St.meld. nr. 17 (2001-2002)

Samfunnssikkerhet

Til innholdsfortegnelse

11 Rednings- og beredskapsressursene

11.1 Innledning

Hensikten med dette kapitelet er å foreta en vurdering av en del av de ressurser som kan settes inn ved krig eller alvorlige hendelser i fred. Avgrensingen av beredskapsressursene i dette kapitelet er av to grunner ikke komplett. For det første er det vanskelig å foreta en eksakt avgrensing mellom hva som er beredskapsressurser og hvilke ressurser som brukes for å styrke organisasjoner på generell basis, for eksempel ved bruk av overtid eller innleide mannskaper i en krisesituasjon. For det annet finnes det betydelige forsterkingsressurser som ikke omtales i dette kapitelet. Dette gjelder for eksempel personell som blir beordret ved kriser og krig, for eksempel i medhold av lov om helsemessig og sosial beredskap.

Norge har rikelig tilgang på personellressurser ved redning og under kriser i fred. Ved krig vil alle landets ressurser bli mobilisert. Dette har vært stilt spørsmål om man har for mange ressurser til rådighet. Dette kapitelet gir en oversikt over de ulike beredskapsressursene og deres oppgaver.

11.2 Redningstjenesten

11.2.1 Bakgrunn

Med redningstjeneste forstås den offentlig organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner, og som ikke blir ivaretatt av særskilt opprettede organer eller ved særlige tiltak. Tjenesten er integrert, dvs. at den omfatter alle typer redningsaksjoner (sjø-, land- og flyredning). Organisasjonsplan for redningstjenesten er fastsatt ved kgl. res. av 4. juli 1980, og gir utfyllende bestemmelser om hvordan redningstjenesten i Norge er organisert.

Da den offentlige redningstjenesten skulle organiseres i slutten av 60-årene, ble det gjort en vurdering av hvilke behov som forelå i Norge, og hvordan andre land hadde organisert sin tjeneste. Man valgte å ta utgangspunkt i en historisk forankret dugnadsånd. Den grunnleggende idé er at alle ressurser i vårt land - statlige, fylkeskommunale, kommunale, private og frivillige - som er egnet for akuttinnsats for å redde liv, skal kunne mobiliseres for innsats i redningstjenesten. Den offentlige redningstjenesten er således organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner. Selv om de fleste offentlige etater er etablert med tanke på andre primæroppgaver enn redningstjeneste, vil likevel mange av dem kunne yte en viktig innsats i redningstjenesten.

Redningstjenesten er således ikke en organisasjon, men en funksjon, og i tillegg til offentlige etater og virksomheter, utgjør de frivillige organisasjonene en av grunnpilarene i redningstjenesten.

Justisdepartementet har det overordnede administrative samordningsansvar for land-, sjø- og flyredningstjenesten.

Redningstjenesten er operativt organisert med to hovedredningssentraler (HRS) og 28 lokale redningssentraler (LRS), som tilsvarer antallet politidistrikter, herunder Sysselmannen på Svalbard, samt 16 flyredningssentraler.

Den øverste operative samordning og ledelse av redningstjenesten tilligger de to hovedredningssentralene i Stavanger og Bodø.

HRS består av en kollektiv ledelse med representanter for aktuelle offentlige etater, utpekt av de respektive departementer. Sjøforsvaret, Luftforsvaret, politiet, Telenor, helsevesenet og lufttrafikktjenesten er representert i redningsledelsen, og politimesteren i henholdsvis Stavanger og Bodø er tillagt oppgaven som formann i redningsledelsen. Ved hovedredningssentralene er det fast ansatt sivilt personell som, etter fullmakt fra redningsledelsen, ivaretar den daglige ledelse og koordinering av søks- og redningsaksjoner. Ved større aksjoner innkalles redningsledelsen.

Etter samme mønster som ved hovedredningssentralene, er det organisert lokale redningssentraler. De lokale redningssentralene leder normalt alle landredningsaksjoner i politidistriktet etter fullmakt fra vedkommende hovedredningssentral. Redningsledelsen består av representanter for aktuelle myndigheter, og politimesteren er formann i redningsledelsen. Dersom redningsledelsen ikke innkalles, ledes og koordineres redningsaksjonen av politiet etter fullmakt fra redningsledelsen. Også i slike situasjoner er og utgjør aksjonsledelsen, dvs. politiet tilknyttet setet i aktuelt politidistrikt, pr. definisjon lokal redningssentral.

Politiet er ansvarlig for ledelse og koordinering på skadestedet (landredning) gjennom sin funksjon som skadestedsleder.

11.2.2 Vurderinger og tiltak

Alle offentlige etater med ressurser egnet for redningsformål plikter å delta i redningstjenesten, og de utgifter som påløper til personell, materiell, planlegging, øvelser m.v. dekkes av den enkelte etat over eget budsjett. Dette samvirkeprinsippet, så vel faktisk som økonomisk, bygger på en tilråding i St.meld. nr. 86 (1961-62), jf. Innst. S. nr. 170 (1962-63). Praksis er at offentlige virksomheter, både forvaltningsorganer og fristilte virksomheter, ikke bare dekker egne utgifter i forbindelse med en redningsaksjon, men også stiller ulike rådgivningsfunksjoner og redningsrelevante data mv. kostnadsfritt til disposisjon overfor hovedredningssentralene og de lokale redningssentraler. Dette prinsippet har i de senere år medført en del utfordringer da flere offentlige etater er omgjort til A/S (Telenor med videre). Regjeringen ønsker ikke endringer i forhold til dagens ordning, og viderefører derfor samvirkeprinsippet.

Redningsberedskapsutvalget foreslår å legge ansvaret for hovedredningssentralene til Politidirektoratet. Dette begrunnes bla med at Politidirektoratet således vil ha det overordnet ansvar for at politidistriktene ivaretar sine samlete oppgaver i redningstjenesten på en tilfredsstillende måte. Hovedredningssentralens rolle og oppgaver vis-a-vis lokal redningssentraler tilsier etter utvalgets oppfatning at HRS legges under Politidirektoratet.

De aller fleste høringsinstanser berører ikke spørsmålet vedrørende hovedredningssentralenes forankring, men Fylkesmennene, Hovedredningssentralens personalforening og Kystradioen mener at HRS fortsatt bør ligge direkte under Justisdepartementet, mens blant annet Politidirektoratet og Politiorganisasjonene mener at HRS bør organiseres under Politidirektoratet.

Regjeringen har vurdert spørsmålet om hovedredningssentralenes administrative forankring. Det har vært lagt avgjørende vekt på at Hovedredningssentralene fungerer godt i dag. Den direkte tilknytning til departementet understreker HRS spesielle funksjoner i redningstjenesten, med fokus på samordning og samvirke.

Dagens organisering av redningstjenesten vil derfor bli videreført. Det administrative ansvaret for samordning av norsk redningstjeneste vil fortsatt bli ivaretatt direkte av Justisdepartementet. Det samme gjelder administrasjon av hovedredningssentralene. For å bidra til at politimesterens ansvar for de administrative oppgavene ved hovedredningssentralene ivaretas på en best mulig måte, vil det derfor bli vurdert å styrke ledelsen av henholdsvis Rogaland og Salten politidistrikter

Etter noe tid vil det bli foretatt en ny vurdering av organiseringen av hovedredningssentralene.

Politireform 2000 Et tryggere samfunn (St.meld. nr. 22 2000-2001), som innebar reduksjon i antall politidistrikter fra 54 til 27 fra og med 01.01.02, har gjort det nødvendig å vurdere antall LRS fra samme tidspunkt. Antallet er satt til 27, tilsvarende politidistriktene. De sammenslåtte distriktene er dermed blitt større.

Denne reduksjonen av politidistrikter antas å ha en positiv effekt for utøvelse av redningstjeneste, da det vil bli flere redningsaksjoner innen LRS sitt ansvarsområde, noe som igjen gir mer erfaring og dermed større profesjonalitet.

Det er viktig å holde samvirkeelementet i hevd. Det tilsier at man styrker det kollektive element i redningsledelsen. I forlengelsen av dette ligger et behov for å legge til rette for gode samhandlingsrutiner hvor lokal redningssentral informerer og eventuelt involverer kommune og Fylkesmann.

Et flertall i redningsberedskapsutvalget foreslår å utvide dagens redningstjenestebegrep, og foreslår følgende formulering :

«Det er også redningstjeneste når en slik organisert og koordinert innsats iverksettes i en akuttfase for å avverge eller begrense skade på materielle verdier eller alvorlig skade på miljø som følge av en ulykkessituasjon, så lenge situasjonen er slik at objekteier, kommune eller fagmyndighet ikke kan løse oppgaven.»

