3 Den økonomiske politikken

3.1 Virkemidler i den økonomiske politikken

Regjeringen vil føre en økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og som sikrer bærekraften i offentlige velferdsordninger. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å nå disse målene.

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning i Statens pensjonsfond – Utland. Samtidig understreker retningslinjene at hensynet til en stabil økonomisk utvikling skal tillegges betydelig vekt i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Budsjettpolitikken må også ses i et langsiktig perspektiv. Til tross for dagens overskudd i offentlige budsjetter innebærer en aldrende befolkning store utfordringer i budsjettpolitikken på litt lengre sikt. Dette er nærmere behandlet i avsnitt 3.3.

Kommunesektoren har ansvar for mange viktige velferdsoppgaver. Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres i første rekke gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter. Kommuneforvaltningens økonomi omtales i avsnitt 3.4.

Pengepolitikkenslangsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt anker, ved å sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken har dermed en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.5.

Det er veksten i fastlandsøkonomien som betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstig situasjon sammenliknet med mange andre land, kan disse inntektene over tid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. Skal vi videreføre en god utvikling, må vi som andre land gjennomføre nødvendige reformer for å sikre at arbeids- og næringslivet fungerer godt. En viktig forutsetning er at det legges til rette for økt arbeidstilbud.

Sysselsettingspolitikken må derfor innrettes slik at den bidrar til at flest mulig deltar i arbeidslivet og til at arbeidskraften finner anvendelse der det er størst behov for den. Et økt arbeidstilbud vil også gi et vesentlig bidrag til å møte de langsiktige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Sysselsettingspolitikken omtales i avsnitt 3.6.

Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Selve gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar. Inntektspolitikken omtales i avsnitt 3.7.

Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, og dessuten understøtte god ressursbruk og sysselsetting i hele landet. Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2007 ble omtalt i kapittel 4 i Nasjonalbudsjettet 2007. Skatte- og avgiftspolitikken bør som hovedregel ligge fast gjennom året. Regjeringen fremmer derfor kun forslag om enkelte mindre endringer i skatte- og avgiftsreglene i forbindelse med revisjonen av 2007-budsjettet. Forslagene er omtalt i avsnitt 3.8 i denne meldingen.

Som en del av pensjonsforliket mellom de tre regjeringspartiene og Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre var det enighet om å opprette en ny individuell pensjonsordning, jf. avsnitt 3.9.

Norge skal være et foregangsland i arbeidet med bærekraftig utvikling. Klimaendringene er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står overfor. Regjeringens arbeid med klimapolitikk omtales i avsnitt 3.10.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken og de budsjettpolitiske utfordringene

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Retningslinjene innebærer at varierende innbetalinger fra petroleumsvirksomheten til staten i sin helhet inntektsføres i Statens pensjonsfond – Utland, mens uttaket over tid skal svare til forventet realavkastning av fondet, anslått til 4 pst. Bruken av petroleumsinntekter frikobles på denne måten fra svingninger i oljeproduksjon, oljepris og årlig fondsavkastning.

Handlingsregelen bidrar til forutsigbarhet om finanspolitikken. I tillegg til en gradvis innfasing over tid legger retningslinjene vekt på at bruken av petroleumsinntekter det enkelte år må tilpasses konjunktursituasjonen, jf. boks 3.1. På denne måten støtter finanspolitikken opp under pengepolitikken og legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi.

Etter at handlingsregelen ble innført har bruken av petroleumsinntekter de fleste årene vært klart høyere enn den forventede realavkastningen av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur i 2001. Samtidig som fondet i noen år vokste langsommere enn forventet, var det i denne situasjonen behov for å bruke statsbudsjettet til å stimulere etterspørselen etter varer og tjenester. I 2003 svarte bruken av oljepenger til 6,5 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Deretter har aktiviteten i norsk økonomi tatt seg opp, og merbruken av petroleumsinntekter er redusert. I 2006 var bruken av oljepenger om lag på linje med forventet realavkasning anslått til 4 pst. av fondskapitalen. I dagens situasjon med rask økning i fondskapitalen og sterk vekst i norsk økonomi er det i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år ligger under 4-prosentbanen.

¹ Overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Om få år vil befolkningsutviklingen legge et økende press på offentlige finanser. De langsiktige budsjettframskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007 viste at det med en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk pr. bruker i offentlig finansierte ordninger etter hvert vil oppstå et betydelig inndekningsbehov i offentlige finanser, selv med en forholdsvis høy oljepris og en pensjonsreform i tråd med pensjonsforlikets rammer. Ved å vise tilbakeholdenhet i bruken av oljepenger i de nærmeste årene bygges det opp reserver i Statens pensjonsfond som vil gi grunnlag for høyere løpende inntekter, når de aldersrelaterte utgiftene for alvor begynner å stige noen år fram i tid.

3.2.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2006

I statsregnskapet for 2006, som ble lagt fram for Stortinget 27. april, anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 56,1 mrd. kroner (tilsvarende 58,2 mrd. 2007-kroner). I forhold til nysaldert budsjett for 2006 er anslaget redusert med 6,4 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes dels at nivået på de strukturelle skatte- og avgiftsinntektene er oppjustert med 1,8 mrd. kroner. Samtidig bidro lavere utgifter netto til å redusere underskuddet med 4,6 mrd. kroner.

Kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland utgjorde vel 1 390 mrd. kroner ved inngangen til 2006. Forventet realavkastning for 2006 – anslått til 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året utgjør dermed 55,6 mrd. kroner. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2006 på 56,1 mrd. kroner var således om lag på linje med forventet avkastning av fondskapitalen.

I nysaldert budsjett for 2006 ble den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslått til 2 pst. Med utgangspunkt i statsregnskapet for 2006 er utgiftsveksten nå beregnet til 1 pst., jf. figur 3.1, dvs. en nedjustering med ett prosentpoeng. Nedjusteringen er bl.a. knyttet til lavere utgifter i statsregnskapet enn i nysaldert budsjett, samt noe sterkere pris- og lønnsvekst i 2006 enn tidligere lagt til grunn.

Mens det strukturelle underskuddet er et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter, jf. boks 3.2, bestemmer det oljekorrigerte underskuddet (slik det anslås i nysaldert budsjett) hvor mye penger som faktisk skal overføres fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond til statsbudsjettet det enkelte år. Statsregnskapet for 2006 viser et oljekorrigert underskudd på 44,0 mrd. kroner. Dette er 13,4 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett. I tillegg til at statsregnskapet viser lavere utgifter (netto 4,6 mrd. kroner) enn anslått, ble også de faktiske skatte- og avgiftsinntektene 8,6 mrd. kroner høyere enn anslått i nysaldert budsjett. Om lag 4/5 av denne veksten anslås å være knyttet til den sterke konjunkturoppgangen i norsk økonomi, bl.a. kan statistikk basert på momsoppgaver tyde på at den høy momsinngang på slutten av fjoråret er knyttet til høy aktivitet i bygge- og anleggsbransjen. Også innbetalt arbeidsgiveravgift økte kraftig mot slutten av fjoråret, noe som må ses i sammenheng med sterk vekst i sysselsettingen.

Sammenliknet med det opprinnelige anslaget i Nasjonalbudsjettet 2006 og i saldert budsjett for 2006 er anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2006 redusert med 9,8 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet ble 26,8 mrd. kroner lavere enn opprinnelig anslått. At det oljekorrigerte underskuddet falt mer enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet også for hele året sett under ett må igjen ses i lys av at konjunkturutviklingen bidro til at skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien økte kraftig i 2006, jf. omtalen av momsinngangen over.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ble høyere i 2006 enn opprinnelig anslått. Sammen med lavere oljekorrigert underskudd bidro dette til at det samlede overskuddet i statsregnskapet og i Statens pensjonsfond ble 375,5 mrd. kroner i 2006, jf. tabell 3.2. Overskuddet i statsregnskapet og i Statens pensjonsfond – Utland ble 50,6 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett, jf. tabell 3.3.

Kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond utgjorde knapt 1 783 mrd. kroner ved utgangen av fjoråret. Dette er nesten 393 mrd. kroner mer enn ved inngangen til året og 27 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2007. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond, der også kapitalen i Statens pensjonsfond – Norge er inkludert, utgjorde 1 890 mrd. kroner ved utgangen av 2006.

3.2.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2007

I saldert budsjett for 2007 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 anslått til 71,0 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter ble anslått å øke med 5,9 mrd. 2007-kroner fra 2006 til 2007, tilsvarende en økning på 0,3 prosentpoeng målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Makroøkonomiske modellberegninger indikerte at budsjettopplegget ga en stimulans til økonomien i samme størrelsesorden.

Kombinert med regnskapstallene for 2006 tilsier ny informasjon om utviklingen i norsk økonomi og innbetalt skatt hittil i år at de strukturelle skatte- og avgiftsinntektene mv. fra Fastlands-Norge kan bli 2,5 mrd. kroner høyere i 2007 enn anslått i saldert budsjett. I tillegg er anslaget for øvrige inntekter oppjustert med om lag 2,1 mrd. kroner, bl.a. som følge av økte utbytteinntekter fra børsnoterte selskaper, mens anslaget for utgifter under regelstyrte ordninger mv. er netto redusert med om lag 1,2 mrd. kroner.

Norsk økonomi har nå vokst sterkt i fire år, og konjunkturoppgangen ventes å fortsette. Sysselsettingen er kommet opp på et meget høyt nivå, og arbeidsledigheten har ikke vært lavere på 20 år. Tiltakende mangel på arbeidskraft gir fare for at lønnsveksten kan komme opp på et nivå som ikke er bærekraftig over tid. I denne situasjonen har Regjeringen valgt å benytte en betydelig del av det økte handlingsrommet som følger av nye anslag for inntekter og regelstyrte utgifter til å bringe det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet under 4-prosentbanen for bruk av oljeinntekter. I tråd med dette foreslår Regjeringen endringer i budsjettet som bidrar til å redusere det strukturelle underskuddet med 3,2 mrd. kroner, fra 71,0 mrd. kroner i saldert budsjett til 67,8 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter i 2007 vil dermed være om lag 3,5 mrd. kroner lavere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland, anslått til 71,3 mrd. kroner.

Revisjonen av 2007-budsjettet innebærer at bruken av oljepenger kommer ned på et nivå tilsvarende 3,8 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Det ligger dermed an til at 2007 blir det første året etter innføringen av handlingsregelen der bruken av oljeinntekter blir lavere enn 4-prosentbanen. En slik mer forsiktig bruk av oljeinntekter i en høykonjunktur er i overensstemmelse med handlingsregelen for budsjettpolitikken, og må også ses i sammenheng med at det strukturelle underskuddet økte til et nivå langt over fondsavkastningen gjennom lavkonjunkturen tidlig i dette tiåret.

Innenfor denne rammen har Regjeringen funnet rom for noen viktige prioriteringer. Det foreslås økte bevilgninger til barnevern, gratis frukt og grønt i skolen og opplæring for voksne innvandrere. Miljøinnsatsen styrkes på en rekke områder, bl.a. ved økte bevilgninger til kollektivtransport og tiltak for økt bruk av biodrivstoff. Det foreslås også økte bevilgninger til samferdsel og kommunikasjon, bl.a. til rassikring av tunneler og økte midler til bredbånd. Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

Kilde: Finansdepartementet.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til revidert budsjett for 2007 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 67,8 mrd. kroner, som er 3,5 mrd. kroner under forventet fondsavkastning, jf. figur 3.2. Målt som andel av kapitalen i Statens pensjonsfond Utland ved inngangen til året utgjør dette 3,8 pst.

• Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet utgjør 4,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Fordi anslaget for underskuddet i 2006 er betydelig redusert, tilsvarer dette en økning på 0,6 prosentpoeng fra året før.

• Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 3¾ pst. fra 2006 til 2007. Dette er ¾ prosentpoeng mer enn i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2007 og saldert budsjett. Oppjusteringen av utgiftsveksten skyldes i hovedsak at utgiftene i statsregnskapet for 2006 ble lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2007.

• Anslaget for kommunesektorens inntekter i 2007 er oppjustert med 1,3 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter fra 2006 til 2007 anslås til 0,5 pst., eller knapt 1,3 mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2006.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2007 anslås til 38,8 mrd. kroner, en nedjustering med 15,3 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, jf. tabell 3.4. Med en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på vel 301 mrd. kroner blir nettoavsetningen til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond i underkant av 263 mrd. kroner. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nedjustert med 63,5 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Nedjusteringen må ses i sammenheng med at anslaget for oljeprisen er satt ned med 20 kroner pr. fat til 370 kroner, samtidig som anslaget for petroleumsproduksjonen er redusert med vel 9 pst. I tillegg anslås kostnader og investeringer i petroleumsvirksomheten nå høyere enn opprinnelig lagt til grunn. Innbetalte oljeskatter i 2007, knyttet til 2. termin for 2006, er også lavere enn ventet. Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til om lag 338 mrd. kroner i 2007.

3.2.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. Forvaltningen av Statens Pensjonsfond er nærmere omtalt i St.meld. nr. 24 (2006 – 2007).

Som følge av en aldrende befolkning vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg stige kraftig i årene framover, mens petroleumsinntektene om noen år vil falle markert. Staten må derfor bygge opp betydelige økonomiske reserver for å unngå en for sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller kraftig nedprioritering av andre velferdsoppgaver, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.

Etableringen av et pensjonsfond gjør ikke i seg selv pensjonssystemet mer bærekraftig, og pensjonene i folketrygden vil fortsatt finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling (såkalt «pay-as-you-go»). Bærekraften i pensjonssystemet må derfor ses i sammenheng med bærekraften i offentlige finanser samlet.

Alderspensjonsforpliktelsene – som er lik verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige alderspensjonsutbetalinger i folketrygden – anslås til nesten 3 900 mrd. kroner ved utgangen av 2006. Forpliktelsene anslås å øke med vel 300 mrd. kroner i 2007 til nesten 4 200 mrd. kroner, jf. tabell 3.6. Dette er litt høyere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2007, noe som må ses i sammenheng med at anslaget for årslønnsveksten i 2006 og 2007 er noe oppjustert. Anslagene er basert på dagens pensjonssystem og middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2005.

Som følge av høye petroleumsinntekter øker kapitalen i Statens pensjonsfond i øyeblikket raskere enn folketrygdens forpliktelser til alderspensjon. Markedsverdien av den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 2 273 mrd. kroner ved utgangen av 2007, hvorav om lag 2 160 mrd. kroner er plassert i utenlandsdelen og 113 mrd. kroner i Statens pensjonsfond – Norge. Statens pensjonsfond anslås å utgjøre vel 54 pst. av folketrygdens alderspensjonsforpliktelser ved utgangen av 2007, mot knapt 49 pst. ved utgangen av 2006. Pensjonsfondet ventes å øke noe sterkere enn alderspensjonsforpliktelsene også i de nærmeste årene framover. Etter hvert vil imidlertid inntektene fra petroleumsvirksomheten avta, samtidig som pensjonsforpliktelsene med dagens pensjonssystem vil fortsette å øke sterkt, jf. figur 3.3.

¹ Statens pensjonsforpliktelser i folketrygden inkluderer rettigheter til alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Nåverdien av framtidige pensjonsutbetalinger er beregnet med utgangspunkt i en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 2 pst. og en realrente på 4 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De opparbeidede alderspensjonsrettighetene er langt større enn kapitalen i Statens pensjonsfond. I tillegg kommer opparbeidede rettigheter til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden på om lag 1 000 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Statens samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden er dermed mer enn dobbelt så store som kapitalen i Statens pensjonsfond. De samlede pensjonsforpliktelsene i folketrygden anslås å øke med om lag 370 mrd. kroner i løpet av 2007, som er mer enn det anslåtte overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond.

En pensjonsreform i tråd med forliket i Stortinget vil redusere alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden i forhold til gjeldende system. På usikkert grunnlag anslås det at forslagene i St.meld. nr. 5 (2006 – 2007) isolert sett vil kunne redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner, målt i antall grunnbeløp, med om lag 12 pst. i 2050. Det er da bl.a. forutsatt at ordningen med levealdersjustering av ytelsene (delingstall) gjøres gjeldende for alle alderstrygdede i folketrygden, også de som har vært uføretrygdede.

