6 Markedssvikt og behovet for offentlig inngrep
6.1 Offentlig sektors rolle i arbeidsmarkedet
Myndighetene har i etterkrigstiden hatt høye ambisjoner i arbeidsmarkedspolitikken. Ambisjonene har ikke bare vært høye hva angår de mål som er søkt oppnådd (høy sysselsetning, lav ledighet osv.), men de har også vært høye hva gjelder offentlig sektors rolle som (allokerings-)aktør på markedet for tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidskontorene ble gjort statlige på 1960-tallet etter tidligere å ha vært kommunale. Som en følge av dette, kunne arbeidsmarkedsmyndighetene ta økt ansvar for ressursallokeringen på arbeidsmarkedet samt sikre at arbeidsmarkedet fungerte som ett nasjonalt marked. Aetats ambisjoner mht. egen rolle i ressursallokeringen på arbeidsmarkedet var særlig høye på slutten av 1990-tallet. Aetat ønsket å overta markedsandeler fra de private bemanningsfirmaene bl.a. gjennom stort fokus på å formidle «ordinær» arbeidskraft til ordinære stillinger og vikariater.
God ressursallokering på arbeidsmarkedet, dvs. «rett person på riktig plass», fordrer mye informasjon av god kvalitet om arbeidssøkernes ønsker og kompetanse og arbeidsgivernes behov. De fleste land med monopol på arbeidsformidling innså på 1980/1990-tallet at den offentlige arbeidsformidlingen vanskelig kunne klare å dekke det stadig mer differensierte behovet for tjenester. Dette førte til en liberalisering av dette markedet i de fleste land med offentlig formidlingsmonopol. I Norge ble det generelle forbudet mot formidling av arbeidskraft i privat regi opphevet i 2000.
Hovedmålet i regjeringens arbeidsmarkedspolitikk er å bidra til et velfungerende og mest mulig selvregulerende arbeidsmarked. Et slikt arbeidsmarked kjennetegnes ved
et høyt tilbud av arbeidskraft,
at arbeidskraften allokeres løpende til de anvendelser som gir høyest avkastning for samfunnet,
at arbeidssøkere kommer i jobber som er tilpasset deres kompetanse og preferanser,
at koblingene mellom tilbydere og etterspørrere av arbeidskraft skjer raskt,
at arbeidsledigheten er lav og
en lønnsvekst som er forenlig med prisstabilitet i forhold til Norges Banks inflasjonsmål.
I arbeids- og administrasjonsministerens redegjørelse i Stortinget 24.01.02 «Fra ord til handling - Modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor» ble det pekt på at grensene for det offentlige ansvaret bør gjennomgås og klargjøres. Regjeringen ønsker at de ulike offentlige etatene får klarere definerte roller mht. ansvarsområder og aktiviteter. Rollekonflikter er en potensiell kilde til konkurranseproblemer når offentlige virksomheter deltar i kommersielle markeder. Å lage et klarere skille mellom rollene som bestiller og produsent er særlig viktig. Regjeringen mener hovedregelen bør være at de offentlige etatene fokuserer på bestillerrollen og overlater til markedet å produsere de aktuelle tjenestene. Økt bruk av markedet vil kreve klarere ansvar for å kontrollere at markedene fungerer godt. Dette vil være en myndighetsoppgave.
Nedenfor drøftes nærmere hvordan myndighetene kan fremme målene i arbeidsmarkedspolitikken ved å legge til rette for at arbeidssøkerne og arbeidsgiverne enklere skal kunne finne hverandre ved egen hjelp og hvordan private, kommersielle aktører i større grad kan bidra i formidlingsarbeidet. Det tas også opp hvor markedet svikter og en omtaler nærmere hva offentlig sektors rolle bør være når det gjelder å koble tilbydere og etterspørrere av arbeidskraft.
