7 Domstoler med begrenset fagkrets
7.1 Spesialdomstoler vs. fullfaglige domstoler
Domstoler som ikke har full fagkrets er gjerne blitt betegnet spesialembeter. Når et saksfelt legges til et spesialembete, innebærer det kun en fordeling av enkelte arbeidsoppgaver på én eller flere av førsteinstansdomstolene, og ikke at saksfeltet unntas fra behandling ved de alminnelige domstoler slik tilfellet er når det opprettes særdomstoler, jf. kapittel 6.
Av St.meld. nr. 90 (1981–82) Om herreds og byrettens organisasjon m.m . går det fram at vi i 1982 hadde til sammen 110 førsteinstansdomstoler. Av disse var 20 organisert som spesialembeter og 82 som sorenskriverembeter med én embetsdommer. Blant de 20 spesialembetene var det kun én domstol hvor det var ansatt flere embetsdommere. Eksempler på tidligere sammenslåing av spesialdomstoler er sammenslåing av byskriver og byfogd i Bergen og Trondheim.
I 2000 er antallet førsteinstansdomstoler 92. Ni av domstolene har ikke full fagkrets. Ingen av disse domstolene har færre enn to faste dommere. Fire av spesialdomstolene har kun dømmende oppgaver (byrettene i Bergen, Stavanger, Oslo og Trondheim), mens de øvrige har en større del av sine arbeidsoppgaver knyttet til forvaltningsmessige gjøremål. I det følgende behandles kun de spesialdomstolene som hovedsakelig har forvaltningsmessige gjøremål .
7.2 Spesialdomstolenes antall, arbeidsoppgaver og størrelse
I dag har vi følgende fem spesialdomstoler med en større andel forvaltningsoppgaver:
Bergen byfogdembete
Stavanger byfogdembete
Trondheim byfogdembete
Oslo byfogdembete
Oslo skifterett og byskriverembete
Spesialdomstolenes arbeidsoppgaver
Spesialdomstolene i Bergen, Stavanger og Trondheim har alle tinglysing, skifte-, konkurs- og gjeldssaker, saker etter tvangsfullbyrdelsesloven og notarial og ekteskapssaker. I Oslo er tvangsfullbyrdelse, saker etter gjeldsordningsloven for privatpersoner, notarialoppgaver, ekteskaps- og partnerskapssaker lagt til Oslo byfogdembete, mens tinglysing, skifte- og konkurssaker er lagt til Oslo skifterett og byskriverembete.
Spesialdomstolenes saksportefølje består av såvel dømmende virksomhet som forvaltningsoppgaver. Den forholdsmessig større andel forvaltningsoppgaver gjør imidlertid at spesialdomstolene har et større funksjonærantall pr. dommer enn det som er vanlig for de øvrige domstolene. Ingen av spesialdomstolene behandler ordinære straffesaker. Spesialdomstolene er lokalisert i områder med høye folketall og hvor det samtidig er en større byrett med begrenset fagkrets som betjener de samme innbyggerne.
Mens namsmannsoppgavene som hovedregel utføres av lensmennene, er namsmennene i byer med spesialdomstoler organisatorisk underlagt byfogdembetene. Namsmennene er ikke en del av den dømmende virksomhet, men representerer den sivile rettspleie på grunnplanet. For øvrig har også de fullfaglige førsteinstansdomstolene i Skien og Porsgrunn, Kristiansand og Drammen egne namsmannsavdelinger, mens Mandal og Sand sorenskriverembeter har egne ansatte namsfullmektiger til å utføre namsmannsoppgaver i deler av domssognet.
7.3 Tidligere forslag til organisering av spesialdomstolene
I NOU 1980:12 Distriktsrettene – herreds- og byrettene i fremtiden foreslo Domstolutvalget å oppheve adgangen i domstolloven § 20 til å legge én eller flere av herreds- eller byrettens arbeidsoppgaver til særskilte embeter. Forslaget ble ikke fulgt opp av departementet i St.meld. nr. 90 (1981–82) Om herreds- og byrettens organisasjon m.m. , da Justisdepartementet mente en måtte akseptere visse ulikheter i domstolenes ytre organisasjon og foreta konkrete vurderinger av organiseringen i det enkelte domssogn. Justiskomiteen ga i Innst. S. nr. 118 (1982–83) Innstilling fra Justiskomitéen om herreds- og byrettens organisasjon m.m . enstemmig sin tilslutning til forslaget om en gradvis avvikling av inndelingen i spesialdomstoler i de seks største domssognene. Komiteen hadde forståelse for at omleggingen burde skje over noe tid, og at det skulle tas hensyn til særlige forhold i hvert av de seks berørte sogn.
7.4 Strukturutvalgets forslag og begrunnelse
Strukturutvalget har i innstillingen sagt seg enig med Domstolutvalget av 1977 i at førsteinstansdomstolene så vidt mulig bør organiseres som fullfaglige domstoler.
