2 Statusbeskrivelse og vurdering

Dette kapitlet gir en statusbeskrivelse og vurdering av de mest sentrale punktene i Reform 94. Utgangspunktet er de prinsipper, forutsetninger og vedtak som Stortinget la til grunn ved behandlingen i 1992. Situasjonen før Reform 94 er beskrevet så langt dette er mulig som grunnlag for å vurdere utviklingen. Det er denne «førsituasjonen» som er målestokken for vurderingen.

Forslag til tiltak er ikke drøftet i dette kapitlet. Det blir gjort i kap 4 med basis i beskrivelsen og vurderingene i kap 2.

2.1 Rettigheter

2.1.1 Situasjonen før Reform 94

Elever som ble tatt inn til videregående opplæring før Reform 94, hadde ingen lovfestet rett til å gjennomføre opplæringsløpet. Fylkeskommunene hadde etter lov om videregående opplæring plikt til å planlegge videregående opplæring, men ikke plikt til å skaffe den enkelte søker opplæringsplass. Dette førte bl a til at store grupper unge ikke fikk plass i videregående opplæring, særlig i videregående kurs på yrkesfaglige studieretninger.

Søkere mellom 16 og 20 år som etter sakkyndig vurdering hadde behov for særskilt tilrettelagt opplæring, hadde fortrinnsrett foran andre søkere til videregående opplæring.

Bedrifter hadde ingen plikt til å ta imot lærlinger, men hvis en bedrift ansatte en ungdom under 20 år for å arbeide innenfor et fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet (lfa), hadde ungdommen rett til lærekontrakt. Dette ga ungdommen de rettigheter og plikter som fulgte av lov om fagopplæring. Fylkeskommunen ble på sin side blant annet forpliktet til å gi lærlingen den pliktige skoleundervisningen.

2.1.2 Målene og vedtakene i Reform 94

Det var et mål i St meld nr 33 (1991-92) å sikre opplæringsplasser til all ungdom mellom 16 og 19 år. For alle som ønsket det, skulle opplæringen kunne føre fram til studiekompetanse, fag- eller svennebrev eller annen yrkeskompetanse. Stortinget sluttet seg i hovedsak til departementets forslag, og det ble lovfestet en rett til videregående opplæring for ungdom som har gjennomgått grunnskole eller tilsvarende. Dette innebærer rett til tre års heltids videregående opplæring og rett til inntak på et av tre alternative grunnkurs og 2 års videregående kurs som bygger på grunnkurset. Retten må normalt tas ut innen fire år (fem år for de som følger hovedmodellen i fagopplæring, 2 + 2) etter at grunnskolen er avsluttet.

Stortinget utvidet regjeringens forslag til også å omfatte rett til dokumentert delkompetanse.

Søkere som er 20 år eller yngre, og som på grunn av funksjonshemming eller av andre grunner har behov for særskilt tilrettelagt opplæring, skulle sikres et tilstrekkelig og godt tilpasset tilbud. Dette innebærer

• rett til inntak til prioritert grunnkurs innenfor en fastsatt kvote

• mulighet til opplæring i inntil 5 år

2.1.3 Utviklingen fram til i dag

Rett til tre års videregående opplæring

Det ble lovfestet en rett til videregående opplæring for ungdom som avslutter grunnskole eller tilsvarende slik det er vist til i kap 2.1.2. Rettsbestemmelsene trådte i kraft i 1994 for alle som avsluttet grunnskolen dette året, eller senere.

Ungdom født etter 1978 har fått rett til tre års heltids videregående opplæring med en tilsvarende plikt for fylkeskommunen til å oppfylle retten. Det er ingen lovfestet plikt for bedrifter til å ta inn lærlinger. Elever som sikter mot fag- eller svennebrev, har ingen lovfestet rett til læreplass. Fylkeskommunene har plikt til å skaffe alternative opplæringstilbud i skole for rettselever som ikke får læreplass.

Elever som tegner lærekontrakt etter to år i skole, får normalt rett til ett opplæringsår og ett verdiskapingsår i bedrift. Både i lov om fagopplæring i arbeidslivet og i den nye opplæringsloven er det åpnet for at elever som etter sakkyndig vurdering er særdeles lite skolemotiverte og av den grunn vil ha særlige problemer med å følge vanlig opplæringsløp for faget, etter samtykke fra fylkeskommunen skal kunne inngå lærekontrakt med full opplæring i lærebedrift.

Det er en klar reduksjon i antall elever som tar flere grunnkurs etter innføringen av Reform 94. Det er grunn til å anta at dette både skyldes omleggingen av grunnkursstrukturen, økte muligheter for å gå videre til videregående kurs I og fortrinnsretten for rettselever. Fylkeskommunene har på en god måte oppfylt sine forpliktelser i samsvar med loven.

Departementet har fått tilbakemeldinger om at avgrensning av opplæringsretten til tre år bl a kan føre til at elevene er tilbakeholdne med å foreta utradisjonelle valg av studieretning. Dette kan være en medvirkende årsak til at både jenter og gutter fortsatt velger fag etter tradisjonelle kjønnsrollemønstre. Noen fylkeskommuner har forsøkt å motvirke dette ved å tilby ett år ekstra for elever som velger utradisjonelt.

Det er også kommet tilbakemeldinger fra blant annet fylkeskommunene om at ungdommer som har gjennomført fagopplæring i bedrift, kan få problemer med skoleplass dersom de ønsker å gå tilbake til skolen og ta allmennfaglig påbygging for å oppnå studiekompetanse. Disse ungdommene har ikke noen formell rett til skoleplass i disse tilfellene. Flere fylkeskommuner har åpnet for å sikre disse elevene skoleplass.

Rett til inntak til ett av tre alternative grunnkurs

Forskningen viser at fylkeskommunene har lagt stor vekt på å oppfylle elevenes førsteønske ved valg av grunnkurs. Høsten 1994 kom ca 94 pst av elevene med rett til videregående opplæring inn på det grunnkurset de prioriterte først. På landsbasis viser oversiktene for 1997 at 92 pst av rettselevene får sitt førsteønske oppfylt. Denne andelen har i liten grad endret seg i løpet av innføringsfasen av reformen. Når det gjelder søkere uten lovfestet rett, er det tilsvarende tallet lavere. En viktig årsak til at elevenes førstevalg har fått så høy prioritet i fylkeskommunene, er at dette har stor betydning for elevenes motivasjon i skolearbeidet. Ifølge forskerne er det nå tegn til at knapphet på læreplasser innenfor enkelte fag, og overskudd i andre, har bidratt til en viss dreining bort fra fokus på elevenes ønsker og over mot en dimensjonering ut fra tilgangen på læreplasser.

Departementet antar at det høye antallet som får oppfylt sitt førsteønske, har medvirket til at antall omvalg er gått ned, og dermed at gjennomstrømmingen er bedret.

Uttaksrammene for retten

I henhold til lovens bestemmelser om rett til videregående opplæring må retten normalt tas ut innen fire år etter at elevene har gjennomgått grunnskolen. Der opplæring skjer helt eller delvis i lærebedrift, må retten normalt tas ut innen fem år. Dette gir elevene mulighet til et venteår før eller underveis i opplæringsløpet uten at de bruker av opplæringsretten.

I forskningen er det pekt på at uttaksrammene for retten virker begrensende, og at en god del elever mangler nødvendig modenhet til å gjennomføre opplæringen med en uttaksramme på fire (fem) år. Oppfølgingsgruppen råder derfor departementet til å vurdere om grensen på fire år bør utvides eller oppheves.

I Innst O nr 70 (1997-98) til Ot prp nr 46 (1997-98) om opplæringslova, bad komiteen regjeringen «ta initiativ til at skoleretten kan gjelde ut over dagens 4-års grense».

Elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for særskilt tilrettelagt opplæring, har en lovfestet fortrinnsrett til inntak til sitt primære utdanningsvalg dersom den sakkyndige vurderingen anbefaler dette. Forskerne har pekt på ulikheter i fylkeskommunenes inntakspraksis på dette området, og at det derfor er behov for å følge opp dette videre.

Elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring har lovfestet mulighet til inntil 5 års videregående opplæring etter en sakkyndig vurdering. Det vil si at de i utgangspunktet ikke har formell rett til mer enn tre års opplæring, men må søke om utvidelse. Det er fylkeskommunen som etter sakkyndig vurdering avgjør om det skal gis opplæring ut over tre år, og eventuelt omfanget. Fylkeskommunene har ikke tilgjengelige data for omfanget av elever som får utvidet opplæring, eller hvordan bestemmelsene om utvidet opplæringstid praktiseres.

I lov om videregående opplæring har elever som etter sakkyndig vurdering trenger spesialpedagogisk hjelp, rett til særskilt tilrettelagt opplæring. I den nye opplæringslovens § 5-5 blir det i tillegg innført rett til individuell opplæringsplan for alle som får spesialundervisning.

Forskerne viser at tildeling av ressurser til særskilt tilrettelagt opplæring praktiseres ulikt i fylkeskommunene, og at det også er ulik praksis i grunnskole og videregående opplæring. De viser også til at bare en tredjedel av elever som tas inn på særskilte vilkår, er jenter. I fylkeskommunene blir ressursene primært lagt i skolenes rammetildeling, mens det i kommunene blir fattet flere enkeltvedtak. Klargjøring av retten til spesialundervisning sammenholdt med retten til individuell opplæringsplan og nye saksbehandlingsregler kan på lengre sikt føre til at bruken av enkeltvedtak vil øke i fylkeskommunen.

Etter lov om fagopplæring i arbeidslivet § 10-5 kan fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda samtykke i at det fastsettes avvikende kontraktsvilkår for funksjonshemmede. Fylkeskommunene foretar ikke egne registreringer av antallet slike lærekontrakter, men ifølge tilskuddsoppgjøret per 30.06.1998 er det utbetalt tilskudd til 182 slike løpende kontrakter på landsbasis.

I den nye opplæringsloven § 3-3 sjette ledd har departementet hjemmel til å gi forskrifter om avvik fra opplæringsordningen for lærlinger med særskilte behov. Regelen i lov om fagopplæring § 10 femte ledd er foreslått videreført i høringsutkast til forskrift til opplæringslova.

Det er behov for mer kunnskap om hvordan elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring klarer å gjennomføre fagopplæringen i bedrift.

Oppfølgingsgruppen anbefaler departementet å følge opp og vurdere vilkårene for å få særskilt tilrettelagt opplæring, hvordan vedtakene fattes, og hvordan opplæringen gis. Dette vil bli drøftet i kap 4.

Minoritetsspråklige elever

Det er ikke innført spesielle rettigheter for minoritetsspråklige elever i tilknytning til Reform 94, men på linje med andre elever har de rett til å få opplæringen tilpasset sine behov.

Blant de minoritetsspråklige elevene er det mange uten norsk skolebakgrunn og med dårlige norskkunnskaper som gjennomfører innføringskurs før de starter på grunnkurs. Forskningen har avdekket at dagens regelverk kan tolkes slik at dette innføringskurset betraktes som et venteår. Når venteåret er oppbrukt, må eleven derfor gjennomføre et treårig opplæringsløp uten avbrudd. Det betyr at elevene starter på grunnkurs med redusert rett. Forskerne påpeker derfor at rettighetshavere som gjennomfører innføringskurs, er underlagt strengere betingelser enn andre rettighetshavere. Oppfølgingsgruppen anbefaler departementet å arbeide videre med å presisere rammene for minoritetsspråklige elevers status og rettigheter innenfor videregående opplæring.

Elever med behov for tilrettelegging, men uten rett til særskilt tilrettelagt opplæring

En del elever viser seg å ha behov for tilrettelegging uten å bli vurdert å ha rett til spesialundervisning. Disse elevene blir av forskerne benevnt som «gråsoneelever». I mange tilfeller vil disse ikke være i stand til å nå full studie- eller yrkeskompetanse i løpet av opplæringsløpet. Forskningen peker på at det kan være behov for å sikre disse elevene rett til individuell opplæringsplan når det blir klart at målet for opplæringen endres fra studie- eller yrkeskompetanse til delkompetanse.

Etter lov om fagopplæring i arbeidslivet, § 10 sjette ledd, er det anledning til å tegne lærekontrakt for full opplæring i bedrift for elever som etter sakkyndig vurdering er spesielt lite skolemotiverte. I opplæringsloven § 3-3 sjette ledd har departementet hjemmel til å gi forskrifter om avvik fra opplæringsordningen for lærlinger med særskilte behov. Regelen i lov om fagopplæring § 10 sjette ledd er foreslått videreført i høringsutkast til forskrift til opplæringslova. Departementet har svært ufullstendige tall for omfanget av dette fordi registreringen i fylkeskommunene er mangelfull. De tallene som departementet har innhentet, tyder likevel på at denne muligheten ikke blir anvendt av særlig mange. Det synes å være registrert under 100 slike lærekontrakter på landsbasis. Det er behov for å følge opp hvordan disse elevene lykkes, og vurdere nærmere om dette er en gunstig ordning for lite skolemotiverte.

Voksnes rettigheter

Voksne har i dag ikke lovfestet rett til videregående opplæring, men gjennom omfangsforskriften er fylkeskommunene pålagt å gi opplæring til elever og lærlinger utover de som er rettselever. Samlet omfang skal være minimum 375 pst av et gjennomsnittlig årskull 16-19-åringer. Departementet kan gi dispensasjon fra omfangskravet på 375 pst dersom det kan gis en tilfredsstillende begrunnelse fra fylkeskommunenes side ut fra økonomiske hensyn, behovshensyn eller lignende.

Både antall voksne søkere og antall voksne elever i videregående opplæring har gått ned etter innføringen av Reform 94 (se kap 2.4). Nedgangen har vært størst for yrkesfagene. En del av nedgangen i antallet voksne søkere skyldes trolig at voksne har fått en dårligere konkurransesituasjon i forhold til yngre søkere, men samtidig har nok det gunstige arbeidsmarkedet også medført nedgang i antall voksne søkere. Forskningen har også pekt på manglende fleksibilitet i fylkeskommunenes tilbud som en årsak til at antall voksne søkere er redusert. Antallet voksne som har tatt fag- eller svennebrev utenom læreforhold etter den såkalte § 20-ordningen, har dessuten økt kraftig i den samme perioden.

Forskerne har også pekt på at selv om voksne blir tatt inn på ønsket grunnkurs, er de ikke sikret å komme videre i sitt utdanningsløp. Videre understrekes betydningen av trygghet for å kunne fullføre et påbegynt opplæringsløp som en viktig motivasjonsfaktor for voksne når det gjelder å ta videregående opplæring. Det er betydelige variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder å gi voksne tilbud om et sammenhengende opplæringsløp. Oppfølgingsgruppen har tilrådd at voksne som blir tatt inn på grunnkurs, skal sikres rett til å fullføre tre års opplæring.

I St meld nr 42 (1997-98) om kompetansereformen foreslo Regjeringen en utvidet plikt for fylkeskommunen til å tilby videregående opplæring til voksne. Dette forslaget fikk ikke flertall i Stortinget. Forslaget i komiteen om individuell rett til videregående opplæring for voksne fikk heller ikke flertall i Stortinget. I kap 4 vil det bli foretatt en noe mer omfattende vurdering av rettsbestemmelser for voksne og fylkeskommunens plikter.

2.1.4 Oppsummering

Bestemmelsene om rett til tre års heltids videregående opplæring har i overveiende grad fungert etter hensikten. At retten er begrenset til tre år, gjør at elevene har begrensede muligheter til omvalg etter at de har valgt studieretning. Enkelte fylkeskommuner har gitt mulighet til utvidet opplæringstid for å stimulere til for eksempel utradisjonelle valg, eller for å sikre elever formell rett til å gjennomføre allmennfaglig påbygging etter fullført fagopplæring.

Elever med rett til videregående opplæring får i stor grad oppfylt sitt primærønske på grunnkurs. De får også oppfylt retten til å komme inn på videregående kurs som bygger på grunnkurset. De ungdommene som ikke får læreplass, har fått tilbud om opplæring i videregående kurs II i skole med rett til å gå opp til fagprøven. For elever uten rett er bildet mer nyansert.

Det er bred enighet om at uttaksrammen for retten synes å være for begrenset.

Regelverket for rett til særskilt tilrettelagt opplæring praktiseres noe ulikt. Videre er det en del uklarheter knyttet til minoritetsspråklige elevers status og rettigheter innenfor videregående opplæring.

Elever som ikke har rett til særskilt tilrettelagt opplæring, kan likevel ha behov for individuell opplæringsplan hvis de ikke er i stand til å nå full yrkes- eller studiekompetanse. For elever som etter sakkyndig vurdering anses spesielt lite skolemotiverte, er det anledning til å tegne lærekontrakt for full opplæring i bedrift. Det bør ses nærmere på om dette fungerer etter hensikten.

Voksnes manglende rettigheter til videregående opplæring kan ha vært en medvirkende årsak blant flere til at søkningen og antall elever fra denne gruppen er betydelig redusert.

2.2 Tilbudsstrukturen

2.2.1 Situasjonen før Reform 94

Før Reform 94 var videregående opplæring preget av en mangfoldig, overlappende og uoversiktlig tilbudsstruktur med stor grad av spesialisering og mange ulike opplæringsløp. Især på de yrkesfaglige studieretningene førte dette til dårlig gjennomstrømming. Relativt få elever gjennomførte et opplæringsløp helt fram til fag- eller svennebrev. Tilbudsstrukturen var kostbar og vanskelig å administrere, og det var store regionale forskjeller i opplæringstilbudet. Dette førte til at mange elever tidlig måtte flytte hjemmefra for å få ønsket tilbud.

Opplæringstilbudet i videregående skole var fordelt på 10 ulike studieretninger. Spesialiseringsgraden var stor allerede på grunnkursnivå, med 109 ett- eller toårige grunnkurs fordelt på de 10 studieretningene. På de videregående kursene og innenfor fagopplæringen økte spesialiseringen ytterligere. Til sammen var det for skoleåret 1990-91 registrert elever på ca 500 ulike kurstyper i den videregående skolen. Ca 190 fag var lagt under lov om fagopplæring i arbeidslivet.

Mange av utdanningsløpene førte ikke fram til studie- eller yrkeskompetanse, og det var større kapasitet på grunnkurs enn på de videregående kursene. Påbyggingsmulighetene var begrenset, og mange elever ble tvunget til å bevege seg «sidelengs» i systemet fra grunnkurs til grunnkurs, søkte utdanning utenfor videregående opplæring eller falt ut av utdanningssystemet.

Opplæring i skole og opplæring i bedrift var regulert under ulike lover avhengig av målgruppene, og det var dårlig organisatorisk sammenheng mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift.

Et annet problem var at tilbudet om læreplasser til aldersgruppen 16-19 år var svært utilstrekkelig. Fagopplæringen var i all hovedsak et tilbud til voksne. Det var få kvinner i fagopplæringen, og det var få muligheter for å ta fag- eller svennebrev i tradisjonelle kvinneyrker som for eksempel ulike service- og omsorgsfag.

Problemene med dårlig gjennomstrømming og lav kompetanseoppnåelse er illustrert i Blegenutvalgets gjennomstrømmingsmodell, som er omtalt i kap 2.4.

2.2.2 Målene og vedtakene i Reform 94

I St meld nr 33 (1991-92) ble følgende prinsipper lagt til grunn for drøftingen av tilbudsstrukturen:

• Den skal ivareta samfunnets og arbeidslivets behov for kompetanse.

• Den skal sikre god gjennomstrømming av ungdomskullene fram til kompetanse med best mulig ressursutnyttelse, færrest mulig unødige omvalg og ingen blindveier.

• Den skal bygges opp slik at flest mulig i årskullene kan nyttiggjøre seg de ordinære tilbudene selv om de har forskjellige evner og forutsetninger.

• Den skal ha innebygd gode alternative opplæringstilbud for de delene av ungdomskullet som ikke kan gjøre seg nytte av de ordinære tilbudene på en tilfredsstillende måte.

• Strukturen må ivareta tilstrekkelig bredde i opplæringen, samtidig som behovet for den nødvendige spesialisering ivaretas.

• For å ivareta den nødvendige bredden skal grunnkursene være få og brede. På videregående kurs I skal det være mulighet for spesialisering i ulike retninger med videre spesialisering på videregående kurs II eller i bedrift.

• For fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet skal det være god organisatorisk sammenheng mellom opplæring i skole og bedrift. Opplæringen i bedrift skal normalt bygge på opplæring i skole.

• Tilbudsstrukturen skal bidra til å opprettholde det desentraliserte opplæringstilbudet vi har i Norge, og til at flest mulig ungdommer får et utdanningstilbud på eller i nærheten av hjemstedet.

• Tilbudsstrukturen skal være oversiktlig og ryddig for brukerne.

• Målet om større likestilling mellom kjønnene må ivaretas.

• Hensynet til voksne utdanningssøkende og behovet for tilbakevendende utdanning skal sikres.

Stortinget sluttet seg til disse prinsippene. I Innst S nr 200 framhevet komiteen spesielt behovet for breddekompetanse i framtidens arbeidsmarked, opprettholdelse av et desentralisert opplæringstilbud for å bevare bosettingsmønsteret og muligheten for å bedre gjennomstrømmingen og redusere antall omvalg.

Det var et mål i St meld nr 33 at alle grunnkurs skulle ha påbygginger som kunne føres helt fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse for alle som ønsker og har muligheter for dette.

Grunnkursstrukturen

Stortinget sluttet seg til prinsippet om få og brede grunnkurs, men mente at en altfor sterk reduksjon av tallet på grunnkurs kunne ha uheldige faglige og pedagogiske virkninger. Etter en samlet vurdering gikk Stortinget inn for opprettelse av 13 grunnkurs. I tillegg til de 9 som var foreslått i stortingsmeldingen, ble departementet bedt om å opprette 2 nye grunnkurs innenfor håndverks- og industrifag etter samråd med partene. Videre mente Stortinget at det burde opprettes eget grunnkurs for musikk, dans og drama og eget grunnkurs for idrettsfag.

Stortinget sluttet seg til sammenslåingen av allmenne fag og handels- og kontorfag.

Strukturen på videregående kurs I og videregående kurs II

I St meld nr 33 gikk departementet inn for opprettelse av 30-50 videregående kurs I med en klar yrkesinnretning av opplæringen. For fag under lov om fagopplæring skulle ytterligere spesialisering skje i bedrift, mens den siste spesialiseringen skulle tas i videregående kurs II for fag som ikke lå under lov om fagopplæring. Stortinget gikk inn for at antallet videregående kurs skulle fastsettes i samarbeid med partene.

Hovedmodellen for fagopplæring i arbeidslivet

Det var et viktig mål for Reform 94 at det ble bedre sammenheng mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift for fag under lov om fagopplæring. Departementet gikk inn for en ny hovedmodell for fagopplæring. Etter den nye hovedmodellen skal de to første årene av opplæringen gis i skole, mens den avsluttende spesialiseringsdelen skal gis i bedrift. Opplæringen i bedrift skal inneholde en opplæringsdel og en verdiskapingsdel. Opplæringsdelen skal utgjøre inntil ett års heltids opplæring, og kan fordeles over inntil to år med gjennomsnittlig 50 pst opplæring hvert år. Resten av tiden vil da utgjøre verdiskapingsdelen. Stortinget merket seg at departementet ikke gikk nærmere inn på sluttspesialiseringen i den foreslåtte hovedmodellen i meldingen, men at departementet i samarbeid med fagmiljøene ville ta en prinsipiell gjennomgang av dette.

Det ble foreslått mulighet for unntak fra hovedmodellen med full opplæring i bedrift for enkelte spesielle og særlig små fag som ikke passet inn i hovedmodellen.

Stortinget sluttet seg til departementets forslag om ny hovedmodell for fagopplæring.

2.2.3 Utviklingen fram til i dag

2.2.3.1 Grunnkursstrukturen

Etter Stortingets behandling av St meld nr 33 (1991-92) ble følgende 13 grunnkurs opprettet på grunnlag av tilråding fra Rådet for fagopplæring i arbeidslivet:

• Allmenne, økonomiske og administrative fag

• Musikk, dans og drama

• Idrettsfag

• Helse- og sosialfag

• Naturbruk

• Formgivingsfag

• Hotell- og næringsmiddelfag

• Byggfag

• Tekniske byggfag

• Elektrofag

• Mekaniske fag

• Kjemi- og prosessfag

• Trearbeidsfag

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet foreslo en noe annen inndeling av grunnkursene innenfor håndverks- og industrifagene enn det som lå til grunn i St meld nr 33 (1991-92), for å få innpasset to nye grunnkurs. Industriell produksjon og håndverksfag ble foreslått tatt ut, mens tekniske byggfag, mekaniske fag, kjemi- og prosessfag og trearbeidsfag ble foreslått lagt inn i strukturen. Departementet sluttet seg til dette.

Bortsett fra to fylkeskommuner som ikke har opplæring i kjemi- og prosessfag og én fylkeskommune som ikke har opplæring i trearbeidsfag, ble det gitt opplæring i alle grunnkurs i alle fylkeskommuner i 1998.

Tabell 2.1 nedenfor viser hvordan elevene har fordelt seg på de ulike grunnkursene i årene etter reformen. Tabellen viser også andel jenter på grunnkursene. Tabellen skiller ikke mellom elever med og elever uten rett.

Som det går fram av oversikten, er det noen grunnkurs som peker seg ut med særlig lav rekruttering. Det gjelder særlig tekniske byggfag, trearbeidsfag og kjemi- og prosessfag. Tabellen viser også at andelen elever på de 10 yrkesfaglige studieretningene har holdt seg stabilt på mellom 50 pst og 51 pst av totalen. I 1993 (det vil si ett år før reformen ble satt i verk) var andelen om lag 45 pst, men det er vanskelig å sammenligne disse tallene direkte på grunn av omleggingene i strukturen.

Det var en forutsetning at grunnkursene skulle ha en tilstrekkelig faglig bredde slik at de kunne rekruttere til mange ulike fagutdanninger, og slik at de kunne legge basis for den økende mobiliteten i framtidens arbeidsmarked - på tvers av yrker og yrkesområder. Grunnkursene skulle dessuten inneholde en felles plattform av allmenne fag, fordi dagens internasjonaliserte og teknologiske arbeidsliv stiller stadig større kompetansekrav også på dette området. I tillegg til å gi en bred plattform skulle grunnkursene også inneholde en viss grad av spesialisering innenfor de bransjene de skal rekruttere til.

Det er relativt stor variasjon i bredden på de grunnkursene som er opprettet. Størst bredde har grunnkurs for mekaniske fag, som rekrutterer til 17 videregående kurs I, 10 særløp og 66 fagbrev, mens f eks kjemi- og prosessfag bare rekrutterer til 2 videregående kurs I, 1 særløp og 5 fagbrev. Oppfølgingsgruppen peker på problemstillingen «brede/smale» grunnkurs. Etter gruppens mening fungerer de «brede» etter hensikten ved at de gir muligheter til spesialisering i flere retninger, mens det samme ikke er tilfellet fra de «smale».

Målet som var satt i St meld nr 33 (1991-92) om å opprette brede grunnkurs, kan ikke sies å være nådd fullt ut når en ser på rekrutteringen til og bredden på enkelte av grunnkursene. Alle opplæringsrådene har bidratt med innspill til dagens grunnkursstruktur, og det er kommet synspunkter på en videreutvikling av tilbudsstrukturen. Dette vil bli drøftet i kap 4.

Ifølge forskningen fungerer grunnkursstrukturen etter hensikten i den forstand at gjennomstrømmingen fra grunnkurs til videregående kurs I er bedret betydelig. Det er i hovedsak enighet om at antall grunnkurs samlet sett er på et gunstig nivå. Fylkeskommunene peker på at det er viktig at ikke antallet økes, fordi dette kan gjøre det vanskelig å opprettholde et likeverdig tilbud i alle fylker. Også partene i arbeidslivet gir generelt sett uttrykk for at antall grunnkurs er på et riktig nivå, men det er samtidig enkelte bransjer som mener det er behov for mer spesialisering innenfor deres fagområde.

På bakgrunn av spørsmål som er reist i Stortinget, er det behov for å drøfte enkelte grunnkurs spesielt. Andre grunnkurs vil ikke bli omtalt spesielt her, men i kap 4 vil departementet drøfte eventuelle sammenslåinger av grunnkurs og oppretting av mulige nye. Når det gjelder studieretning for naturbruk, vil departementet vurdere innholdet i denne etter at en evaluering som Landbruksdepartementet har initiert, er fullført. Departementet vil også avvente evalueringen av samisk utdanning før en går inn på eventuelle tilpassinger for samene. Det er særlig idrettsfag og økonomiske og administrative fag som har vært framme i diskusjonen, og derfor vil disse bli drøftet særskilt nedenfor.

Idrettsfag

Studieretning for idrettsfag behandles særskilt her fordi det har vært debatt om den skulle opprettholdes som egen studieretning, eller inngå som et tilbud innenfor studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag.

I læreplanen for studieretningen er det lagt inn 13 uketimer over to år til valg. I utgangspunktet var timene tenkt brukt til fordypning i idrettsfaglige aktiviteter. Dette ble omgjort etter Stortingets behandling av Dok 8:74 12.6.95. Stortinget henstilte til departementet om at elevene måtte kunne få mulighet til også å bruke valgfagstimene til valg av studieretningsfag i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Stortinget bad likevel departementet vurdere om studieretning for idrettsfag ved en slik løsning ville bli for lik studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag og derfor overflødig som egen studieretning.

