6 Overgjødsling og oljeforurensning

Utslipp av partikler, næringssalter og olje kan føre til skader på økosystemet. Store utslipp av partikler og næringssalter kan føre til nedslamming og overgjødsling (eutrofipåvirkning). Dette medfører dårlig vannkvalitet både i ferskvannsforekomster og i marine områder, som igjen kan forårsake fiskedød, tap av biologisk mangfold, redusert rekreasjonsverdi knyttet til bading og annet friluftsliv, samt redusere vannets egnethet som drikkevann, til fiskeoppdrett, vanning av jordbruksarealer m.m. Utslipp av olje og kjemikaler fra skipsfarten og petroleumsvirksomheten kan skade organismer og økosystemer i havet, på sjøbunnen og i strandsonen. Utslipp av olje fra landbasert virksomhet kan også skade organismer og økosystemet i jordsmonnet.

6.1 Mål

Mål på området Overgjødsling og oljeforurensing framgår av boks 6.1.

6.2 Tilstand og måloppnåelse

De marine områdene langs norskekysten fra svenskegrensen til Lindesnes (Skagerrakområdet) betegnes som eutrofipåvirket, jf. figur 6.1. De ytre kystområder langs Vestlandet og nordover er upåvirket av overgjødsling, selv om enkelte fjorder med begrenset vannutskiftning er påvirket av lokale utslipp. Eutrofipåvirkningen langs sørlandskysten skyldes i hovedsak næringssalter og organisk stoff fra den sørlige del av Nordsjøen og fra Kattegat, jf. figur 6.2. Dette kommer i tillegg til de norske tilførslene av næringssalter og partikler.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/ Norsk institutt for vannforskning

Kilde: Statens forurensningstilsyn/ Norsk institutt for vannforskning

De fleste eutrofipåvirkede ferskvannsforekomstene ligger nær store befolkningskonsentrasjoner og landbruksintensive områder på Østlandet, på Jæren og i Trøndelag. Figur 6.3 viser tilstandsklasse for de observerte konsentrasjonene av nitrogen og fosfor i innsjøer i nedbørsfeltet til det eutrofipåvirkede kystområdet fra svenskegrensen til Lindesnes. Det er knyttet betydelige brukerinteresser til mange av disse ferskvannsforekomstene.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/ Norsk institutt for vannforskning

Kilde: Statens forurensningstilsyn/ Norsk institutt for vannforskning/ Statistisk sentralbyrå

Det har vært gjennomført en rekke tiltak de senere årene for å redusere utslippene av både nitrogen og fosfor til områder som er eutrofipåvirket. Dette har medført forbedret vannkvalitet i eutrofipåvirkede ferskvannsforekomster og i marine områder. Utslipp av fosfor i området fra svenskegrensen til Lindesnes var i 1998 redusert med 47 prosent siden 1985. Nitrogenrensetiltak er de siste årene prioritert i områder der norske utslipp er av vesentlig betydning for eutrofipåvirkningen, slik det er definert i EUs avløpsdirektiv og nitratdirektiv. Dette er områdene fra svenskegrensen til Strømstangen fyr (Hvaler/ Singlefjorden) og i Indre Oslofjord. Utslippene av nitrogen i hele det eutrofipåvirkede området var i 1998 redusert med 27 prosent siden 1985. Dette innebærer at målet for fosfor allerede er nådd, mens det fortsatt gjenstår tiltak for å nå målet for nitrogen, jf. resultatmål 1. Figur 6.4 viser en oversikt over mengde utslipp av næringssaltene fosfor og nitrogen fordelt på kilde.

Oljeforurensning deles inn i ulovlige og ukontrollerte (akutte) utslipp og tillatte operasjonelle utslipp fra henholdsvis offshoreinstallasjoner, skip og landbaserte kilder, jf. resultatmål 2. Konsekvensene av akutte oljeutslipp avhenger av mengde og type olje, årstid, hvor utslippet finner sted, vind og strømforhold, og hvor mye olje som blir samlet opp av beredskapen. Kunnskapsgrunnlaget er ikke tilstrekkelig når det gjelder langsiktige virkninger av operasjonelle utslipp til sjø, fortrinnsvis av kjemikalier og produsert vann. Dette gjelder spesielt påvirkninger på det biologiske mangfoldet og økosystemenes funksjon og sammensetning.

