St.meld. nr. 27 (1996-97)

Om statens forhold til frivillige organisasjoner

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag og konklusjoner

Frivillige, sivile sammenslutninger har dype røtter i det norske samfunn. I mer enn 150 år har de vært bærere av kultur-, musikk- og idrettstradisjoner, av samvirke og dugnadsånd i by og bygd. De har vært sentrale pådrivere i utviklingen av den norske velferdssamfunnet, og ofte de første til å påta seg ansvar for svake og utsatte grupper i inn- og utland. De har bidratt i forvaltningen av naturressurser, og de ytte sentrale bidrag i folkeopplysningen. Etter at framveksten av den moderne velferdsstaten skjøt fart, har formidling av gruppeinteresserblitt en viktig oppgave, og mange inngår i nært samarbeid med myndighetene om å løse problemer på sine felt i samfunnet.

I denne meldingen er frivillige organisasjoner definert som medlemsbaserte sammenslutninger med et allmennyttig siktemål, en demokratisk styringsstruktur og et nasjonalt ledd som binder sammen lokale enheter. Innenfor meldingen faller også stiftelser med allmennyttig formål og økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste som hovedformål. Også trossamfunn og livssynsorganisasjoner er tatt med.

Meldingen omfatter også frivillige tiltak,dvs. det store mangfoldet av virksomheter som eies eller drives av frivillige sammenslutninger. Eksempler på slike tiltak er barnehager, behandlingsinstitusjoner og bistandsarbeid. I noen tilfeller faller organisasjon og tiltak sammen, f.eks. musikkorps, selvhjelpsgrupper og idrettslag.

Det er ikke enkelt å avgrense de frivillige sammenslutningene og deres aktiviteter fra andre typer samfunnsmessig virke. Mange frivillige organisasjoner har etter hvert vokst seg store. De står for et stort spekter av virksomheter, med store variasjoner i driftsformer, eierorganisering og finansiering. I noen sammenhenger er kontakten med moderorganisasjonen forholdsvis løs. På enkelte områder oppstår nye organisasjonsformer i grensesonen mellom stat, marked og sivilsamfunn. Til tider kan det være vanskelig å slå fast hvem som er deres egentlige eiere, og hvilke interesser de forfølger. På noen områder, spesielt innen idretten, har næringsinteresser og kommersielle driftsformer blitt blandet sammen med den mer tradisjonelle frivilligheten. Nye former for blandingsøkonomi øker sannsynligheten for at offentlige midler kan gå med til å subsidiere kommersielle aktiviteter.

I 1995 var statens samlede tildeling til frivillig virke, slik det defineres i denne meldingen, på til sammen 4,737 mrd. kroner. Rundt tre fjerdedeler av beløpet gikk til velferds- og tjenesteproduksjon der staten var en sentral bidragsyter. I hovedsak dreide dette seg om barnehagedrift, privatskoler, privat- og folkehøgskoler samt bistandsarbeid og utviklingshjelp. De tallene som er gjengitt her, omfatter ikke frivillig drevne fylkeskommunale helse- og sosialinstitusjoner. Tallet omfatter alle privatskoler og private høgskoler. Organisasjonsdrevne privatskoler og-høgskoler er ikke skilt ut fra andre privat eide.

Det var i 1995 store variasjoner i størrelsen på departementenes tildelinger til frivillig virke. Utenriksdepartementet sto for 32,1 prosent av overføringene, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for 32,3 prosent, 1 mens Barne- og familiedepartementet svarte for 19,8 prosent av de totale tildelingene.

Statlige tildelinger har av departementene gjerne blitt klassifisert som grunnstøtte, prosjektstøtte, driftsstøtte eller institusjonsstøtte. Men betegnelsene har vært anvendt forskjellig i ulike departement, og de gir derfor ikke noe fullgodt bilde av måten staten har anvendt støtten på. Det er derfor behov for å revidere disse betegnelsene.