Data som departementet innhentet gjorde høsten 1998, viser at minst 70 pst av elevene på videregående kurs I og minst 80 pst av elevene på videregående kurs II bruker valgfagstimene til idrettsfag. Dette viser at den åpningen som er gitt til å ta allmenne fag, benyttes av et mindretall. Dersom de fleste elevene hadde brukt de fleste valgfagstimene til allmenne fag, kunne det vært grunnlag for å vurdere å innpasse idrettsfag i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag der det er fullt mulig med fordypninger i idrettsfag.

I spørretimen 18.03.1998, nr 23, ble det stilt spørsmål om statsråden ville vurdere å gi ungdom som har idrettsfag, fordypningspoeng. Statsråden lovet å komme tilbake til spørsmålet i denne meldingen.

I dag kan elever i studieretning for idrettsfag som bruker valgfagstimene (inntil 13 timer) til studieretningsfag fra studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, få fordypningspoeng etter gjeldende regler. Dersom disse fagene er realfag, kan de også få ekstra fordypningspoeng.

Det er etter departementets vurdering behov for å se nærmere på reglene for bonuspoeng og fordypningspoeng. Departementet tar sikte på å sende utkast til nytt felles rangeringsregelverk for universiteter og høgskoler på høring denne våren. Dette regelverket omfatter blant annet regler for tildeling av fordypningspoeng og bonuspoeng. Høringsuttalelsene vil danne grunnlag for fastsetting av det nye regelverket. I denne meldingen vil det derfor ikke bli foreslått endringer knyttet til enkelte utdanningsløp. Ved en gjennomgang av ordningene må det foretas en vurdering knyttet til alle utdanningsløp. Eventuelle endringer må settes i verk slik at de som måtte bli berørt, får tilstrekkelig tid til å forholde seg til dem.

Økonomiske og administrative fag

Stortinget sluttet seg i 1992 til forslaget om å slå sammen studieretningene for allmenne fag og handels- og kontorfag. Det har vært en løpende debatt om den nye studieretningen ivaretar de økonomiske og administrative fagene i tilstrekkelig grad. Det har vært uttrykt bekymring for rekrutteringen til både yrkesfagene og de mer teoretiske økonomiske og administrative fagene i studieretningen. Fra flere hold har det vært uttrykt behov for å opprette et 14. grunnkurs innenfor disse fagområdene. Saken ble også behandlet i Stortinget i 1995 (Dok nr 8:32). Flertallet bad i den sammenheng regjeringen om at evalueringen av Reform 94 også skulle omfatte grunnkursstrukturen (Innst S nr 163 (1995-96)).

I tiden som er gått etter at studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag ble etablert i 1994, er det skjedd en utvikling innenfor yrkesfagene på denne studieretningen. Kontorfaget, butikkfaget, resepsjonsfaget, reiselivsfaget og vekterfaget er lagt under lov om fagopplæring i arbeidslivet. Det er etablert egne videregående kurs I for butikkfaget, kontorfaget og reiseservice- og resepsjonsfag som også rekrutterer til vekterfaget. For å styrke rekrutteringen til yrkesfagene ble det innført et 5 timers praktisk fag i handels- og kontorfag på grunnkurset.

I årene før Reform 94 ble det registrert en nedgang i rekrutteringen til handels- og kontorfag. Det er vanskelig å foreta direkte sammenligninger mellom elevtallene på disse fagene før og etter Reform 94, fordi strukturen er helt endret. Dessuten har det vært en ganske sterk nedgang i ungdomskullene i den samme perioden. Tabell 2.2 viser en oversikt over elevtallene på videregående kurs I i studieretning for handels- og kontorfag i årene 1992-94. Tabell 2.3 viser samlet elevtall på videregående kurs I innenfor økonomiske og administrative fag etter Reform 94. Disse tallene omfatter elever på videregående kurs I økonomiske og administrative fag og på de videregående kurs I som rekrutterer til lærefagene innenfor studieretningen.

Når en sammenligner tallene på videregående kurs I før og etter reformen, ser en at det er en meget stor nedgang fra 1994 til 1995. Mye kan tyde på at sammenslåingen av de to grunnkursene er en vesentlig årsak til denne nedgangen. Tabellen viser imidlertid en økende tendens i elevtallet etter 1996. Denne økningen gjelder særlig på videregående kurs I økonomiske og administrative fag, men også kontorfaget har fått en økning.

En av årsakene til den forholdsvis lave rekrutteringen til de nye lærefagene innenfor studieretningen kan være mangel på informasjon og rådgiving. Men det kan også ha sammenheng med at grunnkurset føles lite relevant for mange.

Det synes å være behov for å foreta noen grep for å øke rekrutteringen til fagområder innenfor denne sektoren. Oppfølgingsgruppen kommenterer ikke selve sammenslåingen av de to studieretningene, men kommenterer at en vei som tidligere var populær for jenter, med dette er falt bort på grunnkurs. Departementet vil tilføye at muligheten for å få tilbud innenfor de tidligere handels- og kontorfagene riktignok er begrenset på grunnkursnivå, men finnes igjen på videregående kurs I. Spørsmål om den framtidige strukturen for de økonomiske og administrative fagene vil bli drøftet i kap 4.

2.2.3.2 Videregående kurs I

Strukturen på videregående kurs 1 ble i tråd med Stortingets behandling fastsatt i samarbeid med partene i arbeidslivet. Med de grunnkursene som lå til grunn for opplæringsløpene, var partene opptatt av å ivareta en større spesialisering på videregående kurs I. Resultatet av den prosessen som foregikk, var at det i 1994 ble fastsatt 79 videregående kurs I. Senere er det kommet nye fag til slik at det i dag er 86 videregående kurs I.

I St meld nr 33 (1991-92) ble det foreslått unntak for enkelte spesielle og særlig små fag. For disse fagene ble det ikke fastsatt egne videregående kurs I, men elevene tegnet lærekontrakt direkte fra grunnkurs. Disse utdanningsløpene ble betegnet særløp. I dag er det fastsatt særløp for 27 lærefag. Samlet sett innebærer dette at det er 113 veier fra grunnkurs fram til avsluttet opplæring, altså mer enn det dobbelte av det som var forutsatt i St meld nr 33 (1991-92).

Oversikten i tabell 2.4 viser hvordan elevmassen på landsbasis fordeler seg på de ulike videregående kurs I innenfor yrkesfaglige studieretninger. Særløpene som ivaretar de små fagene, er ikke med i oversikten. Likevel har en rekke av tilbudene et svært lite elevtall. Etter de fastsatte normene for elevtall i en klasse er elevtallene på mange av kursene ikke høye nok til å fylle en klasse på landsbasis. Det er meget kostnadskrevende for fylkeskommunene å gi tilbud i kurs med så små elevtall.

Tilbudsutviklingen

Det er ingen fylkeskommuner som tilbyr alle videregående kurs I. Skoleåret 1997-98 viser følgende spredning av tilbud på videregående kurs I:

• 19 kurs var tilbudt i samtlige fylkeskommuner.

• 13 kurs var tilbudt i 16-19 fylkeskommuner.

• 55 kurs var tilbudt i færre enn 16 fylkeskommuner.

Det var bare plastfaget som ikke var tilbudt i noen av fylkeskommunene.

Forskerne har pekt på at terskelen for å sette i gang klasser er blitt høyere i takt med økende effektiviseringskrav. Dette gjelder også i fag der alternativet er at tilbudet faller helt bort. Spesielt er det vanskelig for fylker med lavt elevgrunnlag og spredt bosetting å opprettholde et bredt tilbud. Resultatet er en sentralisering av tilbud, slik at mange elever må flytte eller reise langt for å ta den opplæringen de ønsker. Med bredere og færre videregående kurs I ville det være betydelig større muligheter for fylkeskommunene til å etablere og opprettholde tilbudene.

Det er en entydig tilbakemelding fra nærmest alle høringsmøter at antallet videregående kurs I er for høyt, og at dette skaper problemer både økonomisk, administrativt og faglig. Rekruttering til små fag blir vanskelig, og fylkeskommunene klarer ikke å opprettholde et spredt geografisk tilbud. Dette rokker ved prinsippet om det likeverdige utdanningstilbudet. Det er også et spørsmål om såpass sterke spesialiseringer bidrar godt nok til den faglige bredden og multikompetansen som er nødvendig for å møte et samfunns- og arbeidsliv i sterk endring. Spørsmålet om det kunne være hensiktsmessig med bredere og færre videregående kurs I, reises også av flere av forskerne uten at det konkluderes. Dette vil bli drøftet i kap 4.

Kryssløp

Kryssløp betyr at det er mulig for en elev å velge et videregående kurs I som forutsetter et annet grunnkurs enn det eleven har gjennomført. Det kan også bety mulighet for en elev til å velge et videregående kurs II eller å tegne lærekontrakt i et lærefag som ikke bygger på det videregående kurs I eleven har gjennomført. Spørsmål om kryssløp ble ikke berørt i St meld nr 33 (1991-92).

Kryssløp ble heller ikke definert som en del av tilbudsstrukturen da reformen ble satt i verk i 1994. Ønsket om å åpne for kryssløp fra grunnkurs kom fra partene da det ble registrert lav rekruttering til en del videregående kurs. Departementet åpnet for enkelte kryssløp fra grunnkurs til videregående kurs I. Ved behandling av St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen ble det også åpnet for kryssløp fra videregående kurs I til opplæring i bedrift. Situasjonen i dag er at det er 41 kryssløp fra grunnkurs til videregående kurs I, 7 kryssløp fra videregående kurs I til videregående kurs II i skole, og 15 kryssløp fra videregående kurs I til opplæring i bedrift. I 1997-98 var det om lag 900 elever som startet på videregående kurs I i en annen studieretning enn den studieretningen de hadde fulgt.

Etablering av kryssløp skaper flere problemer. Det ene er at tilbudsstrukturen blir uoversiktlig og vanskelig å orientere seg i for elevene. Det andre er at det faglige innholdet i opplæringsløpene utvannes, slik at det kan skapes tvil om elever og lærlinger har den kompetanse som er fastsatt for de enkelte utdanningsløp. På den annen side har mulighetene for kryssløp ført til større fleksibilitet i tilbudsstrukturen, bidratt til å bedre rekrutteringen til enkelte fag og minske misforholdet mellom tilbud og etterspørsel med hensyn til læreplasser. Partene mener at kryssløp har bidratt til en større fleksibilitet i fagopplæringen. Også forskningsmiljøene peker på at økte muligheter for kryssløp er en løsning for å øke fleksibiliteten i overgangen fra skole til fagopplæring i bedrift, særlig der det oppstår rekrutteringsproblemer for bedriftene. Det er imidlertid viktig å være klar over at økt rekruttering til ett utdanningsløp kan føre til lavere rekruttering til et annet. Som et alternativ til kryssløp peker forskerne på at en vei å gå er en reduksjon av antallet videregående kurs I, slik at man får relativt brede kurs også på dette nivået. Departementet ser at behovet for kryssløp er et tydelig signal om at det er svakheter ved tilbudsstrukturen, særlig når det gjelder videregående kurs I-strukturen og omfanget av lærefag.

2.2.3.3 Videregående kurs II

Videregående kurs II for yrkesopplæring i skole

Det var et mål for departementet å utvide hovedmodellen (to år i skole og to år i bedrift) til å omfatte større deler av yrkesopplæringen. Etter initiativ fra partene eller departementet er flere fag der opplæringen tidligere ble gitt i skole, lagt under lov om fagopplæring i arbeidslivet. Det gjelder bl a fag innenfor helse- og sosialsektoren og formgivingssektoren, som er tradisjonelle jentefag. På den måten har endringer i tilbudsstrukturen bidratt til at flere jenter har fått mulighet til å oppnå fagbrev.

Det er likevel fortsatt en del yrkesfag som ikke omfattes av lov om fagopplæring i arbeidslivet, og som har full opplæring i skole. Dette gjelder særlig enkelte fag innenfor studieretningene helse- og sosialfag, formgivingsfag og naturbruk, men også enkelte fag innenfor de andre studieretningene. I alt er det i dag 23 yrkesfaglige utdanningsløp der det er opprettet videregående kurs II i skole.

Det foregår en løpende vurdering av om flere av disse fagene skal legges under lov om fagopplæring i arbeidslivet. I St meld nr 22 Om lærlingsituasjonen (1996-97) ble det drøftet om en del av de fagene som i dag følger 2 + 2-modellen, bør få full opplæring i skole fordi det ikke stilles læreplasser til disposisjon. Dette gjelder særlig for kjole- og draktsyerfaget og fotograffaget. Konklusjonen her var at «Departementet vil etter råd fra opplæringsrådene og Rådet for fagopplæring i arbeidslivet vurdere om fag hvor det ikke synes mulig å få læreplasser, bør trekkes ut av lov om fagopplæring i arbeidslivet. Disse fagene blir tilbudt som rene skoleløp på lik linje med andre yrkesfag, og eksamen vil avlegges etter de samme retningslinjer som for disse». Dette vil departementet følge opp i det videre arbeidet med tilbudsstrukturen.

Videregående kurs II som gir studiekompetanse

Det er opprettet videregående kurs II i skole for de utdanningsveier som fører til studiekompetanse. Dette gjelder studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, idrettsfag og musikk, dans og drama. Det er også opprettet ett studieforberedende videregående kurs II på hver av de yrkesfaglige studieretningene naturbruk og formgivingsfag.

Det har vært påtrykk fra flere fagmiljøer for å få lagt kravene til generell studiekompetanse inn i flere av de yrkesfaglige utdanningsløpene. Sterkest har påtrykket vært fra fagmiljøer innenfor formgivingsfagene. Begrunnelsen fra deres side er at reformen har svekket fagkompetansen innenfor enkelte fagområder, og at elevene verken får studiekompetanse eller en tilfredsstillende yrkeskompetanse. Argumentene mot en slik løsning er at det vil føre til mer enn en dobling av mengden felles allmenne fag og dermed en sterk økning av teoripresset på yrkesfagene. Departementet vil komme tilbake til en drøfting av dette i kap 4.

Videregående kurs II allmennfaglig påbygging

Departementet har i samsvar med prinsippene i St meld nr 33 (1991-92) lagt til rette for at elever i yrkesfaglige utdanninger som ønsker det, kan nå fram til studiekompetanse. Det er to veier for å nå denne kompetansen. Den ene veien går gjennom et videregående kurs II allmennfaglig påbygging, som rekrutterer fra alle videregående kurs I innenfor yrkesfaglige utdanningsløp. Den andre veien går gjennom en påbygging på et treårig yrkesfaglig løp i skole eller fag- og svennebrev. De som har fullført og bestått yrkesfaglig opplæring, kan oppnå studiekompetanse ved å ta et tillegg på normalt 20 uketimer felles allmenne fag.

Det blir gitt tilbud om videregående kurs II allmennfaglig påbygging i alle fylker. Det har vært en økende søkning til kurset, spesielt fra elever på studieretning for helse- og sosialfag. I skoleåret 1997-98 var elevtallet 4012 med en jenteandel på 75 pst.

Både fylkeskommunene og partene i arbeidslivet ser positivt på tilbudet om allmennfaglig påbygging og mener at det er viktig at dette opprettholdes. Dette tilbudet har også bidratt til å øke fleksibiliteten i strukturen. Samtidig har de pekt på at kurset stiller store faglige krav til elevene. Det viser seg at strykprosenten på allmennfaglig påbygging er noe høyere enn på studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Det kan derfor være behov for å vurdere enkelte justeringer av kurset.

Videregående kurs II som alternativ til opplæring i bedrift

Det var en forutsetning i St meld nr 33 (1991-92) at fylkeskommunen måtte gi tilbud om et tredje år i videregående skole dersom det ikke kunne skaffes læreplasser til alle rettselever som søkte om det. De samme læreplanene som ble brukt i bedrift, skulle legges til grunn, og elevene skulle gå opp til den samme fag- eller svenneprøven som lærlingene.

I 1996, som var det første året med formidling til læreplasser, var det et relativt stort behov for å opprette videregående kurs II i skole. I skoleåret 1996-97 var det ca 2450 elever på disse kursene, mens det i skoleåret 1998-99 er ca 850 elever. (Tallene for 1998-99 er innhentet fra fylkeskommunene ved en spørrerunde.)

Det har altså vært en betydelig nedgang i antall elever som har måttet ta den avsluttende opplæringen fram til fag- eller svennebrev i skole. Fylkeskommunene ser nedgang i behovet for alternative videregående kurs II i sammenheng med at

• flere har fått læreplass

• søkerne har trukket søknaden, eller takket nei til læreplass

• søkerne kan ha takket ja til annen skoleplass

• søkerne selv har skaffet læreplass

• søkere til læreplass, særskilt innenfor studieretning for helse- og sosialfag, i stedet velger allmennfaglig påbygging på videregående kurs II

• søkerne til læreplass ikke er formidlingsklare, dvs at de har for stort fravær eller har stryk i ett eller flere fag. En del av disse får tilbud om å gå videregående kurs I om igjen eller får andre særlige tiltak, uten at de mister muligheten til å fullføre opplæringen.

I enkelte fag har det vært særlige problemer med å skaffe læreplass. Det gjelder bl a elektrikerfaget, kokkfaget, barne- og ungdomsarbeiderfaget og reparatør av lette kjøretøyer, som alle er store fag. I tillegg har det vært vanskelig å skaffe læreplasser i små fag som kjole- og draktsyerfaget og fotograffaget.

Forskerne peker på at nedgangen i elevtallet på alternative videregående kurs II ser ut til å henge mest sammen med søkernes egen atferd. For jentenes vedkommende er det særlig «tilbakevending» til allmennfag gjennom videregående kurs II allmennfaglig påbygging som er økende. Videregående kurs II i skole har i de fleste fag fått lav status, til tross for at elevene har muligheten til å avlegge fagprøve ett år tidligere. I enkelte fag, som de nye lærefagene innenfor helse- og sosialfagene, framtrer videregående kurs II i skole som en klar høyning av fagenes status.

Den generelle vurderingen fra de fleste av lærerne, prøvenemndene og partene i arbeidslivet er at ett år i skole ikke gir tilstrekkelig tid til innøving av praktiske ferdigheter før fagprøven. Dette støttes også av forskerne, som også sier at siden det ofte er de minst modne og mest skoletrøtte ungdommene som ikke får læreplass, blir det et paradoks at disse elevene som kanskje trenger lengst tid og mest mulig praktisk basert opplæring for å få tilstrekkelig faglig utvikling, får kortest tid og minst arbeidsrelevant praksis. Siden tilbudene ofte ikke er kommet i gang før sent på høsten, er opplæringen også blitt svært komprimert. Et unntak fra dette negative bildet er alternative videregående kurs II i de nye helse- og sosialfagene. Her har forskningen vist til godt gjennomførte tilbud og gode resultater til fagprøvene.

2.2.3.4 Hovedmodellen for fagopplæring i arbeidslivet

Etter den nye hovedmodellen for fagopplæring som ble innført med Reform 94, skal de to første årene av opplæringen gis i skole og de to siste årene i lærebedrift. Læretiden i bedrift omfatter ett opplæringsår og ett verdiskapingsår. Hovedmodellen omtales ofte som «2 + 2»-modellen.

Hovedmodellen er vedtatt for 156 av de 201 fagene som er lagt under lov om fagopplæring i arbeidslivet. Unntak fra hovedmodellen er enkelte små lærefag med spesielle behov som følger særløp, og noen fag som har utvidet læretid og/eller lengre opplæringstid i skole:

• 27 fag har særløp med ett år i skole og tre år i bedrift

• 10 fag har avvik fra hovedmodellen med utvidet læretid 4 1/2 år, hvorav 4 fag har 3 år opplæring i skole og 6 fag har 3 år opplæring enten i skole eller i bedrift

• 1 fag har avvik fra hovedmodellen med læretid 4 år, hvorav 3 år opplæring i skole

• 7 fag har avvik fra hovedmodellen med læretid 5 år, hvorav 4 år opplæring med 3 år i skole (flyfagene)

Noen av disse avvikene ble etablert etter at Stortinget ved behandling av budsjettet for 1996 mente at det innenfor en del områder var behov for endringer. Endringene gjaldt spørsmål om avvik fra hovedmodellen knyttet til teorimengde og læretidens lengde. Stortinget bad departementet i samarbeid med partene om å finne løsninger (Budsjett-innst S nr 12 (1995-96)).

Etter innføringen av Reform 94 er flere nye fag lagt inn under lov om fagopplæring. Antallet lærefag er samlet sett omtrent på samme nivå som i 1992. Med et betydelig antall nye fag innebærer det at det har vært foretatt en sammenslåing av beslektede fag som forutsatt i St meld nr 33 (1991-92). Spørsmålet er om det fortsatt er for mange fag. Problemer med å skaffe læreplasser i en god del fag kan tyde på det.

Blant de nye lærefagene finner vi flere tradisjonelle jentefag. Dette har medført en økning av kvinneandelen innenfor fagopplæringen, noe som også bekreftes av forskerne.

I Hordaland har det fra 1992 til 1997 vært gjennomført et forsøksprosjekt med tekniske og allmenne fag (TAF) der elevene oppnår både fagbrev og spesiell studiekompetanse etter fire år. I Innst S nr 174 (1996-97) bad Stortinget «Regjeringen videreføre TAF-prosjektet i Hordaland inntil Stortinget får seg forelagt en samlet vurdering av reformen».

Prosjektet i Hordaland er evaluert av Vestlandsforskning i Bergen, som gir en positiv vurdering. Det samme gjør opplæringsavdelingen i Hordaland, som tilrår at tilbudet får fortsette, «men i svært begrensa omfang». De sier også at de tror at «tilbodet berre egnar seg for svært flinke og motiverte elevar». I en forskningsrapport fra AFI høsten 1997 omtales tilbudet som populært og etterspurt. Prosjektet medfører et samarbeid mellom skoler og bedrifter, noe som gir en positiv veksling mellom praksis og teori. En antar at opplæringen gir god rekruttering til ingeniørutdanning. Det er åpnet for at flere fylkeskommuner kan starte opp tilsvarende opplæringstilbud, foreløpig med inntak for skoleårene 1998-99 og 1999-2000.

Ved siden av hovedmodellen er det enkelte åpninger for å ta hele fagopplæringen i lærebedrift. (Se kap 2.1.)

Tilbakemeldingene på hovedmodellen for fagopplæring med to år i skole og to år i lærebedrift er svært positive både fra fylkeskommunene og fra partene i arbeidslivet, og den synes også å fungere godt for det store flertallet av elevene og lærlingene. Det er stor enighet om at fagopplæringen både i skole og bedrift har fått et gunstig omfang, og at hovedmodellen fungerer bra og bør opprettholdes som hovedmodell.

Det har likevel fra flere hold, bl a partene i arbeidslivet, vært hevdet at hovedmodellen er for lite fleksibel. Manglende fleksibilitet var særlig et problem i en tidligere fase av reformen. På grunnlag av den løpende evalueringen og innspill fra ulike grupper har det vært foretatt betydelige endringer underveis i gjennomføringen av reformen. De mange veiene som er åpnet fram til fag- og svennebrev med kryssløp, særløp, avvik med lengre skoletid og/eller læretid og alternative muligheter for enkelte elevgrupper, gir en betydelig større fleksibilitet enn da reformen ble satt i verk i 1994. Forskerne og flere av høringsinstansene peker imidlertid på at det er behov for større fleksibilitet når det gjelder rekkefølgen på skole- og bedriftsopplæringen som et tiltak for å hindre at det skapes unødvendig mange tapere innenfor systemet.

Oppfølgingsgruppen vurderer hovedmodellen slik:

«Erfaringene etter 4 år synes å vise at flertallet av aktører opplever at hovedmodellen gir for lite fleksibilitet - det er 2 år i skole etterfulgt av 2 år i bedrift som anses å være normen. Dette blir for «firkantet» både for de ungdommene som ombestemmer seg underveis og for de som finner å måtte bruke mer tid - enten på skole eller i bedrift - for å oppnå fagbrev enn det som er normert i modellen. Oppfølgingsgruppen sitter med det inntrykket at de mulighetene som faktisk finnes innenfor dagens modell når det gjelder mulighetene for fleksibilitet, synes å være lite brukt. Det gjelder vekslingen mellom grunnkurs, videregående kurs I og lære så vel som mulighetene for kryssløp. Her gir læreplanene muligheter, bl a ut fra den erkjennelsen at for noen fag ligger spisskompetansen i bedriftene, for andre fag innenfor skolene. Den realkompetanse som læreplanene tilstreber, kan altså oppnåes på flere måter - det er ikke årene og rekkefølgen mellom dem som er normerende, men det at målene i læreplanene oppnåes på en tilfredsstillende måte. Det er mulig at det kreves et større samarbeid mellom skole og bedrift og åpenhet både innenfor fylkene og mellom fylkene enn det vi finner i dag for å få dette realisert».

Det ser altså ut til at den fleksibiliteten som etterlyses, er knyttet til organiseringen av opplæringen i samspillet mellom skole og bedrift og ikke først og fremst til strukturelle forhold. Ut fra departementets vurdering er det ikke noe til hinder for at fylkeskommunene kan legge til rette for økt bedriftsbasert praksis i de to første årene, for eksempel ved økt bruk av utplassering i bedrift for en del elever. Bl a viser erfaringer fra oppfølgingstjenesten at større veksling mellom skole og arbeid fungerer bra for mange elever.

Samarbeidet mellom skole og lærebedrift er sentralt i hovedmodellen for fagopplæringen. Oppfølgingsgruppen peker på at det fortsatt er store variasjoner med hensyn til hvor godt dette samarbeidet fungerer, og at slikt samarbeid bør tillegges økt vekt.

2.2.3.5 Strukturell tilrettelegging for spesielle grupper

De minoritetsspråklige elevenes situasjon i videregående opplæring ble ikke vurdert særskilt ved innføringen av reformen. Departementets overordnete målsetting for minoritetsspråklige elever har vært at de skal kunne nyttiggjøre seg den ordinære tilbudsstrukturen. I sin tilrettelegging for denne elevgruppen har fylkeskommunene i hovedsak videreført strukturelle tilpassingsmuligheter som var innført før Reform 94:

• Innføringskurs for elever som ikke kan nok norsk til å starte på grunnkurs.

• Tilrettelagt 3-årig løp for fremmedspråklige i studieretning for allmenne fag.

I alt har fylkeskommunene opprettet 12 forskjellige tilrettelagte kurstyper for minoritetsspråklige. Variasjonen mellom fylkeskommunene er stor. De tilrettelagte kursene har ulike navn og ulikt innhold, men ekstra språkopplæring og yrkesorientering og arbeidsmarkedsorientering er vesentlige bestanddeler. Departementet har startet et arbeid med sikte på en samordning av disse tilbudene.

Det var en forutsetning for oppbyggingen av tilbudsstrukturen at flest mulig av elevene skulle kunne nyttiggjøre seg de ordinære tilbudene selv om de har ulike evner og forutsetninger, og det måtte være innebygd alternative opplæringstilbud for dem som ikke kan gjøre seg nytte av de ordinære tilbudene på en tilfredsstillende måte. Derfor er heller ikke særskilt tilrettelagt opplæring definert som et selvstendig tilbud utenfor den ordinære strukturen. I stedet er læreplanene modulstrukturert slik at opplæringen kan tilpasses den enkelte, enten ved hjelp av utvidet tid eller ved å legge til rette for delkompetanseløp. Både moduler og delkompetanse er omhandlet mer i detalj senere i dette kapitlet.

Et av de prinsippene som ble lagt til grunn for drøftingen av tilbudsstrukturen i St meld nr 33 (1991-92), var at hensynet til voksne utdanningssøkende og behovet for tilbakevendende utdanning skulle sikres. Strukturelt er dette ivaretatt ved at læreplanene er bygd opp av moduler, og gjennom de såkalte komprimerte løp, som innebærer at den normerte opplæringstiden kan reduseres med 1/3. Det innebærer at et treårig utdanningsløp kan gjennomføres på to år. I tillegg er departementet, som en oppfølging av kompetansereformen, i gang med et prosjekt om fastsetting av voksnes realkompetanse, slik at de bl a kan begynne på riktig nivå i tilbudsstrukturen på basis av sin faktiske kompetanse.

2.2.3.6 Tilbud utenfor strukturen i Reform 94

I St meld nr 33 (1991-92) forutsatte departementet at utdanningstilbud som lå noe i periferien av videregående opplæring, eksempelvis teknisk fagskole, skulle opprettholdes. Teknisk fagskole gir opplæring på nivået mellom videregående opplæring og høgre utdanning. Komiteen sa seg enig i dette i Innst S nr 200. På bakgrunn av dette har departementet utarbeidet nye læreplaner for teknisk fagskole i tråd med retningslinjene for Reform 94. Disse planene skal tas i bruk fra høsten 1999. Søkningen til teknisk fagskole er avhengig av situasjonen på arbeidsmarkedet, og i de senere årene har søkertallet gått ned. Fra nesten 8000 studenter i teknisk fagskole i 1992 har studenttallet gått gradvis nedover og har i de to siste årene stabilisert seg på i underkant av 5000 studenter. Det er vanskelig å si hva som er årsakene til en svakere søkning, men den gode situasjonen på arbeidsmarkedet i denne perioden kan være en del av forklaringen.

I løpet av våren vil departementet fremme en proposisjon der det foreslås midlertidig å forankre teknisk fagskole i en egen lov.

Før Reform 94 ble innført, var det tilbud om en rekke andre kurs som lå på nivået mellom videregående opplæring og høgre utdanning. Disse ble ikke videreført i reformen, men det har vært et visst press fra ulike fagmiljøer for å videreføre dem. Det gjelder blant annet etterutdanningskurs innenfor helse- og sosialsektoren, sekretærskoler o a. Regjeringen har i denne sammenhengen oppnevnt et utvalg som skal vurdere opplæring på det såkalte mellomnivået. På grunnlag av utvalgsinnstillingen vil departementet vurdere hvordan slike utdanningstilbud skal ivaretas i framtiden. Også teknisk fagskole vil bli vurdert i denne gjennomgangen.