Med bakgrunn i erfaringene med redningsaksjoner til havs, for eksempel i forbindelse med havariene til fartøyene John R og Green Ålesund, har det vært diskutert om hovedredningssentralene skal kunne påta seg koordineringsoppgaver i tilknytning til oljesøl på vegne av ansvarlig myndighet og inntil denne overtar. Å endre de eksisterende prinsipper kan imidlertid skape uklare grenser for redningstjenestens oppgaver, dvs. ansvaret for å berge menneskers liv og helse. Prinsippet om at alle aktører som bidrar i redningstjenesten selv skal dekke egne kostnader kan også virke mindre legitimt dersom ikke liv og helse står på spill. Regjeringen mener derfor at dagens redningstjenestebegrep ikke bør endres. Det er derimot nødvendig å vurdere om dagens grensesnitt i forholdet mellom hovedredningssentralene og Forsvarets kystberedskap og aksjonsledelse (KYBAL) er optimalt, og det vil tatt initiativ til en slik gjennomgang. I dag foreligger det avtaler mellom henholdsvis Statens forurensningstilsyn og Kystvakten og mellom Sjøfartsdirektoratet og Kystvakten som regulerer Forsvarets bidrag med hensyn til ressurser og aksjonsledelse i forbindelse med miljøkatastrofer.

Landsdelskommando Sør (LDKS) og Landsdelskommando Nord (LDKN) skal være i stand til å føre kommando over territorialforsvaret i henholdsvis Sør-Norge og Nord-Norge. Hovedoppgaver i fred vil inkludere operativ planlegging og ledelse med vekt på sikring og sikkerhetstjeneste, overordnet koordinering mellom de militære og sivile deler av totalforsvaret, samt tilrettelegging for mottak og innsetting av allierte forsterkningsstyrker. LDKN som lokaliseres på Reitan i Bodø har et særlig ansvar i overvåkning av båt- og flytrafikken i nordområdene. Kommandoen spiller således et viktig bidrag til Hovedredningssentralens ledelse av redningsoperasjoner i dette omfattende havområdet og muliggjør at Forsvaret etter KYBAL-avtalen med Miljøverndepartementet kan lede maritime aksjoner etter miljøutslipp. Denne overvåkningsfunksjonen gjør at LDKN er gitt en større personelloppsetning enn LDKS. Forsvaret vurderer å etablere Forsvarets billedoppbyggingssentral (FOBOS) for å integrere informasjon fra sivile og militære kilder til ett maritimt situasjonsbilde. I denne sammenheng er Reitan ett av flere mulige lokaliseringsalternativer.

Forsvarets redningshelikoptertjeneste er en særskilt ressurs som stilles til disposisjon for hovedredningssentralene. Tjenesten ble etablert tidlig på 1970 tallet, og Forsvaret har siden 1973 vært hovedoperatør av tjenesten, som er organisert under Luftforsvarets 330-skvadron.

I St.meld nr. 44 (2000-2001) Om redningshelikoptertjenesten i fremtiden foreslås det en rekke operasjonelle og organisatoriske endringer. Meldingen er til behandling i Stortinget.

Selv om redningstjenestebegrepet ikke utvides arbeides det for å sikre en god samordning mot annet redningsrelatert arbeid. Dette gjelder blant annet beredskap i forhold til skogbranner. Ved skogbranner som innebærer fare for menneskers liv eller helse vil innsatsen være redningsaksjoner. Det er det kommunale brannvesenene som har ansvar for slokking av skogbranner. Som et supplement til den generelle brannberedskapen har Direktoratet for brann- og elsikkerhet fra 1986 hatt avtale med helikopterselskap om innsats ved skogbrann. Et helikopter er i perioden 1. mai-31. august fast stasjonert i det mest tørkerammede område. Ytterligere helikoptre kan påkalles ved behov. Rekvirering og bruk av denne tjenesten er styrt gjennom Hovedredningssentralen på Sola, og er regulert i et eget instruksverk fra Direktoratet for brann og elsikkerhet.

Foruten brannvesenet bidrar Sivilforsvaret og Forsvaret med betydelig mannskaps- og materiellressurser ved skogbranner. En frivillig organisasjon, Norsk Aero Klubb med sine flyklubber, driver både forebyggende skogbrannarbeid ved sin skogbrannovervåking og deltar i skogbrannbekjempelse.

Det Norske Meteorologiske Institutt har utviklet egne skogbrannindekser basert på et sett meteorologiske data målt ved et nett av værstasjoner. Det Norske Meteorologiske Institutt bidrar også helt sentralt i informasjonsvirksomheten ut mot allmennheten gjennom NRK blant annet ved at varsel om fare for skogbrann inngår som en del av værmeldingen.

11.2.3 Internasjonalt redningssamarbeid

Den norske redningstjeneste deltar i et omfattende internasjonalt samarbeid. Norge er blant annet part i en rekke internasjonale overenskomster og bi- og multilaterale avtaler, herunder det nordiske redningstjenestesamarbeidet NORDRED. Samarbeidet bygger på en rammeavtale fra 1989 mellom Danmark, Finland, Sverige og Norge om samarbeid over territorialgrensene for å hindre eller begrense skader på mennesker, eiendom eller miljø ved ulykkeshendelser. Justisdepartementet inngikk i 1999 en sjøredningsavtale med Danmark som blant annet angir en ny felles fly- og sjøredningsgrense mellom Danmark og Norge. For øvrig har Norge ratifisert en rekke internasjonale konvensjoner innen redningstjenesten. Hovedredningssentralene er store aktører innen satellittkommunikasjon til sjøs. Hovedredningssentralen i Nord Norge har bla ansvar for videresendelse av nødmeldinger fra COSPAS - SARSAT - systemet til de nordiske land samt Baltikum. Hovedredningssentralen i Sør Norge har ansvar for nødmeldinger som kommer fra INMARSAT-systemet. Disse oppgavene medførte at hovedredningssentralene i 2000 mottok og koordinerte ca. 500 redningsaksjoner i fjerne farvann utenfor norsk redningsområde. Ansatte ved hovedredningssentralene er aktivt med i flere internasjonale fora hvor internasjonal redningstjeneste diskuteres. Norge fremstår som en betydelig aktør i internasjonal sjøredningstjeneste.

Basert på en sjøredningsavtale mellom Norge og Russland blir det årlig gjennomført redningsøvelser med Russland. Russland har tatt initiativ til å utvikle samarbeidet til også å gjelde redning og katastrofelignende hendelser på fastlandet, og norske myndigheter har stilt seg positivt til dette. Den russiske statsministerens besøk til Norge høsten 2000 bidro til å styrke det russisk-norske samarbeidet om varsling og redningssamarbeid, herunder samarbeid ved fare for skade på miljø og naturressurser. Hovedredningssentralen i Nord- Norge etableres som et kontaktpunkt for å bedre varslingsrutinene mellom Russland og Norge. Norske og russiske myndigheter har blitt enige om etablere en arbeidsgruppe med representanter fra norsk og russisk side for å bedre varslingsrutinene mellom landene. Gruppen har allerede hatt ett møte og neste møte er avtalt i Murmansk i juni.

11.3 Helhetlig nødmeldetjeneste og nødkommunikasjon

Norge har i dag tre nødnumre, henholdsvis 110 ved brann, 112 til politi og 113 for ambulanse/medisinsk- nødhjelp. De tre nødetatene har pr. i dag til sammen ca. 150 nødmeldesentraler for mottak av anrop over nødnumrene.

Som eksempel har Finland valgt å innføre det felleseuropeiske nødnummeret 112 som det eneste nødnummeret i landet, og samlokalisere alle tjenestene i 14 felles integrerte nødsentraler innen utgangen av 2005. I Sverige er det etablert 20 sentraler, mens en i Danmark planlegger å etablere 7 sentraler.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Samferdselsdepartementet og Justisdepartementet har igangsatt en vurdering av dagens nødmeldetjeneste. Gruppen har følgende mandat:

  1. Utredningen skal utrede fordeler og ulemper med dagens organisering av nødmeldetjenesten, herunder kartlegge ressursbruken, og vurdere en eventuell overgang til ett nødnummer, 112.

  2. Utredningen skal uansett konklusjon over, utrede behovet for dagens ca. 150 nødmeldesentraler og vurdere løsning(er) for reduksjon i antall sentraler, eventuelt ved samlokalisering av nødmeldesentraler for brann, politi og helse.

  3. Utredningen skal spesifisere behov for og krav til nettilknytning og leveranser av teletjenester, samt eventuelle tilleggsytelser.

  4. Utredningen skal på bakgrunn av ovennevnte avdekkede behov undersøke og vurdere kostnadene knyttet til realisering av punkt C).

Forøvrig skal utredningen vurdere fagkyndighetsmessige, operative, rutinerelaterte, organisatoriske, teletekniske, økonomiske, administrative, rettslige, regionalpolitiske og sysselsettingsmessige sider.

