vil få et strengere effektivitetskrav enn energiverk som er mer effektive.

6.3.4 Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser er underlagt prosedyreregelverk for å sikre effektivitet og konkurranse. EØS-regelverket for offentlige anskaffelser, som trådte i kraft i 1994, sikrer ikke-diskriminering og gjennomsiktighet i selve anskaffelsesprosessen. Videre begrenser reglene bruk av nasjonale eller bedriftsbaserte standarder og tekniske spesifikasjoner som virkemiddel for å utelukke internasjonal konkurranse. I 1996 trådte den nye WTO-avtalen for offentlige anskaffelser i kraft, noe som åpner for ytterligere konkurranse i markedene for offentlige anskaffelser.

Det ble i 1996 gjennomført to prosjekter («Etaters og næringslivets erfaringer med EØS-reglene» ved NORUT næringslivsforskning, og «Små- og mellomstore bedrifters adgang til det offentlige innkjøpsmarkedet» ved Agderforskning) for å kartlegge erfaringene for offentlig sektor og næringslivet med liberaliseringen av markedene for offentlige anskaffelser. Resultatene viser at offentlige innkjøpere er blitt mer profesjonelle, og at prisnivået på offentlige anskaffelser i mange tilfeller har gått ned. Konkurransen om offentlige oppdrag i Norge er økt, mens det fremdeles er liten konkurranse over landegrensene.

Et utvalg som ble nedsatt for å foreta en revidering av regelverket for statlige anskaffelser, leverte sin innstilling i juni 1997 (NOU 1997:21, «Offentlige anskaffelser»). Utvalget foreslår et nytt regelverk som framstår som mer helhetlig og lettere tilgjengelig, både for offentlige innkjøpere og leverandører. Utvalget viser til at økt kunnskap om innkjøpsfaglige spørsmål også vil være viktig for å oppnå effektivisering av offentlige anskaffelser. NOU 1997:21 er sendt på høring til parter som kan bli berørt av forslagene, med frist for uttalelser innen 31. oktober 1997.

6.3.5 Endring i organiseringen av statlige foretak

Organiseringen av statlige virksomheter, herunder forvaltningsbedriftene, er av stor betydning for deres muligheter til effektiv drift, tjenesteyting og tilpasning til endrede markedsforhold. For bl.a. å gi bedre utviklingsmuligheter og mer stabile, langsiktige rammebetingelser for NSB og Postverket, ble NSBs trafikkdel og Postverket fra 1. desember 1996 omdannet til selskap organisert etter egen lov (NSB BA og Posten Norge BA). Ansvaret for NSBs kjøreveg ble lagt til forvaltningsorganet Jernbaneverket.

Det er viktig at Posten utnytter de offentlige ressursene den legger beslag på best mulig. Så lenge samfunnspålagte servicekrav oppfylles, legger Regjeringen derfor til grunn at Posten må ha stor frihet til å utvikle sitt tjenestetilbud og til å velge de betjeningsformene som er mest effektive og best egnet i det enkelte tilfellet.

Regjeringen redegjør i Gul bok for 1998 for fordelene ved å samle Postbanken og Kommunalbanken i ett konsern ved at Kommunalbanken omgjøres til et aksjeselskap og etableres som et heleid datterselskap under Postbanken. En sammenslåing vil styrke begge institusjoner samtidig som institusjonenes egenart og formål vil kunne ivaretas på en god måte. Etter Regjeringens vurdering bør Kommunalbanken etableres som et eget selskap i konsernet for å ivareta det fagmiljøet som er bygd opp og for å videreføre de relasjoner banken har etablert mot kommunesektoren. Videre anbefales det at Postbanken får adgang til å benytte samme instrumenter for ansvarlig kapital som andre banker, herunder adgang til å oppta anvarlige lån. Det vises til nærmere omtale i punkt 5.1.3 i Gul bok for 1998.

Når det nye budsjettsystemet trer i kraft 1. januar 1998, er det nye styringssystemet i Statens vegvesen iverksatt fullt ut. I Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 er det lagt vekt på mer overordnet politisk ramme- og målstyring slik at fagetaten får større fleksibilitet i gjennomføringen av politikken. Dette vil kunne bidra til økt effektivitet. Skillet mellom myndighets- og produksjonsdelen i Statens vegvesen reduserer mulighetene for uheldig sammenblanding mellom forvaltnings- og produksjonsoppgaver, og kan bidra til å gi produksjonsdelen rammevilkår mer på linje med private aktører.