2.2.3.7 OECD-rapport om overgang fra utdanning til arbeidsliv

Norge deltok i 1996 i det flernasjonale OECD-prosjektet «Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life». På bakgrunn av den norske rapporten som beskrev situasjonen i Norge med hensyn til overgang fra utdanning til arbeidsliv, besøkte en ekspertgruppe fra OECD Norge høsten 1997 for å vurdere ulike faktorer som innvirker på denne overgangen og hvilke tiltak Norge hadde satt i verk.

Ekspertgruppens rapport konkluderer med følgende:

• Norge har en meget lav arbeidsledighet sammenlignet med de øvrige OECD-land, og høy andel av befolkningen har høyere utdanning.

• Norge har iverksatt en rekke tiltak for å bedre ungdoms overgang fra utdanning til arbeidsliv.

• Reform 94 beskrives som en helhetlig reform som gjennom prinsippet om lik utdanning for alle sikrer en basis for aktiv deltakelse i samfunns- og arbeidsliv, og den lovfestede retten til videregående opplæring framheves som et godt grunnlag for livslang læring.

• Reform 94 framheves som et eksempel for andre land når det gjelder den enighet som eksisterer mellom ulike aktører i utdanningssystemet og arbeidslivet på nasjonalt og regionalt nivå i forhold til å arbeide mot samme mål.

• Oppfølgingstjenesten, opplæringskontorer, entreprenørskap, distriktsaktiv skole, partnerskapsavtaler mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidsliv og ressurssentre blir nevnt som nyskapende tiltak.

• Ungdomsgarantien, som gir tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeid, omtales som et viktig virkemiddel for å hindre arbeidsløshet blant ungdom. Særlig omtales tiltak som kombinerer utdanning med arbeid som positive.

• Økt bruk av elevbedrifter ble vurdert som et nyttig tiltak i arbeidet med å skape gode overganger mellom utdanning og arbeidsliv.

• Reform 97 og Norges vektlegging på livslang læring for voksne framheves som effektive initiativ for å bedre overgangen fra utdanning til arbeid.

De foreløpige resultatene fra evalueringen av Reform 94 omtales som positive: gjennomstrømmingen er mer effektiv, opptak til yrkesfaglig utdanning har økt, antall lærekontrakter har økt, færre avbryter videregående opplæring, og de som avbryter, blir lettere fanget opp og gitt et tilbud om utdanning eller arbeid.

Ekspertgruppen påpeker at følgende områder bør være gjenstand for nærmere oppmerksomhet og vurdering når det gjelder å bedre overgangen fra utdanning til arbeid i Norge:

• Overgangen til arbeidslivet fra studieretninger som gir generell studiekompetanse (allmenne, økonomiske og administrative fag, musikk/dans/drama, idrettsfag)

• Kvaliteten på yrkesopplæring tilbudt i skole og tilknytningen til arbeidslivet

• Fleksibiliteten innenfor lærlingordningen for å øke forbindelsen til arbeidslivet.

2.2.4 Oppsummering

Den tilbudsstrukturen som ble etablert i Reform 94 i samsvar med Stortingets forutsetninger, har i stor grad bidratt til å løse en del av de grunnleggende problemene knyttet til gjennomstrømming som tidligere eksisterte i videregående opplæring. Det er etablert sammenhengende utdanningsløp ut over grunnkursnivå slik at alle kan få tilbud om et utdanningsløp som fører til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse. Videre er det etablert en betydelig tettere kobling mellom yrkesopplæring i skole og fagopplæring i bedrift. Tilbudsstrukturen er blitt forenklet og derved mer oversiktlig, noe som gjør det lettere å orientere seg for brukerne.

Rekrutteringsmulighetene fra yrkesfaglig utdanning til høgre utdanning er blitt forenklet, bl a ved et felles allmennfaglig påbyggingsår og ved en felles basis av allmenne fag som alle kan bygge videre på.

Det er i hovedsak enighet om at antall grunnkurs ligger på et gunstig nivå, men den lave rekrutteringen til noen av grunnkursene skaper problemer for noen fylkeskommuner med å gi tilbud til elevene i disse kursene i nærheten av hjemstedet. Dette fører til at det likeverdige utdanningstilbudet ikke kan ivaretas i tilstrekkelig grad.

I vurderingen av strukturen på videregående kurs I er det bred enighet om at antall videregående kurs I er for omfattende og må reduseres. Videregående kurs II-strukturen og lærefagene henger nøye sammen med tilbudet på videregående kurs I, og må derfor også vurderes i denne sammenhengen.

Tilbudet om videregående kurs II allmennfaglig påbygging for elever fra videregående kurs I på yrkesfag har virket positivt. Det er ennå for tidlig å si noe om hvordan allmennfaglig påbygging har fungert for dem som har avsluttet yrkesopplæring i skole eller tatt fag- eller svennebrev.

Det er en samstemt vurdering både fra forskerne og høringsseminarene at tilbudene om alternative videregående kurs II for elever som ikke får læreplass, ikke fungerer tilfredsstillende med unntak av sosial- og helsefagene. Det bør derfor vurderes hvordan dette tilbudet kan forbedres. For noen fag bør det også vurderes om de skal tas ut av lov om fagopplæring da det er systematisk mangel på læreplasser i fagene.

Hovedmodellen fungerer gjennomgående meget bra og er akseptert av partene både i skole og arbeidsliv. Det er etablert en rekke avvik fra hovedmodellen som har bidratt til at den er blitt mer fleksibel. Fleksibiliteten kan imidlertid bedres ytterligere for enkelte elevgrupper ved at opplæringen organiseres med en veksling mellom opplæring i skole og utplassering i bedrift, og ved at fylkeskommuner og skoler i større grad utnytter sitt handlingsrom.

Med de nye lærefagene innenfor servicesektoren og helse- og sosialsektoren er det blitt større mulighet til å oppnå fagbrev i tradisjonelt kvinnedominerte fag.

2.3 Innhold, vurdering og tilrettelegging

Denne delen av kapitlet vil beskrive innhold og læreplanverk, vurdering og dokumentasjonsbevis samt den metodiske og organisatoriske tilretteleggingen av opplæringen.

2.3.1 Situasjonen før Reform 94

Læreplanverket før Reform 94 bestod av flere sett med planer. Opplæring i videregående skole bygde på en generell del, som var en utdyping av formålsparagrafen, og nasjonale fagplaner for de enkelte kurs og fag. Det eksisterte også en rekke lokale planer for ulike kurs. For fagopplæringen var det egne opplæringsplaner som inneholdt lærestoff for hele utdanningsløpet fram til fag- eller svenneprøve. Fagopplæringen bygd ikke på et overordnet måldokument. I tillegg var det egne planer for voksenopplæring. For samme utdanning kunne det eksistere tre ulike planer bygd over ulike «lester». Den høye detaljeringsgraden i skolens fagplaner, særlig innenfor yrkesfagene, gav lite rom for lokal handlefrihet og førte til hyppige revisjoner.

Koblingen mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift var svak. Sammenhengen mellom læreplaner for grunnskolen og læreplanene for videregående opplæring var mangelfull.

Innholdet i opplæringen var ikke godt nok tilpasset de raske endringene i samfunnets og arbeidslivets kompetansebehov - bl a som en følge av den teknologiske utviklingen, økt vekt på globalisering og internasjonal samhandling.

Mulighetene for å tilrettelegge og tilpasse opplæringen til forskjellige elevgruppers behov var begrenset. Planene var i liten grad inndelt i mindre enheter, eller moduler. Læreplanene i de yrkesfaglige utdanningene i skole var oppdelt i yrkesteori og praksis som separate deler med forskjellige leseplikter. For elever fra yrkesfaglige studieretninger var veien fram til studiekompetanse lang.

Elevdeltaking, tverrfaglige og prosjektorienterte arbeidsmåter, kobling mellom teori og praksis og differensiering av opplæringen ble i begrenset grad vektlagt.

2.3.2 Målene og vedtakene i Reform 94

Utviklingen av et nytt læreplanverk for videregående opplæring skulle ifølge St meld nr 33 (1991-92) bygge på følgende prinsipper:

• Et bredt kunnskapsbegrep skal legges til grunn. Både kunnskaper og ferdigheter i tradisjonell forstand, holdninger og verdier og utvikling av personlige egenskaper som samarbeidsevne, kreativitet, kommunikasjonsevne og sosial evne skal vektlegges i opplæringen av alle elever og lærlinger.

• Innholdet i opplæringen skal ha et høgt faglig nivå og legge et godt grunnlag for videre opplæring gjennom hele livet.

• Relativt brede basiskunnskaper både innenfor allmennfagene og innenfor yrkesfagene, evne til å tilegne seg nye kunnskaper og ferdigheter og evne til å anvende kunnskapene og ferdighetene i stadig nye situasjoner og med høg etisk refleksjon skal utgjøre viktige elementer i opplæringen.

• Det må utvikles en læreplanstruktur der opplæringen i skole og opplæringen i bedrift ses i ett sammenhengende faglig og pedagogisk løp fram til fag- eller svenneprøve. Planene benevnes som læreplaner.

• Ett felles overordnet måldokument legges til grunn for all opplæring i skole og bedrift. Dette skal bygge på formålsbestemmelser og andre lovparagrafer i de aktuelle lovene og være mest mulig framtidsrettet. Det tilstrebes også bedre sammenheng mellom grunnskole og videregående opplæring i de overordnede måldokumentene.

• De enkelte læreplaner for de forskjellige fagområdene fastsetter hovedmålene og hovedrammene for opplæringens innhold. Målene og rammene skal være så presise at de nasjonale kravene til kompetanse blir ivaretatt i alle deler av landet både når det gjelder kunnskaps-, ferdighets- og holdningsmål. Behovet for stadige revisjoner nasjonalt må være minst mulig, samtidig som de nasjonale kravene blir ivaretatt.

• Det gis et visst rom for lokale vektlegginger som et tillegg til eller som en utdyping av det nasjonalt fastsatte.

• Det legges opp til få og brede læreplaner. Planene modulstruktureres for enkelte formål, men dette må ikke føre til en for sterk oppsplitting av elevenes og lærlingenes opplæring.

• Det utvikles bare ett sett kompetansegivende læreplaner. Den faglige og metodiske tilpassingen skjer lokalt i takt med endringer i samfunns- og næringsliv og er et profesjonelt ansvar i forhold til den målgruppen som skal ha opplæringen.

• Læreplanstrukturen og læreplanenes utforming skal være best mulig tilpasset funksjonshemmedes behov og behovene for andre grupper som trenger tilrettelegging innenfor læreplanenes rammer.

• Det er spesielt viktig å utforme planene slik at målene for det nasjonale kunnskapsinnholdet i bred forstand er så presist utformet at det er mulig å evaluere om målene er nådd.

• Læreplanstrukturen bygges opp slik at alle utdanningsveier i videregående opplæring gir bedre muligheter for å nå fram til studiekompetanse for de som ønsker det.

• Det legges opp til et støtteapparat av metodiske veiledninger og andre hjelpemidler som følger læreplanen. Disse veiledningene gir råd til skolene og bedriftene om hvordan opplæringen kan tilrettelegges for de forskjellige målgruppene.

• Et system for systematisk vurdering av opplæringen skal bidra til å evaluere i hvilken grad opplæringsmålene blir nådd. Resultatet benyttes for å få bedre måloppnåelse og til hjelp for myndighetene i innsatsprioriteringene. Evalueringssystemet må i størst mulig grad fange opp hele bredden i kunnskapsbegrepet selv om enkelte sider ved den samlede kompetanse er vanskeligere å måle enn andre. Når det gjelder fagopplæringen i arbeidslivet, trekkes arbeidslivets parter inn som medaktører i vurderingsarbeidet.

På grunnlag av disse prinsippene ble følgende læreplanstruktur foreslått:

• Det utvikles en felles generell del som et overordnet måldokument for videregående opplæring i skole og bedrift.

• Det utvikles bare én læreplan for hvert fag som beskriver den kompetansen som skal nås uavhengig av målgruppe.

• Kompetansekravene i læreplanene beskrives slik at det er mulig å evaluere om målene er nådd, men ikke så detaljert at planene må revideres ofte.

• Læreplanene utvikles på en slik måte at det er mulig å dele opplæringen inn i mindre moduler.

Komiteen hadde ikke merknader til prinsippene, men sluttet seg til departementets forslag til læreplanstruktur.

For inntak til universiteter og høgskoler ble prinsippet om generell studiekompetanse lagt til grunn. Det inngikk i dette prinsippet at studiekompetansen måtte være så bred at den gav adgang til de fleste studier, slik at det bare unntaksvis skulle stilles tilleggskrav. Videre måtte kravene til studiekompetanse ikke avgrenses til enkelte studieretninger. Det måtte være enkelt for søkere og rådgivere å sette seg inn i regelverket.

Stortinget sluttet seg til prinsippet om generell studiekompetanse, og understreket at muligheten for rekruttering til høgre utdanning fra yrkesfaglige løp måtte styrkes.

Det ble i St meld nr 33 (1991-92) pekt på at endringer knyttet til elevenes rett til videregående opplæring og til dels dyptgripende endringer i tilbudsstrukturen og læreplanene, ville få betydelige pedagogiske konsekvenser. Det ble pekt på tre hovedutfordringer der kravene til den pedagogiske tilretteleggingen måtte skjerpes. For det første ble pedagogisk differensiering, som skulle gjøre det mulig å gi hele ungdomskullet et best mulig tilpasset opplegg, vektlagt. For det andre ble omsorgen for ungdomsgrupper med sosiale og personlige problemer trukket fram. For det tredje ble kravet om rådgiving til unge om utdanning, yrkesvalg og yrkesmuligheter betont. Konkret skulle dette gjennomføres ved bl a å legge vekt på utvikling av gode differensieringsmetoder, tettere kobling mellom teori og praksis, aktiv elevdeltaking og yrkesretting av de felles allmenne fagene.

I Innst S nr 200 (1991-92) ble en del av disse kravene ytterligere konkretisert. Her ble bl a betydningen av en pedagogisk skolering av veiledere og instruktører i lærebedrifter i tillegg til etterutdanning av faglærere understreket. Mye av ressursene til FoU-arbeid og etterutdanning skulle kanaliseres inn i gjennomføringen av reformen. Departementet ble på bakgrunn av bl a dette bedt om å lage en faglig-pedagogisk og økonomisk forpliktende handlingsplan for skolerings- og etterutdanningsbehov knyttet til omleggingen av videregående opplæring. Dette ble også sett i sammenheng med en faglig styrking av grunnutdanningen for faglærere. Videre ble det lagt vekt på at rådgivings- og veiledningstjenesten måtte styrkes.

Elevenes læringsmiljø ble omtalt særskilt i innstillingen. Elevene skulle bl a gis reelle muligheter til å delta i planleggingen og gjennomføringen av opplæringen både med hensyn til valg av arbeidsstoff og undervisnings- og vurderingsformer.

2.3.3 Utviklingen fram til i dag

2.3.3.1 Læreplaner

En ny generell del av læreplanen ble enstemmig vedtatt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om 10-årig grunnskole ... «vi smaa en alen lange» (St meld nr 40 (1992-93)). Den generelle delen er felles for grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæring og fastsetter de overordnede målene for opplæringen.

Med utgangspunkt i prinsippene og læreplanstrukturen nedfelt i St meld nr 33 (1991-92) ble det utviklet et eget dokument som ble lagt til grunn for læreplanarbeidet, «Retningslinjer for læreplanarbeid». Hensikten var bl a å få en enhetlig struktur på læreplanene. Retningslinjene la til grunn det brede kunnskapssynet som lå i stortingsmeldingen, og som Stortinget sluttet seg til.

I tillegg til retningslinjene utarbeidet opplæringsrådene beskrivelser av sluttkompetansen for alle fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet. Sluttkompetansen er ikke et selvstendig overordnet dokument, men sammen med retningslinjene ble den lagt til grunn for læreplanarbeidet i yrkesfagene.

Ifølge St meld nr 33 (1991-92) skulle et bredt kunnskapsbegrep legges til grunn. Brede basiskunnskaper innenfor både allmennfagene og yrkesfagene skulle utgjøre viktige elementer i opplæringen. Bl a ble det lagt inn en del flere felles allmenne fag i de yrkesfaglige utdanningene. Begrunnelsen var at fagarbeidere som skal ut i framtidens arbeidsmarked, sterkt preget av internasjonalisering og teknologiutvikling, har behov for noe mer allmennfag for å fungere i arbeidsmarkedet. Felles allmenne fag skulle legges inn på en slik måte at det også var enklere å oppnå studiekompetanse for elever i yrkesfaglige utdanninger som måtte ønske det etter at de hadde fullført yrkesutdanningen eller ved å velge et allmennfaglig påbyggingsår underveis. Den felles stammen av allmenne fag omfatter følgende 5 fag: norsk, engelsk, matematikk, naturfag og samfunnslære. Timene ble fordelt på grunnkurs og videregående kurs I og utgjør til sammen 15 uketimer over 2 år (det vil si 9 uketimer på grunnkurs og 6 uketimer på videregående kurs I). Disse 15 timene utgjør ca 20 pst av de timene som er til rådighet i de to første årene av et yrkesfaglig utdanningsløp.

De 5 fagene inngår også som en del av grunnlaget på til sammen 35 uketimer i felles allmenne fag for å oppnå generell studiekompetanse. Læreplanene i disse fagene er bygd opp slik at elevene får godskrevet de 15 timene og kan bygge på med de resterende 20 timene på et senere tidspunkt dersom de ønsker det. Sammen med den yrkesfaglige fordypningen de har gjennom en 3-årig opplæring, vil kravene til generell studiekompetanse være tilfredsstilt. Dette innebærer at de praktiske og teoretiske yrkesfagene med Reform 94 er akseptert som en del av grunnlaget for studiekompetanse.

I Innst S nr 200 la komiteens flertall vekt på at betydningen av estetiske standarder for faglig virke og opplevelse av andres bidrag, etiske verdier for yrkesutøvelse, normer for medansvar, likestilling og likeverd og forpliktelse for nasjonens og omverdenens bærekraftige utvikling, ble framhevet gjennom de konkrete undervisnings- og opplæringstilbudene. Videre bad flertallet om at spørsmål som angår estetikk, etikk, livssyn, filosofi og religion måtte trekkes inn i undervisningen der det er faglig og pedagogisk naturlig, og legges til grunn ved utarbeiding av læreplaner.

Disse føringene ble lagt til grunn ved utarbeiding av den generelle delen av læreplanen. Videre ble faget religion og etikk lagt inn i de studieforberedende studieretningene. I de yrkesfaglige studieretningene er dette faget ikke lagt inn, men ved utarbeiding av de fagspesifikke læreplanene er de mål og verdier som komiteens flertall framhevet, innarbeidet i de felles målene for studieretningsfagene og i de faglige mål og hovedmomenter der dette har vært naturlig.

Våren 1993 ble det satt i gang et omfattende læreplanarbeid tilpasset den nye tilbudsstrukturen. I studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag er det utviklet én læreplan for hvert enkelt fag. For de yrkesfaglige studieretningene er det én læreplan for hvert kurs. Samlet er det laget ca 410 læreplaner. Aktuelle læreplaner for grunnskolen ble lagt til grunn for læreplanarbeidet i de felles allmenne fagene.

Læreplanene angir mål og hovedmomenter for opplæringen. Målene definerer den kompetansen elevene og lærlingene skal ha nådd ved avsluttet opplæring. Læreplanene er gjennomgående for hele opplæringsløpet. Opplæring i skole og i bedrift utgjør et sammenhengende faglig og pedagogisk løp fram til fag- eller svenneprøve. Det er lagt vekt på å få læreplanene så konsistente som mulig.

Læreplanene er inndelt i moduler. Modulene skal gjøre det mulig for dem som ønsker det, å bygge opp kompetanse gradvis eller få dokumentert deler av kompetansen dersom det viser seg nødvendig. De som har behov for å bygge opp kompetansen på denne måten, kan være voksne, de som deltar i arbeidsmarkedsopplæring, enkeltelever og grupper av elever som av ulike grunner ikke følger et ordinært opplæringstilbud.

I læreplanene for de felles allmenne fagene som inngår i kravet til studiekompetanse, er de delene av fagene som inngår på grunnkurs og videregående kurs I på yrkesfaglige studieretninger, lagt inn som egne moduler. Det har vært en forutsetning at en i læringsarbeidet skulle yrkesrette fagene. For å sikre grunnlaget for studiekompetanse har det vært viktig å opprettholde ett sett med læreplaner i de felles allmenne fagene og ikke utvikle egne planer knyttet til de enkelte yrkesfagene. Felles læreplaner vil gjøre det mulig for alle elever fra yrkesfaglige studieretninger som ønsker det, å bygge videre på den kompetansen de har med seg fra videregående kurs I uten for store ekstrakostnader for fylkeskommunene eller den enkelte elev.

I læreplanarbeidet har det vært et mål for departementet å integrere teoretiske og praktiske kunnskaper og ferdigheter som en helhetlig kompetanse. Teoretiske kunnskaper er derfor ikke synliggjort gjennom egne mål i læreplanene i yrkesfagene, men integrert. Dette er gjort for å stimulere integrering av teori og praksis i det daglige arbeidet. Når det i vedleggene til læreplanene er angitt en prosentvis fordeling av teori og praksis, er dette gjort av administrative årsaker og ikke for å skille teori og praksis. I det daglige arbeidet skal teori og praksis i størst mulig grad integreres.

I St meld nr 33 (1991-92) ble den teknologiske utviklingen pekt på som en viktig samfunnsmessig utfordring som også ville ha stor betydning for opplæringen. På bakgrunn av dette ble det i alle læreplanene lagt inn en forutsetning om at informasjonsteknologi (IT) skulle tas i bruk i fagene, og skolene ble gitt en frist på fem år fra 01.08.1994 til å skaffe tilstrekkelig med utstyr for å sette i verk dette.

I tillegg til den generelle formuleringen om å ta IT i bruk i fagene, ble faget økonomi og informasjonsbehandling innført på studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Det er også flere læreplaner som legger betydelig vekt på informasjonsteknologi enten som hovedtema eller som hjelpemiddel og verktøy. Fra høsten 1999 iverksettes et nytt IKT-driftsfag som lærefag i videregående opplæring.

Innslag av IT i opplæringen har ført til en sterk utstyrssatsing på dette området i fylkeskommunene, slik at utstyrssituasjonen på dette området i videregående skole er relativt god, også i internasjonal sammenheng. Eksempelvis er så godt som alle videregående skoler knyttet til Internett, og det er en maskintetthet som tilsvarer fem elever per PC. Tilbakemeldingene til departementet viser likevel at det er langt igjen før IKT er en naturlig integrert del av opplæringen, og at det er behov for økt satsing både på kompetanseutvikling og på FoU-arbeid på dette området.

Læreplanverket framstår ifølge forskerne som gjennomgående fleksibelt med gode muligheter for differensiering, yrkesretting, lokal tilpassing og stor metodefrihet. Læreplanene inneholder ikke føringer på metoder med unntak av at det er et krav om at det skal gjennomføres prosjektarbeid i alle fag. Den meget store metodiske friheten som er forutsatt, var begrunnet i at det er et profesjonelt ansvar for lærere og instruktører å legge pedagogisk til rette for at innholdsmålene best mulig kan bli nådd.

Mange hundre lærere, representanter fra næringslivet, partene i arbeidslivet og fra universiteter og høgskoler har bidratt i utviklingen av det nye læreplanverket. Opplæringsrådene har hele tiden stått sentralt i arbeidet og bidratt aktivt. Alle læreplanene har vært ute til omfattende høringer. Tatt i betraktning omfanget på arbeidet og variasjonsbredden i læreplanene, må en kunne si at selve arbeidet i all hovedsak har gått som planlagt.

På basis av erfaringer underveis har prosessen rundt læreplanarbeidet blitt forbedret, slik at departementet i dag har tilstrekkelig presise retningslinjer og klare prosedyrer for utvikling og fastsetting av læreplaner.

Det første elevkullet som har fått opplæring etter de nye læreplanene for grunnskolen, vil bli tatt inn til videregående opplæring i år 2000. Departementet har derfor fått vurdert samsvaret mellom grunnskolens læreplaner og læreplaner for videregående opplæring i aktuelle felles allmenne fag. På bakgrunn av denne vurderingen er det satt i verk revisjon av læreplanene i de felles allmenne fagene naturfag og matematikk. For de øvrige planene har departementet konkludert med at en eventuell revisjon må vurderes i lys av eventuelle strukturendringer ved Stortingets behandling av denne meldingen.

I løpet av innføringsfasen av reformen er det avdekket noen konkrete problemer og utfordringer i tilknytning til læreplanene:

• Den største utfordringen synes å være knyttet til yrkesrettingen av de felles allmenne fagene i de yrkesfaglige studieretningene. Det var en forutsetning at det skulle arbeides med yrkesretting av disse fagene. I metodiske veiledninger er dette temaet tatt opp. En del av lærebøkene har også vært til hjelp. Fylkeskommunenes og skolenes innsats har også vært betydelig på dette området. Likevel ser det ut til at det er langt igjen til målsettingene er nådd.

• Detaljeringsgraden i mål og hovedmomenter varierer noe fra læreplan til læreplan. Læreplaner for de yrkesfaglige studieretningene er ofte detaljerte. En del av opplæringsrådene har allerede nå pekt på behov for endringer. Signaler om behov for endringer er også kommet fra andre.

• Målene i læreplanene blir i noen tilfeller oppfattet som «pensum», og ikke som en beskrivelse av elevenes kompetanse der det er ulike veier fram mot mål. Prinsippet om målstyrende læreplaner har vært problematisk for flere lærere, dels fordi de stiller seg kritiske til den styringstenkningen som ligger bak, dels på grunn av den måten styringen er blitt realisert på. Data fra evalueringen viser at til tross for at mange lærere støtter intensjonene i læreplanene, blir intensjonene ikke godt nok realisert i hverdagen, blant annet fordi lærerne stiller seg tvilende eller avvisende til tanken om målstyring.

• Normalt skal teoriopplæringen i lærefagene være avsluttet etter at to år i skole er gjennomført. For enkelte fag er det lagt til rette for noe teoriopplæring utover videregående kurs I inn i bedriftsdelen, etter påtrykk fra tariffpartene for fagene. I dag finnes det ca 50 læreplaner med spesifisert teori utover videregående kurs I. Omfanget på teorien varier fra ca 40 timer til over 500 timer. Omfanget av fag som har teori utover videregående kurs I, anses som stort. Det er fortsatt krav fra opplæringsrådene om at teori utover videregående kurs I skal prøves gjennom egne teoretiske prøver. Departementets holdning er at denne kompetansen skal prøves i sammenheng med fag- og svenneprøvens praktiske del fordi det er et mål at teoretiske og praktiske kunnskaper bør knyttes mest mulig sammen. For noen fag er dette løst ved at 3. opplæringsår skal foregå i skole (avviksfagene).

• Den prosentvise fordelingen av teori og praksis i vedlegget til læreplanene kan gi inntrykk av at læreplanene fortsatt er inndelt i yrkesteori og yrkespraksis. Dette kan ha bidratt til en læreplantolking preget av tradisjonelle oppfatninger av hvordan læring foregår - teoretisk kunnskap læres ved en pult med en lærer som formidler, mens praktiske ferdigheter læres i verkstedet løsrevet fra teoretisk kunnskap og forståelse. I det videre arbeidet blir det viktig å fokusere på mulighetene for en hensiktsmessig integrering av teori og praksis i tråd med læreplanenes intensjoner.

• Generelt framstår modulene som et egnet redskap når det gjelder å tilby opplæring i mindre deler av et fag. I forhold til delkompetanse er læreplanenes moduler i hovedsak et godt utgangspunkt for å lage individuelle opplæringsplaner. Modulbegrepet synes å være gitt et noe ulikt innhold i de ulike læreplanene, både når det gjelder omfang og tverrfaglighet. Oppfølgingsgruppen anbefaler at modulinndelingen gjennomgås. Det ser ut til at modulene i begrenset grad er tatt i bruk for voksne. Barrierene synes i noen grad å knytte seg til regelverk og praksis. Det er bare videregående skoler som kan utstede modulbevis. Studieforbundene og arrangører av arbeidsmarkedsopplæringen peker på at den største hindringen er at de ikke kan sette standpunktkarakterer og utstede modulbevis.

• Fra partene i arbeidslivet er det kommet krav om at sluttkompetansen skal framstå som et eget overordnet og selvstendig dokument. Departementet har ment at et slikt dokument kan så tvil om hva som er styringsdokumentene for opplæringen, og ser på sluttkompetansen som et viktig instrument for å utvikle læreplaner på alle nivåer. De sluttkompetanseforslagene som opplæringsrådene har utarbeidet, har vært til stor nytte for departementets arbeid med å utforme og fastsette læreplanene.