Som begrunnelse viser Strukturutvalget til Domstolutvalgets anførsler som hovedsakelig er:
Det vil være kunnskapsberikende og perspektivskapende om dommerne ved førsteinstansdomstolene får anledning til å arbeide med alle typer dommerforretninger
Enkelte spesialembeters meget snevre arbeidsområde kan føre til ensformige og trettende rutiner som har hatt negativ effekt på rekrutteringen av dommere til disse domstolene
Utnyttelsen av dommerkapasiteten blir sannsynligvis best ved fullt saksområde
Fullfaglige domstoler vil gjøre dommerkontorene lettere tilgjengelig for det alminnelige publikum
Utvalget har dessuten knyttet noen kommentarer til at spesialdomstolene fungerer som kompetansesentre for andre domstoler, men mener funksjonen som kompetansesenter også kan ivaretas ved opprettelse av særskilte avdelinger innen domstolen.
7.5 Høringsinstansenes vurderinger
Blant domstolene gir 34 direkte uttrykk for at de enten støtter at domstolene skal være fullfaglige, eller at domstolene skal være alminnelige domstoler. I tillegg er det flere av domstolene som i sine kommentarer til andre deler av Strukturutvalgets innstilling mer indirekte gir sin tilslutning til alminnelige fullfaglige domstoler. De fleste av domstolene gir ingen selvstendig vurdering utover å vise til Strukturutvalgets forslag. Der hvor det gis en nærmere utdyping, er det flere av domstolene som gjør den reservasjon at domstolene ikke bør bli for store og at det er behov for å beholde en viss fagkompetanse.
Spesialembetene uttrykker skepsis til at fullfaglighet tillegges større vekt enn andre hensyn ved vurderingen av domstolstrukturen i fremtiden, for eksempel bør det også legges vekt på hensiktsmessig størrelse, funksjonærenes arbeidsforhold og brukernes interesser.
Bergen, Trondheim og Stavanger byfogdembeter mener at Strukturutvalget har overvurdert verdien av fullfaglighet. Det anføres at en ikke vil oppnå noen økonomisk eller ressursmessig gevinst ved å slå sammen spesialdomstolene med den lokale byretten. Hensynet til funksjonærene, til deres selvstendige arbeid og til det tettere samarbeidet det er mellom dommere og funksjonærer ved spesialdomstolene, er heller ikke behandlet av utvalget. Videre anføres at spesialdomstolenes fagfelt ved høy arbeidsbelastning lett vil bli skadelidende i forhold til sivile saker og straffesaker.
Trondheim byrett stiller seg skeptisk til å foreta omorganisering av spesialdomstolene før det er fattet endelige beslutninger om de vesentlige arbeidsoppgavene tinglysing og namsmannsoppgaver, og uttaler:
«Den historiske begrunnelsen for denne delingen er fortsatt til stede – slagkraft til avvikling av flere større saker og fordeler ved stordrift og spesialisering. Det fremføres nå nærmest som et aksiom at vi bør opprette fullfaglige domstoler – uten at dette har vært gjenstand for en grundig analyse. Det er mulig dette bør være et mål på noe sikt, men vi synes ikke det er noen grunn til å slå sammen disse domstolene før det er tatt endelig stilling til den fremtidige organisering av tinglysingen og den sivile rettspleie på grunnplanet – jf. nærmere nedenfor. De fleste av disse domstolene har i dag en fullt ut tilfredsstillende saksavvikling, og det vil etter vår mening være meningsløst og uten særlige fordeler å foreta en omorganisering i dag, når det er grunn til å anta at det på grunn av endring av oppgavene snarlig vil bli behov for ytterligere omorganiseringer av driften …»
Stavanger byrett mener at en enhetlig organisasjon fungerer bedre enn en større avdelingsoppdelt organisasjon, og kan ikke se at målsettingen om fullfaglighet er sterkt nok begrunnet i enhver sammenheng. Argumentene antas å ha større gjennomslagskraft i distriktene. Oslo byrett nevner særlig at fullfaglighet generelt gir best utnyttelse av dommerkapasiteten, men at disse synspunktene ikke gjør seg særlig gjeldende i forhold til store spesialdomstoler.
Den norske dommerforening og Norges Juristforbund er positive til at domstolene organiseres som fullfaglige, men peker samtidig på at prinsippet kan komme i strid med at den enkelte domstol ikke må bli for stor.
Etatsansattes Landsforbund tiltrer utvalgets forslag om fullfaglighet «..så langt dette er mulig».
7.6 Justisdepartementets vurderinger og konklusjoner
Justisdepartementet tiltrer i hovedsak det som er anført av Strukturutvalget til støtte for å organisere domstolene som fullfaglige enheter, og som det alt overveiende antall høringsinstanser har sagt seg enige i.