6.4 Handel med varederivater i Norge

6.4.1 Innledning

5. juni 1997 ble ny lov om verdipapirhandel vedtatt. Loven er foreløpig ikke trådt i kraft. Loven omfatter ikke handel med varederivater. I Ot prp nr 29 (1996-97) Om lov om verdipapirhandel er det i punkt 11.2.9 gitt en omtale av varederivater. Det ble bl.a. vist til at det innen EU pågår en diskusjon om hvorvidt handel med varederivater bør reguleres på linje med handel med finansielle instrumenter. I Ot prp nr 29 (1996-97) heter det (s. 127):

«Departementet slutter seg til utvalgets [NOU 1996: 2] vurdering av at det bør foretas en nærmere vurdering av hvilke særlige behov som foreligger i et varederivatmarked, og hvilke tilpasninger i forhold til de regler som gjelder for verdipapirmarkedet som på denne bakgrunn er nødvendige.

(....) Finansdepartementet har tatt initiativ overfor Næringsdepartementet til etablering av en arbeidsgruppe som skal se nærmere på de nevnte problemstillinger.»

Finanskomiteens flertall (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Bråthen) tok dette standpunktet til etterretning, jf. Innst O nr 83 (1996-97) (s. 55). I innstillingen fra komiteens flertall heter det videre:

«Flertallet viser til at Regjeringen i proposisjonen i liten grad redegjør for varederivatenes betydning og omfang i Norge. Flertallet har derfor liten bakgrunn for å vurdere konsekvensene av en eventuell innstramming i reglene for å bruke varederivater. Flertallet er kjent med at omfanget i dag kan betegnes som begrenset, men vil anta at det for enkelte bransjer kan ha en positiv betydning ved at det kan utjevne svingninger i markedet og redusere framtidig risiko om det anvendes fornuftig ut fra en rimelig kjennskap til det varemarkedet det gjelder. På denne bakgrunn vil flertallet forutsette at Regjeringen i forbindelse med framleggelsen av neste års nasjonalbudsjett redegjør for varederivatenes omfang og betydning i Norge. I denne sammenheng bør det redegjøres for risiko knyttet til bruk av varederivater vurdert opp mot den praktiske nytte de har, bl.a. ved utjevning av risiko, herunder også de samfunnsmessige sider knyttet til et stort omfang av varederivater ved konjunkturmessige svingninger.»

6.4.2 Generelt om derivater

Derivater er betegnelsen på finansielle instrumenter som er avledet av eller knyttet til andre objekter (underliggende aktivum). I finansmarkedet benyttes betegnelsen derivat om avtaler som er knyttet til underliggende objekter som verdipapirer, valuta, rente og varer.

Framveksten av markeder for derivater må ses på bakgrunn av at økonomiske beslutninger fattes under usikkerhet, og at ulike økonomiske aktørers evne og vilje til å bære risiko varierer. Markeder for framtidige leveranser og for betingede leveranser vil i noen tilfeller kunne redusere risikoen både for kjøper og selger, og i andre tilfeller omfordele risiko mellom aktører med ulik holdning til risiko og evne til å bære risiko. At noen vil påta seg større risiko enn andre kan bl.a. skyldes større formue, mindre risikovegring eller bedre kunnskap om bakgrunnsforholdene som påvirker risikoen.

Det eksisterer to hovedtyper av derivater; terminer og opsjoner. I en terminavtale har både kjøper og selger rett og plikt til å foreta den framtidige transaksjonen til en avtalt pris. En opsjon er et finansielt instrument som gir innehaveren en rett, men ikke plikt, til å kjøpe (kjøpsopsjon) eller selge (salgsopsjon) en bestemt mengde av et underliggende aktivum til en fastsatt pris (innløsningskursen) enten innen eller på et bestemt framtidig tidspunkt.