I gjennomføringsfasen av reformen har det pågått en debatt om nivået i videregående opplæring. Debatten har dreiet seg særlig om to forhold. Det ene knytter seg til innslaget av allmenne fag i yrkesfaglige studieretninger. En del har pekt på at allmennfagene har fått for stor plass, og at planene er for ambisiøse - særlig for de svakere elevene. Forskerne peker på at karakterstatistikken ikke er et tilstrekkelig pålitelig uttrykk for hvor mange elever som har vanskeligheter med å følge med i fagene. De mener at læringsutbyttet for en god del svakere elever er begrenset, og at de lærer mindre enn det målformuleringene i læreplanene forutsetter. Forskerne mener dette ikke bør tolkes slik at disse elevene ikke ser de positive mulighetene, men heller at yrkesrettingen av allmennfagene ikke har funnet sin form for den delen av elevgruppen som strever med å makte læreplanens krav i disse fagene. En gruppe lærere sier i en spørreundersøkelse at de har justert karakternivået slik at det ikke skal bli for mange som ikke består. Dette gjør sammenligninger med tidligere resultater vanskelig.

Det andre forholdet knytter seg til innslaget av teoretiske kunnskaper innenfor den yrkesfaglige delen av opplæringen. Også for disse fagene peker forskerne på at en del lærere synes læreplanene er for ambisiøse.

Når det gjelder spørsmålet om faglig nivå før og etter reformen, vises det til nærmere omtale i kap 2.4.

Det nye læreplanverket for videregående opplæring har vært et sentralt tema i evalueringen av Reform 94. Forskerne har undersøkt hvordan læreplanene er blitt mottatt og brukes i skole og lærebedrift, og hvilke effekter de nye læreplanene har hatt for roller, arbeidsmåter og læringsutbytte. Konklusjonene baserer seg på sammenligninger av data innhentet i 1995 og 1998. Rapporteringen fra forskerne dokumenterer at det store flertall av lærere slutter opp om verdiene i generell del av læreplanen, men at de ikke ønsker å bruke mye tid på å drøfte anvendelsen av den.

Ifølge forskningen mener flertallet av lærerne at innholdsreformen og de nye læreplanene har bidratt til en faglig fornyelse. Både lærere og instruktører har gjort en stor innsats for å oppdatere seg faglig og sette læreplanene ut i livet i klasserom og verksted. Uten denne innsatsen ville arbeidet med reformen ikke kunne lykkes.

Lærerne har i liten grad endret synet på læreplanene underveis i reformen. Det kan tyde på at flertallet av lærerne i utgangspunktet var positive til de nye læreplanene, og at deres erfaringer i reformperioden ikke har endret deres oppfatninger. Samtidig kan det være grunn til å peke på at en gruppe lærere på mellom 20 pst og 30 pst har en negativ vurdering av læreplanverket. Størrelsen på denne gruppen ser heller ikke ut til å ha endret seg i reformperioden. Forskningen mener vi her ser konturene av grunnfestede holdninger i lærergruppen som i liten grad blir påvirket av det pågående reformarbeidet der læreplanene er et viktig fundament.

2.3.3.2 Fagopplæring i bedrift

Et av hovedmålene for Reform 94 har vært å gjøre norsk fagopplæring til en integrert del av det norske utdanningssystemet. De forskerne som har fulgt denne prosessen innenfor evalueringen av reformen, kan så langt ikke gi noen endelige konklusjoner på spørsmålet om i hvilken grad denne ambisjonen er innfridd eller ikke. Det pekes på at tidsforløpet har vært for kort, og at studiene må være bredere og mer omfattende før endelige konklusjoner kan sammenfattes.

Når det gjelder den rollen Reform 94 så langt har spilt for den videre utviklingen av fagopplæringen, peker forskerne på en del hovedtendenser. Det er svært ulike opplevelser i bedriftene av hva reformen har bidratt til og hva den står for i forhold til fagopplæringen. En del bedrifter i enkelte bransjer er skuffet over reformens opplegg og resultater. I andre bedrifter og bransjer opplever derimot svært mange at Reform 94 har betydd et faglig «løft» for bedriften. Reformen har satt fagopplæringen «på dagsorden» og bidratt til mer plan og system i opplæringen. Det medvirker til å gi lærlingene, fagene og fagopplæringen generelt en seriøs profil.

Forskerne finner at interessen og motivasjonen for inntak og opplæring av lærlinger er knyttet til bedriftens økonomiske virksomhet. Bedriftene er først og fremst økonomiske virksomheter og underlagt de føringer dette innebærer, men forskerne advarer mot en endimensjonalitet i forståelsen av bedriftenes motiver og praksis. I mange bedrifter ligger det nedfelt sterke tradisjoner for å ta ansvar for fagets videreføring, bransjens behov, stolthet over det å ha lærling og det å kunne gi ungdommen en sjanse til fagopplæring.

Et av de mest betydningsfulle bidragene fra reformen i forhold til bedriftsopplæringen knytter seg til styrkingen av instruktørrollen og rollen som faglige leder, samt kompetansehevingen og skoleringen av prøvenemndene. Reformen har her gitt et betydelig kompetanseløft. Samtidig peker forskerne på behovet for stadig å oppnevne og utdanne nye faglige ledere og instruktører.

Når det gjelder den faglige og innholdsmessige siden - selve fagforståelsen - understreker forskerne betydningen av at lærlingen får delta i det faglige og sosiale livet som kompetente fagarbeidere fører i bedriftene. Det gir en situasjon som åpner for læring av langt mer enn elementære og spesifikke kunnskaper og ferdigheter. Forskerne peker på at i et slikt perspektiv vil kvaliteten på lærebedriften og fagopplæringen ikke først og fremst bli vurdert ut fra bedriftens teknologiske mangfold og evne til å dekke hvert konkret hovedmoment, men ut fra dens evne til å føre lærlingen inn i fagets arbeidsmåter og gi lærlingen grunnlag for relevant faglig modning.

2.3.3.3 Vurdering og dokumentasjon

Det var et prinsipp i St meld nr 33 (1991-92) å utvikle et vurderingssystem som i størst mulig grad skulle fange opp hele bredden i kunnskapsbegrepet selv om enkelte sider av den samlede kompetansen var vanskeligere å måle enn andre. Grunnlaget for vurderingen ligger i målene slik disse er fastsatt i den generelle delen av læreplanen og i de fagspesifikke læreplanene. Dette har stort sett vært akseptert, men det har pågått en diskusjon om vurdering knyttet til enkelte overordnede mål som f eks elevenes holdninger og samarbeidsevner. Rapporteringen fra forskerne viser at det er behov for en nærmere presisering av innholdet i begrepet «helhetlig kompetanse» og for en avklaring av hvordan slik kompetanse kan nås.

I forbindelse med Reform 94 ble det utarbeidet en felles vurderingsforskrift for skole og fagopplæring i arbeidslivet. Forskriften omhandler vurdering både på individ- og systemnivå og trådte i kraft 1. august 1995. Føringene lå i læreplanverket - både Generell del og de fagspesifikke læreplanene. Det som var nytt i denne forskriften, var bl a

• individuell vurdering av elever og lærlinger som ikke avsluttes med karakter

• underveisvurdering av lærlinger

• skole- og bedriftsbasert vurdering

Departementet sendte ut kommentarer til forskriften i et eget rundskriv, og det ble arrangert en rekke regionale skoleringskonferanser.

Den individuelle vurderingen omfatter vurdering både med og uten karakter, både underveis- og sluttvurdering (standpunkt, eksamen, fag- og svenneprøve). For vurdering av elever ble den 7-delte (0-6) skalaen opprettholdt. For vurdering av lærlinger ble det tidligere brukt en todelt skala (bestått, ikke bestått) til fagprøven, mens det til svenneprøven ble brukt en tredelt skala (bestått meget bra, bestått, ikke bestått). Med den nye forskriften ble det innført en tredelt skala for vurdering av alle lærlinger.

Bakgrunnen for å innføre individuell vurdering uten karakter var for å sikre en løpende tilbakemelding til elever og lærlinger som grunnlag for veiledning og forbedring. Denne vurderingsformen gjør det også mulig å fange opp de mer overordnede målene i læreplanverket som vanskelig kan legges til grunn for vurdering med karakter, men som er meget viktige for elevenes og lærlingenes samlede kompetanse.

Underveisvurdering med karakter for elever gis som tilbakemelding på enkeltarbeider og som terminkarakterer 2 ganger i året. Lærlinger har tidligere ikke fått underveisvurdering med karakter som tilbakemelding på hvor de står. Med Reform 94 ble dette innført. Tilbakemeldingene skal gis hvert halvår. For opplæring i skole får elevene en avsluttende vurdering i form av en standpunktkarakter i alle fag. Lærlingene får ikke en tilsvarende sluttvurdering. Grunnlaget er imidlertid lagt for at en slik vurdering kan gis ved at lærlingene underveis får vurdering med karakter hvert halvår.

Det var en stor utfordring å utvikle et vurderingssystem der eksamen og fag- og svenneprøver i større grad skulle gi grunnlag for å vurdere elevenes og lærlingenes helhetlige kompetanse. Til hjelp i dette arbeidet ble det fastsatt retningslinjer for utarbeiding av oppgaver til sentralt- og lokalt gitte eksamener og for fag- og svenneprøver.

I samarbeid med Eksamenssekretariatet ble det satt i verk et utviklingsarbeid som har resultert i et stort utvalg av eksempler på ulike typer eksamensoppgaver og oppgaver til fag- og svenneprøven. I disse eksemplene er den helhetlige kompetansen lagt til grunn.

Gjennom de nye eksamensformene er det lagt større vekt på tverrfaglighet. Det er innført forberedelsesdel for en rekke eksamener, spesielt lokalgitt eksamen. Forsøk med «åpen bok»-eksamen er etter oppfordring fra Stortinget gjennomført i noen fag med vellykket resultat. Forsøk med bruk av IT som verktøy under eksamen er i gang. Særlig innenfor yrkesfagene har det vært et mål å utforme virkelighetsnære oppgaver. OECD-prosjektet «Assessment as a Link between Instruction and Learning in Mathematics, especially focusing on Pupil Self-assessment» har vært prøvet ut i grunnskolen med meget positive erfaringer og er nå også under utprøving i videregående skole.

De nye retningslinjene for utarbeiding av fag- og svenneprøver har erstattet de gamle prøveforskriftene. Retningslinjene ble utarbeidet i nært samarbeid med opplæringsrådene. Det var et mål for departementet å forenkle prøvene noe ved å redusere på omfanget og tidsbruken samtidig som tilliten til fag- og svenneprøven ble opprettholdt. Bakgrunnen for dette var de praktiske og økonomiske forholdene knyttet til at et langt større antall kandidater enn noen gang tidligere skulle framstille seg til prøven på samme tid. Opplæringsrådene mente gjennomgående at omfanget på prøvene måtte opprettholdes. For noen fag skjedde det en forenkling, men langt de fleste prøvene fikk det samme omfanget som før.

De nye retningslinjene har, slik departementet vurderer det, ikke ført til særlig store endringer. Prøvene er fortsatt omfattende og i liten grad egnet til å vurdere lærlingenes breddekompetanse. Departementet har derfor stimulert til nytenkning på området. Fagprøven er omfattende og ressurskrevende. Avviklingen tar mye tid både for prøvenemndsmedlemmene og lærlingene, og det vil bli vurdert om omfanget av prøvene bør reduseres (se kap 4).

Departementet har i rundskriv F-26-97 bestemt at de som går opp til fag- eller svenneprøve etter § 20-ordningen, skal være fritatt for kravet til allmennfag. Dette fritaket er gjort permanent i rundskriv F-83-98. De første tverrfaglige teoriprøvene ble avlagt våren 1998. Ca 3 600 kandidater avla prøven, og 90,3 pst bestod. Det var imidlertid et stort antall som hadde meldt seg til prøven som ikke møtte på eksamensdagen. Partene hevder at mange ikke meldte seg til prøven fordi den ikke var relevant for enkelte fag. Departementet vil i samarbeid med partene arbeide videre med å finne fram til prøveformer som både ivaretar behovet for bredde, og samtidig har tilstrekkelig relevans i forhold til det enkelte fag.

Skole- og bedriftsbasert vurdering ble forskriftsfestet i 1995. Arbeidet skal ha et tosidig siktemål:

• Det skal være et ledd i skolenes og lærebedriftenes eget arbeid med kvalitetsutvikling.

• Det skal tilføre overordnet nivå et minimum av kunnskaper om i hvilken grad opplæringsmålene blir nådd.

Departementet har tatt ulike initiativ overfor fylkeskommunene for å bistå i dette arbeidet. Det er bl a utarbeidet en egen veiledning (som er revidert og sendt ut i ny utgave), og temaet har vært tatt opp i flere fora, bl a på innholdskonferansene, der representanter for hele opplæringssystemet innenfor videregående opplæring har vært til stede. Det kan synes som om målet om at skole- og bedriftsbasert vurdering skal være en integrert del av opplæringen i alle skoler og lærebedrifter, bare i begrenset grad kan sies å være nådd.

Skole- og bedriftsbasert vurdering behandles ellers mer omfattende i St meld nr 28 (1998-99) Mot rikare mål.

Når det gjelder dokumentasjon av oppnådd kompetanse, utstedes vitnemål eller fag- eller svennebrev til elever eller lærlinger som har fullført og bestått opplæringsløpet. De som ikke får utstedt vitnemål eller fag- eller svennebrev, kan få dokumentert sin kompetanse på følgende måter:

• Årskursbevisutstedes for hvert år som fullføres i opplæringsløpet.

• Fagkarakterbevisutstedes for fullført enkeltfag.

• Modulbevisutstedes for fullført modul som gis som en organisert opplæringsenhet.

• Delkompetansebevisutstedes som en samledokumentasjon for elever og lærlinger som har fullført treårig, eventuelt femårig, videregående opplæring, og som ikke fyller vilkårene for å få vitnemål eller fag- eller svennebrev.

• Bekreftelse på gjennomgått opplæring utstedes av skolen til elever som ikke har fullført modul, fag eller kurs.

• Bekreftelse på gjennomgått opplæring utstedes også av lærebedrift til lærlinger som har fullført opplæringen, men ikke bestått fagprøven.

Tanken bak dette mangfoldet av dokumentasjoner er at den enkelte skal kunne bygge opp og få dokumentert sin kompetanse, uavhengig av opplæringens omfang. Hensikten er å skape stor fleksibilitet og differensierte muligheter for den enkelte. Erfaringene så langt viser at det må arbeides for å videreutvikle og forenkle de forskjellige dokumentasjonsordningene.

2.3.3.4 Lærings- og arbeidsformer

I St meld nr 33 (1991-92) ble det pekt på at endringer knyttet til elevenes rett, tilbudsstruktur og læreplanverk ville få pedagogiske konsekvenser. Utfordringene er særlig knyttet til arbeidet med tilrettelegging av opplæringen slik at den best mulig kan tilpasses den enkelte elev og lærling. Målsettingen var å kunne gi hele ungdomskullet et best mulig opplæringstilbud etter interesser og forutsetninger. En økt vektlegging av prinsippet om tilpasset opplæring stiller også krav til endringer i den tradisjonelle arbeidsfordelingen mellom lærer og elev og mellom instruktør og lærling.

Forskningen dokumenterer at innføringen av de nye læreplanene har hatt betydning for lærernes arbeidsmåter. Lærerne har endret praksis i tråd med forventningene i læreplanen. Dette framheves som et meget viktig funn av forskerne. Rekkevidden og varigheten av endringene er det foreløpig for tidlig å felle noen endelig dom over. Men funnene synes å svekke oppfatningen om at reformen har hatt liten betydning for lærere flest.

I kap 2.3.2 ble det vist til at Stortinget i Innst S nr 200 (1991-92) forutsatte at elevene skulle gis reell mulighet til å delta i planlegging og gjennomføring av undervisningen, med hensyn til valg av både arbeidsstoff og undervisnings- og vurderingsformer. Det drives mer formalisert planlegging enn tidligere, og de fleste elevene blir informert om planene, men ifølge forskerne er det relativt få elever (ca 20 pst) som mener de er aktive deltakere i denne planleggingen. Innholdsmessig dreier planleggingen seg om en gjennomgang av læreplanmålene og sammenhengen mellom dem og lærebøkene. Lærebøkene er fortsatt det viktigste grunnlaget når lærere planlegger og lager undervisningsopplegg, selv om mange lærere lager egne undervisningsopplegg med utgangspunkt i læreplanene. Fortsatt gjenstår det noe før denne planleggingen innbefatter elevene. Et kjernepunkt i de nye læreplanene dreier seg om å skape læringsmiljøer der elevene arbeider mot læringsmål som de selv har vært med på å fastlegge. Forskningen avdekker at et flertall av elevene er lite opptatt av dette eller er motvillige til å gå inn i en slik forpliktende arbeidsform. Noen lærere får imidlertid dette til. Forskerne peker imidlertid på at der både elever og lærere opplever at det er et godt samarbeid og at elevene aktivt medvirker, utvikler også læringsmiljøet seg generelt i positiv retning.

Når det gjelder læreplanenes forutsetninger om endringer av lærernes og elevenes roller, kan 2/3 av lærerne i teorien identifisere seg med de nye forventningene og den nye lærerrollen, men på den annen side er det like mange som mener at rollen ikke er realistisk i forhold til den elevgruppen de selv underviser. Nærmere 90 pst av lærerne i en nasjonal spørreundersøkelse mener at forventningene ikke er i samsvar med tid og ressurser som er til rådighet. Forskerne mener at dette understreker lærernes ambivalente forhold til reformen. Det er stor avstand mellom den teoretiske oppslutningen og mulighetene til å følge opp ideene i praksis.

Med Reform 94 ble prosjektarbeid obligatorisk. I løpet av skoleåret skal alle elever gjennomføre ett eller flere prosjektarbeid der tema og problemstilling skal velges innenfor læreplanens rammer. Målsettingen med dette var blant annet å stimulere til økt tverrfaglighet og å legge til rette for endrede samhandlingsmønstre mellom lærere og elever. Forskerne viser til at lærernes og elevenes erfaringer med prosjektarbeid er overveiende positive. Faren er at prosjektarbeidet kan bli så standardisert at den pedagogiske hensikten bak denne arbeidsformen kommer i bakgrunnen. Det kan se ut til at prosjektarbeidsformen er mest utbredt i yrkesfagene, men det er stor variasjon mellom studieretningene.

Opplæringsbok

Før innføringen av Reform 94 ble opplæringsboka brukt som et nyttig redskap ved gjennomføring av opplæring i bedrift. Ved innføringen av reformen ble det drøftet om opplæringsboka også skulle innføres i skole.

Ved behandling av St prp nr 1 (1995-96) bad komiteen, på bakgrunn av et prøveprosjekt med opplæringsbok som var i gang i Buskerud fylkeskommune, departementet om å medvirke til at slike kvalitetssikringssystemer ble etablert snarest mulig (Budsjett-innst S nr 12 (1995-96)). For å utføre dette oppdraget fra Stortinget nedsatte departementet en bredt sammensatt arbeidsgruppe som utviklet en første versjon av opplæringsbok til bruk i skole og en for lærefagene. Opplæringsboka til bruk i skole vakte strid - særlig innenfor de studieforberedende utdanningsløpene.

Våren 1996 tok departementet initiativ til å prøve ut førsteutgaven av opplæringsboka på 11 skoler. Innholdet i opplæringsboka la til grunn at Stortinget i Innst S nr 200 (1991-92) forutsatte at elevene skulle gis muligheter til å delta i planlegging og gjennomføring av undervisningen. På bakgrunn av utprøvingene ble det utarbeidet en ny versjon. Ved behandling av St prp nr 1 (1996-97) uttalte flertallet i komiteen blant annet:

«Flertallet mener opplæringsboka er et redskap for kvalitetssikring for hele den videregående skole, men at det er viktig med en dialog med organisasjonene om hvordan opplæringsboka skal praktiseres. Flertallet ber om at departementet legger opp til en evaluering av opplæringsboka i forbindelse med den generelle evaluering av Reform 94.»

I forbindelse med kirke-, utdannings- og forskningsministerens utdanningspolitiske redegjørelse i Stortinget ble det i debatten 5. juni 1997 fattet følgende tre vedtak om bruk av opplæringsboka:

Vedtak nr 1: «Stortinget ber Regjeringen om ikke å innføre opplæringsboken som et obligatorisk redskap ved de allmennfaglige studieretningene fra høsten 1997.»

Vedtak nr 5: «Stortinget ber Regjeringen ikke iverksette opplæringsbok for allmennfaglig studieretning fra høsten 1997. Nytt opplegg for opplæringsbok prøves ut, eventuelt ved de samme skoler og fylker som har deltatt i tidligere forsøk med opplæringsbok. Departementet vurderer alternative kvalitetssikringstiltak med blant annet økt elevdeltakelse sammen med Næringslivets Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen, Lærerforbundet, Norsk elevorganisasjon og Norges gymnasiastsamband. Saken legges fram for Stortinget til endelig avgjørelse etter en forsøksperiode.»

Vedtak nr 9: «Stortinget ber Regjeringen utsette innføring av opplæringsbok for allmennfag i videregående skole. Stortinget tar endelig stilling til bruk av opplæringsbok i forbindelse med behandling av evaluering av Reform 94.»

På denne bakgrunn bad departementet fylkeskommunene om å ta ansvar for at opplæringsboka ble tatt i bruk på de yrkesfaglige studieretningene.

To nye utprøvinger ble satt i verk for å følge opp Stortingets forutsetninger. Det ene for å innhente erfaringer med bruk av opplæringsbok i bedrift, det andre for å innhente erfaring med ulike tiltak for kvalitetsutvikling i videregående skole. Den siste tok utgangspunkt i et forslag til endring av vurderingsforskriften. Resultatet av utprøvingen i skole må sies å være vellykket. Skolene sto fritt innenfor visse rammer til å utvikle sine egne hjelpemidler med hensyn til planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen, til å ta elevene med i arbeidet og til å gjennomføre elevsamtale. Mye tyder på at dersom en skal utvikle kvaliteten på opplæringen, bør dette arbeidet være lokalt forankret. Som et resultat av disse to utprøvingene er det utviklet et idéhefte med ulike tiltak som de enkelte skolene og bedriftene foreslo.

Forskningen har vist at lærerne i stor grad ikke opplevde opplæringsboka som et planverktøy til nytte i undervisningen, men som et styringsverktøy som mer hemmer enn fremmer læring, og at opplæringsboka byråkratiserer lærerrollen. Departementet mener derfor at en må finne andre måter å utvikle kvaliteten i videregående opplæring på enn gjennom en fasttømret opplæringsbok. I forskrift til opplæringsloven som nå er på høring, foreslår derfor departementet å forskriftsfeste selve elementene, men overlate til brukerne selv å bestemme utformingen og praksisen. Departementet mener at en slik løsning vil kunne ivareta Stortingets intensjoner uten unødvendig byråkrati.

2.3.3.5 Støtte, veiledning og utviklingsarbeid

Innsatsen fra departementets side for å støtte fylkeskommuner, skoler og bedrifter i deres arbeid med å realisere reformens innholdsmål ble rettet mot følgende hovedområder:

• etterutdanning og ledelsesutvikling

• støtte- og veiledningsmateriell

• sentralinitiert utviklingsarbeid

• regionale innholdskonferanser

• lærebøker

Etterutdanning og ledelsesutvikling

På oppdrag fra Stortinget utviklet departementet en faglig-pedagogisk og økonomisk forpliktende handlingsplan for etterutdanning av lærere og opplæringsansvarlige i bedrift. Planen var tredelt og ble gjennomført trinnvis i takt med utgivelsen av læreplanene for grunnkurs, videregående kurs I og videregående kurs II og opplæring i bedrift.

Målsettingen med etterutdanningstiltakene som ble beskrevet i Handlingsplan for etterutdanning i forbindelse med Reform 94,var å svare på de etterutdanningsbehovene som oppstod i forbindelse med innføringen av Reform 94. Etterutdanningstiltakene skulle ha en informasjons- og en faglig-pedagogisk dimensjon, og bidra til å initiere utviklingen av et nasjonalt nettverk for bl a yrkesfaglig kompetanseheving.

Videre skulle tiltakene

• gi målgruppen en grundig kjennskap til reformens bakgrunn og intensjoner, og bidra til å skape en ens forståelse av reformen

• gi målgruppen en grundig kjennskap til innholdet i reformen

• skape grunnlag for endring av pedagogisk praksis i hvert enkelt klasserom og verksted

• gi den nødvendige faglige oppdateringen i forhold til de nye læreplanene

Den fagspesifikke etterutdanningen ble modulbasert. Hensikten var å gjøre etterutdanningstilbudene mest mulig fleksible med tanke på innhold og omfang. Målgruppene for etterutdanningstilbudene i skole var pedagogisk personell og rådgivere. Etterutdanningen i bedrift rettet seg mot opplæringsansvarlige og instruktører i fagopplæringen, og medlemmer i prøvenemndene.

Etterutdanningstiltakene i skole bestod i:

1. Generell etterutdanning som omfattet bakgrunn for reformen, læreplanens generelle del og retningslinjene for læreplanarbeid.

2. Fagdidaktisk etterutdanning, med vekt på arbeidsformer, tverrfaglighet, prinsipper for yrkesretting og lærer- og elevrollen.

3. Fagspesifikk etterutdanning, hvor nye og/eller endrede emner i forhold til tidligere læreplan i faget ble fokusert.

4. Etterutdanning for rådgivere.

5. Etterutdanning for lærere som underviser i alternative videregående kurs II i skole.

Etterutdanningen for opplæringsansvarlige og instruktører i bedrift bestod av en grunnmodul som tok for seg krav og rammer for opplæringen, bedriften som lærested, planlegging og tilrettelegging av opplæringen og instruksjon og veiledning. Det ble i tillegg tilbudt en fordypningsmodul innenfor hvert av følgende tema:

• instruksjon, veiledning og kommunikasjon

• vurdering i fagopplæringen

• tilrettelagt opplæring

Etterutdanningen for personell i fagopplæringen har vært et stort faglig løft på et helt nytt etterutdanningsfelt. Det har krevd kreative og fleksible løsninger fra fylkeskommunene på etterutdanningens innhold og form. Etterspørselen etter dette etterutdanningstilbudet har vært stor.

Staten og fylkeskommunene har hatt et forpliktende felles ansvar for gjennomføringen. Staten tok ansvaret for avvikling av fagspesifikke kurs i fag med en liten målgruppe på landsbasis (sentral modell). Departementet brukte i hovedsak Statens lærerkurs eller statens utdanningskontorer som koordinerende organer i dette arbeidet. Fylkeskommunen fikk ansvaret for kurs med større målgrupper (desentral modell).

I forbindelse med den fagspesifikke etterutdanningen benyttet departementet fagpersonell i videregående opplæring til å identifisere og beskrive etterutdanningsbehovet i faget. På denne bakgrunnen ble det laget modulbeskrivelser som angav innhold og omfang av etterutdanningen, relatert til mål i læreplanen. Modulbeskrivelsene ble brukt til utarbeidelse av kurs (sentral modell) eller til utarbeidelse av en modulplan (desentral modell). Modulplanen inneholdt forslag til kursorganisering samt faglige innspill til kursinnholdet. Slike faglige modulplaner ble utviklet av universiteter og høgskoler, av ulike faglig kompetente miljøer i arbeidslivet eller av ressurssentre eller videregående skoler. Koordineringen av arbeidet ble lagt til statens utdanningskontorer.

I perioden 1993-98 brukte staten og fylkeskommunene samlet ca 600 mill kroner til etterutdanning i forbindelse med Reform 94. Etterutdanningstiltakene som ble gjennomført, hadde i årene 1994-97 i alt ca 81 000 deltakere; 58 800 deltok ved etterutdanningstilbud for pedagogisk personell i skole og 22 200 ved etterutdanning rettet mot fagopplæringen.

Erfaringene fra den store satsingen på etterutdanning tyder på at det har vært relativt store forskjeller i tilbudene i de ulike fylkene. Den fagspesifikke etterutdanningen er vurdert som mest positiv. Det har, ifølge rapporteringen fra fylkeskommunene, vært relativt liten interesse for etterutdanning rettet mot bl a minoritetsspråklige elever.

I tillegg til de spesifikke etterutdanningsoppleggene knyttet til Reform 94 som er beskrevet foran, har departementet i St meld nr 48 (1996-97) fått Stortingets tilslutning til å innføre en ny 3-årig yrkesfaglærerutdanning. Denne blir innført delvis ved å gjøre om eksisterende faglærerutdanning og delvis ved å benytte kompetanse og kapasitet i relevante fagmiljøer innenfor ingeniørutdanningen. Det er også åpnet for omdisponering av andre studieplasser til dette formålet. Innføringen av det nye opplegget ses i nær sammenheng med prinsippene i Reform 94 og skal skje etappevis fram mot år 2006.

Skolelederne har en nøkkelrolle i gjennomføringen av Reform 94. Deres evne til å sette nasjonale utdanningsmål ut i praksis er blitt viktigere, bl a på grunn av den økte vektleggingen av mål- og rammestyring. I 1996 ble det derfor forhandlet fram en avtale om tid til ledelse der ressursene til skolen ses samlet.

I 1996 ble det videre utviklet en rekke kompetansemål, «Skuleleiing mot år 2000», for å styrke skoleledernes kompetanse i pedagogisk ledelse. Kommunene og fylkeskommunene er skoleledernes arbeidsgivere og har ansvaret for etterutdanning av skoleledere. En intensjonsavtale med Kommunenes Sentralforbund ble forhandlet fram i 1998. I denne avtalen er det enighet om at arbeidsgiver skal legge prinsippene og målene for «Skuleleiing mot år 2000» og den kommunale lederopplæringen til grunn for opplæringen av skolelederne.

I perioden 1998-2000 gjennomføres et prosjektprogram for å styrke universitetenes og høgskolenes tilbud i lederopplæring. Det er etablert faglige nettverk over hele landet, og et IKT-basert opplæringsprogram blir utviklet i prosjektperioden. Målet er å bygge opp et landsdekkende tilbud.