6.2 Offentlig forsyningsansvar vs. offentlig produksjonsansvar
Å gi en hensiktsmessig grenseoppgang mellom offentlig og privat sektors ansvarsområder i økonomien krever at to sentrale problemstillinger løftes frem. Det ene er hvilken sektor (offentlig eller privat) som skal ha ansvaret for at den aktuelle tjenesten blir tilgjengelig for brukerne (forsyningsansvar). Den andre problemstillingen er om produksjonsvirksomheten skal foregå i privat eller offentlig regi (produksjonsansvar).
Det offentliges ansvar for de som ikke kan forsørge seg selv pga. arbeidsledighet, innebærer et ansvar for å sikre arbeidsledige og yrkeshemmede nødvendige økonomiske midler. Det er i samfunnets interesse at flest mulig kan komme i jobb og forsørge seg ved hjelp av egen inntekt. Det bidrar til høy produksjon og velferd for hele samfunnet og gir minst belastning på de offentlige budsjetter. Det offentlige har derfor et ansvar for å vurdere behov og fremskaffe aktuelle tjenester og nødvendige tiltak som kan hjelpe arbeidssøkere inn i jobb.
Hvordan tjenestene fremskaffes bør vurderes ut fra hva som er mest effektivt både i forhold til kortsiktig produksjon av tjenesten og i forhold til muligheten for å endre innholdet i tjenesten avhengig av brukernes behov. Slike vurderinger var bakgrunn for tilbudet til fylkeskommunene først på 90-tallet om å overta arbeidsmarkedsopplæringssentrene. Regjeringen ønsker å videreutvikle Aetat som en god bestiller av tjenester for arbeidsledige og yrkeshemmede. Det vises til avsnitt 7.4.
Deler av Aetats produksjon kan vanskelig overføres til private aktører gjennom anbud. Det gjelder oppgaver som er nært knyttet til myndighetsutøvelse, slik som vurdering av behov for bistand og tjenester fra Aetat og behandling av søknader om dagpenger og attføringsytelser. Det er viktig at disse oppgavene blir behandlet på en rask og riktig måte.
Mange av Aetats brukere ønsker seg mer service enn hva etatens ressursrammer gir grunnlag for. Det innebærer at Aetat har en viktig prioriteringsoppgave. Aetat skal på den ene side fordele de ressursene som stilles til rådighet på mange etterspørrere. Aetat skal på den annen side tilfredsstille ønskene fra den enkelte arbeidssøker om god individuell tilrettelagt service. Departementet ønsker å legge til rette for systemer som kan hjelpe ordinære arbeidssøkere raskt til jobb uten ressurskrevende medvirkning fra det offentlige. Det skal frigjøre ressurser til bedre oppfølging og service til arbeidsledige som har problemer med å finne seg arbeid selv og til yrkeshemmede.
6.3 Markedet for arbeidsmarkedstjenester - rammebetingelser
Et velfungerende arbeidsmarked har en rekke positive effekter. God samfunnsmessig ressursbruk oppnås ved i) at beslutninger bl.a. om oppsigelser og ansettelser, gjøres av enkeltindivider og bedrifter (desentraliserte beslutningsprosesser) og ii) at beslutningstakerne står overfor lønninger som bl.a. påvirkes av produktiviteten til arbeidskraften, av knappheten på arbeidskraft i det enkelte yrke mv.
For å oppnå de gunstige effektene av et velfungerende marked er det enkelte forutsetninger som bør være til stede. Det bør være flere aktører som konkurrerer om å levere tjenesten, det bør være god informasjon til alle aktørene og det bør være likeverdighet mellom tilbydere og etterspørrere.
Mange aktører
Arbeidsformidling innebærer at en mellommann knytter kontakt mellom en arbeidssøker og en arbeidsgiver i den hensikt å etablere et arbeidsforhold. Det er først og fremst den enkelte aktørs mangel på informasjon som medfører at det i markedet for tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft, også vil være et marked for en tredjepart. Konsekvensene av feilansettelser er særlig store blant ledere og nøkkelpersonell. Det er derfor naturlig at det særlig er innenfor dette området at arbeidsgivere vil betale for formidlingstjenester. De fleste rene formidlingsselskapene operer innenfor dette området.