Myndighetene har god oversikt over utslipp av olje fra petroleumsvirksomheten, mens utslippstall fra landbaserte kilder og skipsfart, spesielt når det gjelder ulovlige utslipp, er mer mangelfulle. I petroleumsvirksomheten er det de operasjonelle utslippene som dominerer, hvor det største bidraget utgjør utslipp av oljeholdig vann som følger med olje og gass opp fra brønnen (produsert vann), jf. figur 6.5. I 1999 ble det sluppet ut til sammen 2 467 tonn olje i produsert vann av de totale operasjonelle utslippene av olje fra petroleumsvirksomheten på 2 750 tonn (3437 m³ ). Mengden produsert oljeholdig vann øker med oljefeltenes alder og med antall felt som kommer i produksjon. Maksimalt tillatt konsentrasjonen av olje i vannet som slippes ut er 40 mg pr. liter. Årsgjennomsnittet for norske installasjoner har på 1990-tallet vært 20–25 mg olje per liter produsert vann. Det er imidlertid ikke fastsatt utslippsgrenser for de vannløselige fraksjonene i olje (lavaromatiske forbindelser, fenoler og PAH), og disse er ikke omfattet av utslippstallene. Disse stoffene kan ha negative biologiske og økologiske effekter. Det benyttes store mengder kjemikalier i petroleumsvirksomheten. Enkelte av disse stoffene er miljøfarlige. I 1999 var de totale operasjonelle utslippene av offshorekjemikalier på 177 303 tonn. Utslippene varierer i takt med aktiviteten på sektoren, jf. figur 6.6.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

Petroleumsvirksomheten påvirker også havbunnen rundt installasjoner i form av operasjonelle utslipp av borekaks og slam. Utslipp av oljeholdig borekaks har vært forbudt i Norge siden 1991. Oljeindustrien har satt i gang arbeid for å finne ut mer om miljøeffektene av gamle kakshauger og hvordan disse kan reduseres. Dette arbeidet er ikke avsluttet.

Det har vært en nedgang i mengden akutte utslipp av olje de senere år, spesielt fra petroleumsvirksomheten, mens mengden av de akutte utslippene av kjemikalier har økt, jf. figur 6.7 og 6.8. Økningen av kjemikalieutslipp skyldes i hovedsak stadig flere offshoreinstallasjoner og åpning av nye områder for leting og produksjon.

Tabell 6.1 viser antall og mengde rapporterte akutte utslipp av olje og kjemikalier i 1999 fordelt på kilder.

Ikke alle akutte utslipp av olje og kjemikalier blir oppdaget og varslet. Mørketallene er betydelige, spesielt for skipstrafikken der det fortsatt forekommer ulovlige utslipp på tidspunkt og steder der muligheten for å bli oppdaget av myndighetenes overvåkning er liten.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Kilde: Statens forurensningstilsyn

6.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• sikte mot å utvikle en helhetlig og styrket miljøpolitikk for hav- og kystområdene

• styrke og effektivisere oljevernberedskapen

Fiskeri- og havbruksnæringen vil ventelig styrke sin rolle som en av landets viktigste næringer, særlig når inntektene fra olje- og gassaktivitetene på norsk sokkel reduseres. Rene og produktive havområder er en forutsetning for en satsing på havets ressurser. Miljøtilpasningen av næringene i marin sektor må sikres og forvaltningen av ressursene må baseres på en helhetlig tilnærming til økosystemene i havet og langs kysten. Regjeringen vil derfor foreta en gjennomgang av dagens politikk med sikte på å utvikle en helhetlig og styrket miljøpolitikk for hav- og kystområdene. Regjeringen vil gi havmiljøpolitikken en bred omtale i neste Stortingsmelding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Norge har gjennom en årrekke lagt betydelig vekt på internasjonalt samarbeid for beskyttelse av havmiljøet. Regjeringen vil videreføre og styrke det regionale havmiljøarbeidet, spesielt innenfor OSPAR-konvensjonen (konvensjon om beskyttelse av det marine miljø i det nord-østlige Atlanterhav) og gjennom Norges vertskap for den 5. ministerkonferansen om beskyttelse av Nordsjøen (Nordsjøkonferansen) i 2002.