I en opsjonsavtale betaler kjøperen et beløp (opsjonspremie) til utstederen ved inngåelsen av kontrakten som vederlag for retten til å utøve opsjonen. En kjøpsopsjon med aksjer som underliggende aktivum vil bare bli benyttet dersom den fastsatte innløsningskursen er lavere enn kursen på den underliggende aksjen i løpet av opsjonens kontraktsperiode, eventuelt på innløsningstidspunktet. En opsjon som kan innløses når som helst innen kontraktsperioden, kalles amerikansk opsjon, mens opsjoner som bare kan benyttes ved forfall kalles europeiske opsjoner.

Opsjonspremien uttrykker markedsverdien av opsjonen på det tidspunktet kontrakten inngås. I et effektivt marked vil prisen på en opsjon bl.a. avhenge av prisen på det underliggende aktivum, den forventede prisvariasjonen på det underliggende aktivum (f.eks. vil forventning om store prisvariasjoner gi høy opsjonspremie), innløsningskursen på opsjonen, løpetiden på opsjonen (lang løpetid på opsjonen tilsier isolert sett høy opsjonspremie) og det generelle rentenivået.

Aktørene i finansmarkedet handler derivater i ulike markeder. På Oslo Børs er det etablert handel i standardiserte opsjoner og terminer på verdipapirer. Standardiserte opsjoner og terminer innebærer at det i markedet fastsettes felles vilkår, så som kontraktens løpetid, innløsningstidspunkt, antall underliggende aktiva pr. kontrakt mv. Standardiserte kontrakter vil ofte inngås under medvirkning av en oppgjørssentral. Standardiseringen bidrar til å øke omsetteligheten i markedet.

Ikke-standardiserte kontrakter innebærer at kontraktsvilkårene fritt fastsettes av de enkelte kontraktspartene.

Et viktig grunnlag for handelen med opsjoner og terminer er at økonomiske aktører har ulike holdninger til risiko og ulike forventninger til den framtidige prisutviklingen på underliggende aktivum. Eksempelvis vil aktører som tror på en stigende pris for et underliggende aktivum, kunne anse det lønnsomt å kjøpe terminer, mens aktører som tror på en synkende pris vil selge terminer. En eier av en aksjebeholdning som vegrer seg for å ta store tap knyttet til aksjekursens videre utvikling, kan sikre en viss kurs ved f.eks. å kjøpe en salgsopsjon. En annen aktør kan ha større forventninger om gunstig kursutvikling for den underliggende aksjen, og kan derfor være interessert i å utstede salgsopsjonen. Vedkommende kan ha forventninger om at kursen på underliggende aksje i løpet av opsjonens kontraktsperiode, eventuelt på innløsningstidspunktet, vil overstige den avtalte innløsningskursen. I så tilfelle vil vedkommende ha mottatt en opsjonspremie for å selge en opsjon som viste seg å bli verdiløs for innehaveren på grunn av kursutviklingen i underliggende aksje. På den annen side sitter selgeren av opsjonen med risikoen for en negativ kursutvikling for underliggende aksje, og denne risikoen får vedkommende betalt for i form av opsjonspremien. På denne måten kan derivatmarkedene bidra til spredning av risiko mellom aktører med ulik evne og vilje til å bære risiko.

6.4.3 Varederivater

I varederivatmarkedet er det underliggende aktivum en råvare eller andre varer. De eldste fungerende opsjons- og terminmarkeder er for råvarer og jordbruksprodukter. Markedene i Chicago og London er de største varederivatmarkedene. I disse markedene omsettes bl.a. derivater knyttet til jordbruksprodukter (korn, kveg, kylling, kaffe, kakao, ost, bomull mv.), metaller (aluminium, kobber, bly, sølv mv.) og andre produkter.

Et varederivatmarked for råvarer er ikke et marked hvor fysiske råvarer skifter eier, men et terminmarked hvor framtidige leveranser og oppgjør avtales (terminhandel). Terminhandelen gjøres som en prissikringskontrakt mot en underliggende bilateral avtale om kjøp og salg av råvarer. For mange varer noteres det en terminkontrakt for hver kalendermåned, seks måneder fram i tid.

De tradisjonelle varederivatmarkedene for råvarer omfatter i en del tilfeller også opsjoner. Råvareopsjoner har vanligvis ikke den fysiske varen, men terminkontrakter som underliggende aktivum.