Beregninger av folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er svært følsomme for forutsetninger om framtidig lønnsvekst (G-regulering) og rentesats. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Samtidig vil en lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av pensjonsforpliktelsene. Dette kan forstås som at en i dag ville måtte ha en større rentebærende fondskapital for å dekke de framtidige pensjonsutbetalingene.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til lønnsvekst og renteutviklingen på lang sikt. Anslagene ovenfor er basert på en forskjell mellom rentesats og lønnsvekst – en såkalt nettorente – på 2 pst. Med en antatt nettorente på 1,5 pst. vil anslaget for alderspensjons-forpliktelsene øke med om lag 10 pst. Tilsvarende vil en antatt nettorente på 2,5 pst. innebære at anslaget for alderspensjonsforpliktelsene reduseres med om lag 10 pst.

3.2.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland.

Gitt strukturen i skatte- og avgiftssystemet øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med 8–10 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt hensyn til at stigende reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er høyere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen innenfor etablerte velferdsordninger trekker isolert sett i retning av betydelig vekst i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av folketrygdens regelverk. I Gul bok for 2007 ble veksten i utgiftene under regelstyrte ordninger mv. anslått til nesten 6 mrd. kroner fra 2007 til 2008. Samtidig ble det i Gul bok anslått at nedgangen i utbytteinntekter og andre inntekter utenom skatter isolert sett vil svekke inntektssiden i budsjettet med om lag 1,4 mrd. kroner fra 2007 til 2008. For 2009 og 2010 anslås bindinger på utgiftssiden å trekke utgiftene opp med ytterligere 4 – 5 mrd. kroner årlig.

I framskrivingene ovenfor er det lagt til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen og oppfølging av varslede satsinger, herunder igangsatte opptrappingsplaner, er ikke regnet med i framskrivingene. Ved vurderingen av handlingsrommet må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en går.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Anslagene i denne meldingen innebærer at den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til, jf. tabell 3.7. Som en følge av dette anslås forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland å øke med drøyt 10 mrd. 2007-kroner i gjennomsnitt pr. år i treårsperioden fra 2007 til 2010.

Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er imidlertid usikker og avhenger bl.a. av utviklingen i oljeprisen. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte endringer i prisnivået på olje. De store oljeprisfallene i 1986 og 1998 kom uventet på de aller fleste. Tilsvarende var det en rekke aktører i oljemarkedet som antok at det lave prisnivået i 1998 ville holde seg i lang tid framover. Det er også usikkert hvordan finansmarkedene, og dermed avkastningen i Statens pensjonsfond – Utland, vil utvikle seg. Som vist i tabell 3.7 falt fondets markedsverdi fra inngangen av 2002 til inngangen av 2003, til tross for netto tilførsel fra statsbudsjettet på 116 mrd. kroner i 2002.

Den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. En opptrapping i bruken av petroleumsinntekter i årene framover som mekanisk følger forventet fondsavkastning vil gi sterke vekstimpulser i en periode med lite ledige ressurser i norsk økonomi. Impulsene fra finanspolitikken vil også bli klart sterkere enn gjennomsnittet for perioden 2001 – 2006 og langt sterkere enn den forventede veksten i fondsavkastningen fra 2010 til 2020, jf. figur 3.4. Å følge 4-prosentbanen mekanisk vil dermed kunne gi en mindre jevn innfasing av oljepenger enn det en så for seg da handlingsregelen ble innført i 2001.

Med fortsatt sterk vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland. Det vil også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter snart setter inn.

3.3 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.3.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning gir et uttrykk for over-/underskudd på statens og kommunenes budsjetter og er en sentral størrelse i EUs Maastricht-kriterier og ved internasjonale sammenlikninger av utviklingen i offentlige finanser. Høye petroleumsinntekter har bidratt til store overskudd i de offentlige finansene i Norge de siste 10 – 15 årene. For 2007 anslås netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning til 336 mrd. kroner, jf. tabell 3.8. Målt som andel av BNP anslås netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning til 15,5 pst. i 2007. Selv om dette er lavere enn i 2006, er netto finansinvesteringene klart over gjennomsnittet for de siste 20 årene, jf. figur 3.5A. Det svært høye nivået på netto finansinvesteringene de siste årene må ses i sammenheng med rask uttapping av olje- og gassressursene og høye oljepriser. Som det framgår av figur 3.5A, skiller Norges situasjon seg sterkt både fra industrilandene sett under ett og fra landene i euroområdet, som gjennomgående har hatt negative netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning de siste 20 årene.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Pensjonsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 2 500 mrd. kroner ved utgangen av 2007, som tilsvarer vel 115 pst. av BNP. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, har denne andelen økt raskt de siste årene.

I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen. Mesteparten av overskuddet i offentlig forvaltning kan føres tilbake til utviklingen i statsforvaltningen, der høye oljepriser bidrar til store overskudd i Statens pensjonsfond. For kommunesektoren har høy inntektsvekst og uventet høy vekst i skatteinntektene i 2005 og 2006 bidratt til en økning i netto finansinvesteringene etter til dels betydelige underskudd i perioden 1998 – 2004.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er de offentlige utgiftene i Norge om lag på linje med nivået fra midten av 1980-tallet, jf. figur 3.5B. Det er et visst konjunkturmønster i utgiftsandelen, med høyere nivåer under lavkonjunkturene tidlig på 1990-tallet og rett etter tusenårsskiftet. Målt som andel av BNP i alt har de offentlige utgiftene i Norge avtatt betydelig de siste årene. Dette må ses i sammenheng med at økte inntekter fra petroleumsvirksomheten har gitt sterkere vekst i BNP enn i BNP for Fastlands-Norge.

Offentlige utgifter i Norge er om lag på samme nivå som i Danmark og Sverige, når utgiftene i Norge måles som andel av fastlands-BNP. Målt som andel av BNP i alt er utgiftene lavere og på linje med gjennomsnittet for industrilandene. Relativt lave utgifter i land som USA og Japan bidrar til å trekke ned gjennomsnittet for industrilandene.

Direkte sammenlikninger av nivået på offentlige utgifter i ulike land kan være vanskelig. Dette skyldes bl.a. at de enkelte land har ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg må eventuelle forskjeller ses i sammenheng med at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land.

For Norge gir petroleumsvirksomheten et ekstraordinært bidrag til BNP, og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten er imidlertid basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. På den annen side overvurderes den offentlige utgiftsandelen i Norge når offentlige utgifter måles som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette skyldes at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg gir oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlandsøkonomien.

3.3.2 Langsiktige utfordringer i finans-politikken

Gjennom de siste 50 årene har det vært sterk vekst i det offentlige tjenestetilbudet innen utdanning, helse og omsorg. Samtidig er det gjennom folketrygden etablert et omfattende system for inntektssikring i alderdommen og ved arbeidsledighet, sykdom og uførhet mv. Eldre og unge er de viktigste mottakerne av offentlig finansierte velferdstjenester og overføringer, mens den yrkesaktive delen av befolkningen står for det meste av finansieringen. Endringer i befolkningens alderssammensetning kan dermed ha stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. De siste tiårene har andelen unge og eldre i befolkningen avtatt i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder, jf. figur 3.6. I denne perioden har den demografiske utviklingen dermed isolert sett bidratt til å dempe kostnadene ved de offentlige velferdsordningene.

Den statsfinansielt gunstige demografiske utviklingen vil snart snu, og fram mot 2060 vil det bli nesten dobbelt så mange alderspensjonister pr. person i yrkesaktiv alder som det er i dag. Aldringen av befolkningen vil ikke bare påvirke alderspensjonsutgiftene, men også utgiftene til helse og omsorg. En gradvis eldre arbeidsstyrke trekker også isolert sett i retning av en fortsatt økning i antall uførepensjonister.

Samtidig som aldringen av befolkningen stiller finanspolitikken overfor store utfordringer, vil bidraget til finansieringen av offentlige velferdsordninger fra oppsparte og framtidige petroleumsinntekter være relativt beskjedent i et langsiktig perspektiv. Dette illustreres i figur 3.7, som viser at dagens pensjonssystem vil gi en vedvarende og betydelig økning i pensjonsutgiftene fram mot 2060, mens avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland om noen år vil avta målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det anslått et langsiktig inndekningbehov for offentlig forvaltning tilsvarende 4½ pst. av fastlands-BNP i 2050 og 7¼ pst. i 2060. Inndekningsbehovet gir uttrykk for hvor mye inntektene må økes eller utgiftene reduseres for å sikre balanse i offentlige budsjetter under forutsetning av at bruken av oljeinntekter følger handlingsregelen for budsjettpolitikken. Anslaget var videre basert på beregningstekniske forutsetninger om videreføring av dagens folketrygd og øvrige velferdsordninger og om uendret arbeidsmarkedstilknytning for ulike grupper i befolkningen. Dette innebærer at beregningene av inndekningsbehovet ikke tar hensyn til at en økning i skatte- og avgiftsnivået for å balansere offentlige budsjetter kan ha en negativ effekt på arbeidstilbudet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den relativt kraftige økningen i det beregnede inndekningsbehovet fra 2050 til 2060 skyldes en ytterligere økning i andelen eldre i befolkningen og dels at realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland som nevnt ovenfor vil avta målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Fondsavkastningen vil dermed finansiere en gradvis mindre andel av de offentlige utgiftene.

Framskrivningene antyder at det innenfor de rammene handlingsregelen setter for bruk av oljeinntekter, kan være rom for å øke utgiftene eller redusere skattenivået tilsvarende rundt 4 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram mot 2020. Ved en slik utforming av budsjettpolitikken vil imidlertid utfordringene i offentlige budsjetter i 2020 framstå som tilsvarende større.

Folketrygdens utgifter til alderspensjon er under dagens pensjonssystem anslått å øke fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2005 til 15 pst. i 2050. En pensjonsreform i tråd med pensjonsforliket i Stortinget innebærer at pensjonsutgiftene, målt i antall grunnbeløp, vil bli redusert med om lag 12 pst. i 2050 sammenliknet med utgiftsnivået ved en videreføring av dagens pensjonssystem. Virkningene av denne utgiftsreduksjonen på offentlig forvaltnings udekkede inndekningsbehov er illustrert i figur 3.8.

Gjennom en reduksjon i inndekningsbehovet gir pensjonsreformen et viktig bidrag til bærekraften i offentlige finanser. Pensjonskommisjonens reformforslag innebærer videre at utgiftene til alderspensjon vil stabilisere seg som andel av BNP for Fastlands-Norge etter 2050, mens utgiftene med dagens system vil fortsette å øke som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien dersom levealderen fortsetter å stige. Pensjonsreformens bidrag til lavere offentlige utgifter er likevel ikke tilstrekkelig til å sikre bærekraftige offentlige finanser på lang sikt. Dette skyldes at aldringen av befolkningen vil bidra til høy utgiftsvekst innenfor bl.a. helse og omsorg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Virkningen av pensjonsreformen på pensjonsutgiftene vil i liten grad avhenge av om pensjonsreformen slår ut i økt pensjoneringsalder. Dette skyldes at den årlige pensjonen justeres ut fra valg av pensjoneringstidspunkt (delingstall). En økning i arbeidstilbudet vil likevel forsterke de gunstige effektene av pensjonsreformen på offentlige finanser, fordi skattegrunnlagene øker. Statistisk sentralbyrå har anslått at pensjonsreformen vil kunne øke arbeidstilbudet med opp mot 10 pst. i 2050. Det knytter seg imidlertid betydelig usikkerhet til dette anslaget.

Figur 3.9 illustrerer betydningen av alternative forløp for arbeidstilbudet, oljepriser, produktivitet og rentenivå for det beregnede inndekningsbehovet.

Kilde: Finansdepartementet.

• Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i oljeprisen i årene framover. Dersom oljeprisen blir liggende 50 2007-kroner høyere enn lagt til grunn i beregningene vil inndekningsbehovet reduseres tilsvarende 1½ pst. av fastlands-BNP i 2050. Dersom oljeprisen skulle bli liggende 50 2007-kroner lavere enn lagt til grunn, vil finansieringsbehovet øke tilsvarende.

• Oppbyggingen av Statens petroleumsfond – Utland innebærer at utviklingen i internasjonale finansmarkeder er av stor betydning for bærekraften i offentlige finanser. Med en varig økning i internasjonalt rentenivå og forventet realavkastning av fondskapitalen fra 4 pst. til 5 pst. reduseres inndekningssbehovet med 2½ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. Med en tilsvarende reduksjon i realavkastningen øker inndekningsbehovet i 2050 med 2¾ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

• Ifølge siste befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå vil innvandrere fra land utenfor EU og Nord-Amerika gradvis utgjøre en større andel av befolkningen. Denne innvandrergruppen har i gjennomsnitt lavere yrkesdeltaking enn befolkningen for øvrig. En beregningsteknisk forutsetning om at yrkesdeltakingen for de enkelte befolkningsgruppene videreføres på dagens nivå innebærer dermed avtakende yrkesdeltaking for befolkningen i yrkesaktiv alder sett under ett. Dersom en lykkes med en ytterligere arbeidsmarkedsmobilisering slik at yrkesdeltakingen innenfor de enkelte aldersgruppeneopprettholdes på dagens nivå, vil arbeidsstyrken øke med 4 pst. i 2050 i forhold til nivået i referansebanen. Dette vil isolert sett bidra til å redusere inndekningsbehovet tilsvarende 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

• Budsjettframskrivingen er basert på at den observerte nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid de siste tiårene stopper opp. Dersom vi også i årene framover velger å ta ut deler av inntektsveksten i form av økt fritid, vil nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid kunne fortsette. En reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid på i underkant av 0,1 pst. årlig vil for eksempel øke inndekningsbehovet tilsvarende 1¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. Til sammenlikning var gjennomsnittlig årlig reduksjon i arbeidstiden 0,4 pst. gjennom perioden 1990 – 2006. En tilsvarende årlig reduksjon i arbeidstiden fram mot 2050 vil redusere arbeidstilbudet med 17 pst. i forhold til nivået i referansebanen.

• De makroøkonomiske framskrivingene tar utgangspunkt i at produktivitetsveksten i privat sektor vil ligge noe lavere gjennom de neste 50 årene enn i de siste 35 årene. Den anslåtte produktivitetsveksten er likevel tilstrekkelig til at verdiskapingen i fastlandsøkonomien målt pr. innbygger vil bli mer enn doblet gjennom de neste 50 årene. Dette gir økte skatteinntekter, men også økte offentlige utgifter til bl.a. lønn og overføringer. Endringer i den årlige produktivitetsveksten, målt ved total faktorproduktivitet, gir et relativt beskjedent utslag på finansieringsbehovet. Hvis den årlige produktivitetsveksten blir ½ prosentpoeng høyere enn lagt til grunn, blir den akkumulerte produktivitetsveksten fram mot 2050 på i overkant av 20 pst. Det vil bidra til å redusere finansieringsbehovet tilsvarende ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. En tilsvarende lavere produktivitetsvekst fram mot 2050 bidrar ifølge modellberegningene til å øke finansieringsbehovet med ¾ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Pensjonsreformen innebærer mindre innslag av lønnsindeksering av pensjonsutgiftene og vil isolert sett bidra til at endringer i produktivitetsveksten i større grad slår ut i finansieringsbehovet.

Beregningene ovenfor viser at konklusjonen om et betydelig og økende finansieringsbehov er forholdsvis robust overfor alternative forutsetninger om oljepris, rentenivå, produktivitet og arbeidstilbud. Med fortsatt vekst i fastlandsøkonomien, vil den relative betydningen av oljeinntekter og avkastningen av Statens Pensjonsfond — Utland avta på lang sikt. Dette illustreres ved at virkningene på finansieringsbehovet av endringer i oljepriser og forventet avkastning av Statens Pensjonsfond—Utland beregnes å bli lavere i 2060 enn i 2050, mens virkningene på inndekningsbehovet av endringer i arbeidstilbudet beregnes å bli større i 2060 enn i 2050.

Kilde: Finansdepartementet.

Mens oljepriser og internasjonalt rentenivå bestemmes globalt, kan arbeidstilbudet påvirkes av den økonomiske politikken i Norge. Sysselsetting av personer som ellers ville motta alderspensjon eller andre offentlige overføringer, vil ha særlig gunstig virkning på offentlige finanser, siden det vil bidra til både lavere overføringer og høyere skatteinntekter. Det er derfor viktig at reformer i ulike velferdsordninger gjennomføres slik at de stimulerer til økt arbeidsinnsats.