Den offentlige arbeidsformidlingen har tradisjonelt stått for en relativt liten del av de direkte koblingene. Aetat har blitt mest benyttet som søkekanal av personer i ufaglært og faglærte yrker, og i mindre grad av personer med akademisk utdanning. I en undersøkelse fra Norsk institutt for utdanningsforskning (NIFU) oppgir likevel relativt mange nyutdannede akademikere aktiv bruk av Aetats tjenester. Rangert etter hyppighet fremkommer følgende bruk av ulike søkekanaler: Annonser (63 pst.), Aetats jobbdatabase på Internett (40 pst.), kontakt med arbeidsgiver (38 pst.), andre jobbdatabaser på Internett (37 pst.), kontakt med Aetat (20 pst.), familie og bekjente (14 pst.), bedriftsbesøk på lærestedet (9 pst.) og karrieresenter på lærestedet (5 pst.). De som har problemer med å finne seg jobb, bruker Aetats tjenester mer enn andre.
Informasjon fra Statistisk sentralbyrå viser at det allerede i 2001 var registrert nær 600 ulike bedrifter i markedet for arbeidsformidlings- og/eller utleietjenester. Antall ansatte i bransjen var over 27 000, inklusive ansatte utleievikarer. Konjunktursvekkelsen har bidratt til en mindre nedgang i antall ansatte fra 2001 til 2002. En overvekt av virksomhetene var lokalisert i Oslo-området. De største virksomhetene har kontorer på flere steder i landet. Etter at det generelle forbudet mot å drive utleie og formidling av arbeidskraft opphørte sommeren 2000, har det vært noe, men ikke dramatisk vekst i antall aktører. Det må sees i sammenheng med at «head-hunting» og Internettbaser ikke var omfattet av det generelle forbudet mot privat formidling, samt at utleie innenfor «kontorsektoren» ved forskrift var unntatt fra det generelle utleieforbudet. Konkurransetilsynet har vurdert markedet for arbeidsleie nærmere. I deres rapport fra våren 2002 konkluderes det med at markedet fungerer tilfredsstillende sett fra et konkurransemessig synspunkt.
Det er enkelt å etablere ny virksomhet for aktører som ønsker å starte med utleie av arbeidskraft eller arbeidsformidling. Det fremmer konkurransen i dette markedet. Aktiviteten vil avhenge av betalingsvilligheten. Det er ulovlig å ta betalt av arbeidssøker. Av den grunn vil det være arbeidsgivers betalingsvillighet som avgjør omfang og innretning. I en slik sammenheng er det ikke uventet at hovedmarkedet for formidlingstjenester er knyttet til headhunting og kortvarige musikerformidlinger. For ordinære formidlinger vil Aetat ofte være et godt og vederlagsfritt alternativ.
Markedet kan likevel svikte mht. å realisere god ressursutnyttelse hvis det er manglende betalingsevne for tjenesten. Det kan for eksempel medføre at nyttige og ønskelige tjenester ikke blir tilbudt. Et eksempel her kan være formidlingstjenester til arbeidsledige og yrkeshemmede. En slik markedssvikt kan motvirkes ved offentlige inngrep. Bedre tilgang på informasjon gjennom offentlige informasjonsdatabaser, betaling av det offentlige på vegne av arbeidssøkerne mv. kan redusere markedssvikten. Konjunkturmessige forhold og hensynet til rettferdig fordeling er andre forhold som kan gi grunnlag for offentlige inngrep i dette markedet.
Tilgang på informasjon er nødvendig for et godt fungerende marked
Det er mange mulige måter arbeidssøkere og arbeidsgivere kan innhente informasjon på og komme i kontakt med hverandre. Informasjonen kan innhentes av aktørene selv, f.eks. gjennom annonser, fra internett, via direkte kontakt eller via en mellommann. Undersøkelser foretatt de senere år, viser at den vanligste søkekanalen sett fra arbeidssøkers side er annonser og direkte kontakt mellom arbeidssøker og arbeidsgiver. Annonsenes betydning som søkekanal har imidlertid blitt noe redusert på 1990-tallet, parallelt med at søk på internett har fått større betydning.
Informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere er et gode som kjennetegnes ved at kostnaden for samfunnet ikke øker med økt bruk. Hvis private skulle produsert denne informasjonen, måtte de dekket kostnadene sine gjennom å ta betalt for bruk av tjenesten. Prisen ville bidra til at de med lav betalingsevne ikke kunne benyttet seg av informasjonen. Det ville ha forsterket problemene for de arbeidsledige. Eksistensen av slike fellesgoder har derfor tradisjonelt vært et hovedargument for offentlig inngrep.
Fra samfunnets side er det viktig at hele landet fungerer som ett arbeidsmarked. Løpende informasjon både om ledige stillinger i hele landet og om alle arbeidssøkere er viktig for å oppnå dette. Selv om enkelte store aviser har en relativt bred dekning av stillingsmarkedet gjennom databaser over de stillingsannonsene som arbeidsgivere setter inn i de aktuelle avisene, eksisterer det ingen fullstendig kommersiell database med informasjon om ledige stillinger i alle bransjer og i alle deler av landet. Aetats stillingsdatabase inneholder informasjon om alle offentlig utlyste stillinger. Denne er svært aktivt brukt av arbeidssøkerne. Å samle, systematisere og gjøre tilgjengelig slik informasjon bidrar til at koblinger mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere kan bli gjennomført raskt og effektivt selv om de oppholder seg i ulike deler av landet. En viktig forutsetning er at databasen er løpende oppdatert, slik at arbeidssøkerne kan forholde seg til reelt ledige stillinger og arbeidsgivere til reelle arbeidssøkere.
Informasjonen om tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft er ulikt fordelt mellom aktørene. Arbeidssøkere vet mer om sine kunnskaper og produktivitet enn hva arbeidsgiveren gjør. Arbeidsgivere vil derfor lett indirekte diskriminere grupper på arbeidsmarkedet det er heftet stor usikkerhet til («outsiderne»). Innvandrere, tidligere yrkeshemmede, langtidsledige og personer uten arbeidserfaring vil for eksempel lett kunne bli utsatt for en slik indirekte diskriminering. Kort prøvetid og et sterkt stillingsvern kan forsterke slike mekanismer. Aetat kan bidra til bedre informasjon om arbeidssøkerne til arbeidsgivere gjennom anvisning av kompetente arbeidssøkere, bruk av formidlingstiltak som lønnstilskudd og praksisplass. Det bidrar til å øke jobbsannsynligheten for utsatte grupper av arbeidssøkere hos den aktuelle arbeidsgiveren eller indirekte ved at arbeidsgiveren kan være referanse for arbeidssøkeren overfor andre arbeidsgivere.
Aetat arbeider med å bedre arbeidsgivernes tilgang på informasjon om arbeidssøkerne. En ønsker å gjøre hele basen over registrerte ledige tilgjengelig for arbeidsgiverne. For å bedre og effektivisere informasjonsinngangen vil den enkelte arbeidssøker selv via internett kunne registrere inn sin CV, inneholdende både formal- og realkompetanse. Arbeidsgiveren bør etter søk i basen ha mulighet til å kontakte arbeidssøkeren direkte via mail eller post uten administrativ behandling i Aetat.
Aetat har et særlig ansvar for å frembringe en hensiktsmessig infrastruktur for aktørene som er i arbeidsmarkedet. Løpende oppdaterte internettbaser over ledige stillinger og arbeidssøkere er viktige deler av infrastrukturen. Slike databaser gir private aktører et grunnlag for å kunne bidra til å fremme et bedre fungerende arbeidsmarked. Utleiebyråene vil kunne bruke basen til å skaffe seg egnet arbeidskraft for å dekke utleieoppdrag. Rene formidlingstjenester avhenger av aktuelle arbeidsgiveres betalingsvillighet. Det er rimelig å tro at betalingsvilligheten øker når arbeidsgiverne vet at de private aktørene har alle registrerte arbeidssøkere i landet som søkegrunnlag.