11.4 Nasjonalt ressursregister for redning og beredskap

Effektiv innsats i rednings-, og beredskapssituasjoner fordrer tilgang til og oversikt over oppdatert informasjon om de ressursene og institusjonene som skal delta eller på annen måte bidra i det operative arbeidet. Dette aktualiserer spørsmålet om det er behov for en nasjonal standard for beskrivelse av hvilke kapasiteter de ulike ressurser og institusjoner besitter.

På oppdrag fra Justisdepartementet ble det i år 2000 i samarbeid med nødetatene, hovedredningssentralene og de frivillige redningsorganisasjonenes sammenslutning FORF, iverksatt et forprosjekt med temaet nasjonalt ressursregister for redning og beredskap. Konklusjonen var at arbeidet med å realisere et nasjonalt ressursregister bør videreføres. Deler av registeret er operativt i dag, herunder oversikten over frivillige redningsressurser. Justisdepartementet arbeider med oppfølgingen av prosjektet, som vil være et viktig bidrag til å bedre totaloversikten og dermed koordineringen av landets totale rednings- og beredskapsressurser i forbindelse med større ulykker og katastrofer. Ved de to hovedredningssentralene er det nylig utarbeidet et kart- og beslutningsstøtteverktøy som fungerer tilfredsstillende, og Justisdepartementet er i dialog med aktuelle nødetater for å vurdere om dette verktøyet også kan nyttes av andre nød- og beredskapsetater.

11.5 Sivilforsvaret

11.5.1 Bakgrunn

Sivilforsvarets organisasjon og virksomhet er landsdekkende og er regulert i lov 17. juli 1953 nr. 9 om Sivilforsvaret. Sivilforsvarets oppgave er å planlegge og iverksette tiltak av ikke militær art, som tar sikte på å forebygge skade på sivilfolket ved krigshandlinger eller råde bot på slik skade og som ikke ved særskilt bestemmelse er lagt til annen myndighet. Sivilforsvaret skal også, etter nærmere retningslinjer, hjelpe til med å forebygge og råde bot på skader som ikke skyldes krigshandlinger.

Sivilforsvaret baserer seg på tjenestepliktig personell som enten har avtjent førstegangstjeneste i Forsvaret eller avtjent siviltjeneste. I tillegg har Sivilforsvaret gjennom Sivilforsvarsloven hjemmelsgrunnlag for å pålegge kvinner tjenesteplikt og rekrutterer derfor også kvinner til tjenesteplikt i Sivilforsvaret.

Sivilforsvaret består i dag av totalt 56.823 personer inklusiv reserver, som fordeler seg på fredsinnsatsgrupper (FIG), innsatsgrupper (IG), støttegrupper (STG), radiacmåletjeneste, luftvarslingstjeneste, egenbeskyttelse (EB) og stab. En tredjedel av denne styrken gis i dag opplæring og øvelse. Den resterende to-tredjedelen vil utgjøre en krigsreserve (KR), som aktiviseres i en beredskaps-/krigssituasjon. Personellet i krigsreserven gis ikke opplæring og øvelser.

Sivilforsvarsorganisasjonen består av tre nivåer med myndighet lagt slik:

  • Direktoratet for sivilt beredskap

  • Fylkesmennene

  • Politimestre som kretssjefer for 40 sivilforsvarskretser med fast personell

For øvrig består organisasjonen av:

  • 3 regionale skoler ( Sandnes, Starum og Trondheim)

    Skolene sorterer direkte under direktoratet

  • 5 sivilforsvarsleire

    Leirene er underlagt dels direktoratet, dels fylkesmannen og dels sivilforsvarskretsen

  • 1 hovedmagasin for personlig utrustning, materiell og utstyr for sivilforsvarsoppsetningene

    Hovedmagasinet er underlagt direktoratet.

Sivilforsvarets viktigste oppgaver er hjemlet i sivilforsvarsloven. Disse er:

  • Hjelpestyrker

  • Varsling

  • Tilfluktsrom

  • Krigsutflytting/evakuering

  • Informasjon.

Sivilforsvarsvirksomheten faller inn under tilleggsprotokoll nr. 1 til Genevekonvensjonene av 1949. Sivilforsvarets personell, materiell, bygg og anlegg er derfor behørig merket med det internasjonale kjennemerket, blå trekant på orange bunn, som er foreskrevet i protokollen.

Redningsberedskapsutvalget, NOU 2001:31 Når ulykken er ute, hadde blant annet som mandat å gi anbefalinger om hvordan Sivilforsvarets oppgaver og ansvar bør ivaretas i fremtiden. Utvalget skulle blant annet under hensyn til erfaringene fra øvrige land i Norden særskilt vurdere om det bør gjennomføres tiltak for en nærmere integrering av Sivilforsvarets og de kommunale brannvesens samlede ressurser.

Utvalget fastslår at dersom nødetatene og kommunene også i krigstid eller ved omfattende kriser i fred får et primæransvar, vil de være avhengige av betydelige ressurser. Dette må være en forsterkning der mannskaper har plikt til å tjenestegjøre. Utvalget mener at også i fredstid vil kommuner og nødetater ha behov for bistand av forsterkninger til ulike funksjoner. I forbindelse med omfattende ulykker vil man innenfor brann og teknisk redning, evakuering og søk, helse/sanitet og diverse oppryddingsoppgaver ha behov for en forsterkningsressurs.

Offentlige forsterkningsressurser kan tenkes organisert på flere måter. Ett alternativ er å samle dem i en felles organisasjon som da utgjør forsterkningen for aktuelle brukere. Et annet alternativ er at mannskaper dedikeres de enkelte fagmyndigheter og nødetater, som da administrerer og har ansvaret for sine egne forsterkningsressurser.

Redningsberedskapsutvalget ser det ikke som hensiktsmessig at hver etat som har behov for forsterkninger i sin totale beredskap, skal ha og administrere sin egen ressurs. Men utvalget har delt seg i synet på om det bør være en felles ressursorganisasjon eller to, der den ene innebærer en samordning av statlige og kommunale brannvernressurser på regionalt nivå. Det er også delte oppfatninger med hensyn til ressursorganisasjonens organisatoriske forankring.

Et flertall i Redningsberedskapsutvalget bestående av 7 utvalgsmedlemmer foreslår å legge en samlet forsterkningsorganisasjon til politiet, dvs sentralledelsen til Politidirektoratet og kretsene til de 27 politidistrikter. Hovedargumentene er at de operative behov vil ivaretas best når ansvaret legges til den etat som også har ansvaret for redningstjenestens operative ledelse, at politiet er største bruker og at en forsterkningsorganisasjon som er underlagt samfunnets ordensmakt vil ha autoritet og legitimitet.

Et mindretall bestående av 3 utvalgsmedlemmer foreslår at de oppgaver Sivilforsvaret i dag utfører som bistand til brannvesenet, blir lagt til en interkommunal brann- og ulykkesressurs som kalles Statens brannforsterkning. Resterende oppgaver legges til en enhet som kan benevnes Statens politi/helseforsterkning, som skal ha ansvar for forsterkning av redningsinnsats som ikke dekkes av brannforsterkningen eller de frivilllige organisasjoner. Dette gjelder for eksempel evakuering, fellesfunksjoner som forsyning og annen logistikk eller større søk etter savnede. Politi/helseforsterkningen må også dekke helsevesenets behov for samleplasser og annen bistand ved omfattende ulykker. I tillegg vil politi/helseforsterkningen ha ansvar for sivilforsvarsoppgaver som ikke legges til brannforsterkningen. Politi/helseforsterkningen vil hovedsakelig være innrettet mot de store ulykker og krigstid, der redningstjenestens behov ikke blir dekket gjennom ordinære enheter og de frivillige organisasjonene.

Statens brannforsterkning forelås underlagt brannvernmyndighetene og politi/helseforsterkningen foreslås underlagt politiet. Hovedargumentene er at modellen vil øke mulighetene til å løse kriser på et lavest mulig nivå og at ansvarprinsippet blir fulgt bedre opp for begge organisasjoner, det vil si at den myndighet som har ansvar til daglig også har ansvaret for å iverksette tiltak i kriser og krig. Samordning av statlige og kommunale ressurser for brann og teknisk redning er den mest ressurseffektive løsning og øker utnyttelsesgraden. Kommunenes behov for forsterkninger i andre beredskapsfunksjoner enn redningstjeneste vil bli best dekket av en interkommunal ressurs.