Domstolenes anseelse og forankring i samfunnet bygger på at det kan rekrutteres kunnskapsrike og allsidige dommere og dyktige funksjonærer, og departementet finner disse hensyn best ivaretatt gjennom organisering av domstolene som fullfaglige enheter. Departementets erfaringer med dommerrekruttering viser at det jevnt over er flere aktuelle kandidater til de alminnelige domstolene enn til spesialdomstolene. De fullfaglige domstolene vil videre ha muligheter til å fordele arbeidsoppgavene i domstolen på en hensiktsmessig måte, så vel av hensyn til de ansatte som av hensyn til en effektiv og rasjonell drift. Det er for øvrig fremhevet av spesialdomstolene selv at de mer forvaltningspregede gjøremålene ved disse domstolene har gitt funksjonærene gode muligheter for selvstendige og varierte arbeidsoppgaver. Departementet kan ikke se noen grunn til at ikke disse positive sidene ved funksjonærenes arbeid kan bli videreført selv om domstolen er organisert som en fullfaglig enhet.
Justisdepartementet finner videre grunn til å fremheve fordelen ved en mest mulig lik ytre organisering av domstolene. Tilgjengeligheten for det alminnelige publikum vil bedres når det er samme type domstol som kontaktes uavhengig av hvor i landet en befinner seg. Ensartet organisasjonsform kan videre bidra til å bedre publikums forståelse av hva domstolene er, og skape klarere skiller mellom domstolene og andre offentlige myndigheter. Det kan også virke forvirrende at spesialdomstolenes fagområder er forskjellig i Oslo og i de andre større byene.
Justisdepartementet mener det er av betydning å ta vare på og videreføre den kompetanse som er opparbeidet ved spesialdomstolene, men departementet mener spesialkompetansen må kunne ivaretas og videreutvikles fullt ut innenfor en fullfaglig domstolstruktur. En enhetlig organisasjonsmodell støtter målsettingen om at dommere skal være generalister.
Flere av spesialdomstolene har fremhevet faren for at de forvaltningsoppgaver som fortsatt skal utføres av domstolen, kan bli nedprioritert ressursmessig i forhold til de dømmende gjøremålene, og at tilbudet til publikum og tilgjengeligheten på de fagfelt som spesialdomstolene har ansvar for kan bli dårligere. Justisdepartementet vil her vise til at antall stillinger i domstolene beregnes utfra det arbeid domstolene skal utføre, og at det i første rekke vil være den enkelte domstolleder som må foreta en forsvarlig ressursfordeling mellom de enkelte saksfeltene, så vel under ordinær arbeidsbelastning som når det oppstår vansker med å holde en tilfredsstillende saksavvikling. Situasjonen kan for øvrig også være at man ved de mer forvaltningspregede gjøremålene får problemer med opphoping av saker. I slike situasjoner kan det være nødvendig å tilføre ressurser fra de andre saksfeltene. For de mindre spesialdomstolene vil de overordnede hensyn, som større faglig miljø og redusert sårbarhet ved sykdom og ferier, gjøre seg gjeldende på samme måte som for de alminnelige domstoler.
Etter Justisdepartementet syn bør en vurdering av spesialdomstolene baseres på en avveining av de samme hensyn til en hensiktsmessig fremtidig domstolstruktur som anvendes for de fullfaglige domstolene, jf. kapittel 13. Ved at tinglysingen er foreslått tatt ut av domstolene, fjernes den største og mest forvaltningspregede arbeidsoppgaven fra spesialdomstolene. Antallet funksjonærer vil bli vesentlig redusert, og sakssammensetningen blir mer lik den i de alminnelige førsteinstansdomstolene. Den andre større funksjonæroppgaven ved spesialdomstolene er namsmannsfunksjonen. Namsmannsfunksjonen hører ikke til domstolenes ordinære arbeidsoppgaver, men er en del av den sivile rettspleie på grunnplanet. Blant høringsinstansene er det en gjennomgående tilslutning til prinsippet om at namsmannsoppgavene ikke bør høre inn under domstolene. Meldingen tar imidlertid ikke stilling til hvordan den sivile rettspleie på grunnplanet bør organiseres i fremtiden, jf. kapittel 5. Justisdepartementet vil således i denne omgang ikke foreslå noen endringer for de domstoler som allerede har namsmannsfunksjoner.
Saksmengde og organisering ved de domstoler som har namsmannsoppgaver er for øvrig ulik. Enten namsmannsfunksjonen er fysisk plassert utenfor domstolen eller ikke, er det imidlertid departementets inntrykk at namsmannsoppgavene ikke er integrert i domstolenes daglige arbeid, men er organisert som en egen enhet adskilt fra domstolenes øvrige arbeidsoppgaver.
I kapittel 14 fremsettes forslag til fremtidig domstolstruktur i Bergen, Stavanger og Trondheim. Organiseringen av førsteinstansdomstolene i Oslo ble ikke behandlet av Strukturutvalget, og vil heller ikke bli behandlet i denne meldingen, men vil bli undergitt en egen gjennomgang senere.