Kommersielle aktører vil ikke uten videre hjelpe «svake grupper»
Arbeidssøkere er ofte i en utsatt posisjon. Myndighetene ønsker derfor å beskytte dem mot useriøse aktører. I en situasjon hvor det er mulig for kommersielle aktører å ta betalt av arbeidssøker for koplingstjenester, vil det kunne bli krevd høyere pris jo lavere kompetanse og produktivitet en arbeidssøker innehar fordi disse ofte er vanskeligere å formidle. Fra et fordelingsmessig ståsted er det lett å se at et slikt system ikke er tjenlig. Sysselsettingsloven forbyr kommersielle aktører å ta betalt av arbeidssøkere for formidlingstjenester.
«Utsatte grupper» i arbeidsmarkedet vil ofte være grupper med antatt lav produktivitet. Disse kan være vanskelig å formidle. Mange vil måtte ha kvalifisering/opplæring. For å sikre tilbud om opplæring og formidling av slike grupper vil det offentlige måtte ta et særlig ansvar.
Med mange aktører, og lave barrierer for nyetableringer, er det grunn til å tro at det private markedet i fremtiden vil kunne tilby et enda større utvalg av arbeidsmarkedstjenester, bl.a. formidling av «jobbskiftere» og formidling av godt kvalifiserte personer som skal inn i arbeidslivet. Omfanget vil avhenge av etterspørselen etter slike tjenester. Myndighetene ønsker i fremtiden å øke tilbudet av formidlingstjenester til utsatte arbeidssøkergrupper gjennom kjøp av tjenester på vegne av arbeidssøkerne.
Myndighetsutøvelse knyttet til rettigheter mv.
Å avklare borgeres rettigheter, forvalte regelverk og økonomiske ytelser er myndighetsutøvelse. Det er en grunnleggende oppgave for offentlig sektor. I offentlighetsloven er det bl.a. nedfelt et ansvar for å informere og veilede brukerne. En sentral oppgave for Aetat er å vurdere hvorvidt individet har rett til individbaserte ytelser (dagpenger, attføringspenger, individstønad, mv.). Videre er det arbeidsmarkedsmyndighetenes ansvar å vurdere hvorvidt individet har behov for ulike former for oppfølging (f.eks. deltakelse på arbeidsmarkedstiltak).
De økonomiske ytelsene som forvaltes av arbeidsmarkedsmyndighetene er en form for forsikring for borgerne. I forsikringsmarkedene er informasjonen generelt skjevt fordelt mellom de som ønsker å forsikre seg og den som tilbyr forsikring. I et eventuelt markedet for forsikring mot arbeidsledighet vil etterspørrerne etter forsikring ha mer informasjon om sannsynligheten for ledighet enn forsikringsselskapene. Dette leder til at et privat marked ikke vil kunne fungere godt, da bare de med høy risiko for ledighet/oppsigelse vil etterspørre poliser. Å sørge for sosiale sikringsordninger er derfor en sentral oppgave for velferdsstaten.
Kunnskap som et samfunnsgode
Kunnskap og opplæring har elementer av positive effekter som kommer samfunnet til gode, bl.a. knyttet til lavere ledighet, lengre yrkesaktivt liv mv. Avkastningen for samfunnet av økt kunnskap er derfor høyere enn den enkeltes avkastning av utdannelsen, særlig i et land som Norge med relativt små lønnsforskjeller. I et fritt marked vil det derfor lett bli tatt for lite utdannelse. Dette er et argument for subsidiering av utdannelse. Den kunnskapsoppbygging som ligger i arbeidsmarkedstiltak kan i tillegg begrunnes med en sannsynlig reduksjon i bruken av offentlige velferdsordninger gjennom at personene raskere kommer i jobb.