Et mindretall bestående av 1 utvalgsmedlem anbefaler en felles forsterkningsressurs som videreføres som egen etat under betegnelsen Sivilforsvaret og legges under et nytt direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap med fylkesmennene som ansvarlige på regionalt nivå. Hovedargumentene er at en slik modell legger til rette for et mer samordnet og enhetlig miljø og krisehåndteringsapparat på regionalt nivå og styrker fylkesmannen i en slik rolle. Videre tilrettelegges det for en erfaringsoverføring mellom operativ innsats og forebyggende virksomhet. Modellen sikrer at samfunnets behov for beredskap for katastrofer, kriser og krig ivaretas på en god måte.

Utvalget foreslo at en del oppgaver som Sivilforsvaret utfører i dag legges til andre instanser. Dette gjaldt bistand til kommuner, andre offentlige instanser og næringslivet ved planlegging og øvelser i form av kompetanseutvikling og rådgivning, dambruddsvarsling og informasjon til befolkningen om private beredskapstiltak.

Utvalget peker på at det må vurderes om Sivilforsvarets skoler, Politihøgskolen og Norges brannskoles samlede kapasitet overstiger det behov offentlige etater har for utdanning innen redningsfag og krisehåndtering.

Høringsuttalelsene deler seg langs de samme linjene som redningsberedskapsutvalget. Politiet ønsker at Sivilforsvaret legges til politiet. Forsvaret og helsemyndighetene støtter også anbefalingen om en forsterkningsressurs under politiet. Det gjør også Landsforeningen for sivilt beredskap og Norges sivilforsvarsforbund samt Landsorganisasjonen i Norge. Det er imidlertid flere av de samme høringsinstansene som peker på behovet for et nytt direktorat for samfunnsikkerhet og beredskap og at fylkesmannens rolle i forbindelse med tilsyn, samordning og faglig oppfølging må styrkes. Flere av høringsinstansene ønsker videre at Sivilforsvaret bør bli en egen etat under politiet.

Brannmyndighetene og Norsk brannbefals landsforbund ønsker at Sivilforsvaret forsterker brannvesenet og at Sivilforsvar og brannvesen samordnes i en internkommunal modell. Kommunenes sentralforbund støtter også en slik modell.

Direktoratet for sivilt beredskap, fylkesmannskollegiet, redningstjenestens personalforening og Akademikerne anser at å legge Sivilforsvaret under politiet fører til ytterligere fragmentering og nedprioritering av beredskapsarbeidet og slutter seg til modellen om Sivilforsvaret forankret i et direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap og på regionalt nivå fylkesmannen. Sivilt beredskaps tjenestemannslag mener at den statlige forsterkningsressursen kan ligge i Politidirektoratet eller i Direktoratet for beredskap og samfunnsikkerhet.

11.5.2 Fremtidig organisering av Sivilforsvaret

Sivilforsvaret skal videreføres og videreutvikles med utgangspunkt i dagens oppgaveportefølje. Sivilforsvaret er en viktig del av landets beredskap mot krig og omfattende kriser. Samfunnet kan bli utsatt for så store ødeleggelser at nødetatenes ressurser på langt nær strekker til. Erfaringer fra omfattende hendelser i fredstid tilsier at det bør finnes særlige forsterkningsressurser som kan bistå ved redningsaksjoner og ved annen katastrofeinnsats. En organisasjon som kan utgjøre en forsterkning ved et bredt spekter av hendelser vil gi større slagkraft og innebære en god ressursutnyttelse for samfunnet som helhet. Det vil bli arbeidet for at Sivilforsvaret utvikler sin kompetanse med sikte på å kunne være en reell ressurs også ved kompliserte teknologiske ulykker og branner, herunder at det utvikler spesialkompetanse i forhold til enkelte alvorlige scenarier som for eksempel terroranslag med masseødeleggelsesmidler. Hovedtrekkene i organiseringen av sivilforsvarets personelloppsetting i kategorier med ulik utdanning og operativ status vil bli videreført. Antallet rulleførte vernepliktige vil imidlertid bli vurdert med tanke på reduksjon.

En videreføring av Sivilforsvaret forutsetter en grunnleggende organisatorisk gjennomgang. Sivilforsvaret har i dag for komplekse og uklare administrative ansvarslinjer, for eksempel ved at både politimester og fylkesmann har et ansvar i tillegg til det ansvar som ligger på direktoratsnivå. En omorganisering vil gi rasjonaliseringsgevinster, i tråd med regjeringens moderniseringsprogram for offentlig virksomhet.

Redningsbereredskapsutvalgets flertall, NOU 2001:31 Når ulykken er ute, foreslo å legge Sivilforsvaret til politiet, mens et mindretall foreslo å legge det til fylkesmannen. Et tredje mindretall foreslo en løsning med vekt på kommunene.

Regjeringen har vurdert alle alternative forslag i Redningsberedskapsutvalget og er kommet frem til at Sivilforsvarets oppgaver best ivaretas ved å legge Sivilforsvaret under det nye direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet med Justisdepartementet som overordnet myndighet. Dette direktoratet vurderes som best egnet til å ivareta oppgavene for å forebygge og være forberedt til omfattende krisesituasjoner, det vil si både forvaltningsoppgavene knyttet til varsling, tilfluktsrom og beskyttelsesplanlegging generelt og oppgavene knyttet til innsatsstyrker, særlig opplæring og øvelser. Det vises her for øvrig til kapittel 8. Direktoratet vil i tillegg få et fagansvar i forhold til de kommunale brann- og redningsetatene og slik vil man få en enklere myndighetslinje fra sentralt til lokalt nivå og slik at brannvesenets og Sivilforsvarets ressurser bedre kan sees i sammenheng.

Opplæring og øvelser er en av de mest sentrale oppgaver innenfor beredskap og redning. Redningsberedskapsutvalget påpekte at nød- og beredskapsetatenes opplæring innen de samme fag, for eksempel innen skadestedsledelse, førstehjelp og brannfag må være enhetlig, slik at aktører med kurs fra forskjellige skoler kan samvirke uten problemer. Regjeringen deler dette syn og har som målsetting å se utdanningen i Sivilforsvaret i sammenheng med annen opplæringsvirksomhet på beredskapsområdet og å konsentrere og styrke opplæringsvirksomheten i Sivilforsvaret. På bakgrunn av dette ønsker Justisdepartementet å vurdere etablering av et beredskaps- og øvingssenter i Stavern, ved nåværende Luftforsvarets skolesenter. Sivilforsvarets øvrige skoler, samt sentralskolen i Heggedal vil bli vurdert i sammenheng med dette og det kan bli aktuelt å legge ned en eller to skoler, inkludert sentralskolen i Heggedal.

Som et ledd i regjeringens arbeid med modernisering og effektivisering av forvaltningen vil dagens sivilforsvarskretser reduseres fra 40 til 18 og organiseres fylkesvis. Det er en særskilt målsetting å oppnå best mulig synergier mellom Sivilforsvaret og øvrige nød- og beredskapsetater. I forbindelse med etableringen av Sivilforsvaret som egen regional etat med direkte styringslinje til direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet opphører dagens ordning med politimesteren som kretssjef for Sivilforsvaret. Daglig leder ved kretsen vil være ansvarlig og skal avgjøre om Sivilforsvaret kan yte hjelp og på hvilken måte. Ved uklarhet avgjøres dette på direktoratsnivå.

Det skal legges særlig vekt på bistand til politiet. Politiet leder samordningen innen redningstjenesten og er leder av lokal redningssentral når slik er opprettet. Politiet skal fortsatt ha full tilgang til å rekvirere bistand fra Sivilforsvaret til enhver tid for sin oppgaveutførelse innen redningstjeneste, rednings- og søkoperasjoner og skadestedsledelse. Det er et mål at politiet i større grad enn i dag utnytter Sivilforsvarets ressurser til slike formål. Samøvelser og samarbeid skal prioriteres. Sivilforsvaret skal fortsatt stå til rådighet for de øvrige nødetater, fylkesmann og kommuner, men dersom det er prioriteringskonflikter skal ressursbruken alltid prioriteres i forhold til beskyttelse og redning av liv og helse.

Det tas sikte på at Sivilforsvarets forsterkningsressurser videreutvikles i tett relasjon med både politiet og de kommunale brann- og redningsressurser.

På fylkesnivået innebærer den valgte organisasjonsmodell at direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap får to styringslinjer: Et direkte styringsansvar for Sivilforsvaret og et fagansvar i forhold til fylkesmennenes beredskapsarbeid. Det er en utfordring å samordne dette arbeidet slik at det fremstår som helhetlig. Det skal utvikles samarbeidsrutiner mellom fylkesmannen og Sivilforsvaret, med sikte på gjensidig utnyttelse av kompetanse og ressurser innenfor forebygging, beredskap og krisehåndtering. Det ansees ikke hensiktsmessig at fylkesmannen innehar et tilsynsansvar for sivilforsvarsetaten da etaten nå får en klar styringslinje til direktoratet. Den beredskapsfaglige kontakten mellom Sivilforsvaret og kommunene skal foregå via fylkesmannen.