Statens politikk overfor frivillige sammenslutninger har utviklet seg innenfor enkeltområder, som f.eks. helse- og sosialsektoren, idrett og kultur, barn og ungdom, nærmiljø og fritid, miljøvern, internasjonal bistand mv. I enkelte sammenhenger har bidragene til organisasjonene inngått i støtteordninger for flere typer private mottakere, og organisasjonenes virke har ikke vært oppfattet som særegent eller annerledes enn de øvrige. Ofte har det heller ikke vært utformet noen særegen politikk overfor frivillig virke. Tildelinger har skjedd ut fra ulike og tildels motstridende prinsipper. Samordningen av den statlige politikken i de enkelte sektorene har vært begrenset, og tildelings- og kontrollpraksis har variert fra ett område til et annet.

Mot denne bakgrunnen mener Regjeringen det er behov for en bedre samordning av departementenes tildelingspraksis. Videre er det behov for å finne fram til generelle tildelingsprinsipper som har gyldighet for hele statsforvaltningen, på tvers av departements- og sektorgrenser. Det er også behov for å finne fram til kontrollrutiner som er tilpasset særpreget i den frivillige virksomheten.

Fundamentet for frivillig virke er enkeltmenneskets engasjement gjennom medlemskap, økonomiske bidrag og aktiv innsats i lokalt foreningsliv og andre typer organisering. Når hensikten er å styrke den enkeltes engasjement, er det viktig at en størst mulig del av de statlige overføringene tilflyter lokalleddene i de frivillige sammenslutningene.

Frivillige sammenslutningers grunnleggende legitimitet er først og fremst knyttet til deres oppslutning i befolkningen. I skandinaviske land er demokratisk organisering et sentralt kjennetegn som skiller våre organisasjoner fra dem i mange andre land. Regjeringen ønsker også i framtiden å stimulere en utvikling som styrker de demokratiske tradisjonene i organisasjonene.

For Regjeringen er det også en viktig oppgave å opprettholde et mangfold av frivillige organisasjoner som gir tilhørighet for grupper med ulik kulturell, sosial og etnisk bakgrunn. Et slikt mangfold er et gode i seg selv, og en sikkerhet for at mennesker med ulike forutsetninger kan finne en sosial tilhørighet i sivilsamfunnet.

Medvirkning mellom organisasjoner og myndigheter er ofte av stor betydning for å kunne realisere velferdsmål. Medvirkning bør i størst mulig grad ta hensyn til de frivillige aktivitetenes egenart. Statlige støtteordninger bør utformes slik at egenarten får utvikle seg på sine egne premisser. Det er en offentlig oppgave å stimulere mangfoldet i frivillig virke.

Statlige støtteordninger til frivillige sammenslutninger har som hovedformål å styrke de aktivitetene som organisasjonene står for. Men departementene bidrar også med midler til paraplyorganisasjoner og til opprettelse av interesseorganisasjoner.

For departementene utgjør paraplyorganisasjonene bindeledd til større grupper av enkeltorganisasjoner. Paraplyorganisasjoner medvirker ofte i fordelingen av midler på sitt område, og de utgjør et felles talerør for sine medlemssammenslutninger.

Når staten finansierer paraplyorganisasjoner, kan det oppstå en fare for at de deltakende medlemsorganisasjonene mister innflytelse over paraplyenheten. Regjeringen vil derfor understreke betydningen av at paraplyorganisasjoner primært må hente sin legitimitet fra de deltakende medlemsorganisasjonene.

Flere departementer yter støtte til etablering og vedlikehold av ulike typer interesseorganisasjoner. Disse støtteordningene er vokst fram historisk, og er ikke forankret i overordnede normer for hvilke grupper som bør få slik støtte. I framtiden bør støtte til opprettelse av interessegrupper først og fremst forbeholdes grupper som har vanskelig for å organisere seg på egen hånd.

Regjeringen tar i meldingen utgangspunkt i tre ulike grunnsyn på statlige støtteordninger til frivillig virke. Hensikten med disse synsmåtene er å tydeliggjøre at statens samspill med frivillig virke kan anta ulike former. Statlige støtte- og kontrollordninger kan gis ulikt innhold, avhengig av hvilke aktiviteter organisasjonene står for, og måten disse er organisert på.

De tre kategoriene er ikke sammenfallende med de betegnelsene som tidligere har vært brukt (prosjektstøtte, driftsstøtte mv.). De vil, for enkelte departementers vedkommende, kreve en ny gjennomgang av hva som er hensikten med støtten til organisasjonene.