Ett av formålene med kompetansereformen er å sikre at den enkelte arbeidstaker blir løpende oppdatert på sitt arbeidsfelt. Det bidrar til lengre yrkeskarriere og til å lette personens mulighet til alternative jobber ved omstillinger eller nedleggelser. Videre- og etterutdannelse er en måte å forebygge langvarig arbeidsledighet på. I et arbeidsmarked med høy mobilitet kan arbeidsgiverne være tilbakeholdne med å tilby etterutdannelse i frykt for at arbeidstakeren vil ta ut verdien av en slik kompetanseheving i form av å søke arbeid hos en annen arbeidsgiver. Kunnskap om hvem som lett blir langtidsarbeidsledig eller vil ha behov for yrkesrettet attføring for å unngå å bli uføretrygdet, vil være en måte å avgrense en gruppe hvor myndighetene har en egen interesse av å bistå for å unngå for lite opplæring. Det er bl.a. noe av begrunnelsen for at Statens lånekasse for utdanning har finansieringsordninger rettet mot voksne personer som ønsker å gjennomføre grunnskolen eller videregående opplæring.
Fordelingshensyn
Myndighetene har mål knyttet til fordelingen av økonomiske ressurser og offentlig tjenesteproduksjon. Å ivareta slike mål vil kunne begrunne inngrep i markedet. Dette kan også gjelde i velfungerende markeder. Vederlagsfrie tjenester i arbeidsmarkedsetaten for arbeidssøkere og yrkeshemmede kan begrunnes med et fordelingshensyn. Relativt gode minsteytelser er et annet eksempel. For å motvirke at brukere blir gående lenge på relativt sjenerøse offentlige ytelser, er det viktig at overføringssystemet har innebygget mekanismer som fremmer aktiv arbeidssøkning for rask overgang til jobb.
Oppsummeringen av denne gjennomgangen er at det er et marked for leveranser av arbeidsmarkedstjenester, men at dette markedet er sterkt avhengig av betalingsvilligheten. Aetat har en viktig oppgave med å ivareta områder hvor markedet ikke er et tjenelig virkemiddel samt å fremme et bedre fungerende marked. Det er ønskelig at de private aktørene kan øke sin tjenesteleveranser til Aetats brukere. Hvordan dette kan skje, er nærmere omtalt i neste avsnitt.
6.4 Markedet for arbeidsmarkedstjenester overfor ledige og yrkeshemmede
Myndighetenes bruk av private aktører for å levere tjenester til arbeidsledige og yrkeshemmede kan gjøres på flere måter. To hovedmodeller er særlig aktuelle, anbudskonkurranse og «penger følger bruker» -prinsippet. Her skal vi se på hovedprinsippene og egenskapene ved disse modellene. I praksis vil en ofte velge en modell som kombinerer elementer fra begge disse modellene.
Ved anbudskonkurranse definerer Aetat innholdet i tjenesten, for eksempel et AMO-kurs, bl.a. med grunnlag i arbeidssøkernes kompetanse og krav fra ledige stillinger. Denne kravspesifikasjonen sendes på anbud. Aetat velger det tilbudet som er billigst samtidig som det oppfyller Aetats kvalitetskrav. Deretter plukker Aetat ut arbeidssøkerne som skal delta.
Ved «penger følger bruker» må rettigheter til ulike typer tjenester gis brukeren, dvs. i dette tilfellet den enkelte arbeidsledig/yrkeshemmet. Det krever at Aetat gjør en god kartlegging av brukerens behov for tjenester for å komme i jobb. Brukeren gis mulighet til å velge blant ulike typer tiltak, avhengig av hvilken kategori Aetat plasserer ham/henne i. I tilfeller med flere tilbydere av samme type tjenester, vil den enkelte bruker kunne velge hvem som skal tilby den tjenesten brukeren har krav på. For å sikre seg at alle aktuelle leverandører som tilbyr tjenester har tilfredsstillende kvalitet, bør bruk av en slik modell kombineres med at Aetat på forhånd godkjenner en knippe tilbydere som brukerne kan velge mellom (prekvalifiseringsrunde). Det samlede omfang av arbeidsmarkedstiltak begrenses av de årlige bevilgningene. Budsjettrammen vil derfor være styrende når Aetat avgrenser valgmulighetene for ulike arbeidssøkergrupper.