11.5.3 Varsling

Beskyttelseskonseptet består av tiltak som blir ivaretatt av Sivilforsvaret. Dette inkluderer tiltak som tilfluktsrom, varsling, evakuering, krigsutflytting og gassvern, hjelpestyrker og informasjon. Varsling er en av sivilforsvarets kjerneoppgaver. Det finnes rundt 1.900 varslingsanlegg i Norge, hovedsaklig trykkluftdrevne sirener. Det finnes også enkelte elektroniske varslingsanlegg. Drøye 1.000 er i drift, mens resten er satt på mobiliseringsstatus. Anleggene på mobiliseringsstatus er i stor grad så gamle at en permanent utfasing må vurderes i løpet av få år.

Hensikten med varsling har tradisjonelt vært å gi varsel om viktig informasjon fra myndighetene og å gi varsel ved luftangrep, slik at befolkningen får anledning til å søke beskyttelse, herunder oppsøke tilfluktsrom. De siste årene er Sivilforsvarets varslingstjeneste også ment å skulle kunne gi varsel i tilfelle fredstidskatastrofer. I tillegg er dambruddsvarsling etablert i to vassdrag. Anleggene styres via linjer som leies av Telenor.

Ved fredstidshendelser vil politimesteren kunne sende ut varsel. I beredskapssammenheng er varslingen knyttet opp mot den overvåking av luftbildet som utføres av Forsvaret. Det vil bli lagt opp til at Luftforsvaret i fremtiden får anledning til å løse ut varsel i hele eller deler av landet.

Større investeringer i varslingsanlegg er ikke foretatt de siste 10 årene. I forhold til Danmark og Sverige bruker Norge lite midler på varsling. Sverige har et system som likner meget på det norske, men har investert et større beløp i et radiostyringssystem. Danmark valgte for noen år siden å bygge ut et helt nytt elektronisk system. Ferdig utbygget beløp dette systemet seg til ca. kr 300 mill.

Etter terrorangrepene den 11. september 2001 foreslo Justisdepartementet en oppgradering som innebærer at enkelte gamle varslingsanlegg erstattes med nye, at vedlikeholdet bedres og at man går over fra å styre anleggene via telefonlinje til radiostyring. Justisdepartementet la til grunn at dette kan skje innenfor de eksisterende rammer, ved en gradvis prosess over flere år. Justisdepartementet anbefalte at arbeidet med oppgraderingen av dagens varslingssystem forseres og foreslo derfor i St.prp. nr. 7 (2001-2002) en tilleggsbevilgning på 5 mill. kr i 2001 til oppgradering av varslingssystemet. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) foreslo en tilleggsbevilgning på 15 mill. kr som en videreføring av arbeidet med en forsert oppgradering.

Sivilforsvaret skal også i fremtiden kunne varsle befolkningen i tilfelle fare for krigshandlinger og ved kriser i fred. Dette forutsetter investeringer. Investeringenes størrelse vil variere med hvilket konsept som velges. Forslag til oppgradering av Sivilforsvarets varslingsanlegg vil bli fremmet i forbindelse med de årlige budsjettproposisjoner.

11.5.4 Tilfluktsrom

Tilfluktsrom er delt inn i kategoriene offentlige og private tilfluktsrom. De offentlige er beregnet på publikum generelt, mens de private er oppført av byggherrene for å beskytte dem som normalt er til stede i byggene. Offentlige tilfluktsrom kan eksempelvis være større fjellanlegg, slik som svømmehallen på Holmlia. Private tilfluktsrom kan ligge i næringsbygg, boligblokker og i skoler. St.meld. nr. 25 (1997-98) varslet stans i nybyggingen av tilfluktsrom i påvente av utredningen av et nytt beskyttelseskonsept. Forslag til nytt konsept er utarbeidet av Direktoratet for sivilt beredskap. Vurderingen ble forelagt Sårbarhetsutvalget. Sårbarhetsutvalget ga ikke svar på om man fra utvalgets side mente det burde bygges nye tilfluktsrom eller ikke.

Tilfluktsrom skal fortsatt være en del av den beskyttelse samfunnet skal kunne gi borgerne under krig. Dekningen av tilfluktsrom er god. Det finnes i dag ca. 2,7 millioner tilfluktsromsplasser spredt ut over landet. I dag er det derfor ikke behov for å gjennoppta byggingen.

Tilfluktsrom har en gjennomsnittlig levetid på ca. 50 år. Dette innebærer at byggingen av tilfluktsrom må gjenopptas en gang i fremtiden om tilfluktsrom fremdeles skal være en del av konseptet for å beskytte sivilbefolkningen mot krigshandlinger. Når byggingen eventuelt må gjenopptas og hvor den evt bør gjenopptas vil bli løpende vurdert. Denne vurderingen må ta hensyn til utvikling i våpensystemer, utviklingen i trusselbilde og eventuelt nye trusler mot samfunnet.

Terrorhandlingene den 11. september viste at det også er behov for å tenke gjennom hvordan samfunnet kan beskytte sivilbefolkningen mot andre hendelser enn krig. Ved atomulykker og terrorhandlinger med masseødeleggelsesvåpen må andre virkemidler enn tilfluktsrom brukes for å beskytte befolkningen. Slike midler vil blant annet kunne være varsling og evakuering. Det er viktig å ha et gjennomtenkt konsept for å beskytte befolkningen også mot slike situasjoner, og at dette blant annet blir reflektert i Sivilforsvarets oppgaveportefølje.

De eksisterende tilfluktsrommene representerer en betydelig samfunnsøkonomisk verdi. Eksisterende tilfluktsrom skal derfor vedlikeholdes.

11.5.5 Krigsutflytting og evakuering

Sivilforsvaret har siden 1950-årene hatt planer for krigsutflytting og evakuering av befolkningen i større befolkningskonsentrasjoner og rundt militære installasjoner. I dag omfatter planene 36 byer og tettsteder med til sammen omtrent en halv million mennesker. Sivilforsvaret har ansvaret for selve flyttingen av befolkningen. Mottak av den utflyttede befolkningen er et kommunalt ansvar.

Det har de senere år vært brukt lite ressurser på å planlegge for krigsutflytting. Arbeidet som pågår i dag begrenser seg i stor grad til å holde allerede etablerte planer oppdatert.

Ettersom det ikke foreligger noen invasjonstrussel mot Norge, tas det sikte på at arbeidet med planlegging av krigsutflytting gis lav prioritet. Når det gjelder evakuering, vil dette kunne være et relevant tiltak også under kriser i fred. Det finnes allerede evakueringsplaner for de fleste områder hvor evakuering kan være relevant. Videreføring av evakueringsplanleggingen vil derfor ikke kreve store kostnader og vil inngå som en del av Sivilforsvarets ordinære virksomhet.

11.5.6 Næringslivets egenbeskyttelse

Lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret gir bestemmelser om egenbeskyttelsestiltak i bedrifter, - industrivern. Denne egenbeskyttelsen er risikobaserte tiltak for beskyttelse av person, eiendom og drift gjennom forebygging, beredskap, håndtering av nødsituasjoner og forberedte tiltak for å normalisere situasjonen. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon under Næringslivets hovedorganisason er gitt oppgaven med å organisere og føre tilsyn med egenbeskyttelsen ved bestemte bedrifter. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon er også tilsynsmyndighet etter blant annet internkontrollforskriften av 12. juni 1996 og storulykkeforskriften av 8. oktober 1999, i tillegg til å utføre en del oppgaver som etterspørres av næringslivet. Dette gjør at Næringslivets sikkerhetsorganisasjon dels regnes som et organ under Næringslivets hovedorganisasjon og dels som en av myndighetene på Helse-, miljø- og sikkerhetsområdet.

Utgangspunktet for egenbeskyttelse er at den som har risikoen er den nærmeste til å håndtere den. Den som er ansvarlig for virksomheten skal sørge for at egenbeskyttelse planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes. Bedriftens egenbeskyttelse skal bidra til å forebygge og håndtere hendelser og tilstander som kan føre til tap. Krav til forebyggende tiltak innebærer kartlegging og oppfølging av mulige uønskede hendelser, og med bakgrunn i kartlagte mulige hendelser dimensjoneres en beredskap. Dimensjonering av beredskapen innebærer at bedriften organiserer et tilpasset industrivern med ledelse og mannskaper. Industrivernet er på bedriften, kjenner denne og er forberedt på korrekt og rask innsats for å håndtere uønskede hendelser. Videre må bedriften anskaffe materiell og utstyr og sørge for opplæring og øvelser for industrivernet. Sivilforsvarsloven gir kretssjefen rett til å nytte bedriftens industrivern utenfor bedriftens område, for å yte annen bedrift hjelp, samt bistå det lokale sivilforsvars utrykningsstyrker. I tillegg til de lovpålagte oppgaver er Næringslivets sikkerhetsorganisasjon også et service- og tilretteleggende organ for næringslivets samlede arbeid på sikkerhetsområdet. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon organiserer og følger opp et samarbeid mellom 10 store prosessbedrifter, Hovedredningssentralen Sør-Norge og Luftforsvarets 335 skvadron. Bedriftene har inngått avtale om å støtte hverandre ved større hendelser som trenger store mengder utstyr og personell med spesialkunnskap. Utstyr og personell kan ved behov flys inn mot berørt bedrift. Som en del av Næringslivets sikkerhetsorganisasjons funksjon foregår også rådgivning innen sikkerhet mot blant annet spionasje, sabotasje og kriminelle handlinger med bistand av et eget rådgivende organ, Næringslivets Sikkerhetsråd. Rådet består av representanter fra sikkerhetsmyndighetene, organisasjoner og virksomheter.