Støtte- og veiledningsmateriell

I tråd med St meld nr 33 (1991-92) ble det besluttet å utvikle metodiske veiledningshefter med fokus på innholdssiden av reformen. Veiledningene skulle være til støtte for skolenes og lærebedriftenes arbeid med å realisere læreplanverkets mål gjennom å gi tips, råd, ideer og eksempler på god praksis. De var i hovedsak ment som grunnlag for videre planarbeid ved den enkelte skole og lærebedrift.

Det er i alt utviklet ca 45 slike veiledninger. I tillegg til at det er utarbeidet en veiledning for hvert av grunnkursene, er det også utviklet veiledninger for enkeltfag og ulike sentrale tema, som for eksempel prosjektarbeid, IT, internasjonalisering og miljølære. Flere av veiledningene er dessuten direkte rettet mot fagopplæring.

Det er også utarbeidet flere felles veiledninger for grunnskole og videregående opplæring, bl a gjelder dette én veiledning for arbeidet med yrkes- og utdanningsvalg. Veiledningsheftene er utviklet ved hjelp av sentrale fagmiljøer innenfor videregående opplæring. Gjennom høringsprosessene er det kommet verdifulle forslag til forbedringer.

Selv om departementet har mottatt positive tilbakemeldinger, kan veiledningene neppe sies å ha hatt den tilsiktede effekt. Forskningen peker på at lærerne i stor grad finner dem for generelle, og at veiledningene representerer et noe annet pedagogisk grunnsyn enn det mange av dem har.

På bakgrunn av bl a et forsøk i tre videregående skoler der målet var å utrede måter til å motivere og legge til rette for økt elevmedvirkning i planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen, ble «Veiviseren» utviklet. Veiviseren inneholdt også et eget kapittel med veiledning om elevrådsarbeid og skoledemokrati i tråd med det brede kunnskapssynet som er lagt til grunn for Reform 94, og som Stortinget forutsatte. Heftet ble i 1994 delt ut til alle nye elever i videregående skole. I 1996 ble et tilsvarende hefte, «Veiviseren for lærlinger», delt ut til alle elever i yrkesfaglige studieretninger. Denne ser i liten grad ut til å være i bruk.

Veiviseren legger opp til en drøfting mellom lærere og elever og instruktører og lærlinger om læringsstrategier. Hensikten er å gi skolen og lærebedrifter et verktøy for samhandling slik at elevene og lærlingene lettere kan delta i planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen. Veiviseren brukes i noen grad som hjelpemiddel i arbeidet i skolen, men en del skoler har utarbeidet egne rettledninger for arbeidet. Ved de fleste skoler brukes Veiviseren stort sett bare i forbindelse med skolestart.

Sentralinitiert forsøks- og utviklingsarbeid

I løpet av reformperioden har departementet i samarbeid med fylkeskommunene satt i verk forsøks- og utviklingsarbeid for å skaffe til veie og spre kunnskaper på områder som krever en særskilt innsats for å fremme målsettinger av nasjonal interesse. Departementet har initiert slike tiltak på en rekke felt, for eksempel innenfor særskilt tilrettelagt opplæring, delkompetanse, verdi- og holdningsarbeid, miljølære, utdannings- og yrkesveiledning, kvalitetsutvikling, IKT m m.

De fleste sentralinitierte FoU-prosjekter blir evaluert av ulike forskningsmiljøer knyttet til universiteter og høgskoler. Departementet mottar regelmessige rapporter som legges fram for egne oppfølgingsgrupper som består av sentrale aktører knyttet til feltet. På bakgrunn av forskningsrapportene, råd fra oppfølgingsgruppen og egne vurderinger, følger departementet opp arbeidet på feltet. Erfaringer og resultater fra prosjektene er viktige som grunnlag for departementets videre arbeid på området, samtidig som de skal gi konkret hjelp til den enkelte fylkeskommune i det videre arbeidet innenfor prioriterte områder.

Generelt gir forskningsrapporter fra disse prosjektene et positivt bilde av effekten, og anser tiltakene som viktige elementer i arbeidet med å realisere innholdet i opplæringen. Engasjementet i de fylkeskommunene som deltar i slike prosjekter, er gjennomgående stort, men arbeidet med spredning av erfaringer til hele landet er ansett for å være den største utfordringen. Det synes i en del tilfeller vanskelig å bygge videre på erfaringer andre har gjort.

Innholdskonferanser

Departementet har tatt initiativ til en rekke innholdskonferanser, som har vært gjennomført i perioden 1994-98. Ulike problemstillinger knyttet til innholdsdelen av Reform 94 har vært satt på dagsordenen. Det gjelder bl a arbeidet med å virkeliggjøre læreplanene, bruken av de metodiske veiledningene og Veiviseren, vurdering, kvalitetsutvikling i skolen, differensiering, pedagogisk bruk av IT og kvalitetsutvikling i fagopplæringen. Hensikten med konferansene har vært

• å øve påtrykk og skolere fylkeskommunene og skolene på sentrale områder

• å invitere til dialog mellom alle nivå i utdanningssystemet

• å hente inn informasjon til departementet om situasjonen i skoler og lærebedrifter

• stimulere til erfaringsutveksling på tvers av fylkene

Fylkeskommunene har selv pekt ut deltakerne, og på hvert av temaene har det vært ca 400 deltakere. Det har vært stilt krav til deltakerne om at de ikke bare representerer seg selv, men at de også påtar seg et særlig ansvar for oppfølgingsarbeidet i etterkant. Både fylkesutdanningsmyndigheter, statlige utdanningskontorer, skoleledere, opplæringsansvarlige i bedrift, lærere, elever og lærlinger har deltatt på disse konferansene. Departementet har gjennomgående fått meget positive tilbakemeldinger fra deltakerne på konferansene.

Lærebøker

Før innføringen av Reform 94 var det til dels betydelige mangler i lærebokdekningen, særlig på yrkesfaglige studieretninger der mange fagområder ikke hadde lærebøker. Reform 94 representerte den største læreboksatsingen noen gang rettet mot videregående opplæring. Målsettingen var at alle elever i den videregående skolen skulle ha tilgang til lærebøker uansett fagets størrelse. Denne målsettingen er i stor grad nådd. I bortimot alle fag har det vært utviklet nye lærebøker, og satsingen har vært særlig stor og viktig på områder der det ikke tidligere har vært lærebøker. Det gjelder særlig i yrkesfagene, der det var særlig mangelfull lærebokdekning i fag med lavt elevtall. Satsingen har ført til at Norge er det land i Norden som har best lærebokdekning i yrkesfagene. Det er til sammen godkjent mer enn 1 300 læreboktitler i tilknytning til reformen. I alt har departementet gitt mer enn 300 mill kroner i tilskudd til lærebokproduksjonen.

Forskningen viser at lærebøkene jevnt over får positiv vurdering av både lærere og elever. Oppfølgingsgruppen mener dette kan tolkes som uttrykk for at lærerne finner mye av det de forventer å finne i en lærebok i sitt fag, og at stoffet er tilrettelagt på en slik måte at elevene er fornøyd med dem.

2.3.3.6 Tilpasset opplæring

Differensiering

Elever har ulike forutsetninger for å nå målene i læreplanene og vil av den grunn ha behov for en opplæring som er fleksibelt lagt opp med mulighet for å differensiere både i forhold til tempo, organisering, metodikk og læremidler. Det stiller blant annet krav til at utdanningsinstitusjonene har kompetanse i og evne til å utnytte det store handlingsrommet for tilpassing av den opplæringen som ligger i Reform 94 bl a når det gjelder fleksibel bruk av lærertimer, fleksible klasse- og gruppestørrelser, bruk av IKT i den individuelle tilpassingen, koblingen mellom teori og praksis, o a.

Problemstillinger knyttet til pedagogisk og organisatorisk differensiering er blitt vurdert som en av de største utfordringene ved innholdsdelen av Reform 94. I forbindelse med tilstandsrapporteringen for 1997-98 ble de statlige utdanningskontorene bedt om å vurdere fylkeskommunenes arbeid med differensiering. Tilbakemeldingene fra statens utdanningskontorer kan tyde på at de fleste fylkeskommuner bare definerer differensiering som spesialpedagogiske tiltak rettet mot elever med særskilte behov. Lærerne opplever at de står overfor nye differensieringsproblemer, der tidligere erfaringer og faglig forankring ikke strekker til. Videre synes de å ha problemer med å finne, og å ta i bruk, handlingsrommet for å prøve ut og utforme nye, profesjonelle roller.

Departementet har stimulert til kompetanseutvikling på dette området, og gjennomførte i 1996 regionale innholdskonferanser om differensiering der samtlige fylkeskommuner var representert. Målet var å bidra til at arbeidet med differensiering for alle elever i større grad ble satt på dagsorden, og å finne fram til mulige løsninger gjennom blant annet erfaringsutveksling. Som oppfølging av disse konferansene tok departementet blant annet initiativ til å få utviklet en metodisk veiledning om differensiering basert på innspill fra fylkeskommunene. Materialet som kom inn, gav imidlertid ikke grunnlag for å ferdigstille denne veiledningen da det var for mangelfullt. Differensiering og særskilt tilrettelagt opplæring var også elementer i handlingsplanen for etterutdanning. Det har i tillegg vært avsatt øremerkede etterutdanningsmidler til fylkeskommunene til yrkesretting av allmennfagene og differensiering.

Minoritetsspråklige elever og lærlinger

Det var en forutsetning fra departementets side at de generelle lover og forskrifter som ble utviklet med reformen, også skulle gjelde minoritetsspråklige elever i videregående opplæring. Dette betyr f eks at denne elevgruppen gis adgang til å søke om særskilt tilrettelagt opplæring dersom de har et særlig tilretteleggingsbehov eller behov for utvidet opplæringstid. For øvrig gjelder prinsippet om tilpasset opplæring også for denne gruppen. Det er imidlertid mye som tyder på at dette ikke fungerer tilfredsstillende. Til tross for at det har vært tilbudt etterutdanning for lærere som underviser minoritetsspråklige, viser rapporteringen fra fylkeskommunene at interessen for dette etterutdanningstilbudet har vært relativt liten.

Særskilt tilrettelagt opplæring

Når det gjelder elever inntatt til særskilt tilrettelagt opplæring, er differensiering i opplæringen særlig viktig. Følgeforskningen har analysert differensieringsstrategiene og peker på at disse langt på vei er tilpasset de ordinære elevene. Selv om problemer blir identifisert på et tidlig stadium, skjer det relativt liten tilpassing av rammebetingelser og ressurser. Det kan på bakgrunn av blant annet forskningen tyde på at de erfaringene skolene gjør med elevgruppene over tid, i relativt beskjeden grad får konsekvenser for skolenes arbeid med differensiering. Det er ofte administrative hensyn og nedarvede tradisjoner med hensyn til timeplanlegging som legger premissene for arbeidet.

I St meld nr 33 (1991-92) var det en uttalt målsetting at all ungdom som ønsker det, skulle få muligheter for opplæring fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Departementet har i sitt arbeid med reformen vurdert det som et viktig prinsipp at videregående opplæring fører til dokumentert kompetanse også for elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring. Gruppen har forskjellig tilretteleggingsbehov, og differensiering blir et viktig virkemiddel i opplæringen av denne gruppen.

Departementet har gjennom følgeforskningen fulgt målgruppen nøye og dessuten i samarbeid med andre departementer satt i verk flere tiltak. Det er blant annet gjennomført et prosjekt med fokus på overgangen fra videregående opplæring til arbeid for ungdom med funksjonshemming. Videre er det under handlingsplanen for funksjonshemmede satt i verk et prosjekt der målsettingen er å bedre mulighetene for ungdom med funksjonshemming til å gjennomføre og fullføre videregående opplæring fram mot studie- eller yrkeskompetanse, på lik linje med elever i ordinære klasser. På et tidlig stadium i reformprosessen ble det utviklet metodiske veiledninger om særskilt tilrettelagt opplæring i skole og lærebedrift.

Departementet ønsker også å stimulere flere bedrifter til å ta inn lærlinger med behov for særskilt tilrettelagt opplæring, og yter ekstraordinært tilskudd til disse bedriftene etter nærmere fastsatte kriterier. Ordningen har vært evaluert og viser at tiltaket har fungert som en døråpner for ungdom med særskilte opplæringsbehov. Det er imidlertid relativt sett et begrenset antall bedrifter som har benyttet ordningen. Dette skyldes blant annet manglende informasjon og kunnskap. Departementet arbeider nå med å gjøre ordningen mer kjent.

Til tross for prinsippet om størst mulig grad av integrering i ordinære klasser er organisatorisk differensiering relativt mye utbredt. Følgeforskningen og rapporter fra statens utdanningskontorer viser at i underkant av to tredjedeler av elevene får særskilt tilrettelagt opplæring i ordinære klasser. Men det er store variasjoner mellom fylkene, fra 40 pst i én fylkeskommune til 80 pst i en annen. Dette vil bli nærmere drøftet i kap 2.4.

For elever som får spesialundervisning, skal det ifølge § 5-5 i ny opplæringslov utarbeides individuell opplæringsplan. Også andre elever vil kunne ha nytte av individuelle opplæringsplaner. Der slike planer er prøvd ut, synes de å virke hensiktsmessig. Individuelle opplæringsplaner er basert på det ordinære læreplanverket, og beskriver ambisjonsnivå, mål, innhold og progresjon i opplæringen. Individuelle opplæringsplaner kan være et instrument for elever som sikter mot delkompetanse og/eller tilhører oppfølgingstjenestens målgruppe.

Oppfølgingstjenesten

Før Reform 94 var det ingen instans med et særlig ansvar for å ta seg av ungdom som ikke søkte, falt ut av eller stod i fare for å falle ut av videregående opplæring. Dette innebar at svært mange ungdommer falt fra uten at de ble søkt hjulpet til å fullføre utdanningen. For å avhjelpe dette problemet ble det opprettet en lovpålagt oppfølgingstjeneste i alle fylkeskommuner som skulle koordinere arbeidet overfor denne ungdomsgruppen. Gjennom prosjekt Oppfølgingstjeneste, som departementet gjennomførte i perioden (1991-93), ble det, i tillegg til å bygge opp et regionalisert og formalisert tverretatlig samarbeid, lagt stor vekt på å videreutvikle og opprette nye tilbud til målgruppen.

Følgeforskningen viser at det er en tendens til at tilbud som kombinerer arbeidstrening og opplæring, samt praksisplasser, i større grad motiverer målgruppen til å gi skolen en ny sjanse enn tilbud som i utgangspunktet har et regulært skolepreg. Derfor er oppfølgingstjenesten avhengig av et godt tverretatlig samarbeid. Arbeidsmarkedsetaten er en særlig viktig samarbeidspartner for etableringen av slike tilbud. Oppfølgingstjenesten oppleves som mest nyttig når hjelpen tar utgangspunkt i den enkelte ungdoms totale livssituasjon. Av de ungdommene som opplever en positiv utvikling, var de aller fleste i tiltak som han eller hun opplevde som tilrettelagte og kvalifiserende. Det har vist seg at stor fleksibilitet i tilbudet er en viktig suksessfaktor for en vellykket tjeneste.

For at færrest mulig skal falle ut av ordinær videregående opplæring og derved bli en del av Oppfølgingstjenestens målgruppe, er det viktig å se dette i lys av arbeidet med frafallshindrende tiltak som f eks differensiering og yrkesretting i den ordinære videregående opplæringen og styrking av utdannings- og yrkesveiledningen.

Delkompetanse

Departementet ser det som en viktig målsetting å stimulere til høyest mulig ambisjonsnivå for alle elever i videregående opplæring. Flest mulig bør stimuleres til å komme lengst mulig, helst helt fram. For enkelte kan det likevel være aktuelt å ha delkompetanse som mål for opplæringen. Delkompetanse kan oppnås gjennom et planlagt opplæringsløp fra starten av videregående opplæring eller ved å endre ambisjonsnivå underveis i opplæringsløpet. Dessuten vil elever som stryker eller ikke fullfører videregående opplæring, oppnå delkompetanse. Et viktig poeng er at delkompetanse på et senere tidspunkt kan bygges ut til full kompetanse, selv om dette ikke vil være realistisk for alle.

Departementet nedsatte i 1994 en arbeidsgruppe for å utrede hvordan en ordning med delkompetanse kunne formaliseres. Gruppen skulle også kartlegge arbeidslivets behov for arbeidskraft med slik kompetanse. Arbeidsgruppen leverte sin innstilling samme år og anbefalte bl a en større utprøving av tilretteleggingsstrategier på ulike nivå og mulige dokumentasjonsordninger for målgruppen.

Et sentralt initiert FoU-prosjekt ble gjennomført i fem fylkeskommuner i perioden 1995 til 1998. Ca 20 skoler og mer enn 400 elever var involvert i prosjektet. Målgruppen var ungdom som sikter mot delkompetanse i det ordinære opplæringsløpet, og voksne som ønsker videregående opplæring tilrettelagt som modulbasert opplæring. Både prosjekterfaringene og den forskningsbaserte evalueringen viser at opplæring mot delkompetanse krever en sterk grad av individuell tilpassing om den skal lykkes. For voksne elever som får modulbasert opplæring, er det i tillegg viktig at opplæringen er fleksibel med hensyn til arena og tidspunkt.

Erfaringene fra prosjektet viser videre at elever som gis tid, når lenger. Elever som siktet mot delkompetanse i prosjektet, hadde en noe lavere gjennomstrømming enn totalpopulasjonen i videregående opplæring, men langt høyere enn for elever som var tatt inn på særskilt grunnlag. Gjennom bruk av både skole og bedrift som opplæringsarena tidlig i opplæringsløpet oppnådde elevene en praksisretting av lærestoffet som gav god læringseffekt. Opplæringskontrakter ble med gode erfaringer benyttet som alternativ til lærekontrakt. Ordningen innebærer at eleven får opplæring i fag under fagopplæringsbestemmelsene i opplæringsloven, med status som elev. Prosjektet har også arbeidet med dokumentasjon, vurdering og godskriving av realkompetanse for voksne som ønsker å gjennomføre videregående opplæring. Erfaringene viser at voksne som tilkjennes slik realkompetanse og tas inn til høyere nivå i utdanningen, har gode forutsetninger for å gjennomføre utdanningen.

Organisering av opplæringsløp mot delkompetanse har vært utprøvd gjennom «Prosjekt delkompetanse», men mye tyder på at det utenfor prosjektet har vært en avventende holdning til ordningen. Dette kan ha ulike årsaker:

• Delkompetanse er et nytt begrep i videregående opplæring, og erfaringene på feltet er få.

• Skolene har ventet på at «Prosjekt delkompetanse» skulle legge på bordet gjennomførbare rutiner og ordninger for tilrettelegging av opplæringsløp mot delkompetanse.

• Fordi lov om fagopplæring i arbeidslivet i dagikke tillater opplæringsløp mot delkompetanse med status som lærling, har skolene vegret seg mot å tillate opplæringsløp mot delkompetanse. De er usikre på anvendeligheten av den kompetansen eleven ender opp med etter endt opplæringsløp.

For å dokumentere oppnådd kompetanse i elevgruppen, er det utarbeidet et delkompetansebevis. Delkompetansebevis utstedes som en samlet dokumentasjon for elev eller lærling som har fullført treårig, eventuelt femårig, videregående opplæring, og som ikke fyller vilkårene for å få vitnemål eller fag- eller svennebrev. Tilbakemeldinger tyder på at dokumentet benyttes i liten grad, og at oppnådd kompetanse i elevgruppa i stedet dokumenteres gjennom modulbevis, fagkarakterbevis og årskursbevis. Årsakene til dette kan være

• at delkompetansebeviset ikke kan benyttes for opplæringsløp av kortere varighet enn tre år

• at dokumentet er for komplisert og/eller for uoversiktlig

• at dokumentet ikke i tilstrekkelig grad evner å kommunisere elevens oppnådde kompetanse til arbeidssted eller bedrift

Departementet vurderer erfaringene fra «Prosjekt delkompetanse» som et godt grunnlag for videre arbeid med delkompetanse i videregående opplæring. Det gjelder både de dokumenterbare erfaringene og normative hindringer som prosjektet har avdekket.

2.3.4 Oppsummering

I tråd med Stortingets forutsetninger er det utviklet gjennomgående læreplaner for hele opplæringsløpet, med en felles generell del som overordnet måldokument for opplæringen både i grunnskole, videregående skole og bedrift. Læreplanene er utformet etter prinsippet om målstyring og angir den kompetansen som skal nås. Forutsetningen om breddekompetanse er ivaretatt gjennom generell del av læreplanen, felles mål og fagspesifikke mål i læreplanene og innslag av felles allmenne fag i alle studieretninger. Et problem synes å være å få til god nok yrkesretting av de felles allmenne fagene ute på skolene. Detaljeringsgraden i læreplanene varierer noe og er relativt stor innenfor en del av yrkesfagene. Læreplanverket er gjennomgående blitt positivt mottatt, men en del lærere mener at målene og omfanget i en del fag kan bli for omfattende for faglig svake elever.

De nye læreplanene for yrkesfaglig utdanning har integrert teoretiske og praktiske kunnskaper og ferdigheter. Det ser likevel ut til at elevene i stor grad lærer teorien i klasserommet og oppøver praktiske ferdigheter i verkstedet, i strid med intensjonen i og utformingen av læreplanene.

Alle læreplanene er inndelt i moduler i tråd med forutsetningene, slik at det er enklere å bygge opp kompetanse gradvis og få dokumentert deler av kompetansen for dem som ønsker det. Modulbegrepet er gitt et noe ulikt innhold i de ulike læreplanene, og erfaringen viser at modulene ikke blir tatt i bruk i den grad som var forutsatt.

Det har vært en del usikkerhet knyttet til de nye vurderingsformene. Vurdering av elevene med hensyn til helhetlig kompetanse anses fortsatt som en stor utfordring. Det har vært satset mye på å utvikle nye eksamensformer og fag- og svenneprøver i tråd med at de nye læreplanene bygger på et bredt kunnskapsbegrep. På dette området er det nødvendig med en videre satsing, både når det gjelder eksamen i videregående skole og kanskje særlig fag- og svenneprøvene som bare i beskjeden grad er endret. For disse prøvene må en også vurdere en forenkling uten at fagnivået svekkes.

I løpet av reformperioden synes det å være en viss økning i elevenes og lærernes deltakelse i skolebasert vurdering, men skolebasert vurdering er i relativt liten grad vanlig praksis i skolen.

Det er utviklet et omfattende veilednings- og støttemateriell i tilknytning til læreplanene. Generelt er inntrykket at verken de metodiske veiledningene eller Veiviseren har fått den funksjon de var tiltenkt.

Det er gjennomført en stor satsing på etterutdanning og ledelseutvikling i perioden 1994-98. 80 000 skoleledere, lærere og opplæringsansvarlige (bedrift) har deltatt på ulike kurs, og det er samlet brukt rundt 600 mill kroner til slike skoleringstiltak. Erfaringene er gjennomgående positive, men det har vært forskjeller i tilbudene i de ulike fylkeskommunene.

Reformen har bidratt til et stort løft når det gjelder lærebøker i videregående opplæring. Det har vært utviklet lærebøker i nesten alle fag, også der det ikke har vært lærebøker tidligere, og rundt 300 mill kroner er tilført fra departementet i støtte til lærebokproduksjonen.

Arbeidet med opplæringsbok er blitt fulgt opp etter pålegg fra Stortinget, men erfaring viser at en sentralt utviklet og normert opplæringsbok ikke synes å være veien å gå. I stedet synes selve kvalitetsutviklingstiltakene å måtte utvikles lokalt på grunnlag av forskriftsfestede sentrale føringer.

Tilpasset opplæring gjennom differensiering og yrkesretting faller gjennomgående vanskelig innenfor klassens rammer. Prinsippet om tilpasset opplæring fungerer heller ikke tilfredsstillende for minoritetsspråklige elever eller for elever med rett til særskilt tilrettelagt opplæring. Av oppfølgingstjenestens tilbud har det vist seg at en kombinasjon av arbeid og opplæring samt praksisplasser faller heldig ut for målgruppen. Det blir samtidig understreket at det er viktig med frafallshindrende tiltak som for eksempel differensiering og yrkesretting i den ordinære videregående opplæringen, slik at rekrutteringen til oppfølgingstjenesten blir minst mulig. Det blir en viktig utfordring å arbeide videre med dette.

Det er vunnet mye erfaring med delkompetanse for elever som ikke når full kompetanse. Disse mulighetene bør tas mer i bruk uten å redusere ambisjonsnivået for elever som kan greie full kompetanse.

2.4 Gjennomstrømming og kompetanseoppnåelse

2.4.1 Situasjonen før Reform 94

Tilgangen på data om rekruttering og gjennomstrømming i videregående opplæring fra før Reform 94 et relativt beskjeden. Imidlertid foretok Blegenutvalget (NOU 1991: 4 Veien videre) en analyse av avgangskullet fra ungdomsskolen i 1988 som vil bli lagt til grunn i dette avsnittet.

Selv om en høy prosentdel av alle 16-åringene i 1988 søkte seg til videregående opplæring, var veien videre ofte problematisk, særlig innenfor de yrkesfaglige studieretningene. Dette skyldes i hovedsak manglende påbyggingsmuligheter. Hele 26 pst av ungdomskullet vandret på tvers, og under halvparten av årskullet nådde fram til studie- eller yrkeskompetanse etter tre år. Det var lange køer av unge som ikke fikk plass i videregående opplæring.

Av elevene på grunnkursene valgte 58 pst studieretning for allmennfag eller handels- og kontorfag, 24 pst valgte håndverk og industrifag, mens resten (18 pst) fordelte seg på de øvrige studieretningene. Det var altså en overvekt av elever på de studieforberedende retningene.

Den svake gjennomstrømmingen var særlig påfallende innenfor utdanninger som førte fram til fag- og svennebrev, og utdanninger med overvekt av kvinner. I nevnte gjennomstrømmingsanalyse fordelte 1988-kullet seg i grove trekk slik etter 3 år:

• 41 pst var i videregående kurs II mot studiekompetanse (32 pst AF + 9 pst HK).

• 7 pst var i videregående kurs II mot fag- eller yrkeskompetanse (4 pst hadde lærekontrakt).

• 26 pst beveget seg sidelengs mellom nye grunnkurs og videregående kurs I.

• 23 pst var helt utenfor videregående opplæring.

Med andre ord hadde omtrent en fjerdedel av elevene gjort omvalg underveis, og omtrent like mange hadde forlatt videregående opplæring i tidsrommet.

Det var ingen instans som hadde en samlet oversikt over den ungdomsgruppen som ikke var i ordinær videregående opplæring, eller i arbeid.

Siden tilbudsstrukturen før Reform 94 hadde flere blindveier, var mulighetene for å oppnå yrkeskompetanse relativt begrenset. Kompetansen var dessuten svært spesialisert allerede på grunnkursnivå. Veiene fram til høgre utdanning var i praksis stengt for dem med fagbrev eller svennebrev dersom de ikke begynte på nytt i studieforberedende kurs.

Aldersfordelingen

Tabellene 2.5 og 2.6 viser aldersfordelingen for henholdsvis lærlinger og elever før reformen i 1993.

Det var en uheldig konkurranse om elev- og læreplasser mellom ungdom fra 16-19 år og voksne, der ungdommen i stor grad var den tapende part. Som vi ser av tabell 2.5, var de fleste lærlingene i aldersgruppen over 19 år. Mulighetene for lærekontrakt for ungdom var svært begrenset. I skolen representerte den typiske aldersgruppen (16-19 år) 61 pst av elevene (tabell 2.6). På enkelte studieretninger, særlig helse- og sosialfag og elektrofag, var andelen elever over 20 år svært høy fordi mange søkte disse studieretningene etter å ha fullført studieretning for allmenne fag. Dette innebar at voksne som allerede hadde en fullført videregående opplæring, «konkurrerte ut» ungdom uten slik opplæring.

Tabell 2.7 viser andel elever over 20 år og eldre på grunnkurs på noen studieretninger som i hovedsak ble søkt av jenter. Vi ser at disse studieretningene, spesielt helse- og sosialfag, hadde en svært høy andel av eldre elever før Reform 94.

Kjønnsfordelingen

Det var markerte kjønnsforskjeller på de ulike studieretningene før Reform 94. På helse- og sosialfag var jenteandelen godt over 90 pst. Det var også svært høy jenteandel på formgivingsfag (tidligere husflids- og estetiske fag) med over 85 pst. Også hotell- og næringsmiddelfag (tidligere husholdningsfag) hadde en overvekt av jenter. I de tradisjonelle håndverks- og industrifagene var det stor overvekt av gutter, mens det på studieretning for allmennfag og handels- og kontorfag var en jenteandel på over 55 pst.

Internasjonal utdanningsstatistikk fra OECD peker på at det før reformen var langt flere menn enn kvinner i Norge som fullførte videregående opplæring, og færre kvinner som fullførte fagopplæring. Hovedtendensen i OECD-landene er at forskjellene på menn og kvinner når det gjelder fullføring av videregående opplæring, er i ferd med å bli visket ut i løpet av 1990-årene.

2.4.2 Målene og vedtakene i Reform 94

For å bedre gjennomstrømmingen og sikre at all ungdom som ønsker det, får opplæring som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse, ble det i St meld nr 33 (1991-92) lagt særlig vekt på innføring av rett til videregående opplæring for ungdom, og oppbygging av en ny tilbudsstruktur.