En forutsetning for at varederivatmarkedet skal fungere tilfredsstillende, er at de underliggende varene er likeartede innen hver varegruppe. En egenskap ved mange varederivatmarkeder er videre at transaksjonskostnadene er lavere enn ved handel i fysiske varer. Aktører som opererer i markedet kan indirekte handle i underliggende vare mange ganger med relativt lave transaksjonskostnader. Erfaringsmessig går kun en liten del av kontraktene til leveranse. Nesten alle kontrakter utliknes før tidspunktet for leveranse. Selv om det ikke skjer noen fysisk leveranse underveis i denne prosessen, vil handelen likevel i siste instans være knyttet til en fysisk leveranse i markedet for øyeblikkelig levering (spotmarkedet).

Det er ikke organiserte markeder for tradisjonelle varederivater i Norge. Norske bedrifter deltar imidlertid i handel med varederivater med markedsplass i utlandet. Av særlig betydning er handel med derivater knyttet til olje og metall. Norske aluminiumsprodusenter er eksempelvis aktive i varederivatmarkedet for aluminium. Den eneste varen med derivatmarked i Norge er elektrisk kraft.

6.4.4 Det norske kraftderivatmarkedet

Kraftmarkedet har større prissvingninger enn de fleste andre markeder. På kort sikt er prisusikkerheten i hovedsak knyttet til tilsiget i kraftmagasinene. Flommen i 1995 og svikten i tilsiget i 1996 gav f.eks. variasjoner i prisene fra 3 til 40 øre pr. kWh. På årsbasis kan tilsiget variere med 20 TWh på begge sider av en beregnet middelproduksjon på 113 TWh. Tilsigsforholdene i Sverige vil også virke inn. På forbrukssiden er usikkerheten stort sett knyttet til klima og temperatur. Utvekslingen med utlandet, magasinkapasiteten og muligheten for overgang til bruk av andre energibærere demper prisvirkningene av variasjoner i tilsiget. I en langsiktig vurdering må aktørene også ta stilling til forventet ny produksjons- og overføringskapasitet, samt forbruksutviklingen.

På grunn av prissvingningene i kraftmarkedet kan den enkelte aktør bli utsatt for stor risiko. Det norske kraftderivatmarkedet gir mulighet for prissikring og omfordeling av risiko.

Det handles med kraft på en rekke måter. Kraft kan omsettes flere ganger i markedet, og volumet i handelen er derfor betydelig. Det går et skille mellom finansielle avtaler og kontrakter for fysisk levering. Det fysiske markedet omfatter bilaterale leveranser fra e-verk til ulike typer forbrukere og mellom e-verk, samt handel i spotmarkedet for kraft. Også krafthandlere (tradere) uten eget fysisk forbruk eller produksjon deltar. Meglere kan bistå i handelen.

I den finansielle handelen deltar først og fremst e-verk, men også større forbrukere og krafthandlere er aktive i dette markedet. Meglere bistår også her i handelen. Antallet aktører og omsetningen i det finansielle markedet har økt betydelig de seneste årene.

Vanlige fysiske kraftkontrakter har fellestrekk med finansielle kontrakter. Det er ofte praktiske spørsmål som avgjør om en kontrakt blir utformet som fysisk eller finansiell. Det finansielle markedet tilbyr imidlertid mer avanserte omsetningsformer. Det kan også omfatte flere aktører. Disse forholdene bidrar til mer effektiv prising i kraftmarkedet.

Nord Pool ASA, som eies av Statnett SF og Svenska Kraftnät med 50 pst. hver, organiserer to markedsplasser:

• Elspot er et marked hvor aktørene handler timeskontrakter for fysisk levering av kraft neste døgn.

• Eltermin er en finansiell markedsplass for prissikring inntil tre år fram i tid ved kjøp eller salg av kraft. I dette markedet omsettes standardiserte kontrakter. Standardiserte produkter på markedsplassen bidrar til større volum og riktigere priser. Markedet er organisert uten fysisk leveranse når kontraktene forfaller. Avregningen skjer daglig mot løpende markedspriser. Dersom avtalene ønskes fysisk levert, kan kraften kjøpes eller selges i elspot. I dette markedet handler nå 107 aktører fra Norge, Sverige, Danmark og Finland. Tallet inkluderer 15 kraftmeglere. Omsetningen i eltermin utgjorde 43 TWh i 1996. I 1997 er det omsatt 30 TWh til og med uke 33.