Målet for reduksjon av utslipp av næringssalter er nådd når det gjelder fosfor. For å nå målet for nitrogen må innsatsen innenfor landbruk og kommunalt avløp styrkes. Landbruksdepartementet vil i dette arbeidet stimulere til at miljøplaner for de enkelte bruk skal bidra til økt kunnskap og bevisstgjøring rundt overgjødslings-problematikken hos den enkelte bonde, iverksette informasjonstiltak for bedre håndtering og bruk av husdyrgjødsel, øke antall områdetiltak der vannkvalitet og avrenning av næringssalter inngår, økt omlegging til miljøvennlige jordarbeidsmetoder samt i løpet av 2001 sette kvantitative mål for tiltaksgjennomføring på aktuelle områder.

De senere årene er det gjort store investeringer innenfor avløpssektoren. Miljøverndepartementet har i 2000 foretatt en gjennomgang av den kommunale avløpssektoren for å kartlegge hva som gjenstår for å nå målene, blant annet på bakgrunn av EUs avløpsdirektiv.

Mye av det som gjenstår innen kommunal avløpssektor er i stor grad av lokal karakter. Regjeringen mener derfor det nå er riktig og hensiktsmessig at kommunene selv tar mer ansvar for sitt vannmiljø. Det ble våren 2000 fastsatt en ny forskrift om utslipp fra mindre avløpsanlegg, der kommunen får myndighet til å gi utslippstillatelse innenfor avløpssektoren på opp til 1000 PE. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2001. Det er opp til kommunene å stille rensekrav avhengig av resipientforhold og tilknyttede brukerinteresser innenfor de utvidete rammene. EUs rammedirektiv for vannressursforvaltning som ble vedtatt i september 2000, setter krav om en helhetlig forvaltning og at det skal utarbeides miljømål for vassdrag og sjøområder på tvers av kommune- og fylkesgrenser. «Miljømål for vannforekomster» vil være et egnet verktøy ved gjennomføring av direktivet i Norge. Slik kan kommunene få bedre oversikt over tilstand og bruk av egne vannforekomster. Samtidig gir det økt lokal interesse og engasjement innen vannressursforvaltningen. Miljømålarbeidet vil gi kommunene et godt grunnlagsmateriale for helhetlige vurderinger i forbindelse med kommunal planlegging og fastsetting av utslippstillatelser. I forbindelse med implementering av EUs rammedirektiv for vannressurs-forvaltning vil Regjeringen gjennomgå norsk lovgivning og praksis med det formål å styrke samordningen av norsk forvaltning av vassdrag, kyst og marine områder.

Oppdrettsnæringen er i sterk vekst, og det er viktig å hindre at denne på sikt medfører fare for regional overgjødsling på Vestlandet, jf. behovet for bedre miljøtilpasning av næringene i marin sektor.

Det internasjonale arbeidet for å redusere belastningen fra utslipp av næringssalter pågår ellers både i regi av Nordsjøkonferansene og i henhold til OSPAR-konvensjonen. Forpliktelsene i forhold til disse gjennomføres i stor grad gjennom oppfølging av EU-direktiv (nitratdirektivet og avløpsdirektivet).

Utslipp av olje fra petroleumsvirksomhet, landbasert virksomhet og skipsfart skal ikke medføre uakseptabel helse- eller miljøskade. For petroleumsvirksomhet betyr dette konkret at det for nye felt skal etableres løsninger som innebærer «nullutslipp» av olje og kjemikalier som er miljøfarlige til sjø. For eksisterende felt skal det som hovedregel innen 2005 etableres løsninger for nullutslipp eller minimale operasjonelle utslipp av mulige miljøskadelige forbindelser fra petroleumsvirksomheten. For å nå dette målet har miljøvernmyndighetene etablert et utstrakt samarbeid med industrien. På oppdrag fra Statens forurensningstilsyn har operatørselskapene utredet mulige tiltak for å redusere utslippene til sjø fra hver enkelt installasjon. Dette materialet er blitt brukt av myndighetene i arbeidet med å legge opp en strategi for å følge opp operatørenes aktiviteter. Videre vil det også bli gitt en nærmere beskrivelse av hva myndighetene legger i begrepet «nullutslipp».

Myndighetene overvåker tilstanden i det marine miljø. Blant annet kontrolleres om det finnes rester av oljekomponenter i fisk og andre marine organismer. Dette er viktig for å dokumentere at offshorevirksomheten ikke medfører forurensing av norsk sjømat. Oljeselskapene er gjennom utslippstillatelsene pålagt å overvåke utslipp og effekter av utslipp fra offshorevirksomheten. Dette er et viktig supplement til myndighetenes overvåking.