Det har vært diskutert hvorvidt oppgavene Næringslivets sikkerhetsorganisasjon utfører burde vært ivaretatt av et statlig organ eller om den mest hensiktsmessige er at disse oppgavene fremdeles ivaretas av næringslivet selv. De prinsipielt uheldige sidene ved å gi en privat sammenslutning myndighetsoppgaver har vært fremhevet på den ene side. På den annen side har det vært fremholdt at Næringslivets sikkerhetsorganisasjon ivaretar en rekke oppgaver som ikke er offentlige og at det kan fryktes at disse oppgavene blir nedprioritert om de oppgaver Næringslivets sikkerhetsorganisasjon utfører i henhold til lov legges til et statlig organ.

Redningsberedskapsutvalget vurderte problemstillingen og mente at til tross for den sammenheng det er mellom Næringslivets sikkerhetsorganisasjons oppgaver etter lover og forskrifter og organisasjonens arbeid vedrørende kriminalitet rettet mot industrien, at Næringslivets sikkerhetsorganisasjons forvaltningsoppgaver i forbindelse med næringslivets egenbeskyttelse bør overføres til det foreslåtte direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap. Utvalget mente dette også burde gjelde Næringslivets sikkerhetsorganisasjons oppgaver etter internkontrollforskriften og etter storulykkesforskriften. Landbasert industris ordinære ulykkesberedskap, storulykkesberedskap og krigsberedskap ville etter utvalgets mening da bli samordnet på en hensiktsmessig måte.

I en prinsipiell og bredt anlagt høringsuttalelse fremholdt Næringslivets hovedorganisasjon blant annet at den beste løsningen synes å være at statens samlede engasjement med hensyn til sikkerhet og beredskap både i det offentlige rom og i virksomheter samles i en felles og entydig styringsstruktur. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon burde, på visse premisser, kunne inngå i et slikt helhetlig statlig engasjement forutsatt at dagens krav og håndtering videreføres.

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon utfører sine myndighetspålagte oppgaver på en meget god og effektiv måte. Næringslivets sikkerhetsorganisasjons oppgaver og ansvar er nært forbundet med Justisdepartementets ansvar på samfunnssikkerhetsområdet. Sivilforsvarslovens bestemmelser som retter seg mot industrivernets og Næringslivets sikkerhetsorganisasjons virksomhet vil bli vurdert for å sikre en best mulig ivaretakelse og koordinering av de oppgaver som er pålagt. Det vil også bli arbeidet for at krav om egenbeskyttelse for virksomheter sees i størst mulig sammenheng med andre pålegg og krav til næringslivet på sikkerhets- og beredskapsområdet.

11.6 Brannvesenet

Brannvesen og feiervesen er kommunale oppgaver. Det finnes ca 420 brannvesen ved forskjellige kommuner over hele landet. De siste årene har det vært et prioritert mål at man søker interkommunale løsninger.

Brannvesenet representerer en vesentlig lokal ressurs ved ca 2600 heltidsansatte og ca 10 000 deltidsansatte brannfolk. Brannvesenet innehar brannbiler og redningsbiler av forskjellige typer, tungt redningsutstyr og røydykkermateriell og utrykningsteam for brannbekjempelse på skip. De operative oppgavene er knyttet til brannbekjemepelse og rednings ved transport- og industriulykker og skogbrannbekjempelse. RITS-grupper ved utvalgte brannvesen (Oslo, Larvik, Kristiansand, Bergen og Bodø), er etablert ved avtale mellom staten og de fem brannvesen for å bidra med innsats ved branner til sjøs. Disse brannvesenet er styrket med utstyr og opplæring til mer krevende innsatser. Det er også opprettet kjemikalieberedskap ved 34 regioner som nå er samordnet med oljevernberedskapen. Ett brannvesen innen hver region er blitt oppsatt med særskilt utstyr og kompetanse for innsats ved uhell med kjemikalier eller olje.

Å opprettholde en døgnkontinuerlig beredskap er meget kostnadeskrevende for kommunene. Det er derfor viktig å tilpasse beredskapen til den foreliggende risiko og å samle og utnytte ressursene best mulig. Forskriften som regulerer dimensjonering og utrusting av brannvesenene er utformet slik at befolkningen skal være sikret en minimumsberedskap og kommunene er pålagt å gjennomføre risikoanalyser.

I forhold til brannvesenets hovedoppgaver er det forebyggende arbeid likestilt med de operative oppgavene. Gjennom St.meld. nr. 41 (2000-2001) legges i enda større grad vekt på forebyggende arbeid og at det settes av ressurser til dette i kommunene. Totalt er det omtrent 36 500 objekter hvor brannvesenet gjennomfører tilsyn (brannsyn). Ved 23 500 av disse gjennomføres tilsyn hvert år. Brannsynene gjennomføres hovedsakelig som systemrettede tilsyn

Når det gjelder feiervesenet åpner regelverket for at tjenestene kan kjøpes fra private. I de siste årene har flere kommunene kjøpt slike tjenester fra private; pr. 1998 gjaldt dette 76 kommuner.

Gjennom etableringen av et direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet vil det bli satset på en nærmere integrering av utdanningen for personell i henholdsvis de kommunale brann- og redningsvesen og Sivilforsvaret. Det vil også kunne være betydelige synergier i forholdet mellom brannvesenets forebyggende oppgaver og øvrige kommunale beredskapsoppgaver. I tillegg er det et mål å styrke samordningen og samarbeidet med øvrige redningsetater i tillegg til at det skal legges bedre til rette for at brannvesenet kan forsterkes med statlige ressurser ved større hendelser, jf. kap. 8.

11.7 Sivile vernepliktige

11.7.1 Bakgrunn

Norge har i dag lovbestemt verneplikt for alle mannlige statsborgere. Verneplikten sikrer stabil tilgang og hensiktsmessig fordeling av personell til landets nasjonale forsvar, og godt rekrutteringsgrunnlag for internasjonale operasjoner. Alle menn er vernepliktige fra de fyller 19 år til utgangen av det året de fyller 44 år. I fredstid består verneplikten av førstegangstjeneste, repetisjonstjeneste og eventuelt tjeneste ved beredskap. Militær førstegangstjeneste er i hovedsak på 12 måneder. Etter endt førstegangstjeneste blir mannskapene, så fremt de ikke er mobiliseringsdisponert, overført til Heimevernet, Sivilforsvaret og politireserven etter konkret forespørsel fra disse.

Vernepliktige som er fritatt for militærtjeneste i henhold til lov av 19.03.1965 nr. 3 (militærnekterloven) avtjener sivil verneplikt. I år 2000 var det 2364 søkere til siviltjeneste, hvorav 99,6 % ble overført. I år 2001 var det noe færre søkere. Sivile vernepliktige gjennomfører en førstegangstjeneste på 14 måneder. Etter tjenesten stilles også disse mannskapene til disposisjon for Sivilforsvaret, og benyttes i den grad Sivilforsvaret har behov for dem.

Spørsmålet om sivile vernepliktiges rolle i forhold til sivil beredskap ble senest tatt opp i St.meld. nr. 22 (1995-96) «Om sivil tjenesteplikt», i kapitlet om innholdet i tjenesten. Departementet fremhevet behovet for å fastsette et overordnet mål for tjenesten og mente at den burde være samfunnsnyttig og herunder vernerelevant i forhold til den alminnelige verneplikten. De sivile vernepliktige skulle ansees som en ressurs for totalforsvaret og, som en følge av dette, søkes krigsdisponert til sivile oppgaver. For å ivareta dette foreslo man blant annet å konsentrere arbeidsoppgavene om få utvalgte hovedsektorer; helse- og sosialsektoren, natur- og miljøsektoren og krigs- og kriseberedskap i inn- og utland.