Formidlings-, kvalifiserings- og attføringstjenester kan i prinsippet produseres og tilbys kostnadseffektivt i begge regimene. Én viktig forskjell mellom anbudskonkurranse og «penger følger bruker» - prinsippet er grad av valgfrihet for brukerne. I en situasjon hvor Aetat avklarer rettigheter, bestemmer omfang av oppfølging og tar i bruk private aktører for å tilby veldefinerte tiltak (anbudskonkurranse), vil brukerne ha mindre valgfrihet. Dette gjelder ved arbeidsmarkedsopplæringen i dag.
Ved bruk av «penger følger bruker» vil arbeidssøkeren selv kunne velge tilbyder. Fordelen med en slik ordning er at arbeidssøkeren kan få høyere behovtilfredsstillelse siden han/hun kan legge til grunn sine egne preferanser. En forutsetning for at ordningen skal kunne fungere effektivt er imidlertid at arbeidssøkerne får god veiledning slik at han/hun har like god informasjon som arbeidsmarkedsmyndighetene om hvilken oppfølging som er hensiktsmessig. Hvis det blir stor forskjell mellom tilbudene, vil enkelte arbeidssøkere kunne legge mest vekt på innholdet i oppfølgingsperioden, snarere enn på hva som gir best mulighet til å komme raskt i jobb. Det kan kreve at det legges inn individuelle incitamenter for å motvirke slik tilpasning. Mange yrkeshemmede gis mulighet for å kunne søke seg inn på ordinær utdanning. Det kan også sees på som en form av «penger følger bruker».
Bruk av ulike former for konkurranse mellom tilbydere av arbeidsmarkedstjenester kan øke kostnadsbevissthet og gi et bedre tjenestetilbud for en gitt budsjettramme. Hvis tilbyderne gis betydelig frihet til selv å bestemme innholdet i tjenesten innenfor en klar målsetning om overgang til arbeid, kan det utløse økt kreativitet for utviklingen av nye og mer effektive tjenester.
Bruk av konkurranse har imidlertid elementer i seg som kan gi lite effektiv ressursbruk i forhold til målene for arbeidsmarkedspolitikken. Hvis målet er antall personer i jobb, vil det for eksempel kunne ligge et incitament til å hjelpe dem som har størst sjanse for å finne seg jobb selv. Det vil kunne innebære en nedprioritering av grupper som har de største problemene på arbeidsmarkedet. Enkelte vil også kunne oppleve nedgang i tjenestekvaliteten hvis det blir lagt mindre vekt på godt samsvar mellom den enkelte arbeidssøkers kompetanse og kravene i de jobbene det formidles til. Det vil kunne føre til dårligere utnyttelse av den enkelte arbeidssøkers kompetanse og talent. For å sikre at privat produksjon basert på privatøkonomiske incitament gir et samfunnsøkonomisk ønsket resultat, er det av stor betydning hvordan kontraktene mellom Aetat og de private tiltaksarrangørene utformes. Særlig vil det være aktuelt å lage ordninger som har innebygget økonomiske incitamenter, for eksempel bonusordninger.