Retten (se kap 2.1) skulle sikre at all ungdom i aldersgruppen 16-19 år skulle få en opplæringsplass og være sikret å komme inn på videregående kurs I og II etter avsluttet grunnkurs. En begrensing av retten til tre år med en uttaksramme på normalt inntil fire (fem) år skulle gi et visst press på ungdommen til å fullføre utdanningsløpet i løpet av en begrenset tid, ikke minst for å bidra til å begrense frafall fra opplæring, noe som er et stort problem i mange land. Samtidig skulle dette gi fylkeskommunene bedre muligheter for å planlegge og dimensjonere tilbudet.

Tilbudsstrukturen ble fastsatt slik at alle innganger skulle gi mulighet for å nå fram til full studie- eller yrkeskompetanse. Det var også et mål å øke andelen av elever som sikter mot yrkeskompetanse for å motvirke den tendensen en ser internasjonalt, der yrkesopplæringen stadig taper i søkning og prestisje i forhold til de studiekompetansegivende studieretningene. En ny hovedmodell for fagopplæringen - med to år i skole og påfølgende to år i bedrift - ble organisert for å styrke fagopplæringen og øke tallet på unge lærlinger.

Det ble etablert en egen fylkeskommunal oppfølgingstjeneste, som skal følge opp de ungdommene som ikke har fast arbeid, ikke har søkt eller tatt imot opplæringsplass, eller som har avsluttet eller vil avslutte utdanningen midt i skoleåret.

For å gi muligheter for omvalg og for å sikre voksne tilgang til videregående opplæring, ble fylkeskommunene forpliktet til å ha et omfang av elever og lærlinger på minimum 75 pst av et årskull, i tillegg til det som var nødvendig for å gi alle unge en rett til 3 års heltids opplæring.

2.4.3 Utviklingen fram til i dag

2.4.3.1 Rekruttering

I årene før Reform 94 var det en jevn stigning i antall elever som gikk direkte til videregående opplæring fra 9. klasse. Oversikten i Blegenutvalgets innstilling viser at i 1988 var det 84 pst av kullet som gikk direkte til videregående opplæring, mens 7 pst gikk til andre tilbud (10. klasse, folkehøgskole o a). Denne økningen fortsatte ved innføringen av Reform 94. Ifølge tall fra NIFU var det på landsbasis 92 pst av ungdomsskolekullet i 1991-92 som gikk direkte over i videregående opplæring, mens dette tallet økte til 94 pst for det første reformkullet. Etter innføringen av Reform 94 har andelen rettselever som går direkte fra ungdomsskolen til videregående opplæring, holdt seg ganske konstant. Ifølge utdanningsstatistikk fra SSB lå andelen rettselever som startet i grunnkurs, på om lag 93 pst både i 1996 og 1997. Forskjellen i tall mellom NIFU og SSB kan skyldes ulike telletidspunkter.

Elevfordelingen mellom grunnkurs som rekrutterer til studiekompetanse (allmenne, økonomiske og administrative fag, musikk, dans og drama og idrettsfag), og grunnkurs som rekrutterer til yrkeskompetanse (helse- og sosialfag, naturbruk, formgivingsfag, hotell- og næringsmiddelfag, byggfag, tekniske byggfag, elektrofag, mekaniske fag, kjemi- og prosessfag og trearbeidsfag), har holdt seg stabilt i perioden 1995 til 1997 på om lag 50 pst på begge retninger. Fra 1994 til 1995 var det en nedgang på 4 pst i andelen elever som gikk på grunnkurs som rekrutterer til studiekompetanse, fra 54 til 50 pst. Dette betyr at Norge har maktet å stanse den nedgangen i rekruttering til yrkesfaglige utdanningsløp som mange andre land har opplevd. Eksempelvis er rekruttering til yrkesfaglig utdanning i USA blitt redusert med omkring 50 pst i løpet av en tiårsperiode.

De tradisjonelle yrkesfagene byggfag, elektrofag og mekaniske fag har hatt en relativt stabil rekruttering, men det er svært få jenter som velger disse studieretningene. Tilsvarende er det relativt få gutter som velger helse- og sosialfag og formgivingsfag.

Enkelte tradisjonelle håndverks- og industrifag har hatt meget lav rekruttering. Dette gjelder for eksempel kjemi- og prosessfag, tekniske byggfag og trearbeidsfag. Det ser ikke ut til at egne grunnkurs har hatt noen synlig effekt i forhold til å sikre rekrutteringen til disse fagene. Tabell 2.8 viser utviklingen for perioden fra 1994 til 1998 med hensyn til søker- og elevtall. Tabellen viser at de aller fleste søkerne nå får elevplass i videregående opplæring. Antallet søkere som ikke har fått plass, er redusert fra mellom 14 000 og 15 000 ved reformens begynnelse i 1994 til mellom 2 000 og 3 000 i 1998.

I stor grad prioriterer fylkeskommunene elevenes førstevalg (se kap 2.1), slik at det er relativt liten forskjell på elevenes førstevalg og den endelige fordelingen av elever på grunnkurs. Ifølge NIFU fikk 92,1 pst av rettselevene innfridd sitt førsteønske ved valg av grunnkurs i 1997.

Det var en viktig målsetting for Reform 94 å øke antallet lærekontrakter for ungdom med rett til videregående opplæring. Det har vært en meget sterk økning i antall inngåtte lærekontrakter etter Reform 94. Tallet på nye lærekontrakter økte kraftig i 1996, som var det første året reformelevene skulle ha lærekontrakt. I 1997 var antallet nye inngåtte lærekontrakter om lag 65 pst høyere enn i 1995. Størstedelen av økningen i antall læreplasser skyldes de nye lærefagene i offentlig sektor. Nedenfor (tabell 2.9) følger en oversikt over tegnede og løpende lærekontrakter i perioden 1990-98. Tallene omfatter både rettselever og voksne.

Tabell 2.10 viser aldersfordelingen blant lærlingene per 01.10.1998. Aldersgruppen 17-19 år utgjør her 54 pst av lærlingene, mens den samme aldersgruppen bare utgjorde 24 pst i 1993 (tabell 2.5). Vi ser med andre ord en formidabel økning i antall inngåtte lærekontrakter for aldersgruppen 18-19-åringer, noe som er en klar effekt av reformen.

Et sentralt spørsmål i Reform 94 har vært dekning av behovet for læreplasser. Tabell 2.11 viser en oversikt over antall rettselever i videregående kurs I som rekrutterer til lærefag, hvor mange av disse som registreres som søkere til læreplasser, og hvor stor andel av søkerne som enten tegner lærekontrakt eller starter på alternativt videregående kurs II i skole. Tabellen viser at det er en relativt stor andel av de elevene som starter på videregående kurs I, som ikke søker læreplass. En viss andel (opptil 9 pst på enkelte studieretninger, se tabell 2.19) av disse elevene slutter i løpet av videregående kurs I, og blir registrert i oppfølgingstjenesten. Det er også en liten gruppe, særlig fra studieretning for helse- og sosialfag, som velger allmennfaglig påbygging i stedet for å gå ut i lære. Flytdiagrammet i figur 2.2 viser at en del elever går inn i læreforhold etter et venteår, men det er også en relativt stor gruppe elever som ikke vender tilbake til videregående opplæring.

Av de videregående kurs I-elevene som søker læreplass, er det i overkant av 80 pst som får søknaden innvilget, mens en mindre gruppe tar imot tilbud om alternativt videregående kurs II.

Tabellene over viser at tilgangen på læreplasser trolig er avgjørende for gjennomstrømmingen fram til full kompetanse. Mange elever synes å falle fra etter videregående kurs I fordi det ikke er nok læreplasser. Dette er en stor utfordring for arbeidslivet i årene framover dersom tilgangen av norsk faglært arbeidskraft skal kunne sikres.

Kjønnsfordeling

Forskerne viser at jenteandelen i antall lærekontrakter svingte mellom 20 og 28 pst fra 1984 og fram til reformen. Med Reform 94 øker jenteandelen til over 30 pst. Selv om dette hovedsakelig skyldes de nye lærefagene i offentlig sektor, så er dette en svært positiv utvikling for jentenes del. Forskerne peker også på at læreplasstilgangen i de tradisjonelle jentefagene er langt mindre konjunkturavhengig enn i de tradisjonelle «guttefagene». Det viser seg også at det i enkelte tradisjonelle guttefag fremdeles er vanskeligere for jenter enn for gutter å oppnå lærekontrakt, slik at en del lærebedrifter på denne måten bidrar til å opprettholde tradisjonelle kjønnsrollemønstre.

Fortsatt følger både jenter og gutter et tradisjonelt mønster i sine valg, men forskerne tilbakeviser at dette er forsterket etter Reform 94. Tabell 2.12 viser hvordan andelen jenter på de ulike studieretningene har utviklet seg etter Reform 94. Med unntak av idrettsfag viser tabellen at det fortsatt er overvekt av jenter på de studieretningene som fører fram mot studiekompetanse. Tradisjonelle yrkesfag som byggfag, elektrofag og mekaniske fag skiller seg ut med en spesielt lav jenteandel, mens for eksempel kjemi- og prosessfag og trearbeidsfag kan vise til en viss økning i jenteandelen. Det er vanskelig å sammenligne kjønnsfordelingen i skoleløpene før og etter reformen da tilbudsstrukturen er sterkt endret. Men hovedbildet er at den skjeve kjønnsfordelingen som eksisterte før reformen, i liten grad har endret seg. Rekrutteringen av jenter til de mest guttedominerte fagene sank etter reformen, men det kan nå spores en positiv utvikling for enkelte utdanninger.

Elever med særskilt tilrettelagt opplæring

Flertallet av elevene som får særskilt tilrettelagt opplæring, er å finne i et begrenset antall yrkesfaglige studieretninger, og er tilsvarende underrepresentert på de studiekompetansegivende studieretningene. Videre kan man snakke om et kjønnssegrert valgmønster når det gjelder fordelingen mellom de ulike studieretningene. Guttene er totalt dominerende på mekaniske fag, mens det er motsatt i helse- og sosialfag. Jentene er også i klart flertall i formgivingsfag. Denne segregeringen er mye sterkere for elever med særskilt tilrettelagt opplæring enn for elever på ordinære vilkår.

Tabell 2.13 viser fordeling av elever tatt inn på særskilte vilkår, fordelt på kjønn og studieretning.

Minoritetsspråklige elever og lærlinger

De minoritetsspråklige rettselevene fordeler seg på studieretningene etter et mønster som ligner majoriteten, men med enkelte forskjeller, se tabell 2.14. På de studieforberedende retningene er det flere minoritetsspråklige på allmenne og økonomisk administrative fag, og tilsvarende færre på musikk, dans og drama og idrettsfag. Overvekten på allmenne, økonomisk og administrative fag skyldes trolig at mange fylkeskommuner tilbyr tre-årige tilrettelagte løp innenfor denne studieretningen. Det er også en høyere andel av minoritetsspråklige elever på helse- og sosialfag enn blant majoriteten av elever; spesielt gjelder dette jenter. Kjønnssegregeringen blant de minoritetsspråklige elevene er like tydelig som hos majoriteten av elevene.

Det har vist seg vanskelig for mange minoritetsspråklige elever å få læreplasser. I de fylkene der det har vært forskning på dette området, har minoritetsspråklige generelt kommet dårligere ut i kampen om læreplassene. Spesielt har det vært problematisk å skaffe læreplasser innenfor mekaniske fag og bilfag. Et positivt unntak fra dette er omsorgsfagene, der minoritetsspråklige jenter ikke har hatt større vanskeligheter enn andre med å få læreplass.

Samiske elever

Samisk videregående opplæring omfatter i dag all opplæring som foregår etter de særskilte samiske læreplanene (nordsamisk/lulesamisk og sørsamisk som førstespråk, andrespråk og B-/C-språk, duodji og reindrift) og all opplæring som gis innenfor de ulike studieretningene ved de to statlige samiske videregående skolene i henholdsvis Kautokeino og Karasjok. I skoleåret 1997-98 gav i alt 21 skoler tilbud om opplæring i samisk språk. Tre av disse skolene gav i tillegg opplæring i doudji og en i reindrift. De 21 skolene er fordelt på de fem nordligste fylkene. Det er i alt 61 lærebedrifter i duodji. De aller fleste finnes i Finnmark. I skoleåret 1997-98 var det totale elevtallet i samisk språk, doudji og reindrift 465. Det er en viss nedgang i elevtallet i samisk videregående opplæring ut over det nedgangen i grunnskolens avgangskull i forvaltningsområdet for samisk språk skulle tilsi. Særlig markert har nedgangen vært i det ordinære elevtallet for de to statlige samiske videregående skolene, fra om lag 300 helkurselever i 1992-93 til om lag 200 i 1997-98. En egen evaluering av videregående opplæring i de samisktalende områdene etter Reform 94 vil kunne gi en analyse av årsakene til denne utviklingen.

Voksne søkere til videregående opplæring

Antall voksne søkere til videregående opplæring er sterkt redusert etter Reform 94. Tabell 2.15 viser aldersfordelingen av elever totalt i videregående opplæring per 01.10.1997. Av dette framgår det at den typiske aldersgruppen (16, 17 og 18 år) utgjør 80 pst av elevene, mens den før reformen utgjorde 61 pst (se tabell 2.6). Nedgangen er særlig merkbar på studieretning for helse- og sosialfag, formgivingsfag og hotell- og næringsmiddelfag. Tilstandsrapportene fra de statlige utdanningskontorene viser at det er få tilrettelagte tilbud for voksne i fylkeskommunal regi. En årsak til nedgangen i antall voksne søkere kan også være de nye brede grunnkursene og ryktet om en teoritung utdanning.

Tabell 2.16 viser søkere og elever 20 år og eldre til grunnkurs per 01.10.1997.

Det viser seg at voksnes søkemønster er ganske forskjellig fra rettselevenes. I skoleåret 1997-98 var det om lag 6 600 søkere fra 20 år og oppover. Av disse søkte om lag 1/3 til studieretning for helse- og sosialfag, ca 1 100 (17 pst) søkte formgivingsfag, og ca 570 (9 pst) søkte studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag.

Tabell 2.17 viser utviklingen fra reformen ble innført i 1994 fram til 1997 på utvalgte studieretninger. Andelen 20 år og eldre har vært forholdsvis stabil i perioden sett under ett, men viser variasjoner. For helse- og sosialfag har andelen økt en del, mens den har sunket for formgivingsfag. Sammenlignet med situasjonen før reformen (se tabell 2.7) har andelen for disse tre studieretningene sunket med nærmere 20 prosentpoeng.

Mens det har vært en vesentlig nedgang i antall voksne søkere til grunnkurs og videregående kurs I i fylkeskommunal videregående opplæring i reformperioden, har det vært en økning av tilbudet i det alternative opplæringsmarkedet. Særlig har økningen av tilbud om § 20-kurs vært omfattende.

Forskerne peker på mangel på tilrettelagte tilbud til voksne som en mulig årsak til nedgangen i fylkeskommunal videregående opplæring. En annen mulig årsak kan være at over halvparten av de voksne søkerne ble avvist i skoleåret 1994-95, og av de som fikk tilbud, var det bare et fåtall som fikk innfridd førsteønsket. Dette kan ha ført til at mange voksne har avstått fra å søke fordi sannsynligheten for å komme inn på ønsket tilbud er liten. Voksne søkere har ofte konkrete målsettinger med utdanningen som er knyttet direkte til yrkes- og arbeidsliv, slik at alternative tilbud til førstevalget blir mindre interessant. Selv om voksnes søkning til de ordinære tilbudene i videregående opplæring har gått sterkt ned, er det verdt å peke på at antallet voksne som avlegger fag- og svenneprøve etter § 20-ordningen, har hatt en meget sterk vekst i den samme perioden. Dette kan tyde på at en god del voksne har funnet det mer hensiktsmessig å velge dokumentasjonsordninger framfor ordinære skoleplasser. Trolig har dette skjedd bl a innenfor de nye helse- og sosialfagene.

Siden antall voksne søkere er gått ned, er det nå en større andel av de voksne søkerne som får et ønsket opplæringstilbud. I 1997 var det 73,8 pst grunnkurssøkere uten rett som fikk sitt førsteønske innfridd, 7,7 pst fikk andre tilbud, mens 18,4 pst av de voksne søkerne til grunnkurs ikke fikk noe tilbud. Når det gjelder voksne søkere til videregående kurs I og videregående kurs II, var det i 1997 henholdsvis 79,3 pst og 94,1 pst som fikk sitt førsteønske innfridd.

Den observerte økningen av søkere til det alternative opplæringsmarkedet indikerer at det er behov for at fylkeskommunene oppretter flere tilrettelagte tilbud for voksne.

2.4.3.2 Gjennomstrømming

Fortsatt vil en del rettselever fra 1994-kullet befinne seg i opplæringsløpet uten å ha brukt opp retten til videregående opplæring. Dette gjelder særlig elever i yrkesfaglige opplæringsløp der uttaksretten fram til fag- eller svennebrev er fem år, mens det er fire år i skoleløpene. Det gjelder også elever som har fått innvilget utvidet rett til videregående opplæring, og lærlinger som har kontraktsavbrudd av ulike grunner. Det er derfor først om 1-2 år at det endelige resultatet er klart. Likevel er det fullt mulig å peke på tendenser og effekter av Reform 94 for majoriteten av rettselevene. I det følgende gjengis noe av det forskerne er kommet fram til.

Selv om det er for tidlig å kunne trekke endelige konklusjoner, er det klart at reformen har ført til en vesentlig bedre gjennomstrømming for ungdomskullene. I yrkesfag har reformen medført en fordobling av andelen som fulgte «normal» progresjon etter 3 år, fra 30 pst til oppunder 60 pst. Dette er illustrert i figur 2.1, som viser situasjonen ved starten av tredje opplæringsår for grunnkurselever med rett til opplæring fra 1994 og 1995, sammenlignet med niendeklassinger som startet rett på grunnkurs i 1991.

Elever og lærlinger med rett

Høsten 1994 var det registrert 49 399 rettselever på grunnkurs. Flytdiagrammet over (figur 2.2) omfatter en periode på fire år, fra høsten 1994 til våren 1998. Det vil si at de fleste av elevene som har lagt et venteår inn i opplæringstiden, er med i diagrammet. Alle tallene i diagrammet er promille av elever (per 1 000) som startet på grunnkurs høsten 1994.

Figur 2.2 viser at hovedtyngden av elevene på grunnkurs, 81 pst, går direkte til videregående kurs I. Det er to hovedretninger for disse, på veien mot studiekompetanse eller mot yrkeskompetanse. Over halvparten av elevene (52 pst) følger et rettlinjet løp mot studiekompetanse. Det er få avbrudd eller hvileår i denne elevgruppen. De elevene som sikter mot yrkeskompetanse, fordeler seg på to ulike løp etter videregående kurs I. Den ene gruppen følger et skolebasert løp som gir yrkeskompetanse etter videregående kurs II (5 pst), mens den andre gruppen går ut i lære (17 pst).

Før reformen gjorde omtrent en fjerdedel av elevene omvalg underveis (se kap 2.4.1). Antall omvalg er betydelig redusert etter reformen, men det framgår at det er en gruppe på 9 pst som fortsatt er på grunnkursnivå etter ett år. Dette omfatter de som følger grunnkurs tilrettelagt over to år, de som ikke består og tar grunnkurset om igjen, og de som gjør omvalg. Av disse følger vel halvparten et rett løp videre til videregående kurs I, mens de andre enten bryter opplæringen, tar et hvileår eller fremdeles befinner seg på grunnkursnivå to år etter at de startet. Det er relativt få omvalg etter gjennomført videregående kurs I.

Diagrammet viser også at en betydelig gruppe avbryter utdanningen eller tar et hvileår underveis, noe de har full anledning til. Etter grunnkurs er det en gruppe på 9 pst som går ut av videregående opplæring, enten for godt eller midlertidig. Vel halvparten av disse kommer tilbake etter ett år. Etter videregående kurs I i 1995 er det en gruppe på 7 pst som forlater opplæringen. Diagrammet viser at i det fjerde året er en stor del av dem som har hatt et avbrudd tilbake i opplæringen, men det er fortsatt en gruppe på 17 pst som ikke synes å nå yrkes- eller studiekompetanse etter fire år, og som heller ikke er i et læreforhold. (17 pst av 1994-elevene utgjør ca 8 200.) Som nevnt er fire år av reformen ikke lang nok tid til å dra den endelige konklusjonen av hvor mange som endelig faller fra videregående opplæring og oppnår en kompetanse. I gruppen befinner det seg elever både med utvidet rett og rett til å ta et venteår. Videre forskning vil vise hva det endelige resultatet blir. Det som var situasjonen våren 1998, var at 83 pst av de rettselevene som startet høsten 1994, var i rute mot fullført kompetanse.

Våren 1998 kan det samlede bildet av rettselevene i 1994-kullet oppsummeres slik:

• 58 pst ville fullføre studiekompetansegivende løp.

• 4 pst var i videregående kurs II mot yrkeskompetanse.

• 20 pst var lærlinger.

• 17 pst var forsinket eller var utenfor videregående opplæring.

Sammenlignet med Blegenutvalgets gjennomstrømmingsmodell for 1988-kullet er den totale gjennomstrømmingen sterkt forbedret. Samlet sett synes mellom 80 og 85 pst av rettselevene fra 1994 å fullføre innenfor uttaksrammene for retten. Både antall omvalg og avbrudd i opplæringen er betydelig redusert. Dette er i overensstemmelse med de målsettingene som ble lagt ved innføringen av Reform 94. Det er vanskelig å si hvor de 17 pst som er utenfor videregående opplæring, befinner seg. Tabell 2.18 viser at en relativt liten del av dem befinner seg i tilbud fra arbeidsmarkedsetaten, har praksisplass o a. Tall fra oppfølgingstjenesten kan ellers tyde på at en relativt stor andel er i en eller annen form for sysselsetting. Siden videregående opplæring ikke er obligatorisk, er det naturlig at en god del velger arbeid når arbeidsmarkedet er så gunstig som det har vært i de siste årene. Trolig har en god del av yrkesfagelevene som ikke fikk læreplass etter videregående kurs I, valgt å gå ut i arbeid. Dette kan også være noe av forklaringen på at gjennomstrømmingen på de yrkesfaglige studieretningene er lavere enn på de allmennfaglige.

Voksne - elever og lærlinger uten rett

Høsten 1994 begynte 15 296 elever uten rett på grunnkurs. Av disse var det en relativt stor gruppe «unge voksne», dvs elever som var i aldersgruppen 17-19 år, og som formelt ikke hadde rett til videregående opplæring høsten 1994. Andelen voksne over 19 år var 8,6 pst.

Flytdiagrammet (figur 2.3) under viser gjennomstrømmingen for alle elever på grunnkurs som var registrert uten rett høsten 1994. Det går tydelig fram at disse følger at ganske annet og mer komplisert mønster enn rettselevene.

Figuren viser at det er bare vel halvparten av elevene uten rett som går videre til videregående kurs I etter grunnkurs. Av disse er det en relativt stor gruppe, 14 pst, som bryter etter videregående kurs I. De øvrige fordeler seg på videregående kurs II i skole og i lære i bedrift. Det er få av ikke-rettselevene som kommer tilbake til videregående opplæring innenfor 4-årsperioden etter først å ha avbrutt løpet. Etter fire år er godt over halvparten, 56 pst, ute av videregående opplæring, eller forsinket, uten å ha fullført et kompetansegivende løp. Tilsvarende tall for gruppen rettselever er 17 pst.

Oppsummert våren 1998 fordeler ikke-rettselevene seg på denne måten:

• 20 pst ville fullføre studiekompetansegivende løp.

• 6 pst var i videregående kurs II mot yrkeskompetanse.

• 16 pst var i lære.

• 56 pst var forsinket eller utenfor videregående opplæring.

Det kan være flere årsaker til at så mange voksne ikke fullfører opplæringen. Forskerne påpeker at frafallet er spesielt høyt mellom grunnkurs og videregående kurs I. De mener at en stor del av dette frafallet kan forklares ved barrierer i utdanningssystemet, som at voksne uten rett stiller bakerst i køen ved inntak til nytt skoleår. Videre mener de at det fylkeskommunale tilbudet er lite tilrettelagt for voksne, og dermed gir en skolesituasjon som i liten grad kan nøytralisere effekten av demotiverende krefter utenfor skolesituasjonen (som vanskeligheter med å kombinere skole, familie og jobb). De voksne har i liten grad tilgang til det støtte- og rådgivingsapparatet som finnes. En annen årsak mange har pekt på, er høykonjunkturen på arbeidsmarkedet og at mange voksne i denne perioden har foretrukket arbeid framfor utdanning. Den store økningen i antall § 20-prøver kan også indikere at mange har foretrukket denne veien fram til fag- og svennebrev framfor den ordinære opplæringsveien. Dette kan også være noe av forklaringen på den sterke veksten i teorikurs for § 20 som ikke-fylkeskommunale tilbydere gir.

Variasjoner mellom studieretningene

Forskningen viser også til store forskjeller i gjennomstrømming mellom studieforberedende og yrkesforberedende studieretninger. Den viser at blant rettselevene på yrkesfaglige studieretninger i 1994-kullet hadde om lag 70 pst fullført et kompetansegivende løp, mens opp mot 30 pst var utenfor videregående opplæring uten å ha fullført et kompetansegivende løp etter fire år. Det er også forskjeller på de yrkesfaglige studieretningene. De som klart kommer dårligst ut, er mekaniske fag og hotell- og næringsmiddelfag, der bare rundt 60 pst av rettselevene foreløpig ser ut til å kunne fullføre løpet innenfor de ordinære uttaksrammene for retten. Best gjennomstrømming blant de yrkesfaglige studieretningene har kjemi- og prosessfag og helse- og sosialfag, der rundt 80 pst gjennomfører løpet. Hva som blir det endelige utfallet, er ikke klart før om 1-2 år, da alle har «brukt opp» retten, også de som har en uttaksramme på inntil 6 år.

På de tre studieforberedende retningene fulgte elevene et mer rettlinjet løp. Etter fire år har opp mot 93 pst av rettselevene fullført løpet på disse studieretningene.

Blant elever uten rett er det også forskjell på studieforberedende og yrkesforberedende retninger, men ulikhetene her er ikke fullt så store. Av de som startet på studieforberedende løp, var nær halvparten forsinket eller utenfor videregående opplæring etter fire år. På yrkesfaglige studieretninger var til sammenligning 60 pst utenfor videregående opplæring eller forsinket.

Kjønnsforskjeller

På studieforberedende retninger er det svært liten forskjell i gutters og jenters progresjon og gjennomstrømming. Når det gjelder yrkesfaglige studieretninger, viser forskerne til tydelige forskjeller på jenter og gutter. Tre av fire jenter med rett til opplæring som hadde startet i yrkesfaglige grunnkurs, var i rute mot enten studie-, yrkes- eller fagkompetanse etter fire år, mot to av tre gutter. Mange av jentene som hadde startet i yrkesfag, begynte på allmennfaglig påbygging tredje eller eventuelt fjerde opplæringsår.

Trivsel

NIFU har i løpet av innføringsfasen av Reform 94 gjennomført to større spørreundersøkelser blant rettselever i skole og lærebedrift (våren 1995 og våren 1997) som fokuserer på trivsel i forhold til fagmiljø (fagene, pedagogikken, teori osv), elevmiljø (sosialt samspill osv) og rammebetingelser (utformingen av skolen, kvalitet på bygninger, renhold osv).

Begrepet trivsel er sammensatt av mange komponenter, og kan derfor være noe som oppfattes forskjellig for ulike individer. De fleste forbinder trivsel med noe positivt, som gjør at de føler seg vel og gjerne tilbringer tiden på et sted. Generelt viser de to spørreundersøkelsene ingen tegn på mindre trivsel i skolen generelt eller med fagmiljøet spesielt blant yrkesfagelevene enn blant allmennfagelever. Blant yrkesfagelevene synes det å være slik at trivselen med fagmiljøet øker ved overgangen fra grunnskole til videregående opplæring. Jevnt over synes yrkesfagelevene å være mer fornøyd med videregående opplæring enn allmennfagelevene; et eksempel er at 80 pst av yrkesfagelever på grunnkurs mener at de lærer mye spennende på skolen, mot 67 pst av allmennfagelevene. Forskerne har ikke kunnet påvise forskjeller i trivsel mellom yrkesfagelever og allmennfagelever som kunne bidra til en forklaring på at progresjonene er svakere blant yrkesfagelevene enn blant allmennfagelevene.

De forskerne som har fulgt fagopplæringen i bedrift, finner at lærlingene har en helt entydig opplevelse av tiden som lærling som meningsfull. Selv om det er betydelige kvalitetsforskjeller på bedrifter og kommuner når det gjelder den opplæringen som er gitt, opplever lærlingene at de har lært mye i læretiden. En hovedgrunn til de positive opplevelsene er omtanke og støtte fra arbeidskollegaer på det skiftet eller i de avdelingene de har vært. Lærlingene har opplevd trygghet, og at det har vært lett å ta kontakt og spørre andre til råds.

Elever med rett til særskilt tilrettelagt opplæring

Det er for tidlig å trekke konklusjoner om gjennomstrømmingen for denne gruppen, men ikke overraskende er gjennomstrømmingen og kompetanseoppnåelsen for elever med rett til særskilt tilrettelagt opplæring svakere enn for majoriteten. Det behøver ikke skyldes forhold ved selve strukturen eller dårlig tilrettelegging. Dette er en sammensatt gruppe ungdommer med til dels svært ulike tilretteleggingsbehov. Mange i denne elevgruppen har derfor i utgangspunktet ikke like gode forutsetninger for å oppnå samme resultat i videregående opplæring som de andre elevene. En del vil også få utvidet opplæringstiden til inntil 5 år, slik at det er for tidlig å si noe sikkert om den endelige kompetanseoppnåelsen.