Det synes å være allmenn enighet om at kunnskapsgrunnlaget vedrørende langtidsvirkninger fra utslipp til sjø ikke er tilstrekkelig, og at den innsatsen som gjøres av industrien og forvaltningen på området bør organiseres på en mer rasjonell måte enn i dag. På denne bakgrunn er det nedsatt en arbeidsgruppe, bestående av representanter fra berørt industri/næringsliv, forskningsmiljøer og forvaltning. Siktemålet er å identifisere kunnskapsbehov, klargjøre forskningsbehov, samt å foreslå hvordan innsatsen på feltet kan organiseres på en mer rasjonell måte. Videre vil miljøvernmyndighetene skaffe en bedre oversikt over utslipp av olje fra skipsfart og landbasert industri.

Internasjonalt reguleres petroleumsvirksomheten i OSPAR-konvensjonen. Sommeren 2000 vedtok OSPAR nye regler for bruk og utslipp av oljebaserte og syntetiske borevæsker, utslipp av oljeholdig borekaks og bruk og utslipp av kjemikalier.

Norsk beredskap mot akutte utslipp av olje og kjemikalier er i medhold av forurensningsloven basert på tre beredskapsnivåer. Privat virksomhet slik som for eksempel petroleumsvirksomheten, skal sørge for en nødvendig beredskap og selv iverksette tiltak overfor egne akutte utslipp. Kommunene har ansvar ved mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkninger innen kommunen og som ikke dekkes av privat beredskap. Staten skal sørge for beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning som ikke dekkes av privat eller kommunal beredskap.

Miljøvernmyndighetene arbeider for tiden med en miljørisiko- og beredskapsanalyse der statens egen beredskapsevne evalueres. Det tas sikte på at dette arbeidet blir ferdigstilt i begynnelsen av 2001. Dagens oppgavefordeling innenfor oljevernberedskapen blir vurdert i tilknytning til dette arbeidet. Resultatet av det pågående arbeidet vil danne grunnlag for eventuelle endringer i statens oljevernberedskap, med sikte på ytterligere styrking og effektivisering. Det er ellers nedsatt en arbeidsgruppe på direktoratsnivå mellom miljøvern- og forsvarsmyndighetene som skal gjennomgå de beredskapsoppgaver som i dag er lagt til Sjøfartsdirektoratet for å hindre utlekking av olje og kjemikalier ved grunnstøting eller skipskollisjoner. Arbeidsgruppen skal vurdere mulighetene for å få en mest mulig effektiv bruk av statlige ressurser innenfor dette området og avgi rapport i løpet av våren 2001.

Arbeidet med å redusere miljøproblemene knyttet til skipsfart skjer i stor grad internasjonalt gjennom FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). Norge spiller en aktiv rolle i dette arbeidet. Det ventes at IMO i 2001 vedtar en internasjonal konvensjon som vil forby bruk av tinn-organiske bunnstoffer på skip. Norge bidrar også aktivt i arbeidet med å utarbeide en konvensjon med regler for å hindre uheldig spredning av fremmede organismer i ballastvann. Målet er at denne konvensjonen skal kunne underskrives i 2003. Også skipsfartens bidrag til utslipp av klimagasser er nå kommet på dagsordenen for IMO. Organisasjonen har i første omgang utarbeidet en studie som kartlegger utslippene, undersøker mulighetene for utslippsreduksjoner og vurderer aktuelle virkemidler.

Nærmere 2600 skipsvrak langs norskekysten er kartlagt. Skipsvrakprogrammet har som mål å sikre at vrakene ikke medfører forurensning. Den operative fasen med konkrete undersøkelser av prioriterte vrak er nå i ferd med å bli fullført. 30 av vrakene med et antatt høyt forurensningspotensiale er blitt vurdert nærmere de senere årene. Undersøkelser av de seks vrakene med antatt høyest forurensningspotensiale ble sluttført sommeren 2000. Resultatene fra disse undersøkelsene vil bli sammenholdt, og forslag til det videre arbeid med vrakene skal foreligge i løpet av våren 2001. Departementet vil på bakgrunn av tilstandskartleggingen avgjøre om tiltak må gjennomføres, blant annet om det vil være påkrevd å tømme vrakene for olje.