I arbeidet overfor arbeidsledige og yrkeshemmede er det ikke én standardisert type innsats som er den mest relevante. Både omfang og lengden på oppfølgingen herunder tiltaksinnsatsen, er gjenstand for skjønn. Ved utforming av kontrakter mellom Aetat og tiltaksarrangører som for eksempel betaler for antall personer attført, kan det være en fare for at attføringsløp kan bli kortere enn ønskelig. Ved kontrakter som f.eks. honorerer ressursbruk, vil det være en fare for at attføringsløp blir lengre enn ønskelig. Et for kort attføringsløp øker sannsynligheten for at den attførte ikke er godt nok restituert med fare for tilbakefall etter en kort periode i jobb. Et for langt attføringsløp vil på den annen side beslaglegge arbeidskraft i uproduktive anvendelser og øke de offentlige utgiftene.
Utformes kontrakter på en slik måte at kommersielle aktører honoreres for å koble arbeidssøkere mot ledige stillinger, vil tiltaksarrangørene/private aktørene selv vurdere i hvilken grad arbeidssøkerne trenger kvalifisering/opplæring for at kobling skal finne sted. Beslutningen om i hvilket omfang arbeidssøkeren trenger kvalifisering/opplæring kan dermed i noen grad overlates til de kommersielle aktørene. Mer omfattende opplæring vil vanskelig kunne dekkes uten at det lages særskilte finansieringsopplegg. Modellen vil imidlertid passe godt for ulike former for jobbsøkingsopplæring og oppfølging. Kontraktene bør honorere formidlinger til arbeid som er av en viss varighet og ikke bare til kortvarig arbeid.
Rene formidlingstiltak kan være aktuelle å tilby grupper av arbeidssøkere som er formidlingsklare. Gjennom slike opplegg kan en nytte private aktører i arbeidet for å formidle arbeidssøkerne til jobb. Målgruppen kan være arbeidssøkere som har hatt en periode med arbeidssøkning på egen hånd. Brukeren bør helst ha flere aktører å velge mellom. Det vil være naturlig å innhente tilbud gjennom en prekvalifiseringsrunde for å sikre kvaliteten på de aktørene som gis mulighet til å levere formidlingstjenester til arbeidssøkerne. Aetat bør imidlertid kunne pålegge den enkelte arbeidssøker å delta i et slikt tiltak. Hvis dette avslås, vil Aetat kunne stoppe utbetalingene av økonomiske ytelser (dagpenger/individstønad/attføringspenger) på samme måten som når det gjelder tilvisning til andre tiltak.
De ulike aktørenes resultater mht. i hvilken grad de lykkes med å få brukerne i jobb er viktig informasjon både for arbeidssøkere og Aetat. Hvor arbeidssøkerne kan velge mellom flere tilbydere, er slik informasjon viktig. De økonomiske finansieringsordningene vil påvirke omfang og innretningen på innsatsen til leverandørene av arbeidsmarkedstjenester. For å motvirke uheldige tilpasninger blant tiltaksarrangørene til et gitt belønningssystem, vil det kunne være aktuelt å endre innholdet i dette etter noe tid. Resultatene som oppnås, bør også ha betydning for senere kontrakter med Aetat. Det kan bidra til å motvirke aktører som vil misbruke systemet. I geografiske områder med få eller bare én tilbyder bør tilbudene fra private aktører vurderes i forhold til tilbud i andre områder for å sikre seg mot for høye priser pga. av manglende konkurranse.
Private aktører brukes mye i arbeidsmarkedspolitikken i Norge i dag. Bl.a. kjøper Aetat arbeidsmarkedskurs og jobbklubber av eksterne leverandører gjennom bruk av anbud. Arbeidsmarkedsmyndighetene utformer kontrakter og bestiller egnet tiltak på vegne av brukerne, samt kontrollerer at tiltakene gjennomføres på en tilfredsstillende måte. Ulike aktører (private, kommunale og frivillige) konkurrerer om å tilby slike tjenester. Departementet mener kjøp av tjenester med fordel kan utvides til formidlings- og oppfølgingstjenester i tråd med tidligere vedtak i Stortinget. Dette er fulgt opp i flere forsøk som Aetat driver både i forhold til yrkeshemmede, langtidsledige og eldre. Det vises til nærmere omtale i kap. 7.