3.4 Nærmere om kommune-forvaltningens økonomi

3.4.1 Sentrale utviklingstrekk

Regjeringen vil styrke de sentrale velferdstjenestene gjennom gode fellesskapsløsninger. Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for mange av disse oppgavene, og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes behov. Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Mesteparten av inntektene gis som frie midler, jf. boks 3.3. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteyting til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk, herunder kommunelovens krav om balanse mellom inntekter og utgifter. De må foreta nødvendige prioriteringer mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver som kommunesektoren pålegges og de ressurser som er tilgjengelig.

Boks 3.3 Inntektssystemet for kommunesektoren

Dagens inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene ble innført i 1986. Om lag 50 større og mindre tilskudd ble da slått sammen til sektorvise rammetilskudd, kombinert med et generelt tilskudd. De sektorvise rammetilskuddene er siden slått sammen til ett tilskudd. Systemet har også gjennomgått flere andre endringer, men prinsippet om rammestyring har ligget fast.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2007 anslås til om lag 260 mrd. kroner. I underkant av 70 pst. gis som frie midler, jf. figur 3.10. De frie midlene består dels av skatteinntekter og dels av rammetilskudd fra staten. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale satsingsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har også inntekter fra bl.a. gebyrer og tilskudd fra staten under momskompensasjonsordningen.

¹ Rammetilskuddet inkluderer drøyt 5,0 mrd. kroner knyttet til tilbakeføring av selskapsskatt.

Kilde: Finansdepartementet.

Etter flere år med relativt lav vekst, tok inntektsveksten i kommunesektoren seg markert opp i 2004 og 2005, jf. figur 3.11A. I 2006 var veksten i både samlede og frie inntekter den høyeste på 20 år. Ifølge foreløpige regnskapstall økte sektorens samlede inntekter reelt med 12,8 mrd. kroner fra 2005 til 2006, tilsvarende 5,6 pst. De frie inntektene økte reelt med 10,3 mrd. kroner, tilsvarende 6,3 pst. Den svært høye inntektsveksten må ses i sammenheng med en kraftig satsing på kommunesektoren i budsjettopplegget for 2006, samt at skatteveksten gjennom 2006 ble betydelig sterkere enn lagt til grunn. Kommunesektorens skatteinntekter ble vel 6 mrd. kroner høyere i 2006 enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2006.

Foreløpige regnskapstall for 2006 viser at veksten i både samlede og frie inntekter ble noe høyere enn anslagene i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006 – 2007) (tilleggsnummeret). Oppjusteringen skyldes at både kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue og øremerkede bevilgninger til kommuneposter ble høyere enn anslått.

Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig gjennom flere tiår, både som følge av forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og i form av nye tjenester og oppgaver. De siste årene er det bl.a. satset sterkt på barnehageutbygging, samtidig som det er gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen har også krevd store ressurser. Siden 2004 har imidlertid aktiviteten i sektoren utviklet seg klart svakere enn inntektene, jf. figur 3.11B. Det må ses i sammenheng med at sektoren hadde behov for å styrke driftsresultatet etter at aktivitetsveksten hadde vært høyere enn inntektsveksten gjennom mesteparten av den foregående tiårsperioden. I tillegg ble inntektsveksten uventet sterk i 2006. Aktivitetsveksten tok seg opp i fjor, til 2,2 pst. Dette er i overkant av den gjennomsnittlige veksten de siste ti årene. Ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall økte antall utførte timeverk med 1,6 pst. i fjor, produktinnsatsen økte med 2,4 pst. og realinvesteringene økte med 5,0 pst.

Målt som andel av Fastlands-Norges BNP har kommunesektorens inntekter og konsum holdt seg på et forholdsvis stabilt nivå de siste 15 årene, når det justeres for overføringen av sykehusene til staten. Kommunesektorens inntekter utgjør drøyt 17 pst. av Fastlands-Norges BNP, mens sysselsettingen i sektoren utgjør om lag 15 pst. av samlet antall utførte timeverk i Norge. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting enda større, noe som skyldes at en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, jf. figur 3.11C.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bruker netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ifølge TBU bør netto driftsresultat for kommunesektoren over tid i gjennomsnitt være om lag 3 pst. av driftsinntektene for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet har tatt seg markert opp de siste årene og anslås på basis av foreløpige regnskapstall til 5,5 pst. av inntektene i 2006, jf. figur 3.11D. Det svært høye netto driftsresulatet må ses i sammenheng med den uventet høye skatteinngangen i 2006. I 2004 og 2005 utgjorde netto driftsresultatet henholdsvis 2,2 pst. og 3,6 pst. av driftsinntektene, som var klart høyere enn nivået i perioden 1999 til 2003. Netto driftsresultat for kommunene utenom Oslo anslås til 5,2 pst. av driftsinntektene i 2006. For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet til 5,3 pst., mens Oslos netto driftsresultat anslås til 8,0 pst.

Bedringen i kommuneøkonomien de siste årene gjenspeiles i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). ROBEK er et register over kommuner og fylkeskommuner som har økonomisk ubalanse og derfor må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. Registeret ble innført i 2001, og i andre semester 2004 nådde antallet registrerte kommuner et toppunkt med 119 registrerte kommuner. Ved utgangen av april i år var det registrert 72 kommuner, og antallet ventes å falle ytterligere etter hvert som regnskapene for 2006 blir godkjent.

Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner økte fra slutten av 1990-tallet fram til 2003, da det utgjorde drøyt 7 pst. av de samlede inntektene. De siste tre årene har utviklingen snudd, og underskuddet i 2005 på 1,3 pst. ble i 2006 snudd til et overskudd tilsvarende 0,5 pst. av de samlede inntektene. De høye underskuddene i årene rundt årtusenskiftet må ses i sammenheng både med svake driftsresultater og med høye investeringer bl.a. knyttet til grunnskolereformen og eldresatsingen. De høye investeringsutgiftene bidro isolert sett til å øke underskuddene i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene til dekning av disse utgiftene blir tilført kommunene over en lengre tidsperiode.

3.4.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2007

Som følge av at veksten i kommunesektorens skatteinntekter gjennom 2006 ble vesentlig høyere enn forutsatt, innebar kommuneopplegget i tilleggsnummeret at inntektsveksten i 2007 ville bli forholdsvis svak regnet i forhold til regnskap for 2006. Regnet i forhold til anslag på regnskap i 2006 innebar kommuneopplegget for 2007 en reell vekst i samlede inntekter på drøyt 0,9 mrd. kroner eller knapt 0,4 pst. De frie inntektene ble anslått redusert med reelt 2,0 mrd. kroner eller 1,1 pst. fra 2006 til 2007.

På bakgrunn av skatteinngangen hittil i år er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2007 oppjustert med 0,9 mrd. kroner. I tillegg innebærer Regjeringens forslag til revisjon av 2007-budsjettet økte øremerkede bevilgninger til barnehager og andre kommuneposter med vel 0,6 mrd. kroner. Denne økningen er bl.a. knyttet til at det ble etablert flere barnehageplasser enn ventet i 2006, samt at måltallet for nye plasser i 2007 er oppjustert. Anslaget for kostnadsveksten i kommunene fra 2006 til 2007 er oppjustert fra 3,5 pst. til 3,6 pst. Økningen skyldes høyere lønnsvekst i kommunesektoren enn lagt til grunn i tilleggsnummeret, mens utviklingen i energiprisene, særlig elektrisitet, trekker i motsatt retning. Økt kostnadsvekst trekker den reelle inntektsveksten fra 2006 til 2007 ned med drøyt 0,2 mrd. kroner.

¹ Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger mv.

² Aktiviteten i kommunesektoren måles som et vektet snitt av sysselsetting, produktinnsats og investeringer.

³ Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Overnevnte endringer innebærer at det reelle inntektsnivået i 2007 anslås 1,3 mrd. kroner høyere enn i tilleggsnummeret. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2006 til 2007 anslås til knapt 1,3 mrd. kroner, tilsvarende 0,5 pst. Det er om lag 0,3 mrd. kroner høyere enn anslått i tilleggsnummeret. Anslått nivå på kommunesektorens frie inntekter i 2007 er økt med 0,7 mrd. kroner. Økte anslag for skatteinntektene trekker opp, mens økt deflator trekker litt ned. Veksten i de frie inntektene i 2007 er imidlertid om lag uendret. Årsaken til at veksten er justert opp mindre enn nivået både for samlede og frie inntekter, er at inntektsnivået i 2006 ble høyere enn lagt til grunn i tilleggsnummeret.

Den ekstraordinært sterke veksten i skatteinntekter i 2006 betyr at det kan være hensiktsmessig å se 2006 og 2007 under ett. Den reelle veksten i samlede inntekter fra 2005 til 2007 anslås til 6,1 pst., mens den reelle veksten i frie inntekter anslås til 5,1 pst. Målt i 2007-priser tilsvarer dette en reell vekst i samlede inntekter på 14,5 mrd. kroner og en reell vekst i frie inntekter på 8,7 mrd. kroner.

Merverdiavgiftskompensasjon for kommunene mv.

Fra 1. januar 2004 ble det innført en generell ordning med kompensasjon for merverdiavgift til kommunesektoren. Ordningen ble finansiert ved trekk i rammetilskuddet til kommunesektoren. I Kommuneproposisjonen 2008 presenterer Regjeringen som tidligere varslet en gjennomgang av ordningen. Det foreslås ingen større endringer i den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunesektoren, men det foreslås enkelte mindre justeringer, jf. nærmere omtale i Kommuneproposisjonen 2008.

3.5 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift av 29. mars 2001 og etablerer et regime for fleksibel inflasjonsstyring for pengepolitikken i Norge, jf. boks 3.4. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/– 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000 – 2001) står det at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten rundt makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

¹ Det er trukket ¼ prosentpoeng fra terminrentene for å få et uttrykk for markedets forventede styringsrenter.

Kilde: Norges Bank, Den europeiske sentralbanken, Federal Reserve, Reuters EcoWin, Reuters og Finansdepartementet.

Norges Bank fastsetter styringsrenten med sikte på å stabilisere inflasjonen nær inflasjonsmålet på mellomlang sikt. Ved utgangen av 2006 var Norges Banks styringsrente 3½ pst. Så langt i år har Norges Bank økt renten videre til 4 pst., etter renteøkninger på ¼ prosentpoeng på rentemøtene i januar og mars. Styringsrenten er dermed hevet med i alt 2¼ prosentpoeng siden sommeren 2005. I Pengepolitisk rapport 1/07 fra mars uttalte hovedstyret at «Styringsrenten bør ligge i intervallet 4 – 5 prosent i perioden fram til neste rapport legges fram 27. juni, betinget av at den økonomiske utviklingen blir om lag som anslått.»

Hovedstyrets vurdering er at renten vil økes gradvis, slik at styret kan vurdere virkningene av renteendringer og annen ny informasjon om den økonomiske utviklingen. Norges Banks rentebane i Pengepolitisk rapport indikerer en styringsrente på om lag 5 pst. ved utgangen av 2007 og vel 5¼ pst. ved utgangen av 2008. Terminrentene fra slutten av april, som er lagt til grunn i denne meldingen, er om lag i tråd med Norges Banks renteprognose det nærmeste året. Terminrentene indikerer forventninger om at styringsrenten vil bli hevet gradvis med ytterligere vel 1 prosentpoeng gjennom inneværende år. Til neste år ventes en videre svak økning i renten.

¹ Indeks. 1990=100

Kilde: Norges Bank og Reuters EcoWin.

Den amerikanske sentralbanken har holdt styringsrenten uendret siden sommeren 2006. Den europeiske sentralbanken har siden høsten 2005 hevet renten syv ganger, med til sammen 1¾ prosentpoeng. Styringsrentene i USA og euroområdet er nå henholdsvis 5¼ og 3¾ pst. Markedsaktørene forventer at renten vil bli satt ned i USA utover høsten, mens det i euroområdet forventes at renten økes ytterligere utover i 2007, jf. figur 3.12. Også noe fram i tid forventer markedsaktørene en noe høyere rente i Norge enn hos våre handelspartnere.

Målt ved konkurransekursindeksen svekket kronen seg med ½ pst. i fjor. I denne meldingen er det lagt til grunn at den effektive kronekursen vil utvikle seg i tråd med valutakursene slik disse ble priset i terminmarkedet i slutten av april. Det innebærer at kronekursen som gjennomsnitt for inneværende år vil være noe svakere enn i fjor.

Norsk økonomi har vokst sterkt i nærmere fire år. Sysselsettingen har økt markert, og arbeidsledigheten er nede på et nivå vi ikke har sett siden en kort periode av annen halvdel av 1980-tallet. Det er utsikter til at veksten i fastlandsøkonomien blir liggende klart over trendveksten også i år, jf. omtale i kapittel 2. Samtidig ligger prisveksten fortsatt under målet gitt i forskriften for pengepolitikken, særlig som følge av negative prisimpulser fra importerte konsumvarer. Denne utviklingen innebærer utfordringer for Norges Bank i utøvelsen av pengepolitikken. Departementet gir hvert år en vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i kredittmeldingen. I Kredittmeldinga 2006, som ble lagt fram 30. mars i år, skriver departementet bl.a. følgende om pengepolitikken:

«Den underliggjande prisstiginga i 2006 var låg og vesentleg lågare enn inflasjonsmålet. Den låge inflasjonen var ikkje eit teikn på svak økonomisk utvikling, men i særleg grad eit resultat av prisfall på importerte forbruksvarer og auka konkurranse i ein del produktmarknader. Det synest generelt å vere tillit til inflasjonsmålet. Noregs Bank har anslått at prisstiginga vil kome nær 2,5 prosent frå 2008.»

3.6 Sysselsettingspolitikken

En viktig utfordring for den økonomiske politikken er å sikre et høyt arbeidskraftpotensial, og et hovedmål for Regjeringen er å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta. På kort sikt er en aktiv politikk for å styrke arbeidskrafttilgangen viktig for å møte den sterke etterspørselen etter arbeidskraft. På lengre sikt er en slik politikk påkrevd for å møte forventet lavere vekst i arbeidsstyrken som følge av aldringen i befolkningen.

Den sterke veksten i sysselsettingen de siste par årene har ført til et stramt arbeidsmarked, med mangel på arbeidskraft i stadig flere sektorer. Arbeidsledigheten har falt markert og er nå på et historisk lavt nivå. Samtidig er om lag en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder på ulike helserelaterte trygdeordninger eller AFP. Det er en krevende utfordring å snu tendensen til at en stadig større andel av befolkningen blir tidligpensjonert eller ufør. De gode mulighetene til å få jobb bidrar til at grupper i utkanten av arbeidsmarkedet nå får anledning til å komme inn i arbeidslivet. For at den samlede arbeidskrafttilgangen skal øke må sysselsettingspolitikken rettes inn mot å få flere i arbeid og samtidig hindre at personer faller ut av arbeidslivet. NAV-reformen har dette som siktemål.

Yrkesdeltakelsen i Norge er høy i internasjonal sammenheng, særlig for kvinner og eldre. Antall arbeidede timer pr. sysselsatt er imidlertid lavt sammenliknet med andre land. Dette trekker isolert sett arbeidstilbudet ned. Den lave arbeidstiden i Norge må til en viss grad ses i sammenheng med høy andel deltidsarbeid. I tillegg bidrar høyt sykefravær sammen med bl.a. godt utbygde permisjonsordninger, til at Norge har høyere fravær enn andre europeiske land, jf. figur 3.14A. Blant annet er fødselspermisjonen lengre i Norge. Det bidrar til å redusere antall arbeidede timer, men er også en viktig forutsetning for den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner.

Antall personer i yrkesaktiv alder på ulike helserelaterte trygdeordninger og AFP fortsetter å øke. Over 480 000 personer mottok AFP, uføretrygd, rehabiliterings- eller attføringspenger ved utgangen av 1. kvartal 2007. Det er vel 7 100 flere personer enn på samme tid i fjor. Antallet på disse ordningene har økt med 60 pst. siden 1995, jf. figur 3.14B.