I Innst. S. nr. 177 (1995-96) sluttet Stortinget seg i stor grad til departementets syn og fastslo at prinsippet om allmenn verneplikt må innebære at også sivile vernepliktige som hovedregel skal plikte å delta i landsvern i videste forstand i krigs- og krisesituasjoner. Siviltjenesten skulle ta utgangspunkt i forebyggende fredsarbeid og behovet for forberedelse til krig og krise. Det arbeidet mannskapene utfører i fredstid skulle innebære en forberedelse til den funksjonen de var tiltenkt i en krigs- eller krisesituasjon. Flertallet støttet departementets inndeling i hovedsektorer og ville i tillegg at «fredsarbeid» skal være en egen sektor. Stortinget vedtok etter votering at departementet skal legge følgende målformulering til grunn for innholdet i tjenesten: «Siviltjenesten er en del av den alminnelige verneplikten. Den skal være vernerelevant i forhold til fredsskapende arbeid og i forhold til å forberede mannskapene på en mulig beredskapssituasjon. Det bør legges vekt på konfliktforebyggende, fredsbevarende og samfunnsnyttig arbeid i tjenesten.»

Justisdepartementets forslag og synspunkter i St.meld. nr. 22(1995-96) var på dette punktet for en stor del basert på det såkalte «Vernepliktutvalget» sine konklusjoner. I årene mellom 1979, da dette utvalget fremla sin innstilling, og 1995 ble det ikke gjennomført en ny utredning av spørsmålet om krigs- og krisedisponering av sivile vernepliktige.

I St.prp. nr. 1 (2000-2001) orienterte departementet Stortinget om at man ville vurdere innholdet i oppdragskategorien krigs- og kriseberedskap og etterbruken av mannskaper på nytt. Det ble vist til at tilgangen på mannskaper fra Forsvaret og siviltjenesten er større enn Sivilforsvarets behov og uttalt at man derfor ikke så behov for å etablere en ny rulleførende enhet, som foreslått i St.meld. nr. 22.

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) er det kort orientert om hvordan innholdet i siviltjenesten foreløpig er tilpasset den vedtatte målformuleringen: «I forbindelse med målformuleringen har Justisdepartementet gjennomført forsøksvirksomhet for å utvikle tjenesteformer. Dette har vært spesielt rettet mot arbeidsformer innen kriminalitetsbekjempelse, særlig voldsforebyggelse blant unge» . . . «Resultatene er positive og departementet vil innarbeide voldsforebyggende tjenesteformer på fast basis» . . . «For å gjøre innholdet i tjenesten mer samfunnsnyttig, søker Justisdepartementet etter samfunssektorer hvor sivile vernepliktige kan gjøre særlig nytte for seg.»

I mandatet for Redningsberedskapsutvalget ba departementet om at utvalget også vurderte de sivile vernepliktige som en mulig beredskapsressurs ved fredstidskatastrofer.

Utvalget fastslår i sin innstilling at sivile vernepliktige er vernepliktige mannskaper som i utgangspunktet skal utføre annen tjeneste enn rednings- og katastrofeinnsats. Ved spørsmålet om de bør være en «katastroferessurs» har utvalget derfor tatt utgangspunkt i hvilke oppgaver det er behov for å løse, ikke hva personellressursene kan egne seg til. Utvalgets syn er slik (utredningen, s 163): «Som påpekt under ovenstående punkt, finner utvalget det ikke ønskelig at nye statlige organisasjoner inngår i redningsberedskapen i tillegg til særlige forsterkningsledd, heller ikke som en særlig krigsreserve. Det vil medføre en ytteligere fragmentering av beredskapsorganisasjonen. Utvalget mener imidlertid at sivile tjenestepliktige bør overføres til statlige forsterkningsorganisasjoner etter endt siviltjeneste, på samme måte som overføring til Sivilforsvaret skjer i dag. Det må være forsterkningsorganisasjonenes behov som må være styrende ved en slik ordning.»

Det var ikke merknader knyttet til disponeringen av sivile vernepliktige i høringsrunden.

11.7.2 Vurdering og tiltak

Sivile vernepliktige skal benyttes på den måten som er best for samfunnet. Hvis det arbeidet de utfører er klart samfunnsnyttig vil tjenesten også oppleves meningsfull, noe de vernepliktige selv legger stor vekt på. Samfunnet er best tjent med at deres arbeidskraft benyttes der det er størst behov for den. Departementet legger til grunn at det i dag ikke er behov for sivile vernepliktige som en fast ekstra mannskapsstyrke i den sivile beredskap, i tillegg til de etablerte organisasjonene, blant annet Forsvaret og Sivilforsvaret. En slik organisasjon ville også kreve en egen administrasjon og organisering og bli svært kostnadskrevende. Det er heller ikke praktisk å la siviltjenesten være et opplæringssted for etterfølgende overføring til ulike beredskapsorganisasjoner. Departementet anser det derfor ikke som den mest hensiktsmessige løsningen i dag å utvikle innholdet i siviltjenesten i samsvar med intensjonene i St.meld. nr. 22 (1995-96) og Innst. nr. 177 (1995-96).

I stedet ønsker departementet å konsentrere seg om å avgi mannskapene til oppgaver innenfor helse- og sosialsektoren, natur- og miljøsektoren og fredssektoren, hvor de kan gjøre en samfunnsnyttig innsats under førstegangstjenesten. Departementet arbeider kontinuerlig med å finne frem til og konsentrere tjenesten om områder hvor det er mest behov for ressursene, for eksempel i helse- og sosialsektoren og i voldsforebyggende arbeid blant barn og unge.

Selv om den sivile førstegangstjenesten ikke har et direkte beredskapsformål bør mannskapene, som vernepliktige, fortsatt kunne anvendes i sivil beredskap. Departementet mener dette mest hensiktsmessig bør foregå som i dag, ved at de stilles til disposisjon for Sivilforsvaret etter fullført samfunnsnyttig siviltjeneste. Dermed er det Sivilforsvarets eget behov for mannskaper som styrer bruken av sivile vernepliktige i sivil beredskap. Det må også være opp til dem å gi eventuell opplæring, avhengig av hvilken funksjon mannskapene er tiltenkt i en beredskapssituasjon. Avhengig av Sivilforsvarets behov kan også enkelte sivile vernepliktige, som i dag, avtjene førstegangstjenesten i Sivilforsvaret.

Departementet foreslår derfor å legge følgende omformulerte hovedmål til grunn for innholdet i siviltjenesten: «Siviltjenesten er en del av den alminnelige verneplikten. Den skal være samfunnsnyttig, og vernerelevant i forhold til fredsskapende og konfliktforebyggende arbeid.»

11.8 Politiets beredskap

I henhold til politiloven § 2 annet ledd skal politiet gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes retssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Dette innebærer også at politiet har et beredskapsansvar.

Med spesiell politiberedskap menes den beredskap som er eller blir etablert for å møte spesielle oppgaver under terror- og sabotasjeaksjoner, krig, redningstjeneste eller andre ekstraordinære situasjoner.

Politiet innehar blant annet spesialkompetanse innen forhandlingsteknikk, livvakttjeneste og eksplosiv-, søke- og etterforskningstjeneste. I tillegg er det etablert utrykningsenheter (UEH-lag) i samtlige politidistrikter. Disse har kompetanse og utstyr for å beherske oppgaver innenfor spesiell politiberedskap, og utgjør bemanningsmessig en styrke på totalt ca. 720 polititjenestemenn og kvinner.

I beredskapssammenheng har Oslo politidistrikt et landsdekkende bistandsansvar ved at beredskapstroppen på landsbasis er politiets spesielle innsatsavdeling ved gissel- og terroraksjoner og andre alvorlige og kompliserte politioppdrag.

Politireserven ble etablert ved lov av 21. november 1952 som en forsterkning av politiet ved militær mobilisering eller ved behov for å avverge/begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker i fred. Politireserven består i dag av 5450 vernepliktige som har avtjent militær førstegangstjeneste, og som er overført til politireserven for den resterende plikttjenestetiden. Politireservens hovedoppgaver er å bistå med vakttjeneste/objektvakthold, massetjeneste, trafikktjeneste og patruljetjeneste. For å kunne utføre disse oppgavene må mannskapet gjennomføre et grunnkurs på ca. 125 timer.

Politireserven har de senere år i liten grad gjennomført grunn- og etterutdanning. I tillegg har politireserven behov for materiellanskaffelser i form av uniformer, verneutstyr og våpen mv. På denne bakgrunn tas det i inneværende år, og i årene fremover, sikte på å øke opplæringsaktiviteten i politireserven og investere i nytt materiell. Blant annet vil det i 2002 bli gjennomført en ukes etterutdanningskurs for 600 politireservister fra Oslo, og et 3-ukers grunnkurs for 600 politireservister fra Agder, Rogaland, Sør-Trøndelag, Troms og Oslo planlegges iverksatt i 2003.