Det første grunnsynet er knyttet til ønsket om å stimulere forenings- og medlemsbasert virke i frivillige sammenslutninger. Selv om midlene vanligvis gis til sentralleddet, er hensikten primært å stimulere lokale aktiviteter gjennom deltakelse i demokratisk oppbygde sammenslutninger. Midler bør gi organisasjonene anledning til å utfolde seg på egne premisser og realisere egne mål. Ressursene bør også i størst mulig grad komme det lokale forenings- og klubbnivået til gode, fordi det vanligvis er her de viktigste frivillige aktivitetene foregår.

Ønsket om å stimulere lokale, frivillige aktiviteter kan best realiseres gjennom grunnstøtteordninger. Når grunnstøtte skal fordeles til et større antall sammenslutninger, må det formuleres kriterier for tildelingen. Kriteriene kan ta utgangspunkt i antall medlemmer, lokale aktiviteter, deltakere, lokale lag, demokratisk struktur mv. Utformingen av støttekriterier bør ta hensyn til egenarten og særpreget til de mottakende sammenslutningene. Kriteriene bør ikke være for omfattende, og de kontrollkravene som knyttes til dem, bør kunne innfris uten for store kostnader for organisasjonene. Grunnstøtte kan også gis til enkeltorganisasjoner, som ikke er en del av en større gruppe.

Også i framtiden vil statsstøtte til frivillige organisasjoner ha til hensikt å fremme demokrati, medvirkning og sivilt engasjement i inn- og utland. For å opprettholde et mangfold av slike aktiviteter, bør medlems- og foreningsstøtte inneholde få føringer på organisasjonenes ressursbruk, og vridningseffektene av offentlige kontrollordninger bør begrenses mest mulig.

I tillegg til ordinære kontrollrutiner som gjelder for støtte til frivillige organisasjoner, vil Regjeringen i enkelte sammenhenger legge opp til en dialog mellom det enkelte departement og organisasjoner som mottar statstilskudd. Stønadbeløpets størrelse, forventninger og formålet med støtten vil være avgjørende for om bruk av dialog vil være et egnet virkemiddel. Regjeringen vil også gå inn for at evalueringertas i bruk som et virkemiddel for å få bedre generell innsikt i organisasjonenes virkemåter.

Det andre grunnsynet tar utgangspunkt i ulike former for verdibasert samvirke mellom frivillige sammenslutninger og statlige myndigheter. I mange sammenhenger søker staten å trekke på organisasjonenes særegne egenskaper og aktiviteter. Det kan dreie seg om alternative måter å løse et problem på, et særegent verdigrunnlag, ubetalt arbeidsinnsats, økonomiske innsatsressurser, en annerledes behandlingsmåte, en ny organisasjonsmodell o.l.

Samvirke som bygger på at frivillige sammenslutninger skal utfolde sin egenart, krever statlig forståelse for hva denne egenarten består i, og et bevisst forhold til hvordan denne best kan stimuleres. Regjeringen vil gå inn for at statlige tildelinger også i framtiden gir organisasjonene tilstrekkelig frihet til å utfolde sin egenart og sitt verdigrunnlag.

Det kan til tider være uklart om en frivillig virksomhet faktisk har et særpreg eller en egenart. I slike tilfeller må det være opp til den enkelte organisasjon å klargjøre hva egenarten består i, og hvorfor virksomheten søker offentlig støtte.

Når stat og organisasjoner går sammen om et felles prosjekt, kan det oppstå strid om hvem som har eiendomsrett til prosjektet. Regjeringen mener at kontrollen over et samvirketiltak bør stå i forhold til de ressursene som den enkelte samarbeidspartner skyter inn. Prinsippet innebærer at kravene til tiltakets form, innhold og kontroll øker med andelen av statlig ressursinnsats. Til grunn for samarbeidet bør det ligge en avtale som spesifiserer samvirketiltakets formål, innhold og varighet, hvem som har ansvar for prosjektet, og hvilke krav som stilles til dokumentasjon av resultater.