Ved utgangen av 1. kvartal 2007 var det registrert nesten 330 000 mottakere av uførestønader. Antallet uføre økte med 7 400 personer fra 1. kvartal 2006 til 1. kvartal 2007. I 2006 utgjorde antall uføre 11 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder, nesten 3 prosentpoeng mer enn i 1995. Både en markert befolkningsvekst i de eldste aldersgruppene og økte uføretilbøyeligheter har bidratt til dette. Uføreandelen har økt i nesten alle aldersgrupper siden 1995, med den sterkeste veksten blant de yngste aldersgruppene.

Antall mottakere av attførings- og rehabiliteringspenger har avtatt noe de siste par årene etter å ha økt kraftig i årene fram til 2004. Nesten 109 000 personer mottok disse ytelsene ved utgangen av 1. kvartal 2007, vel 4 000 færre enn for ett år siden. Nedgangen må ses i sammenheng med at bedringen i arbeidsmarkedet har bidratt til at flere som har vært under attføring, har kommet i arbeid.

Stadig færre står i arbeid fram til pensjonsalderen i folketrygden. Mer enn halvparten av alle 62-åringer er trygdede eller tidligpensjonister, og hele ¾ mottar en pensjons- eller trygdeytelse året før de fyller 67 år, jf. figur 3.14C. Nesten 40 pst. av befolkningen i aldersgruppen 60 – 66 år mottar uførepensjon, mens mellom 5 og 10 pst. har lengre perioder med sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger eller dagpenger mv. i årene før overgang til ordinær alderspensjon. I løpet av det siste året har avgangen fra arbeid til AFP-ordningen økt. Fra 1. kvartal 2006 og til 1. kvartal 2007 økte antall personer som har gått av med AFP med 4 000 til 42 400. Med samme uttak som i dag vil antall AFP-pensjonister kunne overstige 50 000 i 2010. Det understreker betydningen av å bedre motivasjonen til å stå lenger i arbeid og hindre utstøting av eldre arbeidstakere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå, OECD og Finansdepartementet.

Et viktig skritt i denne retningen er det brede forliket i Stortinget i mars om framtidens alderspensjon i folketrygden. Det nye pensjonssystemet vil isolert sett styrke sammenhengen mellom inntekt og pensjon. Arbeidsincentivene vil imidlertid i stor grad også avhenge av at uførepensjonen og AFP understøtter målene i den nye fleksible folketrygden. Uføreutvalget avgir etter planen sin innstilling 16. mai i år, og Regjeringen vil kort tid etter sende den på høring. Regjeringen vil invitere partene i arbeidslivet til et samarbeid om utarbeidelsen av en ny og tilpasset AFP.

Sykefraværet i Norge ligger på et svært høyt nivå sammenliknet med andre OECD-land. Siden 1995 har det trygdefinansierte sykefraværet, målt i antall dager pr. sysselsatt, økt med nesten 50 pst. Etter en midlertidig nedgang i 2004, i hovedsak som følge av enkelte endringer i sykepengeregelverket, fortsatte sykefraværet å øke igjen i 2005. Mot slutten av 2006 avtok veksttakten, og i 1. kvartal 2007 var det trygdefinansierte sykefraværet noe lavere enn i samme kvartal i 2006. Sykefraværet er imidlertid fortsatt betydelig høyere enn IA-avtalens mål for 2009 om 20 pst. reduksjon i forhold til nivået i 2. kvartal 2001, jf. figur 3.14D.

I 2006 tilsvarte det samlede sykefraværet et tap på om lag 130 000 årsverk. Lengre sykefravær er bekymringsfullt fordi dette ofte er starten på et langvarig fravær fra arbeidslivet med avhengighet av trygdeordninger. Tall fra 2006 viser at om lag 20 pst. av dem som hadde brukt opp sine sykepengerettigheter, mottok tidsbegrenset eller varig uførepensjon tre måneder etter avsluttet sykepengeperiode, mens over 60 pst. mottok attføringspenger eller rehabiliteringspenger. Sykefraværsutvalget ledet av statsminister Stoltenberg presenterte høsten 2006 en rekke nye tiltak som skal bidra til nedgang i sykefraværet. Hovedendringene er at arbeidsgiver i enda større grad enn tidligere skal tilrettelegge for og følge opp sykmeldte, og at arbeidstaker og lege/sykmelder har fått større medvirkningsplikt. De nye tiltakene startes opp fortløpende i år, og innebærer:

• Arbeidsgiver og den sykmeldte skal utarbeide en oppfølgingsplan, senest etter seks ukers sykefravær som følges opp og eventuelt justeres innen 12 uker. Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører et nytt dialogmøte med arbeidsgiver og arbeidstaker etter seks måneder. Eksisterende kontroll og sanksjonsmuligheter overfor arbeidstaker, arbeidsgiver og lege skjerpes. Nye bestemmelser i tråd med dette ble iverksatt fra 1. mars 2007.

• Det innføres en ordning for kjøp av helse- og rehabiliteringstjenester for å bringe personer som mottar sykepenger raskere tilbake til arbeidslivet.

• Tilskudd for praktisk tilrettelegging på arbeidsplassen er økt for IA-virksomheter fra 1. mars i år. Forskrift om tilretteleggingstilskuddet ble også endret slik at det kan ytes tilskudd til kjøp av arbeidshjelpemidler.

De nye tiltakene må ses i sammenheng med arbeidet innenfor IA-avtalen. Avtalen som er et sentralt virkemiddel i Regjeringens sysselsettingspolitiske strategi, ble opprinnelig inngått i 2001 og fornyet i 2005 med varighet fram til 2009. Utover målet med å redusere sykefraværet, er intensjonen med avtalen å øke yrkesdeltakelsen blant personer med redusert funksjonsevne, samt å øke den reelle pensjoneringsalderen.

En forsøksordning med tidsubestemt lønnstilskudd skal starte opp i år. Det nye tiltaket skal forbeholdes personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne som alternativt ville fått innvilget uføretrygd. Tiltaket skal bidra til å beholde personer i arbeid og få flere uføretrygdede inn i arbeidslivet. I løpet av høsten skal det også settes i gang et nytt kvalifiseringsprogram for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, og som ikke – eller bare i begrenset grad – mottar ytelser fra folketrygden. Begge tiltakene er ledd i oppfølgingen av Regjeringens arbeids- og velferdspolitikk som ble presentert i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering høsten 2006. Regjeringen vil følge de to programmene tett framover, bl.a. for å kartlegge om ordningene bidrar til at flere grupper i utkanten av arbeidsmarkedet kommer i arbeid.

I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det lagt til grunn et gjennomsnittlig tiltaksnivå på 11 800 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak og gjennomsnittlig 28 000 plasser under spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. Ordinære arbeidsmarkedstiltak er rettet inn mot personer som søker inntektsgivende arbeid ved NAV og som er arbeidsføre/tilgjengelige for det arbeidet som søkes. I tillegg settes det inn arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede registrert ved NAV. Dette er arbeidssøkere som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming har vansker med å få arbeid. Yrkeshemmede tilbys i tillegg attføringstiltak finansiert over folketrygden.

Utviklingen i arbeidsmarkedet hittil i år har vært bedre enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. Sysselsettingen har økt sterkere og arbeidsledigheten har avtatt mer, jf. kapittel 2. Dagens arbeidsmarked er preget av økende knapphet på arbeidskraft innenfor flere yrker og bransjer. I en slik situasjon er det særlig viktig å få arbeidsledige ut i arbeid for å dekke det store arbeidskraftbehovet. Stor etterspørsel etter arbeidskraft gir bedre muligheter for at også personer i utkanten av arbeidsmarkedet kan komme i jobb. Generelt forutsetter det imidlertid at de er tilgjengelige, og ikke opptatt i langvarige tiltak. Korte, målrettede tiltak bør derfor prioriteres slik at overgangen til jobb styrkes. Samtidig må tiltakene være individrettet og kunne vare lenger dersom det gir størst sjanse for varig effekt for den enkeltes yrkesdeltakelse.

Selv i dagens stramme arbeidsmarked er det grupper som har vanskeligheter med å vinne innpass i arbeidslivet. Regjeringen ønsker en fortsatt sterk innsats overfor gruppene med de svakeste kvalifikasjonene i arbeidsmarkedet. Det foreslås å opprettholde det planlagte nivået på gjennomsnittlig 11 800 plasser under de ordinære arbeidsmarkedstiltakene i 2007. Dette vil gi 150 flere plasser enn det som ble gjennomført i gjennomsnitt i 2006. Langtidsledige, innvandrere og ungdom er prioriterte grupper ved inntak på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene. Et høyere nivå på tiltaksplasser i forhold til antall ledige nå enn lagt til grunn i fjor høst gjør det mulig med forsterket innsats for å få flere i jobb.

De gode forholdene på arbeidsmarkedet må utnyttes for å få flest mulig yrkeshemmede over i jobb, slik at varig utstøting unngås. Det foreslås å holde fast ved et gjennomsnittlig nivå på 28 000 plasser under de spesielle arbeidsmarkedstiltakene for yrkeshemmede i 2007. I 2006 ble det gjennomført i gjennomsnitt 26 500 plasser. I løpet av det siste året har antall yrkeshemmede registrert ved NAV-kontorene avtatt. Forslaget innebærer derfor en betydelig innsats overfor denne gruppen.

Arbeidsinnvandringen fra de nye EØS-landene til Norge har økt sterkt etter EØS-utvidelsen 1. mai 2004, og da spesielt fra Polen og Litauen. Det er hovedgrunnen til at antall personer med gyldig arbeidstillatelse har økt fra om lag 17 000 ved inngangen til 2004 til om lag 50 000 ved inngangen til 2007. I tillegg har det også vært en økning i omfanget av selvstendig næringsdrivende og personer ansatt av utenlandske underentreprenører som arbeider i Norge på korttidsoppdrag. Økt arbeidsinnvandring har bidratt til å avhjelpe mangel på arbeidskraft, særlig i bygge- og anleggssektoren.

Arbeidsinnvandring har stor betydning for å dempe presset i arbeidsmarkedet, og Regjeringen vil legge til rette for at utenlandsk arbeidskraft også framover skal kunne supplere arbeidstilbudet i Norge. På denne bakgrunn vurderer Regjeringen å forenkle rekruttering av faglært arbeidskraft fra utlandet.

Det er samtidig viktig å sikre at bestemmelsene om at utenlandske arbeidstakere skal tilbys samme lønns- og arbeidsvilkår som norske arbeidstakere blir overholdt. Som et ledd i oppfølgingen av handlingsplanen mot sosial dumping har Regjeringen nylig foreslått innstramming i regelverket for inn- og utleie av arbeidskraft og enkelte endringer i allmenngjøringsloven, blant annet innsynsrett for tillitsvalgte, jf. Ot.prp. nr. 56 (2006 – 2007). I tillegg er det fastsatt krav om id-kort for ansatte i bygge- og anleggsbransjen. Regjeringen ser på dette som viktige virkemidler for å sikre arbeidsvilkårene for utenlandske arbeidstakere. Samtidig legger Regjeringen vekt på at tiltakene som foreslås på dette området, ikke skal undergrave de positive sidene ved arbeidsinnvandringen eller hindre et velfungerende arbeidsmarked. Målet er å forene hensynet til å motvirke sosial dumping med hensynet til at det er tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft til at oppgaver kan bli løst i næringslivet og offentlig sektor.

3.7 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Dette samarbeidet har bidratt til at vi i de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses det konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

Lønnsveksten var lenge moderat i denne konjunkturoppgangen, noe som har bidratt til at yrkesdeltakingen har kunnet øke sterkt og ledigheten synke til et lavt nivå uten at det har bygget seg opp store ubalanser. Dette har igjen gitt økte muligheter for personer i randsonen av arbeidsmarkedet til å få fotfeste i arbeidslivet.

Tilstrammingen i arbeidsmarkedet bidro imidlertid til at lønnsveksten tok seg opp i annet halvår i fjor. Fra 2005 til 2006 var veksten i gjennomsnittlig årslønn ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) 4,1 pst., mot 3,3 pst. året før. Årslønnsveksten ble dermed vel ¼ prosentpoeng høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2007.

Årets inntektsoppgjør er et mellomoppgjør. Oppgjørene innen flere områder er nå avsluttet. Avtalene som NHO og HSH har inngått med bl.a. LO og YS har rammer på 4½ pst. i årslønnsvekst fra 2006 til 2007. I staten er det inngått avtale innenfor en ramme på om lag 4,8 pst. i årslønnsvekst, mens oppgjøret i kommunesektoren har en ramme på 4,8 – 4,9 pst.

På bakgrunn av resultatene fra disse oppgjørene anslås lønnsveksten for norsk økonomi under ett i denne meldingen til 4¾ pst. i 2007, ¼ prosentpoeng høyere enn i Nasjonalbudsjettet 2007. Anslaget forutsetter at industrifunksjonærene og oppgjør som baseres på lokale forhandlinger, kommer ut om lag på linje med de avsluttede oppgjørene. Sammen med lav vekst i konsumprisene vil dette gi sterk vekst i reallønnen i 2007.

De siste årene har timelønnskostnadene i industrien økt sterkere i Norge enn hos våre handelspartnere, jf. figur 3.15, og bidratt til et kostnadsnivå i Norge som er høyt i internasjonal målestokk. Ifølge TBU var lønnskostnadene per timeverk i industrien samlet i Norge om lag 22 pst. høyere enn et handelsvektet gjennomsnitt av EU-land. For industriarbeidere alene var lønnskostnadene vel 40 pst. høyere. Lønnsveksten hos våre handelspartnere anslås til vel 3 pst. i år. Lønnsanslagene innebærer dermed en fortsatt svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Høye priser på viktige norske eksportprodukter og høy produktivitetsvekst, sammen med oppgang i internasjonal økonomi, har likevel gitt god lønnsomhet i de konkurranseutsatte næringene. Eksportprisene varierer imidlertid betydelig over tid, og det høye kostnadsnivået innebærer derfor at mange konkurranseutsatte virksomheter er sårbare for tiltakende lønnsvekst og en styrking av kronekursen.

3.8 Skatter og avgifter

3.8.1 Innledning

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2007 foreslår Regjeringen følgende endringer på skatte- og avgiftsområdet:

• I tråd med ny forordning om bagatellmessig støtte foreslås det å redusere arbeidsgiveravgiften for transportforetak i sone Ia, jf. Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2007. Det foreslås også enkelte andre mindre endringer i avgiftsvedtaket. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

• Det foreslås å utsette fristen for tredje termin merverdiavgift med 11 dager fra 20. til 31. august. Dette gir et tap av renteinntekter for staten på om lag 25 mill. kroner. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 61 (2006 – 2007) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

• Det foreslås en endring i merverdiavgiftsloven slik at det klart framgår at tjenester i form av rett til å overvære strippeforestillinger skal være merverdiavgiftspliktig. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 61 (2006 – 2007) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

• Det foreslås at det ikke gjøres endringer i merverdiavgiftsregelverket for omsetning fra boligbyggelag av forvaltningstjenester til tilknyttet borettslag, jf. forslag til endring av anmodningsvedtak. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

• Det foreslås å innføre støtte til E85-biler (bioetanol-biler) ved at det gis et fradrag i engangsavgift på 10 000 kroner fra 1. juli 2007. Dette er anslått å gi et provenytap på om lag 20 mill. kroner påløpt og bokført i 2007. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

• Det foreslås at veksthusnæringen gis fritak for CO₂-avgift på gass til oppvarming. Det foreslås dessuten å presisere at avgiftsplikten omfatter oppvarming av alle bygg. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

• Det foreslås at det åpnes for masseutlevering av skattelister til pressen for å styrke pressens mulighet til kritisk debatt om skattemessige forhold. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 61 (2006 – 2007) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

• Det foreslås å endre tolloven slik at tollmyndighetene kan varsle rettighetshavere dersom det foreligger mistanke om krenkelse av immaterielle rettigheter. Det foreslås at tollmyndighetene i slike tilfeller kan holde tilbake varen i fem dager. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 61 (2006 – 2007) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

• Det foreslås en reduksjon i passgebyret for barn på 150 kroner fra 420 til 270 kroner med virkning fra senest 29. juni 2007. Dette gir et provenytap på vel 18 mill. kroner påløpt og bokført i 2007. Forslaget er et ledd i Regjeringens arbeid for å tilpasse nivået på statlige gebyrer til kostnadsriktig nivå. Forslaget er nærmere omtalt i St. prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

• Det foreslås en økning i enkelte sektoravgifter, herunder forslag knyttet til finansiering av tiltak mot pengespillproblemer under Kultur- og kirkedepartementet og økt sektoravgift for å finansiere utgiftsøkning for Kredittilsynet under Finansdepartementet. Disse endringene gir en samlet provenyøkning på om lag 22 mill. kroner påløpt og bokført i 2007. Forslagene er nærmere omtalt i St. prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

• For enkelte andre, mindre endringer på skatte- og avgiftsområdet vises det til Ot.prp. nr. 61 (2006 – 2007) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

Samlet sett innebærer forslagene til skatte- og avgiftsendringer et provenytap på vel 41 mill. kroner påløpt og bokført i 2007.