Et problem i forhold til denne elevgruppen er at fylkeskommunene har ulik inntakspraksis. En elev som blir tatt inn på særvilkår i ett fylke, vil ikke nødvendigvis bli det i et annet. Dette gjør at tallene ikke alltid er sammenlignbare fra ett fylke til et annet (se kap 2.1).

Blant elevene som startet på grunnkurs i 1995, er en gruppe på 502 elever fordelt på 6 fylker blitt fulgt av følgeforskningen. Flytdiagrammet på neste side (figur 2.4) viser hovedtendensene for disse elevene fram til høsten 1997. Diagrammet viser at av 510 elever er det 224 som starter på videregående kurs I høsten 1996, og 105 som følger en uavbrutt linje, helt fram til videregående kurs II høsten 1997. Dette tilsvarer omtrent 20 pst av elevgruppen. Av de øvrige er det en gruppe på 81 elever som avbryter opplæringen etter grunnkurs, og en gruppe på til sammen 104 elever (30 + 74) som avbryter i løpet av eller etter videregående kurs I. De andre foretar omvalg eller følger ulike uspesifiserte løp.

Som nevnt er det for tidlig å trekke endelige konklusjoner med hensyn til denne gruppen. Undersøkelsen her strekker seg bare fra skoleåret 1995-96 til høsten 1997, mens en god del av disse elevene kan få utvidet rett til 5 års opplæring, og dermed en uttaksramme på seks år. Det vil bli videreført et forskningsprosjekt som følger utviklingen for denne elevgruppen videre.

Kilde: Møreforsking - rapport nr. 35

Minoritetsspråklige elever og lærlinger

Datamaterialet om denne gruppen har flere usikkerhetsmomenter og mulige feilkilder. Det har bl a sammenheng med registreringspraksisen i fylkene. Gjennomstrømmingen til minoritetsspråklige elever viser at elever i eget treårig løp har best progresjon. De minoritetsspråklige jentene har gjennomgående bedre progresjon enn guttene. Avbrudd eller forsinkelse i elevgruppen er relativt stort. Overfor denne elevgruppen er det avdekket behov for flere tiltak som kan bedre gjennomstrømmingen og kompetanseoppnåelsen. Minoritetsspråklige elever oppnår i mindre grad enn majoritetselevene læreplass i bedrift. Her kommer imidlertid jentene bedre ut enn guttene. Spesielt utsatt er gutter på mekaniske fag.

Forskningen har fulgt progresjonen til minoritetsspråklige elever som var registrert på grunnkurs høsten 1995. Figur 2.5 viser hvordan gjennomstrømmingen var for en gruppe på 1 456 som gikk ut fra grunnskolen i 1995 fram til høsten 1997 i videregående opplæring. I alt var 1995 minoritetsspråklige registrert dette året. To år senere, altså høsten 1997, var disse elevene fordelt etter følgende mønster:

• 40 pst var på videregående kurs II mot studiekompetanse.

• 8,2 pst var på videregående kurs II mot yrkeskompetanse.

• 16,5 pst var på videregående kurs I (ett år forsinket).

• 7,3 pst var på grunnkurs (to år forsinket).

• 5,4 pst var i lære.

• 22,3 pst var utenfor videregående opplæring.

Kilde: NIFU Rapport 19/98

Samiske elever

Høsten 1994 begynte 125 elever med rett på grunnkurs ved de to samisk videregående skolene. Våren 1997 var 54 av disse elevene enten avgangselever i lærefag, andre yrkesfag eller i studiekompetansegivende opplæringsløp. 71 av de 125 grunnkurselevene var ikke avgangselever våren 1997. Flere avbrøt opplæringen og er blitt overført til oppfølgingstjenesten. 01.01.1998 var i alt 46 elever registrert i oppfølgingstjenesten i Kautokeino og 42 i Karasjok. Sammenligner en med tilsvarende data på landsbasis, tyder tallene på at gjennomstrømming og kompetanseoppnåelse ved de samiske videregående skolene er noe svakere enn landsgjennomsnittet for både allmenne fag og yrkesfag. Det er satt i gang et evalueringsprosjekt som skal utrede situasjonen for de samiske elevene i videregående opplæring.

Oppfølgingstjenestens målgruppe

Oppfølgingstjenesten skal ha som siktemål å motivere og forberede ungdom til å gjennomføre et opplæringstilbud eller for å delta i arbeidslivet. Oppfølgingstjenestens målgruppe er rettselever som avbryter, står i fare for å avbryte eller ikke begynner i videregående opplæring. Forskning og andre kilder dokumenterer at oppfølgingstjenesten har god oversikt over målgruppen, og tjenesten viser god effekt når det gjelder å fange opp elever som avbryter eller står i fare for å avbryte opplæringen, og å gi dem nye muligheter for fortsatt opplæring. Tabell 2.18 gir en oversikt per 01.06.1997 og per 01.06.1998 fra de fylkeskommunale oppfølgingstjenestene over ulike typer oppfølging og tilbud som blir gitt, og hvordan målgruppen fordeler seg på de ulike tiltakene.

Tabell 2.18 viser at våren 1998 var det til sammen registrert 160 546 rettselever i Norge. Av disse var 12 495 registrert i oppfølgingstjenesten med behov for oppfølging. (I tillegg ble en om lag like stor gruppe i utgangspunktet registrert av OT, men disse hadde fått plass i annen utdanning eller hadde skaffet seg arbeid selv slik at de ikke hadde behov for oppfølging fra OT.)

Av de om lag 7 pst som kommer i kontakt med oppfølgingstjenesten årlig, er det omtrent 10 pst som takker nei til hjelp fra oppfølgingstjenesten, mens nærmere 30 pst skaffer seg en midlertidig jobb. Av de resterende 60 pst klarer oppfølgingstjenesten å formidle drøyt halvparten til tiltak - ca 12,5 pst til et opplæringstilbud, vel 14,5 pst til praksisplass og ca 4,5 pst til et kombinert tilbud med opplæring i skole og praksisplass.

Noen flere er registrert med behov for oppfølging i 1998 enn i 1997. Fordelingen av tilbud og oppfølging avviker ikke vesentlig for de to årene.

Forskerne som følger oppfølgingstjenesten, konkluderer med at det ligger et stort uforløst potensial i denne elevgruppen, og at mange er i stand til å fullføre opplæringen dersom de får noe bedre tid, og blir motivert til å gå tilbake til skolen. Det viser seg også at tiltak som kombinerer skole og praksis, eller rene praksisplasser, kan ha en motiverende effekt på disse ungdommene.

2.4.3.3 Kompetanseoppnåelse

Resultater

Tabell 2.19 på side 60 er utarbeidet på grunnlag av antall elever under lov om videregående opplæring per 01.10.1996 og er et regnskap over hvordan utdanningsforløpet ble fullført av dem i skoleåret 1996-97. Tabellen gjelder både rettselever og ikke-rettselever, men omfatter ikke lærlinger. Det er viktig å merke seg at beregningsgrunnlaget når det gjelder «Bestått» og «Ikke bestått» i denne tabellen, ikke er antall elever som blir vurdert våren 1997, men det antallet som var elever høsten 1996. (Vanligvis regnes bestått av antallet som enten skal ha standpunkt- og/eller eksamenskarakter om våren.)

Oversiktsbildet for landet som helhet viser at 6,1 pst av de som begynte om høsten, sluttet i løpet av året. Gjennomstrømmingsanalysene gjort av forskerne viser at voksne er lite stabile i opplæringsløpet og har et mye større frafall enn rettselevene. En må anta at de er godt representert i gruppen «sluttet». Dette tyder på at frafallet blant rettselevene i løpet av skoleåret er relativt beskjedent. Rettselever som slutter i et skoleår, blir meldt til oppfølgingstjenesten. (Se tabell 2.18 med tilhørende kommentarer.) Videre viser tabellen at 5,5 pst av dem som ble vurdert, fikk såkalte negative karakterer (»stryk») mens 94,5 pst fikk ståkarakterer.

Forskerne ved NIFU har gjort en undersøkelse for avgangselever fra 1997 og 1998, der de skiller på elever med og uten rett. Jevnt over kommer de voksne uten rett langt dårligere ut enn elever med rett.

Tabell 2.19 har en kolonne for «mangler årskursbevis/annen vurdering». Her er ført opp elever som har fullført kurs som er særskilt tilrettelagt innenfor læreplanverket, men uten å oppfylle kravet til å få fullt årskursbevis, og elever som har fullført, men som mangler vurdering i ett eller flere fag, f eks på grunn av stort fravær. Den første gruppen har med andre ord ikke nådd den kompetansen som kreves for å få årskursbevis ved avslutningen av skoleåret. Elever i gruppen tilrettelagt opplæring utgjorde i 1997 i underkant av 4 pst. Mange av dem vil imidlertid få en dokumentert kompetanse etter en tid. I noen tilfeller kan det ta opptil 6-7 år. FAFO har i forskningsnotat 1998:14 laget en prognose for denne gruppen av rettselever på basis av data fra 6 fylker:

• 45 pst oppnår studiekompetanse.

• 23 pst oppnår yrkeskompetanse.

• 23 pst oppnår delkompetanse.

• 9 pst vil ikke oppnå formell kompetanse.

Resultatene for forskningen rettet mot minoritetsspråklige elever viser at disse både har dårligere gjennomstrømming og svakere resultater enn majoriteten av elevene. Generelt ser det ut til at disse elevene trenger noe mer tid for å gjennomføre opplæring mot full kompetanse.

Det har vært knyttet spesiell interesse til muligheten for allmennfaglig påbygging for elever på yrkesfaglige studieretninger. Dette har utviklet seg til et populært tilbud, spesielt for jenter på studieretning for helse- og sosialfag. Tall innhentet av Statistisk sentralbyrå for skoleåret 1996-97 viser at av 2 044 kandidater fikk 76 pst «bestått» vitnemål. Dette er noe lavere enn tilsvarende tall for studieretning for allmenne fag, der den tilsvarende prosenten er rundt 80.

Av tabell 2.19 framgår det ikke hvordan karakterene er i de enkelte fag. Departementet har i løpet av perioden hentet inn tall fra fylkeskommunene der også beståttprosenten i de felles allmenne fagene er med. Dette er av særlig interesse etter mange medieoppslag om store strykprosenter i disse fagene, særlig i yrkesfaglige studieretninger. I departementets tall er beståttprosenten regnet ut fra elever som har gjennomført skoleåret, det vil si at de som har sluttet underveis i skoleåret og som ikke har fått karakter, ikke er med i beregningene. Tallene viser at i fagene norsk muntlig, norsk skriftlig og engelsk fikk ca 98 pst av grunnkurselevene som gjennomførte kurset, bestått standpunktkarakter. Tilsvarende andel på videregående kurs I i engelsk og norsk var også 98 pst.

I matematikkvar forskjellene større. 94 pst av grunnkurselevene som gjennomførte de tre yrkesfaglige studieretningene helse- og sosialfag, byggfag og mekaniske fag, fikk bestått. Tilsvarende har 92 pst fått bestått i hotell- og næringsmiddelfag og tekniske byggfag. I kjemi- og prosessfag og elektrofag fikk henholdsvis 99 og 98 pst av elevene bestått i matematikk på grunnkurset.

Når det gjelder eksamenskarakterene til sentralt gitt eksamen før og etter Reform 94, viser tabellen nedenfor fra Eksamenssekretariatet at det ikke er signifikante forskjeller, selv om det også her er vanskelig å sammenligne på grunn av de endringene som er foretatt. Tabell 2.20 viser karakterstatistikk for eksamen i sentralgitte prøver i perioden 1992-98. Det er liten endring i gjennomsnittskarakterer før og etter Reform 94, men med en svakt stigende tendens. I hele perioden har det vært en nedgang i antall ikke beståtte prøver, og det har vært en svak økning i antall prøver med karakteren 5 eller 6. Samtidig er det viktig å påpeke at en ikke kan sammenligne direkte resultatene før og etter Reform 94, fordi både strukturen og læreplanene er endret.

Fag- og svenneprøver

Tabell 2.21 viser antall avlagte fagprøver og resultatene av disse i perioden 1993-95, mens tabell 2.22 viser avlagte fagprøver fordelt på elever, lærlinger og § 20-kandidater i årene 1996-98. Tabellen er delt i to fordi statistikkgrunnlaget er vesentlig bedret fra 1996. Resultatene av fag- og svenneprøvene i 1998, som var det første året reformlærlingene avla prøve, viser at totalt er det 91 pst som har bestått prøvene, noe som er en høyere prosentandel bestått enn resultatene før reformen.

I 1996 var det en gruppe elever som avla fagprøve etter full fagopplæring i skole etter gammel struktur. Våren 1997 var det bare reformelever som hadde fulgt alternative videregående kurs II i skole (kurs som fylkeskommunene opprettet for elever fra videregående kurs I som ikke fikk læreplass), som avla fagprøve. Totalt ble det avlagt 2 302 slike prøver. Av disse besto 61 pst fagprøven. Året etter var antall prøver nesten halvert, til 1 411, mens den samlede ikke-bestått-prosenten var den samme som året før.

Matematikk og realfag

Siden det har vært såpass mye diskusjon om realfagenes stilling, og særlig matematikk, vil dette bli omtalt særskilt. Påstandene og synspunktene har vært mange når det gjelder faglig nivå og rekruttering til disse fagområdene.

Gjennom TIMSS-undersøkelsen (Third International Mathematics and Science Study) er realfagene blitt vurdert i en internasjonal sammenheng. Denne undersøkelsen ble foretatt før Reform 94 ble innført og viste at norske elever i videregående lå helt på topp i fordypningsfaget fysikk og ble rangert som nr 4 når det gjaldt generelle realfagskunnskaper for elever fra alle studieretninger etter siste året i videregående opplæring. Både matematikk- og naturfagskunnskaper ble testet.

For å få en pekepinn på om det var noen endringer for matematikk og naturfag etter Reform 94, ble det foretatt en oppfølgende undersøkelse. Undersøkelsen er utført av Institutt for lærerutdanning og skoleutvikling (ILS) ved Universitetet i Oslo. I undersøkelsen ble det samme oppsettet brukt som ved TIMSS-undersøkelsen i 1995. Den ene delen av undersøkelsen gjaldt en kartlegging av realfagskunnskaper for elever i siste året av videregående skole fra alle studieretninger (generalisttesten). Resultatene viser at det ikke er signifikante forskjeller i kunnskapsnivået i matematikk og naturfag for elever i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag (AA etter Reform 94) i denne undersøkelsen sammenlignet med elever i studieretning for allmenne fag (AF førReform 94), da Norge ble rangert som nr 4. Generelt er kunnskapsnivået i realfagene fremdeles høyt i internasjonal sammenheng. Som i 1995 gjør jentene det dårligere enn guttene. Forskjellen er på om lag 10 pst målt i antall riktige svar.

Den andre delen av den oppfølgende undersøkelsen gjaldt elever med full fordypning i matematikk i videregående skole. Prestasjonene til matematikkspesialistene ligger på det internasjonale gjennomsnittet. Testen i 1995 omfattet ikke de norske matematikkspesialistene, slik at sammenligningen blir i forhold til de internasjonale resultatene i 1995 og ikke før og etter Reform 94.

Norske elever gjør det meget godt når det gjelder statistikk og sannsynlighetsregning, et område som ble innført i Reform 94. På dette området er prestasjonsforskjellene minst mellom gutter og jenter. Elevene gjør det også bra i derivasjon og integrasjon, mens likninger, tall og funksjoner, samt geometri, er områder der norske elever gjør det dårligere. Jentene gjør det betraktelig dårligere enn guttene på disse områdene, til tross for at de arbeider mer med faget enn det guttene gjør.

Rekrutteringen til realfagene, deriblant matematikk, har vist en bekymringsfull utvikling i de siste årene. Av denne grunn ble det fra og med skoleåret 1998 bestemt å innføre ekstra fordypningspoeng i disse fagene. Når det gjelder matematikk, viser tallene nå en positiv utvikling i rekrutteringen til matematikk fordypning det andre året i videregående. Det samme gjelder fysikk, mens det ikke er noen økning i antall elever som velger biologi og kjemi.

Ved innføringen av Reform 94 ble matematikk og naturfag styrket en god del på de fleste yrkesfaglige studieretningene, mens timetallet innenfor de allmennfaglige utdanningene er det samme som før Reform 94. Dette betyr at samlet sett er matematikk og naturfag kvantitativt styrket gjennom Reform 94 når det gjelder ungdomskullene som helhet.

Vurdering av kompetanseoppnåelsen

Ved at gjennomstrømmingen og dermed progresjonen har sett en betydelig forbedring etter Reform 94, særlig innenfor de yrkesfaglige utdanningsløpene, må en gå ut fra at den samlede kompetansen for ungdomsgruppen som helhet og dermed for landet er blitt forbedret etter innføringen av Reform 94.

Internasjonal utdanningsstatistikk fra OECD viser at i de fleste OECD-land har mer enn 60 pst av befolkningen mellom 25 og 64 år fullført videregående opplæring. Norge framheves fordi over 80 pst av befolkningen har et slikt utdanningsnivå. OECD peker på at fullføring av videregående opplæring er i ferd med å bli en norm i de fleste land, men at utdanningsveiene er forskjellige. Selv om en høy andel av fullført videregående opplæring ikke garanterer at de som fullfører har de kunnskaper og ferdigheter som er nødvendige for arbeidsmarkedet, mener OECD likevel at dette er en god suksessindikator.

Når det ellers gjelder sammenligning av det faglige nivået før og etter reformen, er dette en vanskelig oppgave. Dette skyldes delvis at det ikke finnes skikkelige undersøkelser fra før reformen (med unntak av matematikk gjennom TIMSS-undersøkelsen), og særlig fordi Reform 94 foretok en radikal omlegging av den videregående opplæringen både når det gjelder struktur og innhold. Omleggingen var spesielt omfattende innenfor de yrkesfaglige utdanningene, der den tidlige og sterke spesialiseringen ikke ble vurdert å være tilpasset framtidens arbeidsmarked. Stortinget forutsatte at et bredt kunnskapssyn skulle legges til grunn i opplæringen der både yrkespraktiske, yrkesteoretiske og allmenne kunnskaper og ferdigheter skulle utvikles. I tillegg forutsatte Stortinget at ferdigheter som samarbeidsevne, kreativitet, entreprenørskap, det å lære å lære, holdninger og verdier skulle tillegges mer vekt. En omfattende omlegging av grunnkursstrukturen (og til dels videregående kurs I) forutsatte at den sterke faglige spesialiseringen en hadde i de to første årene i yrkesopplæringen, skulle erstattes av en bredere og mer grunnleggende kompetanse som basis for livslang lærling og kontinuerlig omstilling.

Departementet har merket seg at 7 av 10 lærere i en spørreundersøkelse foretatt av evalueringsforskerne mener at det faglige nivået i deres fag er det samme eller svekket. Til dette er å bemerke at Stortingets beslutninger for den yrkesfaglige opplæringen forutsatte at innholdet i opplæringen ikke skulle være det samme, men i stor grad annerledes enn det var før reformen. Dette var basert på en erkjennelse av at det kunnskapssynet og det innholdet som preget opplæringen før reformen, ikke var godt nok i møte med kravene i samfunnet og på arbeidsmarkedet i de neste tiårene, der helt andre kunnskaper og ferdigheter må sterkere i fokus. En sammenligning av faglig nivå før og etter reformen er derfor etter departementets syn en lite fruktbar tilnærming.

De karakterer og fag- og svenneprøveresultater som er oppgitt foran, kan fortelle hvordan lærere og sensorer vurderer måloppnåelsen i forhold til det brede kompetansesynet som er lagt til grunn etter reformen. Departementet går ut fra at det er dette som har vært målestokken når karakterene har vært satt, og ikke en sammenligning med en annerledes førsituasjon.

Når det gjelder nivået på realfagselevene som nå har valgt fag på grunn av tilleggspoengene, vet vi lite om dette. Da tilleggspoengene gir store konkurransefortrinn til tross for relativt svakt faglig resultat, blir det viktig å følge med utviklingen på det faglige nivået.

2.4.4 Oppsummering

I overkant av 93 pst av de som forlater 9. klasse i grunnskolen, går rett over til grunnkurs i videregående opplæring. Dette er en liten økning fra årene rett før Reform 94. Det søkermønsteret som avtegner seg i perioden etter at Reform 94 ble innført, har i hovedsak holdt seg stabilt. Rekrutteringen til yrkesfaglige studieretninger har holdt seg høyt med en svak økning.

Fylkeskommunene prioriterer i stor grad elevenes førstevalg, slik at det er relativt liten forskjell på elevenes førstevalg og den endelige fordelingen av elever på grunnkurs. I 1997 fikk 92,1 pst av rettselevene sitt førsteønske til grunnkurs innfridd.

I tråd med forutsetningene har reformen ført til en vesentlig bedre gjennomstrømming, især på yrkesfaglige studieretninger, der gjennomstrømmingen er økt med rundt 100 pst. Antall omvalg er betydelig redusert. Forskningen kommer fram til en restgruppe på 17 pst av rettselevene som etter 4 år ikke har nådd eller ikke er i et opplæringsløp på vei mot enten yrkeskompetanse eller studiekompetanse. En stor del av denne gruppen er trolig i ordinært arbeid. Det er betydelig forskjell når det gjelder gjennomstrømming i yrkesfaglige og allmennfaglige studieretninger, der gjennomstrømmingen i yrkesfaglige studieretninger er betydelig lavere. Voksne har mye svakere gjennomstrømming enn rettselever.

I overensstemmelse med forutsetningene har det vært en betydelig økning i antall inngåtte lærekontrakter. Antall tegnede lærekontrakter per år har økt med 60-70 pst fra tiden før reformen.

Andelen ungdom som får lærekontrakter, har økt meget sterkt i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger. Mens bare 4 pst av avgangselevene fra grunnskolen i 1988 hadde inngått lærekontrakt to år etter, hadde over 16 pst av 1994-kullet inngått lærekontrakter i 1996.

Det er fortsatt et kjønnsdelt søkermønster i videregående opplæring, og forskerne viser også til forskjeller i progresjon når det gjelder gutter og jenter. Jentene har en klart bedre progresjon enn guttene, særlig på yrkesfaglige studieretninger. Jentenes andel av lærekontrakter har økt etter reformen, og er nå i overkant av 30 pst. Økningen skyldes i hovedsak de nye lærefagene i helse- og omsorgsfagene.

De minoritetsspråklige rettselevene fordeler seg på studieretningene etter et mønster som ligner majoriteten, men de har en klart lavere progresjon enn majoriteten av elever, og det ser ut til at de blir noe forskjellsbehandlet ved tildeling av læreplasser i enkelte fag.

Elever med rett til særskilt tilrettelagt opplæring har en langt dårligere progresjon enn majoriteten av elever, og det er mange i denne elevgruppen som avbryter opplæringen uten å nå formell kompetanse.

Antall voksne søkere til ordinær videregående opplæring er sterkt redusert etter Reform 94, mens antallet voksne som avlegger fag- og svenneprøve etter § 20-ordningen, har økt betydelig. Den typiske aldersgruppen (16, 17 og 18 år) utgjør 80 pst av elevene, mens den før reformen utgjorde 61 pst. Forskning viser at det er bare vel halvparten av ikke-rettselevene som går videre til videregående kurs I etter grunnkurs, og det er under halvparten av ikke-rettselevene som fullfører videregående opplæring i løpet av tre-fire år.

Det er vanskelig å sammenligne karakternivået og kompetanseoppnåelsen før og etter reformen, men det gjennomsnittlige karakternivået synes ikke å være særlig annerledes enn før reformen - verken i skole eller bedrift.

2.5 Økonomi og organisering

2.5.1 Situasjonen før Reform 94

Før Reform 94 ble den vesentlige del av videregående skole finansiert gjennom statens sektortilskudd til fylkeskommunene til videregående opplæring. I tillegg finansierte staten et betydelig antall opplæringsplasser i videregående skoler gjennom et øremerket særtilskudd til økt elevtall (ekstraklassetilskuddet) og gjennom landslinjeordningen. Tilskudd til lærebedrifter ble finansiert over statsbudsjettet. Staten ga også noe ekstra tilskudd til etterutdanning av lærere.

Det var store forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjaldt antall opplæringsplasser i forhold til tallet på ungdom. Disse forskjellene skyldtes dels forskjeller i fylkeskommunenes prioritering til utdanningsformål, og dels at noen fylkeskommuner hadde fått tildelt mer ekstratilskudd enn andre.

Departementet fastsatte rammevilkårene for opplæringen gjennom læreplaner, forskrifter, retningslinjer og avtaler med lærerorganisasjonene. Til å bistå med faglige råd hadde departementet et råd for videregående opplæring og et råd for fagopplæring i arbeidslivet. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet fastsatte læretidens lengde og godskriving av skolegang. For hvert fag eller fagområde var det opplæringsråd sammensatt av representanter for bransjeorganisasjonene. I alt var det 53 opplæringsråd som hadde som oppgave å utarbeide utkast til opplæringsplaner, prøveforskrifter og oppgaver til fagprøvens teoretiske del. Fylkeskommunene var ansvarlig for planlegging og drift av de videregående skolene. Fylkeskommunene var pålagt å ha et hovedutvalg for undervisning. Skoleadministrasjonen var direkte underlagt dette utvalget. I hver fylkeskommune var det en yrkesopplæringsnemnd med ansvar for fagopplæringen. Representanter for partene i arbeidslivet utgjorde flertallet i nemnda. Nemnda hadde eget sekretariat.

2.5.2 Målene og vedtakene i Reform 94

Det var et mål at utdanningstilbudet skulle bli jevnere fordelt mellom fylkeskommunene. Videre skulle fylkeskommunene bidra med mer lik egenandel til videregående opplæring. Dette ville forutsette en omfordeling av ressurser mellom fylkeskommunene. Det ble vedtatt å avvikle mest mulig av de statlige særtilskuddene og sektortilskuddet, og legge midlene inn i rammeoverføringene til fylkeskommunene. Midlene ville da i samsvar med fordelingsprinsippene i inntektssystemet bli fordelt mellom fylkeskommunene etter objektive kriterier. Avviklingen av særtilskuddene ble koblet til innføringen av en lovbestemt rett til opplæring for ungdom og en plikt for fylkeskommunen til å gi tilbud om videregående opplæring av et visst omfang.

Det ble forutsatt at dersom de statlige overføringene ble opprettholdt på samme nivå og fylkeskommunene samlet sett brukte samme beløp til videregående opplæring, ville det på driftssiden samlet være økonomisk dekning for å gjennomføre reformen.

Det var enighet mellom partene om å tilstrebe god sammenheng og koordinering mellom de forskjellige opplæringsformene på videregående opplærings nivå. En slik utvikling ble bl a stimulert gjennom den nye kommuneloven, som stilte fylkeskommunene friere til selv å organisere egen nemndstruktur og administrasjon. Yrkesopplæringsnemnda ble imidlertid opprettholdt som lovpålagt nemnd. Fylkeskommunene ble pålagt å opprette en oppfølgingstjeneste for ungdom med rett til videregående opplæring.

I samsvar med forslagene i St meld nr 37 (1990-91) ble Rådet for videregående opplæring lagt ned. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet ble omorganisert, og strukturen for opplæringsrådene ble besluttet endret. Det ble vedtatt å opprette statlige utdanningskontorer i hvert fylke, mens skoledirektørembetene ble lagt ned.

Voksne over 20 år skulle sikres mulighet for videregående opplæring, samtidig som det skulle sikres rom for et visst nødvendig omvalg for rettselever og elever med mulighet for utvidet opplæringstid. Det ble derfor fastsatt et minimumskrav til fylkeskommunalt omfang av videregående opplæring. I medhold av lov om videregående opplæring har departementet fastsatt forskrift om at fylkeskommunenes videregående opplæring skal gi tilbud til et antall personer som tilsvarer minst 375 pst av et gjennomsnittlig årskull. I de økonomiske beregningene som ble lagt til grunn for driftsutgiftene, ble det lagt inn et betydelig antall «tomme plasser» som kommer i tillegg til de 375 pst. Dette fordi departementet visste det ikke er realistisk for fylkeskommunene å få fylt opp alle klassene.

2.5.3 Utviklingen fram til i dag

2.5.3.1 Organisering på statlig og fylkeskommunalt nivå

Rådsstrukturen

En god del av de oppgavene som tidligere lå til Rådet for videregående opplæring (RVO), er blitt overført til departementet, og Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) har fått mer rendyrkede rådsoppgaver. RFA har bl a gitt departementet råd i forbindelse med utarbeidelse av lover, forskrifter, tilbudsstruktur og nye fag under loven. Fra 1998 er representasjonen i rådet utvidet, slik at flere organisasjoner ble representert innenfor kvotene for arbeidsgivere og arbeidstakere. Det er fortsatt 15 medlemmer totalt i RFA. Departementet ivaretar rådets sekretærfunksjon, men rådet har også egne utredningsmidler. Antall opplæringsråd er blitt redusert fra 53 til 20. Målsettingen med opplæringsrådsstrukturen var å få ett råd for hver studieretning. Av ulike grunner fikk en ikke dette til.

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet har spilt en sentral rolle under innføringen av Reform 94. Det har fungert som et velegnet talerør for synspunktene til partene i arbeidslivet i spørsmål knyttet til fagopplæringen. Den utvidelsen av representasjonen som ble foretatt i 1998, har ført til at rådets sammensetning er bedre tilpasset dagens utvikling. Fra tradisjonelt å ha vært en opplæring for fag innenfor håndverk og industri, er en rekke fag særlig innenfor servicenæringene blitt lagt inn under fagopplæringen i arbeidslivet. Etter departementets vurderinger har rådets sammensetning og oppgaver funnet en hensiktsmessig form.