I tillegg til Nord Pool ASA tilbyr også det svenske finanskonsernet OM-gruppen oppgjørstjenester i det norske kraftmarkedet. Selskapet har siden 1995 tilbudt disse tjenestene for bilaterale kontrakter utenfor Nord Pool ASAs markedsplasser.

6.4.5 Betydningen av et velfungerende derivatmarked

Derivatmarkedet gir investorene større muligheter til å oppnå en ønsket risikoprofil ut fra gjeldende markedsforhold. Derivatene gjør det mulig å skille ut og isolere ulike risikokomponenter. På denne måten kan risiko fordeles innenfor det finansielle systemet til dem som har størst vilje og evne til å bære risikoen til minst kostnad. Dette reduserer de samfunnsøkonomiske totalkostnadene ved risikobæring, og bidrar til bedre samfunnsøkonomisk ressursutnyttelse. Eksempelvis kan en produsent i større grad få mulighet til å konsentrere seg om kjerneaktivitetene i virksomheten dersom han kan redusere prisusikkerheten på sine produkter gjennom å benytte terminmarkedet.

Velfungerende derivatmarkeder bidrar til effektiv prising av risiko. Dette innebærer at prisen avspeiler all tilgjengelig informasjon om bakgrunnsforholdene som påvirker risikoen. Effektiv prising av risiko er viktig for at risikoen skal fordeles best mulig mellom økonomiske aktører med ulik vilje og evne til å bære risiko.

I tillegg til den risikokomponenten som derivatet rendyrker, dvs. markedsrisikoen i det underliggende aktivum, har derivatet de samme risikokomponenter som tradisjonelle finansielle instrumenter, dvs. oppgjørs- og kredittrisiko, operasjonell risiko og juridisk risiko. Med markedsrisiko menes risiko for verdiendringer som følge av endringer i prisen på det underliggende aktivum. Med oppgjørs- og kredittrisiko menes risiko for tap som følge av at en motpart misligholder sine forpliktelser. Med operasjonell risiko menes risiko knyttet til utilstrekkelige kontrollsystemer, menneskelig svikt mv. Juridisk risiko er risiko for tap fordi en inngått kontrakt ikke kan gjennomføres på grunn av rettslige forhold.

Selv om derivater har mange likhetstrekk med tradisjonelle finansielle instrumenter, har derivatmarkedet likevel enkelte særtrekk. Inngåelse av terminkontrakter medfører ikke noen umiddelbar betalingsforpliktelse, og kan derfor foretas også av markedsdeltakere med liten tilgang til likviditet. Tilsvarende er det tilstrekkelig for å handle i opsjonsmarkedet at en er i stand til å betale premien for opsjonen. Plassering i derivater krever således liten kapitalinnsats i forhold til plasseringer med tilsvarende gevinst- og tapsmuligheter i de underliggende markeder, og gevinst- og tapsmulighetene er derfor større for en gitt kapitalinnsats.

Derivater kan være forholdsvis komplekse produkter, og derivatmarkedet er preget av rask vekst og produktutvikling. Derfor kan derivater i større grad enn andre finansielle instrumenter være utsatt for operasjonell risiko. Denne typen risiko er lavere ved handel med børsnoterte derivater enn ved handel utenfor børs, ettersom standardiserte børsderivater gir bedre muligheter til å etablere tilfredsstillende oppfølgingsrutiner.

Etter gjeldende regler omfatter ikke verdipapirhandelloven omsetning av varederivater. Energiloven har heller ingen særskilte regler om kraftderivater. Verdipapirhandellovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv handel i finansielle instrumenter. En eventuell regulering av handelen med varederivater bør i utgangspunktet ha samme formål. Et særlig spørsmål som bør utredes nærmere, er likevel i hvilken grad verdipapirhandelloven skal gjelde helt eller delvis ved omsetning av varederivater.