Den fremtidige politireserven vil bli mindre, men bedre rustet i forhold til fremtidige ufordringer. Det vil derfor bli foretatt en vurdering av hvilket antall politireservister det vil være behov for i fremtiden. Formålet er å sikre en fremtidig operativ, godt utdannet og utstyrt politireserve.

11.9 Heimevernets bidrag til redningstjenesten

HV-styrkene er en viktig ressurs i redningstjenesten. I henhold til heimevernloven har Heimevernet som en sentral oppgave å begrense eller avverge naturkatastrofer og andre alvorlige ulykker som måtte oppstå i fredstid. HV kan stille store styrker på kort varsel og vil fortsatt ha en mobiliseringsstyrke. Reduksjonene i forsvarstrukturen og omfattende nedleggelser av garnisoner og leire innebærer at det vil bli færre tilgjengelige militære ressurser til bruk i redningssammenheng. HV-styrkene har derfor fått økt betydning i redningssammenheng.

11.10 En tredje kategori verneplikt

Ved Forsvarskomiteens behandling av St.prp. nr. 45 om endringer i Forsvaret, ba komiteens flertall regjeringen vurdere om det bør opprettes en tredje kategori vernepliktige, såkalt samfunnstjeneste, se Inst. S. 342 (2000-2001) punkt 4.

Komiteen viste dels til alminnelige rettferdshensyn og dels til mulige behov knyttet til samfunnets sårbarhet, dagens sivilforsvar og sivile humanitære oppgaver ellers.

Redningsberedskapsutvalget ga i sin rapport uttrykk for at samfunnet, som i dag, fortsatt bør ha en sivil offentlig beredskaps- og forsterkningsstyrke, bemannet med vernepliktige. Utvalget betegnet imidlertid dette først og fremst som en omorganisering av det eksisterende Sivilforsvaret. Ved vurderingen av hvordan den ressursen de sivile vernepliktige utgjør best kan utnyttes, uttalte utvalget eksplisitt at det ikke bør opprettes nye separate statlige organisasjoner som skal gå inn i redningsberedskapen, se pkt 13.2. Utvalget begrunnet sitt standpunkt med at opprettelse av nye organisasjoner vil føre til en fragmentering av beredskapsorganisasjonen.

Regjeringen deler utvalgets oppfatning om at det ikke bør opprettes nye, separate organisasjoner i redningsberedskapen og mener for øvrig at det hverken er behov for å styrke Sivilforsvaret ved tilførsel av flere vernepliktige eller å opprette stående forsterkningsstyrker bemannet med vernepliktige.

Det som da eventuelt gjenstår er utskrivning til mer alminnelig arbeid i helse og sosialsektoren og annet samfunnsnyttig arbeid. Det kan reises spørsmål om en mer alminnelig bruk av utskrevne mannskaper i arbeidslivet vil være i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. Det vises til den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 artikkel 4, FN konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter artikkel 8 som forbyr tvangsarbeid, og til ILO-konvensjon nr. 29 av 28. juni 1930 om forbud mot tvangsarbeid. I tillegg vil en slik ordning etter alt å dømme medføre høye kostnader. Basert på kostnadsnivået i siviltjenesten (militærnekterene) er driftskostnader et sted mellom 1,3 og 2 milliarder kroner pr. år meget vel tenkbart. I tillegg kommer investeringer. Skal kvinner omfattes, er det mulig at driftskostnadene vil ligge opp mot eller over 5 milliarder pr år. Tjenesten vil også være komplisert å administrere og vil kunne føre til betydelige forstyrrelser i arbeidslivet. Utskrivning til tvungen tjeneste innebærer uansett et så sterkt inngrep i borgernes sfære at dette utelukkende bør benyttes i situasjoner der statens eller samfunnets absolutt helt essensielle interesser står på spill. Ønsket om lik fordeling av byrde overfor borgerne i vernepliktig alder, ønsket om også å la kvinner gjøre samfunnsgagnlig tjeneste og ønsket om å øke velferdsnivået i samfunnet er både isolert sett og samlet viktige hensyn, men de er neppe tilstrekkelig tungtveiende til at man bør tillate et slikt inngrep overfor den enkelte.

11.11 Arbeidskraft

Under krise og krig skal Aetat på alle nivå gjennomføre regulering av arbeidsmarkedet med sikte på å dekke samfunnsprioriterte virksomheter og næringer med den arbeidskraft som til enhver tid er påkrevet. Om nødvendig kan Aetat gjennomføre tvungen formidling ved omdisponering og utskriving av arbeidskraft. Under kriser i fred skal Aetat på anmodning fra oppdragsgivere bistå med sivil arbeidskraft ved bruk av registrerte arbeidsledige og frivillige som melder seg til Aetat. Arbeidet med innhenting av arbeidkraftplaner og registrering av arbeidskraftbehov under krise og krig ved prioriterte bedrifter og virksomheter er i de senere år prioritert ned.

Også i den rådende sikkerhetspolitiske situasjon er det hensiktsmessig å registrere arbeidskraftbehovet ved prioriterte bedrifter og virksomheter. Aetat har ansvart for å utvikle og opprettholde systemer for kartlegging av samfunnsviktige bedrifter. Omfanget av registreringen må tilpasses dagens situasjon.

11.12 Frivillige organisasjoner og andre private sammenslutninger

Frivillige organisasjoner og private sammenslutninger, slik som for eksempel redningsselskapet, har spilt og vil spille en viktig rolle i rednings- og beredskapssammenheng. Redningsberedskapsutvalget, NOU 2001:31, pekte på at en satsing på å utnytte frivillige organisasjoner er en rimelig investering, samtidig som en utnyttelse av frivillige organisasjoner i redningssammenheng også vil kunne skape synergier i forhold til de frivillige organisasjonenes forebyggende arbeid. Utvalget fremholdt at en best mulig utnyttelse av frivillige organisasjoner blant annet er betinget av at ansvarlige myndigheter kjenner til den frivillige organisasjonen, at organisasjonen kan forplikte seg med hensyn til å stille ressurser til rådighet, at varslingsrutiner er avtalt og øvet, at det offentliges og de frivilliges ressurser er samordnet og at samspillet med redningsledelsen og andre innsatsstyrker må være øvet. Utvalget pekte også på at hensynet til motivasjon og rekruttering også gjør det viktig at organisasjonene blir brukt.

I sin høringsuttalelse mente Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum at spesifikke krav til de frivillige vil bedre samspillet mellom de offentlige og private ressursene. Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum pekte for øvrig på en klargjøring av grensesnittet mellom Sivilforsvaret og de frivillige organisasjonene.

Det tas ikke sikte på omfattende endringer i samarbeidsmønsteret med frivillige organisasjoner og private sammenslutninger på rednings- og beredskapsområdet. Det vil bli satset på en fortsatt tilrettelegging og utvikling av samarbeidet mellom offentlige og private ressurser og særlig utvikle samarbeidet mellom Sivilforsvaret og de frivillige organisasjonene.

11.13 Ansvaret for egen trygghet

Beredskap er ikke utelukkende et spørsmål om hvilke ressurser det offentlige skal stille til rådighet for å verne samfunnet. Den enkelte borger har også et ansvar for sin egen trygghet. Løpende tilgang på varer og tjenester er uløselig knyttet til vårt velstandsnivå. Det kan imidlertid ikke gis noen garanti for at alle funksjoner i samfunnet, som for eksempel elektrisitetsforsyningen eller varetilgang, er i funksjon til enhver tid. Dette fordrer at hver enkelt borger har et reflektert forhold til hvilke forholdsregler vi ønsker å ta i tilfelle noen av samfunnets funksjoner faller bort eller forsyningsbrist inntrer. En slik oppfordring er ikke utelukkende knyttet til den enkeltes behov for beskyttelse under kriser, men også til å redusere den usikkerhet mange av oss opplever ved kriser. Å redusere den opplevde risiko kan ofte være vel så viktig som behovet for å avverge en faktisk fare, da en reduksjon i opplevd risiko kan redusere risikoen for forstyrrelser i samfunnet, som kan oppstå hvis panikk oppstår.

Det vil verken være hensiktsmessig eller ønskelig å gi pålegg eller retningslinjer for hvilke tiltak den enkelte bør iverksette for å ivareta egen sikkerhet. Det vil heller ikke være hensiktsmessig å gi råd om hvilke typer hendelser den enkelte bør kunne være beredt på å møte. Det vil fortsatt bli arbeidet for at befolkningen får informasjon om hvilke forholdsregler som kan være fornuftige å iverksette for å ivareta egen trygghet i tilfelle kriser. Dette vil blant annet bli gjort gjennom utvikling og distribusjon av informasjonsmateriell.

Til dokumentets forside