Nedenfor gis det en omtale av enkelte aktuelle skatte- og avgiftssaker.

3.8.2 Utsatt avregning ved innførsel av varer

Stortinget ba i anmodningsvedtak nr. 358 av 26. mai 2005 regjeringen (Bondevik II) vurdere om et system med snudd (utsatt) avregning ved innførsel kan forenkle merverdiavgiftssystemet for næringslivet og myndighetene. En intern arbeidsgruppe, nedsatt av Finansdepartementet, avga sin rapport 22. desember 2006. Rapporten ble sendt på høring i januar i år. Høringsfristen var 12. april 2007. Departementet går nå gjennom uttalelsene som er kommet. På bakgrunn av anbefalingene i rapporten og høringsinstansenes uttalelser vil Regjeringen legge saken fram for Stortinget til høsten i tilknytning til statsbudsjettet for 2008.

3.8.3 Momskompensasjonsordningen

Innledning

Fra 1. januar 2004 ble det innført en generell ordning med kompensasjon for merverdiavgift til kommunesektoren. Den generelle kompensasjonsordningen er hjemlet i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv., jf. Ot.prp. nr. 1 (2003 – 2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer. Den generelle kompensasjonsordningen erstattet en mer begrenset kompensasjonsordning.

Begrunnelsen for Bondevik II-regjeringens innføring av den generelle kompensasjonsordningen var å fjerne forskjellsbehandlingen mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra merverdiavgiftspliktige aktører. Kommunene yter i stor grad tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Siden kommunene dermed ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten, har kommunene en økonomisk fordel av å produsere merverdiavgiftspliktige tjenester med egne ansatte uten merverdiavgift framfor å kjøpe tjenestene med merverdiavgift fra andre.

For at kompensasjonsordningen i seg selv ikke skulle medføre ny forskjellsbehandling mellom kommunalt produserte tjenester og tilsvarende tjenester produsert av private, ble også private og ideelle virksomheter som produserer helsetjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen har et lovpålagt ansvar for, omfattet av den generelle kompensasjonsordningen. Private barnehager er også omfattet.

Den generelle kompensasjonsordningen er på de fleste punkter utformet i tråd med en anbefaling fra et offentlig utvalg, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene – Konkurransevridninger mellom kommuner og private. Ved innretningen av ordningen er det tatt hensyn til de forenklingsbehovene som utvalget påpekte. Innberetning av krav og utbetaling av kompensasjon skjer raskere enn under den tidligere begrensede kompensasjonsordningen. Utbetaling av kompensasjon skjer også direkte til de kompensasjonsberettigede.

Innføringen av den generelle kompensasjonsordningen var i utgangspunktet provenynøytral for staten. For kommunesektoren ble ordningen finansiert ved en engangsreduksjon i kommunesektorens frie inntekter som tilsvarte det antatte kompensasjonsbeløpet i innføringsåret. Eventuell økt kompensasjon i framtiden som følge av økt kjøp av merverdiavgiftspliktige varer og tjenester i kommunesektoren, blir motsvart av tilsvarende økte merverdiavgiftsinntekter for staten.

I tilleggsnummeret til statsbudsjettet 2006 ble det varslet at en så behov for en vurdering av hvordan den generelle kompensasjonsordningen fungerer. Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet iverksatte på denne bakgrunn et arbeid med å vurdere kompensasjonsordningen. I St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble vurderingen omtalt. Det ble her uttalt:

«Den generelle kompensasjonsordningen trådte i kraft 1. januar 2004 og den har derfor bare virket i to hele kalenderår. Omleggingen til den generelle kompensasjonsordningen har vært krevende, både for de kompensasjonsberettigede og avgiftsmyndighetene. Den administrative belastningen kan imidlertid ikke sies å være større enn det som har vært naturlig å forvente. Problemene knyttet til kortsiktige inntektsendringer som følge av investeringene vil ikke kunne løses i dagens system, men slike svingninger i inntektsnivået vil som nevnt jevne seg ut over tid. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i kompensasjonsordningen i denne omgang. Dette skyldes også at det for tiden pågår en dialog med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om ordningen. ESA åpnet i sommer formell undersøkelse av den generelle kompensasjonsordningen, jf. omtalen nedenfor. Regjeringen vil i tiden som kommer ha ordningen til vurdering og følge med på utviklingen. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake med en gjennomgang av kompensasjonsordningen i kommuneproposisjonen for 2008.»

Generelt om vurdering av ordningen

Regjeringen har nå foretatt en ny gjennomgang av kompensasjonsordningen. Selv om det er enkelte svakheter knyttet til ordningen, mener Regjeringen at det ikke bør foreslås større endringer i ordningen nå. Som vist til i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har ordningen bare virket i to hele år og er meget omfattende. For å få ordningen til å fungere mest mulig smidig, anser imidlertid Regjeringen at det bør foretas visse mindre justeringer. Nedenfor redegjøres det nærmere for Regjeringens syn.

Den generelle kompensasjonsordningen innebærer at kommunene blir kompensert for betalt inngående merverdiavgift på alle innkjøpte varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende. Ved at kommunene får kompensert all inngående merverdiavgift, vil merverdiavgiften ikke representere noen ekstrautgift ved kjøp av eksterne tjenester.

Regjeringen mener at det er viktig at kommunene fortsatt skal kunne velge å ansette egne folk til å utføre ulike oppgaver. Dette kan være fordi det uansett er den mest effektive løsningen, eller fordi dette er ønskelig ut fra andre hensyn som lokale myndigheter ønsker å vektlegge. Kompensasjonsordningen innebærer i seg selv ingen konkurransefordel ved å kjøpe avgiftspliktige tjenester fra private eller fra andre kommuner framfor å produsere tjenestene selv med egne ansatte, men innebærer kun at merverdiavgiften ikke påvirker dette valget.

Etter Regjeringens syn taler hensynet til likebehandling mellom ulike kommunale samarbeidsformer mot at det gjøres større endringer i ordningen nå. Ved valg av samarbeid organisert gjennom den såkalte vertskommunemodellen, som innebærer at en kommune etter avtale produserer og leverer tjenester til andre kommuner, oppstod det tidligere merverdiavgiftsplikt når tjenestene ble omsatt til de andre kommunene. Avgiftsplikt oppsto derimot ikke for virksomheter som er organisert som kommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, eller interkommunale selskaper etter lov om interkommunale selskaper. Merverdiavgiften kunne dermed påvirke valget av organisasjonsform. Gjennom den generelle kompensasjonsordningen får kommunene nå kompensert merverdiavgiften ved kjøp av tjenester fra vertskommunen. Avgiften vil dermed ikke lenger påvirke kommunenes valg av samarbeidsform.

Regjeringen anser at også andre grunner taler mot at det gjøres større endringer i ordningen nå. En eventuell reversering av ordningen ville måtte være provenynøytral. Med hensyn til hva som er et normalt investeringsnivå, vil man da måtte basere seg på et anslag, i likhet med da kompensasjonsordningen ble innført. Dersom kommunesektoren kom til å framskynde deler av sine investeringer for å kunne nyte godt av ordningen, ville investeringsnivået imidlertid bli relativt høyt de siste årene før en eventuell reversering. Dersom man ikke tok hensyn til dette, ville det innebære et tap for staten og en tilsvarende bedring av kommunenes driftsbalanse.

Regjeringen mener det også må vektlegges at en større endring av kompensasjonsordningen ville føre til nye omfordelingsvirkninger, avhengig av hvordan tilbakeføringen skjer. Inntektsforskjellene som har oppstått som følge av kommunevise variasjoner i investeringsnivået i de senere årene, vil da ikke utjevnes over tid. Kommuner som har investert relativt mye, ville dermed komme økonomisk bedre ut enn kommuner som har hatt et lavt investeringsnivå de siste årene.

Etter Regjeringens syn bør det også vektlegges at det medgikk betydelig tid og forberedelse for å kunne gjennomføre den generelle kompensasjonsordningen. Ved siden av forberedelser fra myndighetenes side gjelder dette også kommunene og andre kompensasjonsberettigede som nå har innarbeidet ordningen i sine administrative systemer. Tilsvarende gjelder for skatteetaten. Dersom ordningen etter kort tid skulle endres betydelig, vil tilsvarende prosesser måtte gjennomføres.

Som det følger av omtalen i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) reist spørsmål om kompensasjonsordningen i forhold til statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Etter å ha foretatt en formell undersøkelse av saken, har ESA i vedtak av 3. mai 2007 kommet til at kompensasjonsordningen må anses å være i strid med statsstøtteregelverket. Norge er gitt en frist på to måneder til å informere ESA om hvilke tiltak som iverksettes for å rette seg etter vedtaket. I denne perioden vil Regjeringen vurdere saken sammen med bl.a. Regjeringsadvokaten. Regjeringen vil i denne forbindelse på nytt vurdere de argumentene som fra norsk side har vært anført overfor ESA. Dersom man som følge av denne prosessen anser det som nødvendig å foreta endringer i ordningen, vil imidlertid Regjeringen komme tilbake til saken.

Selv om Regjeringen anser det som hensiktmessig at det nå skapes ro rundt ordningen, er det viktig at den er administrativt mest mulig enkel å håndtere, både for de kompensasjonsberettigede og avgiftsmyndighetene. Fra 1. januar 2007 er kommunale havner tatt inn i merverdiavgiftssystemet. Noen av de problemene de kommunale havnene har opplevd ved å måtte forholde seg til ulike avgiftsregimer, er dermed allerede avhjulpet. I tillegg er det gjort justeringer i regnskapsrapporteringen i KOSTRA, ved at kommunene i rapporteringen nå kun plikter å skille ut merverdiavgift som blir kompensert. Regjeringen er imidlertid kjent med at det også på andre områder kan være behov for forbedringer av regelverket.

For å imøtekomme dette behovet foreslår Regjeringen for det første at innleveringsfristen i kompensasjonsloven § 7 utvides fra 10. august til 20. august. Det antas at dette vil kunne lette arbeidspresset ved innlevering av kompensasjonsoppgaven for tredje termin (mai og juni).

Regjeringen vil for det andre vurdere om det er behov for å presisere foreldelsesbestemmelsene i kompensasjonsloven. Regjeringen er kjent med at for de som leverer kompensasjonsoppgave for ett år av gangen, kan foreldelsesbestemmelsene framstå som uklare. Regjeringen tar sikte på å legge fram eventuelle endringsforslag i statsbudsjettet for 2008.

Fram mot statsbudsjettet for 2008 vil Regjeringen også vurdere om det bør foretas en endring av justeringsbestemmelsene i kompensasjonsloven. Dagens regler innebærer justeringsplikt også ved endring av organisasjonsform. Justeringsplikt kan dermed utløses selv om den faktiske bruken av fast eiendom er uendret. Dette kan eksempelvis føre til justeringsplikt for barnehager som går fra å være et selskap med begrenset ansvar til å bli aksjeselskap.

Særlig om kompensasjon for merverdiavgift på investeringer

Den generelle kompensasjonsordningen gir i utgangspunktet kompensasjon for merverdiavgift på alle anskaffelser, både investerings- og driftsutgifter. Et spørsmål Regjeringen har vurdert, er om investeringer skal holdes utenfor kompensasjonsordningen. Bakgrunnen er at siden trekket i kommunenes rammetilskudd får konsekvenser for driftsregnskapet, skal kompensasjonskravet i sin helhet føres i kommunenes driftsregnskap. Ved å utelate investeringer fra ordningen vil man i større grad kunne avskjære muligheten for å lånefinansiere driften og dermed gi et mer stabilt inntektsnivå for den enkelte kommune. Ordningen ville da heller ikke gi incentiver til å overinvestere for å få en kortsiktig gevinst.

Regjeringen anser imidlertid at flere argumenter taler mot å utelate investeringer fra ordningen. Gråsoner mellom investeringer og drift innebærer for det første at dette skillet ville bli vanskelig å håndtere. Tilbakeføring av deler av trekket ville også gi nye fordelingsvirkninger mellom kommunene. Det er også ulike definisjoner av investeringsutgift/anleggsmiddel i privat og kommunal sektor. Dette kunne føre til at regelverket ble praktisert ulikt. Å holde investeringer utenfor kompensasjonsordningen kunne dessuten gi incentiver til å foreta vedlikehold framfor nye investeringer, og incentiver til å leie framfor å eie. For investeringer i bygninger vil det uansett foreligge en mulighet for å omgå begrensningen gjennom den frivillige registreringsordningen i forskrift nr. 117 (forskrift 6. juni 2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven). Dette ville også gjøre at regelverket ikke virket likt.

Selv om Regjeringen mener at investeringer fortsatt bør omfattes av ordningen, foreslås det å endre regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer. Som en konsekvens av at trekket måtte skje på rammetilskuddet, inntektsføres merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i sin helhet i driftsregnskapet i samme år som anskaffelsen er foretatt. Som nevnt har dette enkelte uheldige sider, blant annet ved at det gir muligheter til implisitt å lånefinansiere driften, og ved at driftsinntektene vil svinge med investeringsnivået.

For å motvirke dette vil Regjeringen foreslå at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal inntektsføres i investeringsregnskapet. De reduserte driftsinntektene fra kompensasjonsordningen som dette medfører, vil kunne innebære at kravet om finansiell balanse i kommunenes og fylkeskommunenes drift oppleves som strammere på kort og mellomlang sikt. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor sende på høring et forslag til endring i kommuneloven, hvor kommunene og fylkeskommunene i en overgangsperiode på fem år gis anledning til å budsjettere med underskudd tilsvarende merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Etter overgangsperioden skal årsbudsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse, tilsvarende gjeldende regler. Kommunesektoren vil da ha hatt anledning til å tilpasse seg den nye situasjonen. Det varslede endringen vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2009.

Den endrede regnskapsføringen vil innebære at kommunesektoren pålegges å bruke disse kompensasjonsinntektene til å finansiere nye investeringer. På lengre sikt vil økt egenfinansiering av investeringer gi besparelser i driften i form av lavere renter og avdrag. Sett over tid er dette derfor i større grad et spørsmål om økonomistyring enn en innstramming av balansekravet.

3.8.4 Merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy

I St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak varslet departementet at det i løpet av 2006 ville sendes ut et forslag på høring om endringer i regelverket for omregistreringsavgift og merverdiavgift, med sikte på å foreslå endringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2007. Et slikt forslag ble sendt på høring 22. desember 2006, med høringsfrist 30. mars 2007.

I korte trekk gikk høringsforslaget ut på en omlegging der dagens omregistreringsavgift erstattes med en lav og flat avgift. Samtidig oppheves gjeldende merverdiavgiftsfritak ved omsetning av brukte kjøretøy, og det innføres merverdiavgift på avansen ved omsetning av brukte kjøretøy fra forhandlere. En slik omlegging reiser flere spørsmål som departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på. Dette gjelder blant annet forholdet mellom omsetning fra private (ikke-avgiftspliktige) og næringsdrivende (avgiftspliktige), hvilke avgiftspliktige videreforhandlere som skal kunne benytte de særskilte merverdiavgiftsreglene som gjelder ved omsetning av brukte varer (avansemomsreglene), og forhold knyttet til engangsavgiften siden det ikke skal beregnes merverdiavgift på engangsavgiften ved omsetning av nye kjøretøy.

Deler av bilbransjen synes å ha ønsket en omlegging fra omregistreringsavgift til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. Dette var en medvirkende årsak til at saken ble sendt på høring. Høringsuttalelsene viser imidlertid at det er flere motforestillinger til et slikt forslag. Motforestillingene synes først og fremst å være knyttet til omsetning av brukte personkjøretøy, og ikke omsetning av andre brukte kjøretøy. Dette skyldes hovedsakelig at det gjelder særskilte fradragsregler på merverdiavgiftsområdet for personkjøretøy, engangsavgiften knyttet til slike kjøretøy. Videre omsettes personkjøretøy, i motsetning til for eksempel lastebiler, i langt større grad mellom privatpersoner.