Det tredje grunnsynet er knyttet til de frivillige organisasjonenes rolle som produsenter av fortjenestefrie velferdstiltak. I organisasjonsdrevne virksomheter utføres det mange oppgaver for offentlig regning, uten at organisasjonenes egenart eller verdigrunnlag er et framtredende trekk ved virksomheten. På enkelte områder, som innen internasjonalt bistandsarbeid, utdanning og i helse- og sosialsektoren, er organisasjonene viktige bidragsytere. Det kan være ulike årsaker til at frivillige drevne tilbud har vokst fram. Noen aktiviteter har gradvis utviklet seg fra å være frivillig finansierte til å bli fullt integrert i det offentlige tilbudet. Andre har ekspandert fordi de har vært ønsket som tillegg til de offentlige tilbudene.

Fordelen ved å benytte frivillige organisasjoner som velferdsprodusenter framfor offentlig eller markedsbasert virksomhet, vil vanligvis ligge i medlemmenes engasjement og frivillige innsats, samt den fleksibiliteten som frivillig organisering representerer. I internasjonalt, humanitært arbeid kan det også være viktig å ha ikke-statlige kanaler for bistanden.

Regjeringen vil fortsatt satse på å kanalisere offentlige midler til frivillig drevne velferdsytelser. Det er Regjeringens syn at der frivillige organisasjoner utøver en virksomhet hvor særpreg og egenart er vanskelig å få øye på, eller helt fraværende, bør virksomheten underlegges de samme krav som stilles til andre, tilsvarende velferdsprodusenter, enten disse er offentlige eller private.

For en del organisasjoner, spesielt innen idretten, ser fortjenestebaserte eierformer i økende grad ut til å bli integrert med frivillig virke. En videre utvikling i en slik retning vil kunne føre til at statlige tilskudd, fordelt som støtte til frivillige og allmennyttige formål, kan bli omdannet til fortjeneste for private eiere. For å unngå dette kreves en større grad av bevissthet om grensegangen mellom privat og allmennyttig virke. I andre tilfeller kan det være påkrevd med klarere organisatoriske og økonomiske skillelinjer mellom ulike aktiviteter innenfor den enkelte organisasjon.

For å bedre kunnskapen om de frivillige organisasjonenes rolle i samfunnet vil Regjeringen styrke forskningsinnsatsen på dette området. Forskningen bør gi empirisk kunnskap om organisasjonenes aktiviteter, oppslutning og struktur, og forskningen bør også gi innsikt i parallelle utviklingstrekk i andre land. Det er også viktig å få fram kunnskap om endringer i eierformer og inntektsgrunnlag, samt demokratiske prosesser og nye former for deltakelse i de frivillige organisasjonene.

Regjeringen ser det som viktig å legge til rette for økt aktivitet på lokalnivået. Gjennom endringer i rammebetingelsene til de frivillige organisasjonene kan deres muligheter til å skape lokal aktivitet styrkes. Det tas sikte på å gjennomføre endringer allerede fra 1998. Regjeringen vil derfor før sommeren komme med en utredning og forslag til endringer av skatte- og avgiftsreglene for allmennyttige organisasjoner.

Målet er å skape bedre vilkår for inntektsskapning og lønnet arbeid (f.eks. trenere, instruktører, dirigenter o.l.) i frivillige organisasjoner. I denne sammenheng vil det også bli vurdert i hvilken utstrekning det er mulig å forenkle de formelle reglene for oppgaveplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene, slik det er gjort for privatpersoner som engasjerer lønnstakere i hjemmet. Et utvidet skatte- og avgiftsfritak for frivillge organisasjoner vi gi disse større muligheter til å drive sin virksomhet.

Regjeringen legger videre opp til at deler av overskuddet fra FLAX de neste årene skal tilfalle frivillige organisasjoner som arbeider for barn og unge på lokalt plan. Det er grasrotaktivitetene som skal støttes; f.eks knøttelag, skolemusikkorps og den lokale kulturen.

Det er Regjeringens syn at i framtidens velferdssamfunn bør de sivile, frivillige sammenslutningene spille en aktivt medvirkende rolle. Uten den frivillig entusiasme og innsatsvilje som organisasjonene er bærere av, vil velferdssamfunnet være vanskelig å videreutvikle.

Fotnoter

1.

1) I tildelingene fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet inngår de samlede overføringene til privatskoler og private høgskoler. Andelen som gikk til privatskoler og private høgskoler drevet av frivillige organisasjoner er ikke skilt ut.

Til toppen
Til dokumentets forside