Departementet vil nå gjennomgå høringsuttalelsene nærmere, herunder vurdere alle motforestillingene og eventuelt vurdere å begrense ordningen til visse typer kjøretøy. Departementet vil komme tilbake til saken i budsjettet for 2008.

3.8.5 Båtdiesel

Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak å utvide grunnlaget for autodieselavgiften til også å omfatte fritidsbåter. Det ble vist til at bruk av fritidsbåt påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, støy og miljøskadelige utslipp, og at diesel til bruk i fritidsbåt var ilagt vesentlig lavere avgift enn bensin brukt til tilsvarende formål. I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006 – 2007) viste finanskomiteens flertall til at det var betydelige praktiske problemer med å innføre dieselavgift på bruk av diesel til fremdrift av fritidsbåter, og komiteens flertall mente etter en samlet vurdering at dieseldrivstoff til bruk i fritidsbåt ikke skal pålegges dieselavgift, men fortsatt være pålagt grunnavgift på fyringsolje. Finanskomiteens flertall ba Regjeringen vurdere andre tiltak for å redusere forurensningen fra båttrafikk fram mot Revidert nasjonalbudsjett 2007.

Forurensning fra fritidsbåter kan i hovedsak begrenses på tre måter: 1) ved at fartøyene har lavere forurensning ved bruk, 2) ved at det legges restriksjoner på områder, tidspunkter eller perioder hvor fritidsfartøy kan brukes, eller 3) ved at fartøyene brukes mindre, enten fordi de blir dyrere å anskaffe eller eie, eller fordi de blir dyrere å bruke.

Utslipp av støy og luftforurensning fra fartøyene og motorene reguleres gjennom EU-direktiver (sist ved endringsdirektiv 2003/44/EF), som er tatt inn i EØS-avtalen og implementert i Norge gjennom endringer i fritidsfartøyforskriften. Regler om internasjonale handelshindringer begrenser Norges muligheter til å stille strengere krav til utslipp enn det som følger av direktivene. Innføring av restriksjoner på områder, tidspunkt eller perioder hvor fritidsfartøy tillates brukt, kan være i strid med internasjonale regler og vil uansett møte store praktiske hindringer for gjennomføring og håndheving. Da gjenstår det tiltak som kan føre til mindre bruk, i hovedsak gjennom å gjøre det dyrere å anskaffe, eie eller bruke fartøyet. Siden forurensningene henger sammen med bruken av fartøyet, bør eventuelle virkemidler i hovedsak rettes direkte inn mot bruken. Det mest aktuelle virkemidlet ville derfor være å gjøre drivstoffet til fartøyene dyrere.

3.8.6 Strategi for økt bruk av biodrivstoff

Bakgrunn

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006 – 2007) ba finanskomiteens flertall Regjeringen om å vurdere ytterligere tiltak for å øke innblandingen av bioetanol, herunder spørsmål om krav til innblanding av bioetanol i bensin og/eller spørsmål om redusert avgift for bioetanol innblandet i bensin i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

Veitrafikken sto for 18 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser i 2005. Økt bruk av biodrivstoff til erstatning for fossilt drivstoff vil bidra til å redusere klimagassutslippene. I Soria Moria-erklæringen står det at «Regjeringen vil igangsette et introduksjonsprogram for bruk av biodrivstoff i tråd med EU-direktiv 2003/30/EF». Ifølge dette direktivet (biodrivstoffdirektivet) skal det fastsettes nasjonale målsettinger om andel biodrivstoff i transportsektoren. Det anbefales en målsetting om 2 prosent i 2005, økende til 5,75 prosent i 2010. Prosenten beregnes etter energiinnholdet i drivstoffet. Siden det er mindre energi i mange typer biodrivstoff enn i fossilt drivstoff, innebærer dette at 5,75 energiprosent, etter dagens norske forhold, tilsvarer om lag 7 volumprosent.

Økt bruk av biodrivstoff krever få investeringer i ny infrastruktur sammenliknet med alternative drivstoff som for eksempel hydrogen. Biodrivstoff kan blandes inn i fossile drivstoff eller benyttes alene. Inntil 5 volumprosent innblanding kalles lavinnblanding og kan etter gjeldende drivstoffstandarder benyttes på alle kjøretøy. Høyinnblandet drivstoff med over 5 volumprosent innblanding og rene biodrivstoff selges fra egne pumper, og kjøretøyene må være godkjent for slikt drivstoff.

Dagens virkemidler

Ved lavinnblanding av bioetanol i bensin er sluttproduktet fortsatt å anse som bensin, og ville derfor være ilagt både bensinavgift og CO₂-avgift. Det er imidlertid innført et fritak for CO₂-avgift for andel bioetanol i bensin. Fritaket gjenspeiler at bruk av biodrivstoff er klimanøytralt. Ved lavinnblanding av biodiesel i mineralolje er sluttproduktet fortsatt å anse som mineralolje (autodiesel), og ville derfor være ilagt både autodieselavgift og CO₂-avgift. Det er imidlertid innført fritak for både autodieselavgift og CO₂-avgift for andel biodiesel i mineraloljen.

Drivstoff hvor biodrivstoff utgjør hovedbestanddelen av produktet, omfattes ikke av begrepene bensin eller mineralolje i Stortingets avgiftsvedtak, og ilegges verken bensinavgift, autodieselavgift eller CO₂-avgift. Høyinnblandete og rene biodrivstoff har derfor et særlig avgiftsmessig konkurransefortrinn i forhold til bensin og autodiesel.

Nye virkemidler

Statens forurensningstilsyn (SFT) har vurdert ulike virkemidler for økt bruk av biodrivstoff i Norge. SFT har foreslått at det innføres et omsetningskrav for biodrivstoff, slik at oljeselskaper, og andre som selger drivstoff, pålegges at en bestemt volumandel av total omsetning av drivstoff til veitrafikken skal bestå av biodrivstoff. Ifølge SFT er dette det mest styringseffektive virkemiddelet for å oppnå en gitt målsetting for omsetningsnivå av biodrivstoff, og mer kostnadseffektivt enn for eksempel et innblandingspåbud.

Regjeringen mener at det bør stimuleres til økt bruk av biodrivstoff. Regjeringen har derfor besluttet at det skal sendes på høring forslag til forskriftsendringer som stiller krav om at minimum 2 volumprosent av årlig omsatt volum drivstoff til veitrafikk skal bestå av biodrivstoff fra og med 2008, stigende til 5 volumprosent fra og med 2009. Regjeringen vil i tillegg arbeide videre med en nasjonal målsetting om 7 volumprosent biodrivstoff fra 2010. Regjeringen vil blant annet arbeide sammen med EU for å få hevet tersklene for lavinnblanding i ordinært drivstoff. Omsetningskravet vil bli vurdert økt i takt med en eventuell heving av denne terskelen for lavinnblanding. Regjeringen vil også vurdere å utvide omsetningskravet til å omfatte flere typer fossile brensler og jobbe videre med informasjon om hvilke biler som kan kjøre på biodrivstoff.

Det er viktig å sikre miljø- og samfunnshensyn ved produksjon og import av biodrivstoff. Produksjon av biodrivstoff kan bidra positivt til landbruksproduksjon i utviklingsland, men kan også ha negative virkninger på matsikkerhet, matvarepriser og miljøkomponenter som skogarealer, biologisk mangfold og vannressurser. Det er også store variasjoner i netto klimaeffekt av ulike biodrivstoff, slik at det er viktig å vurdere drivstoffene innenfor rammen av en helhetlig livsløpsanalyse. I forbindelse med høringen vil disse problemstillingene bli nærmere belyst.

Regjeringen vil samarbeide med blant annet EU, internasjonale organer og drivstoffbransjen for å få på plass ordninger for å fremme bærekraftig produksjon og import av biodrivstoff, og vil evaluere strategien ut fra dette arbeidet senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2009.

En slik ordning må kunne ivareta de helhetlige hensynene til miljø og samfunnsforhold, gjennom f.eks. en type sertifiseringsordning, internasjonale mekanismer eller lignende. Den bør baseres på livsløpsanalyser, som sikrer tilgang på opplysninger om de ulike virkningene av biodrivstoffet. Dette gjelder både for importert biodrivstoff og for eventuelt norskprodusert biodrivstoff.

Videre vil Regjeringen vurdere rammebetingelsene for andregenerasjons biodrivstoff. For andregenerasjons biodrivstoff vil det også være viktig med livsløpsanalyser og en form for sertifiseringsordning e.l., både for importert og for egenprodusert biodrivstoff.

Regjeringen foreslår også å innføre en støtte til kjøp av E85-biler gjennom et fradrag i engangsavgiften ved kjøp av E85-biler fra 1. juli 2007 på 10 000 kroner. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007.

Anslag over virkninger og kostnader

Omsetningspåbudet vil gi staten et netto årlig provenytap på om lag 100 mill. kroner ved 2 pst. biodrivstoff og om lag 250 mill. kroner ved 5 pst. biodrivstoff. Provenytapet skyldes hovedsakelig det eksisterende avgiftsfritaket for autodieselavgift for andel biodiesel i mineralolje. De faktiske provenyvirkningene vil være avhengig av hvordan bransjen velger å tilpasse seg omsetningskravene.

Det følger av SFTs rapport at en biodrivstoffandel på 5 volumprosent vil redusere CO₂-utslippene med om lag 400 000 tonn pr. år. Kostnaden pr. tonn redusert CO₂ kan grovt anslås til 800 til 1200 kroner. Et omsetningskrav vil påføre oljeselskapene merkostnader i form av investeringer i ny infrastruktur, særlig knyttet til bioetanol. Norsk Petroleumsinstitutt har anslått at introduksjon av lavinnblandet bioetanol (E5) vil innebære merkostnader på i størrelsesorden 400 til 500 mill. kroner i investeringer på raffinerier, distribusjonsanlegg og stasjonsanlegg. I tillegg kommer årlige merkostnader på 50 til 70 mill. kroner for å justere tekniske egenskaper ved bensinen som bioetanolen skal blandes i. For høyinnblandet og rene biodrivstoff kreves også investeringer i egne tanker og pumper på bensinstasjonene. Høyinnblandet etanol kan kun brukes på spesielle biler, så omfattende økning i omsetningen av dette må for en stor del skje i takt med utskifting av bilparken. Biodrivstoff er i dag dyrere å produsere enn fossilt drivstoff. Under dagens forhold kan det forventes en prisøkning på lavinnblandet bensin (E5) på 10 – 20 øre pr. liter eks. mva. i forhold til 95 oktan blyfri bensin. Det kan også bli prisøkninger på andre drivstoff.

3.8.7 NO_x-avgift og eventuelle miljøavtaler

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen forpliktet til å redusere de årlige utslippene av nitrogenoksider (NO_x) til 156 000 tonn i 2010.

Som et sentralt virkemiddel for å nå forpliktelsen, foreslo Regjeringen innføring av en NO_x-avgift i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. I forbindelse med Stortingets behandling av forslaget ble det etablert en mulighet for avgiftsfritak for avgiftspliktige virksomheter som inngår avtale med staten om konkrete mål om utslippsreduksjoner av NO_x. I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006 – 2007) presiser finanskomiteens flertall at en slik miljøavtale skal inneholde konkrete, tidfestede utslippsreduksjoner, og at avtalen må gi minst samme miljøeffekt som avgiften over tid. Videre påpekes det at en avtale kun skal gi et midlertidig avgiftsfritak fram til avtaleforpliktelsen er oppfylt til den fastsatte tid.

Det stilles strenge krav til slike avtaler. Avtalene må oppfylle krav i forhold til EUs statsstøtteregelverk, og dersom målene ikke nås, må det iverksettes sanksjoner. Eventuelle avtaler må notifiseres til EFTAs kontrollorgan (ESA) før de iverksettes.

Det er foreløpig ikke inngått noen avtaler om reduksjon av NO_x-utslipp. Miljøverndepartementet er i dialog med interesserte næringsorganisasjoner om innholdet i mulige avtaler. Hjemmelen gitt av Stortinget åpner for muligheten til å inngå avtaler på et senere tidspunkt som gir unntak for avgift, men innebærer ingen forpliktelse for staten til faktisk å inngå slike avtaler. Som omtalt ovenfor er en forutsetning at en avtale må gi minst samme miljøeffekt som avgiften over tid. Regjeringen legger vekt på at avtaler skal inneholde forpliktelser om utslippsreduksjoner som sikrer best mulig oppnåelse av Norges forpliktelse i henhold til Gøteborgprotokollen.

Mulighetene til å inngå miljøavtaler med staten avskjæres dersom man allerede har mottatt støtte fra staten gjennom de kompensasjonsordningene for NO_x-reduserende tiltak som er etablert. En fiskebåtreder kan under NOX-RED-ordningen søke om 100 pst. investeringsstøtte til installering av NO_x-reduserende teknologi i sitt fartøy. Dersom rederen samtidig benytter seg av den førstnevnte av de tre overgangsordningene beskrevet nedenfor, vil den totale avgiftsbelastningen for rederen kunne reduseres betydelig. Tilsvarende kan sjøfarten søke om 30 pst. investeringsstøtte (40 pst. for små foretak) til investeringer i NO_x-reduserende teknologi. Dersom et fartøy reduserer sine utslipp med f.eks. 70 pst., vil avgiften reduseres tilsvarende.

Det ble også opprettet tre overgangsordninger i forbindelse med innføringen av avgiften:

• Avgiftspliktige virksomheter som innen 1. juli 2007 inngår avtale med verksted e.l. om tidspunkt for installasjon av renseutstyr, kan søke refusjon av avgift. Refusjonen skal tilsvare forskjellen mellom utslipp før og etter installasjon av renseutstyret, for perioden fra 1. januar 2007 og fram til renseutstyret er installert.

• Avgiftspliktige virksomheter som installerer og tar i bruk måleutstyr innen 31. desember 2007, og som på bakgrunn av målingene kan dokumentere at tidligere innbetalt avgift har vært basert på et for høyt utslipp, kan søke refusjon av avgift. Refusjonen skal tilsvare forskjellen mellom utslipp før og etter installasjon av måleutstyret, for perioden fra 1. januar 2007 og fram til måleutstyr er installert og tatt i bruk.

• Avgiftspliktig virksomhet som innen 1. juli 2007 har søkt om å få fastsatt kildespesifikk utslippsfaktor kan søke refusjon av avgift. Refusjonen skal tilsvare forskjellen mellom beregnet utslipp før og etter fastsettelse av kildespesifikk faktor, for perioden fra 1. januar 2007 og fram til faktor er fastsatt.

Overgangsordningene må ses i sammenheng med de etablerte støtteordningene for sjøfart og fiske. Det har foreløpig ikke kommet inn noen søknader om avgiftsrefusjon.

3.8.8 Utenlands bearbeiding av norske landbruksråvarer

Gjeldende forskrift om tollnedsettelser for landbruksvarer som gjeninnføres etter bearbeiding i utlandet (utenlands bearbeiding), trådte i kraft 1. juli 2005. Forskriften innebærer at norske landbruksråvarer som brukes i bearbeiding i utlandet, kan tilbakeføres til Norge tollfritt. Utenlandske råvarer som tilføres i bearbeidingen, ilegges ordinær landbrukstoll.

For å motvirke en for omfattende bruk av ordningen, varslet Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak at en tar sikte på å stramme den inn, og at nytt regelverk ville bli iverksatt med virkning fra 1. januar 2007. Arbeidet med ny forskrift har tatt lengre tid enn forutsatt. Nytt regelverk ventes å foreligge i nær framtid.

3.9 Ny individuell pensjonsordning

21. mars 2007 inngikk de tre regjeringspartiene og Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre en avtale om et pensjonsforlik. Som en del av dette forliket var det enighet om å opprette en ny individuell pensjonsordning. Det vises til Innst. S. nr.168 (2006 – 2007) og til stortingsvedtak 23. april 2007 i samsvar med innstillingen.

Finansdepartementet vil følge opp flertallets merknad om å etablere en slik ny ordning ved å gi et lovutredningsoppdrag til Banklovkommisjonen med stram tidsfrist. Det vises til de relevante uttalelser i innstillingen, inntatt i det mandat som i dag er gitt til Banklovkommisjonen, og som er gjengitt nedenfor. Det legges opp til å følge opp Banklovkommisjonens utredning ved å framlegge lovforslag for Stortinget tidlig på høsten 2008, slik at ordningen skal kunne benyttes fra og med inntektsåret 2008.

Det legges videre opp til at den nye individuelle pensjonsordningen skal forankres i ny lovgivning, ev. i kombinasjon med endringer i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon.

Det skal gis et årlig fradrag i alminnelig inntekt for årlige innbetalinger (inkludert kostnader) på inntil 15 000 kroner til den nye individuelle pensjonsordningen. Siden innestående er fritatt for formuesskatt, kan det heller ikke innbetales et høyere beløp enn et beløp som, sammen med kostnader, ligger innenfor fradragsrammen.

Avkastningen på innestående midler skattlegges ikke løpende, men først ved utbetaling av pensjonsytelsene. Alle løpende pensjonsytelser fra ordningen vil være skattepliktige som alminnelig inntekt og som personinntekt. Pensjonsytelsene inngår dermed i grunnlaget for trygdeavgift, men med lav sats, og i grunnlaget for toppskatt. Det legges videre opp til at innestående midler i ordningen skal være unntatt fra formuesskatt.

Det fremgår av det ovenstående at skattereglene for den nye ordningen, slik stortingsflertallet også har lagt til grunn, vil være de samme som for individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA) slik de var før avviklingen av fradragsretten for innbetaling til slike avtaler. Provenyvirkningen av en ny ordning med skattestimulert individuell pensjonssparing med årlige sparebeløp på inntil 15 000 kroner, er anslått til 500 mill. kroner på årsbasis, jf. Finansdepartementets brev til Stortingets arbeids- og sosialkomite 26. mars 2007.

I lys av det ovenstående har Finansdepartementet i dag gitt følgende mandat til Banklovkommisjonen:

«Utredning av ny lov om individuell pensjonsordning

I tilknytning til arbeidet med St.meld. nr. 5 (2006 – 2007) er Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre blitt enige om et pensjonsforlik, jf. avtale mellom disse partiene av 21. mars 2007, slik det er redegjort for i Innst. S. nr. 168 (2006 – 2007). Det vises for øvrig til stortings-vedtak 23. april 2007 i samsvar med innstillingen.

I tilknytning til den del av avtalen som gjelder etablering av en ny individuell pensjonsordning, uttales det bl.a. i innstillingen:

« Flertallet viser videre til at regjerings-partiene som en del av det nye pensjonsforliket har forpliktet seg til å innføre en ny ordning med skattestimulert individuell pensjonssparing med årlig sparebeløp på inntil 15 000 kroner med virkning fra 2008, jf. pkt. 7 i avtale inngått 21. mars 2007. Flertallet vil understreke at det ved utformingen av den nye ordningen skal legges til grunn at skattereglene skal være de samme som for den tidligere IPA-ordningen. Videre skal alle benytte seg av ordningen, uavhengig av arbeidsforhold. Flertallet vil også presisere at ordningen skal åpne for et mangfold av tilbydere.»

Departementet ber Banklovkommisjonen utarbeide utkast til lovgivning om ny skattebegunstiget individuell pensjonsordning i tråd med uttalelsene i den ovennevnte innstilling. Ordningen skal kunne benyttes av alle, uavhengig av om de er i arbeid eller ikke.

Banklovkommisjonen skal ikke vurdere skatte-spørsmål.

Banklovkommisjonen skal ved utarbeidelsen av utkastet legge til grunn at alderspensjon skal være en obligatorisk ytelse i en slik ny, individuell skattebegunstiget pensjonsordning. Banklovkommisjonen bes vurdere om også premiefritak ved uførhet, uførepensjon og etterlattepensjon skal kunne inngå i en slik ordning, og i tilfellet foreslå nærmere bestemmelser om dette.

Ved utforming av utkast til lovbestemmelser bes Banklovkommisjonen i størst mulig utstrekning legge til grunn at vilkårene for utbetaling av ytelsene, herunder kravene til utbetalingsperiodens lengde, og utbetalingsperiodens start, skal være de samme som for de tilsvarende ytelsene etter foretaks- og innskuddspensjonsloven.

For å legge til rette for best mulig konkurranse om tegning av avtaler om ny, individuell skattebegunstiget pensjonsordning bes Banklovkommisjonen legge til grunn at avtale om slik ordning skal kunne tegnes i livsforsikringsselskap, i bank og i forvaltningsselskap for verdipapirfond, samt eventuelt også pensjonskasse i den grad en individuell kontrakt kan knyttes opp mot tjenestepensjonsordninger som tilfredsstiller kravene i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon, jf. nedenfor. Banklovkommisjonen bes videre vurdere om de generelle flyttebestemmelser er tilstrekkelig til å sikre rettighetshaver lett adgang til å flytte kontrakten mellom ulike tilbydere, for å sikre at konkurransen om avtalene vedvarer.

Det må særskilt vurderes om en individuell ordning må baseres på en egen separat kontrakt, eller om det kan åpnes for å knytte den individuelle kontrakten opp mot medlemskap i en fondsbasert kollektiv tjeneste-pensjonsordning, slik at kostnader til den individuelle ordningen kan begrenses.

Det skal ikke etableres premiefond eller innskuddsfond i tilknytning til ordningen.

Det bes vurdert om det skal gis adgang til, i den grad kontraktspartene ønsker det og privatrettslige bindinger, for eksempel i forhold til tredjeperson, i kontrakten ikke er til hinder, om innestående på nåværende IPA-kontrakter skal kunne konverteres over til innestående på en ny kontrakt som oppfyller reglene i den lovgivning som foreslås for ny individuell ordning.

For øvrig vises til nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2007, som er lagt fram i dag.

Det bes om at utredningen foreligger innen utgangen av februar 2008.»

Det legges som nevnt opp til en meget stram tidsplan. Banklovkommisjonen har fått tidsfrist til utgangen av februar 2008 med å fremme sitt lovutkast. Deretter vil utredningen bli sendt på én måneds høring (utgangen av mars 2008). Lovproposisjonen vil bli fremmet innen utgangen av september 2008. Det antas da at Stortinget vil kunne vedta den aktuelle lovgivning i løpet av oktober 2008.

Departementet vil for øvrig opplyse om at det – når alle lovendringer i folketrygdloven (alderspensjon, fleksibel pensjonsalder, uførepensjon osv.) er vedtatt, og regelverket om særaldersgrenser mv. er på plass i de offentlige tjenestepensjonslover – legges opp til å gi Banklovkommisjonen i oppdrag å foreta konsekvenstilpasninger i lov om foretakspensjon, lov om innskuddspensjon, lov om obligatorisk tjenestepensjon og i lovgivningen om individuell pensjonsordning.

3.10 Regjeringens klimapolitikk

3.10.1 Innledning

Global oppvarming som følge av menneskeskapte klimagassutslipp er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står ovenfor. Regjeringen legger stor vekt på at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken. Før sommeren legger Regjeringen fram flere dokumenter som omhandler norsk klimapolitikk og arbeidet med bærekraftig utvikling. Det vil bli lagt fram en stortingsmelding om Regjeringens mål i klimapolitikken og det videre arbeid med å nå disse målene. Videre vil det bli lagt fram en Odelstingsproposisjon med forslag til endring av klimakvoteloven for perioden 2008 – 2012. Det legges opp til at kvotesystemet skal omfatte betydelige deler av norsk næringsliv. Statens kjøp av Kyotokvoter, og retningslinjer for dette, omtales i avsnitt 3.10.4. I tillegg vil Regjeringens strategi for bærekraftig utvikling sendes på offentlig høring, med sikte på framleggelse i Nasjonalbudsjettet 2008.

FNs klimapanel har nå lagt fram de tre første delene av sin fjerde hovedrapport. Rapportene dokumenterer at vi er inne i en periode med klart økende temperaturer globalt. Menneskeskapte utslipp av klimagasser er ifølge Klimapanelet hovedårsaken til den globale oppvarmingen de siste 50 årene. Klimaendringene vil trolig ramme fattige land spesielt hardt, bl.a. gjennom oversvømmelser, redusert tilgang til drikkevann og reduserte avlinger.

I 2004 var de samlede globale utslippene av klimagasser på om lag 49 mrd. tonn CO₂-ekvivalenter, hvis en holder binding av karbon i skog utenom. Ifølge anslag fra Det internasjonale energibyrået (IEA) vil de globale energirelaterte utslippene av CO₂ kunne øke med over 50 pst. fram til 2030, dersom det ikke gjennomføres nye tiltak for å redusere utslippene, jf. figur 3.16. Utviklingslandene ventes å stå for hele tre-firedeler av denne veksten. Utslippene i Kina øker raskt, og antas å overstige utslippene i USA før 2010. Det er anslått at utslippene av klimagasser fra 2012 vil være større i utviklingslandene enn i OECD-området.

Norge har, som EU, satt som mål at den globale gjennomsnittstemperaturen ikke skal øke med mer enn 2 °C fra førindustrielt nivå . Ifølge FNs klimapanels fjerde hovedrapport vil en stabilisering av klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren på rundt 450 – 500 partikler per millioner (ppm) gi en forventet økning i den globale gjennomsnittstemperaturen på 2,0 – 2,4 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. En slik stabilisering vil trolig kreve at de globale utslippene av klimagasser reduseres med 50 – 80 pst. fra dagens nivå fram til 2050. Det vil kreve en ambisiøs internasjonal avtale, og industrilandene må være forberedt på å ta et vesentlig ansvar for globle utslippsreduksjoner. Norge vil arbeide aktivt for å få i stand en slik internasjonal avtale.

Kilde: OECD og IEA.

Regjeringen har gått inn for at Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp innen 2020. Videre har Regjeringen signalisert at Norge innen 2012 skal overoppfylle sin forpliktelse under Kyotoprotokollen med 10 pst. I Kyotoprotokollen fikk Norge tildelt en årlig kvotemengde for perioden 2008 – 2012 som i gjennomsnitt er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990. Regjeringens signaler innebærer at Norge vil ta ansvaret for utslippsreduksjoner tilsvarende om lag 9 pst. av utslippene i Norge i 1990. Norge vil også ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 pst. av egne utslipp innen 2050. Det vil gjøre Norge karbonnøytralt. De norske målene er svært ambisiøse sammenliknet med signalene fra de fleste andre industriland.

3.10.2 Utslippsutvikling og tiltakskostnader

Ifølge foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn var utslippene av klimagasser i Norge på 53,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2006. Siden 1990 har utslippene av klimagasser i Norge økt med om lag 8 pst. Veksten skyldes høyere utslipp av CO₂, først og fremst fra petroleumsvirksomhet og transport. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ er kraftig redusert i samme periode. Dette skyldes i hovedsak lavere utslipp av PFK fra produksjon av aluminium og lavere utslipp av SF₆ fra produksjon av magnesium.

Regjeringen la fram oppdaterte framskrivinger av utslipp til luft i Nasjonalbudsjettet 2007. Utslippene av klimagasser ble anslått til om lag 59 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i både 2010 og 2020. I framskrivingene øker utslippene av klimagasser noe sterkere fra 2004 til 2010 enn fra 1990 til 2004, for så å stabilisere seg fram mot 2020. Dette forløpet må ses i sammenheng med at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å avta fram mot 2020. Utslippene fra transportsektoren ble anslått å øke gjennom hele framskrivingsperioden. I framskrivingene overskrider utslippene av klimagasser Norges tildelte kvotemengde under Kyotoprotokollen med i gjennomsnitt nesten 9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter pr. år for perioden 2008 – 2012. Det understrekes at framskrivningene er usikre.

Et reduksjonsmål på 30 pst. i forhold til 1990, innebærer at utslippene ikke må overskride 35 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, inkluderte kvotekjøp. Dette er om lag 15 mill. tonn under nivået i 1990 (som ligger 1 pst. under Norges Kyotoforpliktelse), og om lag 25 mill. tonn under de anslåtte utslippene i 2020 i Nasjonalbudsjettet 2007.

Det er vanskelig å gi presise anslag både for kostnadene knyttet til utslippsreduserende tiltak i Norge og for framtidig kvotepris. EU har nylig anslått den globale karbonprisen til 37 euro pr. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, tilsvarende om lag 300 kroner, i et alternativ med en ambisiøs internasjonal klimaavtale der utslippene i industrilandene reduseres med 60 pst. i 2050 sammenliknet med 1990. Dette er også i tråd med den prisutviklingen som Sternrapporten anslår i en utslippsbane der konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på rundt 550 ppm. Basert på en gjennomsnittlig kostnad lik denne kvoteprisen, og utslippsreduksjoner på om lag 25 mill. tonn, kan kostnaden ved Regjeringens vedtak anslås til rundt 7½ mrd. kroner i 2020. Noen av de nasjonale tiltakene Regjeringen har satt i gang, vil ha en kostnad pr. redusert tonn som er høyere enn dette. Statens forurensningstilsyn (SFT) har i sin tiltaksanalyse også redegjort for en rekke nasjonale tiltak som vil koste mindre enn 300 kroner pr. tonn.

Ifølge beregninger fra SFT og Lavutslippsutvalget vil utslippene i Norge kunne reduseres betydelig uten vesentlig kostnad for samfunnet. En rekke andre beregninger, inklusive beregningene fra EU-kommisjonen og nye studier av kostnader ved reduksjon i britiske klimagassutslipp, tyder på at store kutt i utslipp vil innebære store kostnader. I sin fjerde hovedrapport anslår FNs klimapanel kostnadene knyttet til å nå togradersmålet til i underkant av 3 pst. av globalt BNP i 2030 og om lag 5½ pst. i 2050. Også makroøkonomiske modellberegninger foretatt av Finansdepartementet tyder på at kostnadene ved store nasjonale utslippsreduksjoner kan være betydelige, jf. bl.a. St.prp. nr. 49 (2001 – 2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen.

Internasjonale tiltak mot klimagassutslipp, f.eks. gjennom økte avgifter eller bindende utslippskvoter, vil kunne påvirke det globale forbruket av fossile brensler. Lavere etterspørsel og økt skattekile i konsumentlandene vil isolert sett trekke i retning av å redusere produsentlandenes inntekter fra olje- og gassutvinning. Utviklingen i oljeprisen avhenger imidlertid av en rekke forhold, herunder også OPEC-landenes respons på endringer i markedsforholdene.

Den store usikkerheten som er knyttet til enkelttiltaks utslippsreduserende potensial og kostnader, understreker behovet for bruk av sektorovergripende økonomiske virkemidler som kvoter og avgifter, både nasjonalt og i en framtidig internasjonal avtale. Myndigheter har i praksis ofte mangelfull informasjon om mulighetene for utslippsreduksjoner og hva det vil koste å realisere dem. Det er derfor viktig å ta i bruk virkemidler som stiller forurenseren overfor kostnader ved utslipp. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier også at alle utslippskilder blir stilt overfor samme marginale kostnad ved utslipp. Det vil gi incentiver til å tilpasse produksjon og forbruk og til å utvikle ny utslippsreduserende teknologi.

Selv om det ikke finnes noen entydige markedsobservasjoner på hvordan prisen på utslipp vil utvikle seg i årene framover, vil både virksomheter og personer tilpasse seg på bakgrunn av sine forventninger til prisutviklingen. Det er på denne bakgrunn viktig at myndighetene klargjør sine klimapolitiske mål og skaper troverdighet for at prisen på utslipp av klimagasser vil øke.

3.10.3 Tiltak for utslippsreduksjoner i Norge

Det er allerede gjort betydelig tiltak for å redusere utslippene av klimagasser i Norge. Norge fikk tidlig på 1990-tallet på plass virkemiddelbruk som i internasjonal sammenheng må betraktes som relativt sterk. CO₂-avgiften, tiltak overfor avfallssektoren og prosessforbedringer i aluminiumssektoren er anslått å bidra til at utslippene av klimagasser vil være i størrelsesorden 8½ – 11 mill. tonn lavere i 2010 enn det som ellers ville vært tilfelle. Når klimakvoteloven gjennomføres, vil over 40 pst. av norske klimagassutslipp være omfattet av kvotesystemet. Ytterligere rundt 30 pst. vil være dekket av CO₂-avgift eller andre avgifter. At virkemiddelbruken har vært effektiv, reflekteres i at utslippsintensiteten etter 1990 har falt mer i Norge enn i landene i euroområdet, jf. figur 3.17.

Kilde: OECD, UNFCCC og Finansdepartementet.

Siden regjeringen Stoltenberg II tok over høsten 2005 er det gjennomført en rekke tiltak for å redusere utslippene av klimagasser i Norge. Blant annet er bilavgiftssystemet lagt om for å stimulere til mer miljøvennlige biler ved at CO₂-utslipp har erstattet motorstørrelse som beregningsgrunnlag for engangsavgiften for biler. I budsjettet for 2007 ble det også innført fritak fra CO₂-avgift for andel bioetanol i bensin. Satsingen på økt bruk av biodrivstoff til erstatning for fossilt drivstoff blir videreført i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Dette vil bidra til å redusere klimagassutslippene fra veitransporten. Samtidig foreslår Regjeringen økt satsing på kollektivtransport og utbygging av gang- og sykkelveier.

Bevilgningene til nyinvesteringer i jernbane ble økt med 50 pst. i budsjettet for 2007 med sikte på å stimulere til overføring av gods fra veg til bane. Det ble samtidig innført fritak for elektrisitetsavgift for skinnegående transport fra 1. januar 2007. I Revidert nasjonalbudsjett 2007 foreslår Regjeringen å øke bevilgningen til jernbane med ytterligere 15 mill. kroner.

Regjeringen har besluttet å kjøpe kvoter for å dekke statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly. Dette kan være med på å sette økt fokus på behovet for å utvide en framtidig klimaavtale til også å omfatte internasjonal luftfart og sjøfart.

I tråd med Regjeringens politiske plattform fra Soria Moria arbeider Regjeringen for å få etablert et fullskala CO₂-håndteringsanlegg på Kårstø, og bidrar økonomisk til dette. I tillegg vil staten bidra til å etablere verdens største fullskala CO₂-håndteringsanlegg ved det planlagte kraftvarmeverket på Mongstad. Det vises til nærmere omtale under kapittel 1833 i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i Statsbudsjettet 2007.

Grunnfondet for energieffektivisering og fornybar energi er blitt etablert med en kapital på 10 mrd. kroner. Regjeringen vil foreslå å tilføre fondet ytterligere 10 mrd. kroner i 2009. Sammen med påslaget på nettariffen innebærer dette en fordobling av de årlige midlene som brukes til miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon. Målet er å utvikle 30 TWh fornybare energi og energieffektivisering i perioden 2001 til 2016.

Regjeringen har nylig innført nye byggeforskrifter som innebærer en betydelig skjerping av effektivitetskravene til energibruk i bygg. Over tid vil dette bidra til lavere energibruk. Samtidig er det fra 2007 innført CO₂-avgift på innenlandsk bruk av gass til oppvarming i boliger og næringsbygg.

Miljøpolitikken omfatter et bredt spekter av virkemidler, som skatter og avgifter, reguleringer og tilskuddsordninger. Generelt vil imidlertid alle politiske tiltak som påvirker menneskelig atferd, ha miljøkonsekvenser. Tilskuddsordninger og annen statlig aktivitet med positive miljøeffekter er i stor grad synliggjort i departementenes årlige budsjettproposisjoner, ulike stortingsmeldinger og stortingsmeldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Virkning på miljøet av statlig aktivitet forsøkes også synliggjort i disse dokumentene og gjennom bl.a. «Grønn stat», som er et pilotområde i StatRes-prosjektet. Skatter og avgifter med miljøbegrunnelse presenteres i de årlige budsjettene, jf. St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Miljøskadelige skatteutgifter, dvs. unntak og særordninger i skatte- og avgiftssystemet, er presentert i den årlige oversikten over skatteutgifter, jf. St.meld. nr. 1 (2006 – 2007) Nasjonalbudsjettet 2007 kapittel 4.5. Som ledd i arbeidet med å styrke miljøpolitikken vil Finansdepartementet be et uavhengig fagmiljø utarbeide en rapport med en vurdering av i hvilken grad de ulike tilskuddsordningene på statsbudsjettet har miljøskadelige konsekvenser.

3.10.4 Kjøp av kvoter gjennom Kyotoavtalens fleksible mekanismer

Kyotoprotokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyotomekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsene.

Utslippsbegrensning med kvotehandel

Landene med forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen har påtatt seg en samlet utslippsbegrensning på om lag 11 mrd. tonn klimagasser i gjennomsnitt pr. år i perioden 2008 – 2012. Sammen med en plikt til å levere kvoter lik sine utslipp (kvoteplikt) slik det er definert i protokollen, utgjør den samlede utslippsbegrensingen kjernen i systemet. I prinsippet er miljøeffekten gitt når utslippsbegrensingen er fastlagt. Utslippskvotene er tildelt med utgangspunkt i utslippene i 1990. Hver utslippskvote er en omsettelig utslippstillatelse på ett tonn CO₂ eller tilsvarende utslipp av de andre klimagassene som er regulert i protokollen. Disse kan omsettes fritt mellom deltakerlandene. Kyotoprotokollens fleksible mekanismer er et effektivt virkemiddel for å sikre at tiltak for å redusere klimagassutslipp gjennomføres der hvor de har størst miljøeffekt. Under disse mekanismene kan kjøpere i et land overta kvoter som skapes gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land. Kyotoprotokollens fleksible mekanismer sikrer også at land uten forpliktelser får incentiver til å redusere utslippene gjennom Den grønne utviklingsmekanismen (CDM).

Statens kvotekjøp

Norge er under Kyotoprotokollen forpliktet til å begrense utslippene av klimagasser. I henhold til protokollen er Norge tildelt en gjennomsnittlig årlig kvote for utslipp av klimagasser for perioden 2008 – 2012 som er 1 pst. høyere enn det beregnede utslippet i 1990. Dette tilsvarer 50,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter pr. år. Kyotoprotokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsen. Landene kan altså slippe ut mer enn det nivået som er spesifisert i utslippsforpliktelsen, dersom utslippene motsvares av ervervede kvoter fra andre land etter de regler som gjelder under Kyoto-mekanismene, jf. boks 3.5. Utslippsframskrivningene i Nasjonalbudsjettet 2007 tyder på at differansen mellom utslippsforpliktelsen og utslippene vil være om lag 9 mill. tonn i 2010.

For å sikre oppfyllelse av Kyotoprotokollen må Norges underskudd av kvoter dekkes ved at bedrifter og staten netto kjøper kvoter i utlandet. I Regjeringens forslag til endringer i klimakvoteloven, som Miljøverndepartementet sendte på høring 15. mars 2007, legges det opp til at EUs kvotedirektiv på visse vilkår innlemmes i EØS-avtalen. Statens behov for å kjøpe kvoter vil avhenge av hvor mye som tildeles vederlagsfritt, og hvor mye som selges i EUs kvotemarked. Avhengig av hvor mange kvoter Norge skal selge i det europeiske markedet, vil staten ha behov for å kjøpe mellom 0 og om lag 8 mill. tonn årlig fram til utgangen av 2012. I tillegg er det varslet at Norge skal overoppfylle protokollen fram til 2012 med 10 pst. Isolert sett fører dette til at statens behov for kjøp av kvoter økes med om lag 5 mill. tonn pr. år. Det vises i denne sammenhengen til den varslede stortingsmeldingen om klima som Regjeringen tar sikte på å legge fram før sommeren.

I budsjettet for 2007 er det bevilget 100 mill. kroner til kjøp av klimagasskvoter gjennom Kyoto-mekanismene. I tillegg er det gitt en fullmakt til å inngå avtaler om kjøp av klimakvoter utover foreslått bevilgning for inntil 100 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 1 (2006 – 2007). Det er bevilget 5,5 mill. kroner til å dekke administrative utgifter. Bevilgningen til kjøp av kvoter for å dekke statsansattes internasjonale flyreiser kommer i tillegg, jf. nærmere omtale nedenfor.

Staten skal gjennom sitt kvotekjøp fremme strenge miljøkrav og vil derfor kun kjøpe kvoter som er godkjent av FN. FNs godkjenningskrav bygger bl.a. på at kun prosjekter som ellers ikke ville bli realisert, godkjennes. Videre vil Regjeringen at internasjonale retningslinjer skal legges til grunn ved kjøp av kvoter fra vannkraftverk større enn 20 MW. Innenfor disse begrensningene skal staten i sitt kjøp av Kyotokvoter søke å utnytte markedene for å oppnå best mulig pris til en gitt risiko. Regjeringen følger utviklingen i markedet nøye, og vil presentere en gjennomgang for Stortinget i de årlige budsjettene, første gang i statsbudsjettet for 2009.

Det internasjonale kvotemarkedet er under utvikling. Figur 3.18 viser utviklingen i utstedelse av godkjente prosjekter fra den grønne utviklingsmekanismen.

Formålet med statens kjøp av klimagasskvoter er å sikre at Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen oppfylles. Det vil derfor bli lagt avgjørende vekt på at kvotene som kjøpes gir størst mulig utslippsreduksjon for pengene. Knapt noen vare eller tjeneste som staten kjøper, er underlagt en så streng internasjonal godkjenning som klimakvotene. Det er opprettet et organ i FN-regi som har etablert prosedyrer for godkjenning av prosjekter og kvoter, og for føring av et register over kvoter som omsettes, jf. omtale i boks 3.5. Det er bare kvoter underkastet slike prosedyrer som kan avregnes mot forpliktelsene etter Kyotoprotokollen, og staten vil derfor bare kjøpe kvoter som er godkjent på denne måten.

Kvoter kan kjøpes gjennom handel med andre industriland, ved kjøp fra utviklingsland gjennom den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism, CDM) og ved felles gjennomføring av prosjekter i land som har underskrevet Kyotoprotokollen (Joint Implementation, JI). Det anses for tiden ikke aktuelt å kjøpe kvoter direkte fra andre stater, og en legger i utgangspunktet opp til å kjøpe kvoter fra CDM- og JI-prosjekter.

Kilde: Point Carbon.

Det tar forholdsvis lang tid å utvikle gode prosjekter. Tidsaspektet begrenser statens handlingsrom for å utvikle nye prosjekter som vil generere kvoter til bruk i Kyotoperioden. Det er mulig å gå inn med investeringer eller inngå kontrakter på ulike stadier i prosjektet. Det kan inngås kontrakter om fremtidig levering av kvoter for prosjekter som er i planleggingsfasen, eller for prosjekter som nærmer seg ferdigstillelse. Når et prosjekt er kommet langt i godkjennelsesprosessen, vil risikoen for at det ikke leverer kvoter generelt være lav. Samtidig vil imidlertid prisen for inngåelse av kontrakt om kjøp av kvoter fra et slikt prosjekt kunne være høy.

Finansdepartementet legger opp til at kvoter først betales ved levering og at det bare betales for kvoter som faktisk leveres. Det er for tiden et begrenset marked for handel med ferdig sertifiserte kvoter. Dette markedet antas imidlertid å vokse over tid. Den vanligste måten å kjøpe kvoter i dag er gjennom kontrakter om levering av kvoter på et framtidig tidspunkt. Mange kjøpere har bidratt til finansieringen av CDM-prosjekter ved hel eller delvis forskuddsbetaling. Kjøper vil dermed kunne pådra seg en betydelig forretningsmessig risiko. Det vil dessuten være en utfordring å unngå prosjekter hvor det etter hvert kan avdekkes kritikkverdige forhold. Det synes imidlertid mulig å kjøpe kvoter fra CDM-prosjekter uten å bidra direkte til finansieringen av prosjektet. Bevilgningen til kjøp av kvoter tenkes derfor brukt til kvoter som betales når de er sertifisert for levering. Dersom prosjektet ikke lykkes i å frambringe sertifiserte kvoter (CER’er), oppstår ingen betalingsforpliktelse for staten.

Det kan ta flere år før kvoter kan leveres fra et prosjekt som er i en tidlig fase, og usikkerheten om leveransen kan være stor. Ved kjøp av kvoter fra et prosjekt som er godkjent, men som er i investeringsfasen, vil denne usikkerheten være mindre, men fortsatt kunne betegnes som betydelig. For å bidra til utviklingen av kvotemarkedet tar en også sikte på å inngå bindende kontrakter om kjøp av kvoter fra prosjekter som er i en tidlig fase. Det antas at prosjekteier kan bruke en slik kontrakt for å sikre finansiering av prosjektet. Dette kan være av særlig betydning for prosjekter i land hvor det i utgangspunktet finnes få eller ingen prosjekter.

Usikkerheten om prosjektene faktisk kan levere de avtalte kvotene, bidrar til at prisene for kontrakter som inngås med prosjekter som er i en tidlig fase, kan være relativt lave. Handel på grunnlag av slike prosjekter kan dermed forsvares på kommersielt grunnlag, selv om det knytter seg relativt stor usikkerhet til leveringen av kvoter. Staten kan bidra til å utvikle forståelse for og praktisk erfaring i bruk av markedsmessige mekanismer ved å søke etter prosjekter i land hvor det i utgangspunktet er få eller ingen prosjekter. Statens kjøp må ha et omfang som gir en forventet levering av kvoter som samsvarer med anslått behov. Blir det levert færre kvoter enn anslått, må staten på et fremtidig tidspunkt dekke sitt behov ved økte kjøp, for eksempel av kvoter som er ferdig for levering. Prisene på slike kvoter kan være betydelig høyere enn prisene på kontrakter som inngås i en tidlig fase.

Bruk av den grønne utviklingsmekanismen (CDM) har en egen verdi, både gjennom at gjennomføring av slike prosjekter og omsetningen av kvotene disse prosjektene genererer, sikrer inntektsoverføringer fra rike til fattige land og bidrar til vekst og utvikling i disse landene. Samtidig bidrar bruk av den grønne utviklingsmekanismen til utslippsreduksjoner i disse landene.

Det knytter seg stor usikkerhet til prisutviklingen i kvotemarkedet, og en har for eksempel sett endringer i prisene i EUs kvotermarked på 30 til 40 pst. i løpet av kort tid. Finansdepartementet legger opp til å holde eksponeringen til prisutviklingen på et lavt nivå ved å gjennomføre et mest mulig jevnt innkjøpsprogram uavhengig av svingninger i markedet. Kjøpet av kvoter skal skje i samsvar med regelverket for offentlige innkjøp. Markedene er imidlertid i en modningsfase, og det kan vise seg uhensiktsmessig å innhente anbud på kjøpene. Det vil bli lagt vekt på åpenhet om statens kjøpsplaner slik at potensielle aktører blir stimulert til å fremme sine prosjekter.

Kjøp av Kyotokvoter for statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly

Regjeringen foreslår å kjøpe Kyotokvoter for å dekke anslåtte utslipp av CO₂ fra statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007. Det legges opp til at kjøpene av kvoter for statsansattes utenlandsreiser med fly baseres på samme retningslinjer som kjøp av kvoter for å oppfylle Norges forpliktelse i forhold til Kyotoprotokollen, jf. omtalen ovenfor.

Det finnes ingen samlet oversikt over statsansattes reisevirksomhet som kan brukes til å beregne klimagassutslipp. Bevilgningen som er foreslått for kjøp av reiser for 2007, er derfor basert på et anslag for samlet reisevirksomhet. Med utgangspunkt i tilgjengelig informasjon om reisevirksomheten til departementene, er de statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly anslått til å gi et CO₂-utslipp på om lag 120 000 tonn. Med en forventet gjennomsnittlig kvotepris for 2007 og 2008 på 100 kroner pr. tonn CO₂, vil den samlede kvotekostnaden knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly i 2007 være om lag 12 mill. kroner.

Fra 2008 legges det opp til å etablere et system for registrering av reiser slik at kvotekjøpene kan baseres på faktisk reisevirksomhet. Dette kan gjøres ved å etablere en ordning hvor informasjonsgrunnlaget kan hentes ut av lønnssystemene i statlige virksomheter. Det krever imidlertid oppgraderinger av lønnssystemene. Regjeringen foreslår derfor at det bevilges 3 mill. kroner for oppgradering av lønnssystemene slik at faktisk reisevirksomhet kan registreres fra 1. januar 2008, og legges til grunn for statens kjøp av klimagasskvoter for statsansattes tjenestereiser med fly internasjonalt.