Opplæringsrådene har spilt en sentral rolle under utarbeidelsen av strukturen og læreplanene i Reform 94. Det vil være behov for en kontinuerlig vurdering av antallet og sammensetningen av rådene. Opplæringsrådenes oppgaver forutsetter at de er inndelt og sammensatt på en måte som gjør at de kan lede an i en utvikling av opplæringen som tilfredsstiller arbeidslivets framtidige behov både med henblikk på fagstruktur, innhold og rekruttering.

Organisering og samarbeid i fylkeskommunen

Fylkeskommunene har på ulike måter omorganisert sin utdanningsadministrasjon etter endringene i kommuneloven. Dette har i hovedsak ført til en bedre integrering av opplæring i skole og arbeidsliv i den sentrale fylkesadministrasjon, noe som også er bekreftet av forskerne. Skoletilbudet er også gradvis blitt bedre tilpasset tilgangen på læreplasser, men bør kunne videreutvikles ytterligere i en del fylkeskommuner. En økning i antall opplæringskontorer har bidratt til bedre samarbeid mellom lærebedrifter. Departementet har i flere år ytet etableringstilskudd til nye opplæringskontorer i størrelsesorden 15-20 mill kroner årlig. Mange steder er det også utviklet gode samarbeidsrutiner mellom enkeltskoler og det lokale næringsliv. Fylkeskommunene har i det store og hele gjort en utmerket jobb i gjennomføringen av Reform 94.

Yrkesopplæringsnemndene

Yrkesopplæringsnemnda er bestemt i lov om fagopplæring i arbeidslivet § 7. Nemnda er ansvarlig for gjennomføring av lovens bestemmelser innenfor fylkeskommunen. Oppnevningen foretas av fylkestinget. Loven bestemmer også at nemnda skal ha sitt eget sekretariat med leder. Denne bestemmelsen har skapt en del meningsutveksling i forbindelse med at fagopplæringen i Reform 94 er blitt en del av den ordinære yrkesopplæringen (2 + 2-modellen), og noen fylkeskommuner har ønsket å se hele opplæringsadministrasjonen på fylkesnivå under ett. Departementet har i sin tolking lagt til grunn at sekretariatet kan tillegges oppgaver knyttet til fylkeskommunens øvrige oppgaver innenfor videregående opplæring. Det vil si at det kan opprettes en organisatorisk enhet i administrasjonen som ivaretar administrative oppgaver knyttet til videregående opplæring, herunder sekretariatsfunksjonen for nemnda. Leder av denne enheten vil da være leder av sekretariatet. En slik enhet vil være underlagt faglig instruksjon fra nemnda i de oppgaver som i loven er tillagt nemnda. Partene i arbeidslivet er enig i denne forståelsen av lovbestemmelsen. Yrkesopplæringsnemndene har utføret et betydelig og godt arbeid i gjennomføringen av reformen så langt.

Prøvenemndene

Prøvenemnda, som oppnevnes og administreres av fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda, skal ha to medlemmer som har formell faglig kompetanse innenfor fagområdet, og så langt det er mulig har hatt arbeidslivserfaring i faget. Yrkesopplæringsnemnda skal innhente forslag til medlemmer i prøvenemnda fra partene i arbeidslivet. Yrkesopplæringsnemnda kan også innhente forslag fra andre. Prøvenemnda sensurerer den praktiske delen av fag- og svenneprøven. Bestemmelsen gir partene i arbeidslivet rett til å komme med forslag til medlemmer, men gir ingen krav på representasjon. Det er opp til yrkesopplæringsnemnda å vurdere prøvenemndas sammensetning, men faglig kompetanse må være det avgjørende kriteriet for hvem som oppnevnes.

Det var allerede før Reform 94 visse problemer med å få nok medlemmer til prøvenemndene. For å gjøre dette enklere, særlig i lys av at antallet fag- og svenneprøver ville øke kraftig, ble antall medlemmer i prøvenemndene redusert fra 3 til 2 med varamedlemmer. Partene har vært uenige i å redusere antallet og ønsker å få tilbake 3 medlemmer. Erfaringene fra den første runden med fag- og svenneprøver har vist at selv med bare 2 medlemmer i prøvenemndene har det vært en stor utfordring for fylkeskommunene å skaffe nok kvalifiserte medlemmer. Om det hadde vært mulig å gjennomføre det store omfanget fag- og svenneprøver med et krav om 3 medlemmer, er meget usikkert.

Samarbeid mellom fylkeskommunene

Det foregår etter hvert et utstrakt samarbeid mellom fylkeskommunene om opplæringstilbudet. Dette er i tråd med råd fra oppfølgingsgruppen underveis. Den har bl a bedt departementet bidra til at fylkene samarbeider om tilbudet innenfor videregående kurs I der det er få tilbud på landsplan. Den anbefaler videre at departementet ser nærmere på sammenhengen mellom antallet grunnkurs og hvilke videregående kurs I-tilbud som finnes i de ulike fylkene. Samarbeidet omfatter tilbud i små fag som det er viktig å bevare, landsdekkende tilbud og lokale kurs av regional eller nasjonal interesse. I størstedelen av reformperioden har fylkeskommunene organisert dette samarbeidet i tre samarbeidsområder:

• Prosjekt nord (de fem nordligste fylkene og Møre og Romsdal)

• Prosjekt fire fylker (Oslo, Akershus, Hordaland og Oppland)

• Prosjekt sør (øvrige fylker)

Disse tre prosjektene er nå gått over til tre samarbeidsregioner: Opplæringsregion Nord og Opplæringsregion Sørvest og Østlandssamarbeidet.

Dette arbeidet og nevnte prosjektorganisering knyttet til formidling av lærlinger over fylkesgrensene, gjør at samarbeidet mellom fylkeskommunene om videregående opplæring er blitt vesentlig bedret etter reformen. I 1997 tok vel 6 pst av elevene og lærlingene opplæring i et annet fylke enn hjemfylket.

Formidling av lærlinger

Det er fylkeskommunene som etter loven skal planlegge og drive videregående opplæring og oppfylle den enkeltes rett til denne typen opplæring. Derfor er det også fylkeskommunene som har den største forpliktelsen i å skaffe nok læreplasser. Dette er beskrevet i St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen.

Formidlingsprosessen og planleggingen av denne har foregått svært ulikt i de forskjellige fylkeskommunene. Mange fylkeskommuner organiserte arbeidet i egne prosjekter der arbeidslivets organisasjoner ble trukket aktivt med, og alle fylkeskommunene har drevet et aktivt informasjonsarbeid overfor arbeidslivet. Flere fylkeskommuner startet tidlig en prosess med inngåelse av intensjonsavtaler med potensielle lærebedrifter. Noen fylkeskommuner har bevisst brukt opplæringskontorer og opplæringsringer i planleggingsarbeidet, og i flere fylkeskommuner har det vært nær kontakt med politisk og administrativ ledelse i primærkommunene for å etablere læreplasser i kommunal sektor. Fylkeskommunene hadde i starten i liten grad forberedt de videregående skolene på å ta del i arbeidet med å skaffe læreplasser, og elevene ble i liten grad oppfordret til selv å aktivisere seg for å skaffe lærekontrakt. Linda fagopplæring, som er det interfylkeskommunale dataverktøyet for å administrere lærlingformidlingen, fungerte ikke tilfredsstillende i starten, verken som planleggingsredskap eller som formidlingsredskap. Departementet har ytet særskilt tilskudd til forbedring av dette datasystemet.

Prinsippene for formidling av læreplasser beskrives i inntaksforskriften. Forskriften tar på den ene siden utgangspunkt i prinsippet om lik rett til opplæring, samtidig som bedriftenes rett til å ansette medarbeidere skulle respekteres. Fylkeskommunen har lagt ulike tolkinger av denne til grunn for formidlingsarbeidet. I selve formidlingsprosessen har det vært stor variasjon i tidsskjemaer og rutiner for søkning og formidling. Praktiske problemer med datasystemet, bedriftenes rett til selv å plukke ut lærlinger og liten erfaring med denne typen formidlingsarbeid har bidratt til å endre prosessen underveis. Ifølge forskerne er inntaksforskriftens prinsipper om fordeling av søkere til læreplasser blitt kraftig modifisert gjennom fylkeskommunens iverksetting. Bedriftene får nå velge relativt fritt, og søkerne oppfordres til størst mulig grad av egenaktivitet. NIFUs undersøkelser viser at karakterer fortsatt har stor betydning for å få læreplass.

Selv om samarbeidet om formidling av læreplasser over fylkesgrensene har forbedret seg, ser fylkeskommunene imidlertid ut til å ha prioritert egne søkere, og det er få søkere som er formidlet over fylkesgrensene i de tre nevnte prosjektene. De lærlingene som har fått læreplass i andre fylkeskommuner, har stort sett skaffet seg det på eget initiativ. Tilstandsrapportene fra de statlige utdanningskontorene for 1997 viser at samarbeidet mellom fylkeskommunene om utveksling av lærlinger og læreplasser likevel ser ut til å være styrket i det senere.

Partene i arbeidslivet, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, har arbeidet aktivt og gjort en meget bra innsats for å nå de måltall som ble satt for Reform 94. Arbeidet har blant annet bestått i informasjonskampanjer, kartlegging av bedriftenes lærlingbehov og etablering av et utstrakt samarbeid med fylkeskommunene. Også departementet har gjennomført store informasjonskampanjer for å få flere læreplasser, og har ellers søkt å legge økonomiske og andre rammebetingelser til rette for å bedre formidlingsprosessen.

De første årene det skulle formidles lærlinger, var det i flere fag et betydelig misforhold mellom tilbudet om læreplasser og antall søkere. I 1997 viste fylkeskommunenes rapporter at om lag 2 700 læreplasser ikke ville bli fylt opp, samtidig som det i noen fag ikke var tilstrekkelig med læreplasser. Mangelen på læreplasser gjelder særlig fag som elektriker, kokk, barne- og ungdomsarbeider, omsorgsfag og bilfag (reparatør av lette kjøretøy). Imidlertid synes situasjonen å ha endret seg noe. Dessuten er det enkelte små fag, som kjole- og draktsyerfaget og fotograffaget, der det generelt er svært vanskelig å finne læreplasser.

Oversikten i tabell 2.23 viser nye lærekontrakter i de tre siste årene i noen av «problemfagene».

For noen fag, særlig innenfor tekniske byggfag, er mangelen på lærlinger stor for tiden. Men det største problemet er fortsatt mangel på læreplasser innenfor en god del fagområder. Ifølge tilstandsrapportene fra de statlige utdanningskontorene arbeider nå flere fylkeskommuner målrettet for å få fram bedre prognoser for framtidig arbeidskraftbehov som grunnlag for dimensjoneringen av skoletilbudet.

Utdannings- og yrkesveiledning

I behandlingen av St meld nr 33 (1991-92) gikk Stortinget inn for en styrking av rådgivings- og veiledningstjenesten, bl a gjennom nær faglig kontakt mellom grunnskolen og videregående opplæring. På bakgrunn av dette ble det satt i gang utarbeiding av ny forskrift om pedagogisk-psykologisk rådgiving og sosialpedagogisk rådgiving. Denne forskriften har vært utsatt i påvente av ny opplæringslov. Det foreligger nå et utkast til ny forskrift som vil bli behandlet i løpet av våren 1999, som omhandler elevenes rett til rådgiving og veiledning.

De statlige utdanningskontorene har i de to siste årene fått ekstrabevilgninger for å styrke kunnskapen om utdannings- og yrkesveiledningen. Ved siden av dette har departementet iverksatt ulike støttetiltak:

• Utarbeidet metodisk veiledning for utdannings- og yrkesveiledning

• Produsert video om å søke læreplass: «Min første jobb»

• Satt i gang utvikling av database for utdannings- og yrkesveiledning

• Startet prosjektet «Bevisste utdanningsvalg»

For å styrke rådgivingstjenesten har de fleste fylkeskommuner gjennomført etterutdanning for rådgivere. Dessuten har forskjellige bransjer gjort en betydelig innsats for å informere om sine fagområder.

En nylig gjennomført undersøkelse som enda ikke er publisert, viser imidlertid at rådgivernes formelle kompetanse er like liten på rådgiving som fagfelt som den var i 1988. En fjerdedel av rådgiverne har ikke gått noe relevant kurs, en fjerdedel har kortere kurs, mens halvparten har 10 vekttall eller mer i relevante fag.

Denne undersøkelsen viser også at rådgiverne i videregående opplæring bruker stadig mer tid på den sosialpedagogiske delen av rådgivingstjenesten. Over 50 pst av tiden går med til dette, delvis på bekostning av utdannings- og yrkesveiledning.

Et sentralt spørsmål i drøftingen av rådgivingstjenesten har vært om den skulle deles i en sosialpedagogisk del og en utdannings- og yrkesveiledningsdel. Dette spørsmålet vil bli drøftet i kap 4.

Opplæring innenfor kriminalomsorgen

Innsatte skal, så langt råd, ha tilgang til videregående opplæring. I 1997 var antall elevplasser i anstalt og oppfølgingsklasser ca 800. Opplæringen finansieres 100 pst over statsbudsjettet, men det er fylkeskommunene som organiserer og har ansvaret for opplæringen. Bortsett fra Sogn og Fjordane drives det opplæring i alle fylker. Videregående opplæring utgjør litt over halvparten av tilbudet, resten er grunnskoletilbud og diverse kurs. En arbeidsgruppe oppnevnt av Justisdepartementet la i juni 1998 fram en rapport om ressursbruken i fengselsundervisningen. Rapporten inneholder en rekke forslag om effektivisering og styrking av opplæringen både i anstalter og i oppfølgingsklassene.

Departementet følger opp Stortingets vedtak om en forskningsbasert evaluering av fengselsundervisningen. Det er gjennomført en innledende konferanse som vil gi grunnlag for anbudsinnbydelse til relevante forskningsmiljøer. Evalueringen vil bli satt i verk i løpet av våren 1999.

Statens utdanningskontor i Hordaland er tillagt den statlige administrasjonen av opplæring innenfor kriminalomsorgen.

Oppfølgingstjenestens organisering

I sin innstilling om oppfølgingstjenesten viste komiteen bl a til at det ikke er foreslått endringer med hensyn til ansvars- og oppgavefordelingen mellom statlige, kommunale og fylkeskommunale instanser, som for eksempel arbeidsmarkedsetaten, helse- og sosialsektorene og skoleetaten, som på ulike områder har ansvar for denne gruppen. Oppfølgingstjenesten skal altså ikke overta de ulike etaters oppgaver, men bidra til best mulig samordning av innsatsen overfor de unge og sørge for gode rutiner for kontakt mellom de berørte instanser.

«Prosjekt Oppfølgingstjeneste», som flere departementer stod bak, gjennomførte i perioden høsten 1991 til sommeren 1993 et forsøksprosjekt i seks fylker. Sluttrapporten pekte på disse sentrale arbeids- og ansvarsoppgavene for tjenesten:

• Ha oversikt over utdannings- eller beskjeftigelsessituasjonen til alle 16-19-åringer i fylket

• Ta kontakt med hver ungdom i oppfølgingstjenestens målgruppe og foreta individuell behovskartlegging

• Sørge for at hver ungdom får et konkret tilbud om plass i et interesse- og behovstilpasset tiltak som kan gi mulighet til å oppnå formelt godkjent hel- eller delkompetanse

• Sørge for at oppfølgingstjenestens oppgaver løses gjennom en samordnet arbeidsinnsats og et funksjonelt, forpliktende samarbeid mellom de delansvarlige etater og instanser.

De fleste fylkeskommunene valgte, på bakgrunn av erfaringene fra prosjektet, en regionalisert og tverrfaglig organisering av oppfølgingstjenesten. Det ble tilsatt en person, primært tilknyttet fylkesopplæringssjefens kontor, som skulle koordinere tjenesten.

Fylkeskommunene er delt inn i regioner med en koordinator som leder det tverrfaglige samarbeidet i regionale og lokale grupper, og samordner den direkte kontakten med ungdommene. I gruppene er det hovedsakelig medarbeidere fra videregående skole, PP-tjenesten, arbeidskontor og helse- og sosialetaten.

Modellene skiller seg fra hverandre på i hovedsak tre områder. For det første har fylkeskommunene valgt ulike samlokaliseringspartnere for oppfølgingstjenesten innenfor fylkesopplæringsetaten. Det kan skilles mellom tjenester som i hovedsak har en skole- og rådgiverbasert tjeneste, tjenester som er knyttet til pedagogisk-psykologisk tjeneste, og tjenester som har en sterkere utdanningsadministrativ tilknytning. For det andre kan en skille mellom tjenester som satser på et desentralisert koordinatornettverk kontra tjenester som er sterkere sentralisert. For det tredje har fylkeskommunene en svært ulik ressurssituasjon, både når det gjelder relativ stillingsprosent og når det gjelder tilgangen på såkalte andre oppfølgingsressurser til samarbeidspartnerne eller til spesielle oppfølgingstiltak.

Samarbeid og samordning av tiltak fra de ulike etatene har vært - og er fortsatt - en utfordring for oppfølgingstjenesten. Berørte departementer har samarbeidet om å medvirke til dette i forhold til sine underliggende etater. Bl a ble det i 1995 sendt ut et rundskriv til etatene om samarbeid og oppfølging.

Om ansvaret til arbeidsmarkedsetaten sier rundskrivet at etaten fortsatt skal medvirke til at ungdomsgarantien blir oppfylt. Arbeidsmarkedsetaten skal blant annet tilby formidling, informasjon og yrkesveiledning. Rundskrivet slår fast at ungdom som ikke begynner i et opplæringstilbud eller som ikke lar seg formidle til ordinært arbeid, skal få tilbud om praksisplass. Det vil være mulig å kombinere praksisplass med skole gjennom et samarbeid med fylkeskommunen, men ansvarsfordelingen skal da være slik at skolemyndighetene står for den formelle, kompetansegivende opplæringen, mens arbeidsmarkedsetaten står for praksisdelen. Kursstønad og eventuelle tilleggsytelser vil bli utbetalt til deltakere i praksisplass og deltakere i kombinerte opplegg, for de dagene de er i praksis.

Oppfølgingstjenesten har vært et forskningsobjekt under evalueringen av Reform 94.

Av rapporten framgår det at det tverretatlige samarbeidet oppleves i overveiende grad som positivt både av oppfølgingstjenesten og samarbeidspartnere. Den positive holdningen synes også å ha forsterket seg i løpet av de to siste årene. Uttalelser fra A-etaten gir uttrykk for at samarbeidet nå fungerer godt, og at ansvarsdelingen oppfattes som klarere. Dette ses blant annet i sammenheng med inngåelse av samarbeidsavtaler mellom arbeidsmarkedsetaten og fylkeskommunen. Videre er ansvarsdelingen nærmere presisert i rundskriv F-73-95 om Oppfølgingstjenesten. Fra arbeidsmarkedsetatens side blir det videre framholdt at det bør vurderes om skolen, fylket og Oppfølgingstjenesten kan gjøre mer enn i dag for å gi ungdommen et alternativt, tilpasset undervisningstilbud før de eventuelt henvises til arbeidsmarkedsetaten.

Oppfølgingstjenesten har problemer med å finne en egnet strategi for å forplikte samarbeidspartnere, slik at de faktisk er på banen og bidrar når behovet oppstår. Spesielt gjelder dette overfor kommunene og innsatsen overfor ungdom med store og sammensatte problemer. Disse ungdommene trenger ekstra hjelp og støtte ut over et rent opplæringstilbud, eller de har behov for spesielt tilrettelagte arbeidsplasser eller praksisplasser.

Arbeidsmarkedsetaten er en primær samarbeidspartner, og det er derfor særlig viktig at dette samarbeidet fungerer godt. Oppfølgingstjenesten er svært avhengig av etaten når det gjelder utvikling av tiltak. Hvis en skal lykkes med å utvikle kombinerte tilbud, stilles det store krav til samarbeidet. Det kan derfor synes hensiktsmessig å rette en spesiell oppmerksomhet mot samarbeidet mellom skolen, oppfølgingstjenesten og arbeidsmarkedsetaten.

Dimensjonering av opplæringstilbudet

Gjennom Reform 94 er det gjort vesentlige endringer for å effektivisere det videregående opplæringssystemet. Fylkeskommunene må i dag forholde seg til helt andre rammefaktorer enn tidligere i dimensjoneringen av videregående opplæring. Den lovfestede retten til minst tre års videregående opplæring for alle mellom 16 og 19 år og de nye forskriftene for omfang og inntak innebærer at fylkeskommunene nå er underlagt mer konkrete og ufravikelige mål for det videregående utdanningssystemet i fylket. Rettighetslovgivingen har også berørt ansvarsdelingen mellom utdanningsmyndighetene og arbeidsmarkedsetaten når det gjelder ungdomsgruppen under 20 år. Utdanningsmyndighetene har i dag hovedansvaret for denne gruppen.

Den lovfestede retten har også skapt en ny situasjon for lærlingordningen. Lærlingordningen er nå integrert i den offentlige grunnopplæringen på en annen måte enn tidligere. Ordningen berører nå ikke bare den enkelte lærebedrift, men er en del av den offentlige grunnopplæringen som skal sikre arbeidslivets og det norske samfunnets framtidige fagkompetanse. Bedriftene rår imidlertid selv over hvem de vil tilsette gjennom en lærekontrakt, og når det gjelder å stipulere bedriftenes behov for lærlinger. Dette berører dimensjoneringsprosessen i fylkeskommunene. Fylkeskommunen har i dag styring over tilbudene i skole, men ikke over tilgangen på læreplasser i bedrift. Dette er bedriftenes styringsansvar.

Dimensjoneringen av den totale kapasiteten etter innføringen av Reform 94 er blitt mer planmessig og reell. Integreringen av lærlingordningen i den offentlige grunnopplæringen har frambrakt et sterkere engasjement fra arbeidslivets side når det gjelder utformingen av det fylkeskommunale opplæringstilbudet.

Omfangsforskriften har fungert som planleggingsverktøy og skulle sikre økonomiske rammer for gjennomføringen av reformen. Samtidig er det kommet kritikk mot utformingen av forskriften og kvaliteten på det datagrunnlaget som benyttes i tilknytning til praktiseringen av forskriften. Dette har medført merknader om manglende fellesforståelse mellom forvaltningsnivåene om grunnlaget for omfangsberegningene. Underveis er det oppnådd en rimelig felles forståelse mellom fylkeskommunene og departementet om hva som skal inngå i datagrunnlaget for omfangsberegningene. Fylkeskommunene har likevel ment at beregning av omfang skal ta utgangspunkt i kapasitet i stedet for faktisk elevtall. Departementet har vist til at de økonomiske beregningene som ble lagt til grunn for Reform 94, gav rom for et betydelig antall ledige plasser i fylkeskommunene. Dersom kapasitet skulle legges til grunn, ville omfangskravet vært satt til mellom 400 og 450 pst og ikke til 375 pst.

Det totale omfanget av videregående opplæring er blitt kraftig redusert etter 1994, samtidig som alderssammensetningen innenfor videregående opplæring er blitt mye endret sett i forhold til situasjonen før 1994. En del av dette bildet kan forklares bl a ved at omvalgene er betydelig redusert i denne perioden (se foran). Dette er i tråd med målsettingen om bedre gjennomstrømming. Tabell 2.24 viser utviklingen i fylkeskommunene siden 1993.

Det har vært en klar prioritering av rettselevene i fylkeskommunene etter reformen. Fylkeskommunene har i liten grad opprettet tilrettelagte tilbud for voksne, og de har heller ikke klart å dimensjonere etter omfangsforskriften. På landsbasis er omfanget av videregående opplæring blitt redusert fra 391 pst i skoleåret 1993-94, til 358 pst i skoleåret 1997-98 og 350 pst i skoleåret 1998-99.

I dimensjoneringen av tilbudet søker fylkeskommunene å finne en rimelig god balanse mellom ønskene til de som søker utdanning, arbeidslivets og samfunnets behov i form av læreplasser, samt den rådende tilbudsstrukturen som er etablert i de ulike fylkeskommunene. Både før og etter Reform 94 har fylkeskommunene først og fremst lagt vekt på å imøtekomme elevenes ønsker.

Framtidig tilgang på læreplasser har i mindre grad blitt lagt til grunn i dimensjoneringsprosessen. En ser imidlertid tendenser til en viss dreining av fokus bort fra elevenes førsteønsker og mot en dimensjonering som i større grad tar hensyn til læreplasstilgangen og optimal utnyttelse av skolene. For å få bedre balanse mellom elevenes ønsker og tilgangen på læreplasser legges det stadig større vekt på målrettet og systematisk utdannings- og yrkesveiledning overfor elevene allerede i grunnskolen.

Forskningen viser at voksnes søkning til videregående opplæring er redusert. Oppfølgingsgruppen viser i denne sammenhengen til de store forskjellene mellom fylkeskommunene med hensyn til omfanget av videregående opplæring før reformen og de regionale forskjellene i utdanningsnivå i den voksne befolkningen. På denne bakgrunnen ber oppfølgingsgruppen departementet vurdere hensiktsmessigheten ved den måten omfangsforskriften er utformet på. Oppfølgingsgruppen oppfordrer til å ha fokus på dimensjoneringen i fylkeskommunene, bl a når det gjelder å vurdere ulike virkemidler, herunder rammetilskudd kontra øremerkede tilskudd.

2.5.3.2 Økonomi

Statlige overføringer

Fra 1994 er de statlige øremerkede tilskuddene gradvis blitt lagt inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Dette har skjedd i takt med innføringen av Reform 94, slik at det fra 1994 er lagt inn vel 6 milliarder kroner i rammetilskuddet i forbindelse med avvikling av statlige øremerkede tilskudd. I samsvar med forutsetningen i St meld nr 33 om å opprettholde tilskuddsordningen til voksne lærlinger som tegner lærekontrakt med full opplæring i bedrift, betaler i hovedsak staten fortsatt tilskudd til denne gruppen av lærlinger.

Fylkeskommunale regnskapstall for 1995, 1996 og 1997 viste at fylkeskommunene samlet ikke brukte mer til videregående opplæring enn summen av de samlede fylkeskommunale egenandelene før reformen og de midler som er lagt inn i rammeoverføringene i forbindelse med avviklingen av de statlige øremerkede ordningene og sektortilskuddet. I tillegg er det bevilget i alt om lag 700 mill kroner til utstyr og bygningsmessige endringer i videregående skoler og om lag 600 mill kroner til etterutdanning av lærere og instruktører i perioden 1993-98. I denne perioden har om lag 58 000 lærere, 22 000 instruktører i lærebedrift og om lag 3 500 prøvenemndsmedlemmer deltatt på etterutdanningskurs i forbindelse med Reform 94.

Til tross for at finansieringsgrunnlaget for reformen nå er på plass gjennom rammetilskuddene, har flertallet av fylkeskommunene likevel ikke avsatt tilstrekkelige midler til å opprettholde det omfanget av videregående opplæring som ble forutsatt av Stortinget og fastsatt i omfangsforskriften. Overføringen av midler til inntektssystemet og innføringen av et lovhjemlet krav til omfang har ikke vært tilstrekkelige tiltak for å nå de målene Stortinget har fastsatt.

Tilskuddsordninger til lærebedrifter

Departementet har lagt ned et betydelig arbeid for å legge forholdene til rette for å nå reformens målsetting om flere læreplasser. Blant annet er de økonomiske rammene for opplæring i bedrift sterkt bedret ved at det er innført nytt tilskuddssystem for lærlinger som kommer inn under fylkeskommunens ansvar. Tilskuddsordningene omfatter blant annet

• lærlingtilskudd (basistilskudd)

• drifts- og etableringstilskudd til opplæringskontorer og opplæringsringer

• tilskudd til fag- og svenneprøver

• stimuleringstilskudd

• kvalitetssikringstilskudd

• tilskudd for lærlinger med behov for særskilt tilrettelagt opplæring

• tilskudd til verneverdige fag

Tilskuddssystemet er etter hvert blitt omfattende og komplisert, og det er startet et arbeid i departementet med tanke på forenkling.

I 1997 ble det innført midlertidig ekstratilskudd for å stimulere nye og etablerte lærebedrifter til å ta inn flere lærlinger i en oppbyggingsfase. Blant annet ble det innført en ordning som innebar ekstra tilskudd for hver lærling til nye lærebedrifter, og ekstra tilskudd for hver reformlærling de tok inn utover det de hadde forrige år. Stimuleringstilskuddene ble, med noen endringer, videreført i 1998. Totalt ble det etablert om lag 2200 nye lærebedrifter i 1997. Av disse har 85 pst tegnet én lærekontrakt, og 15 pst har tegnet flere kontrakter. I underkant av 9000 lærekontrakter utløste stimuleringstilskudd. Av disse er om lag 2800 kontrakter tegnet med nye lærebedrifter.

I en undersøkelse blant lærebedrifter og opplæringskontorer svarer de fleste at hovedgrunnen til å ta inn flere lærlinger var å sikre rekrutteringen av arbeidskraft, mens en mindre andel svarte at stimuleringstilskuddene og økningen i basistilskuddet var årsaken. Dette kan tolkes slik at selv om de økonomiske virkemidlene for de fleste ikke er hovedårsaken til å ta inn lærlinger, så er de for mange en viktig faktor i beslutningen om å tegne lærekontrakt.

Fylkeskommunene har fått ekstra tilskudd til formidling av reformlærlinger. Disse midlene er i hovedsak brukt til å styrke bemanningen ved opplæringsadministrasjonen for å øke effektiviteten i formidlingsarbeidet. Videre er noe midler brukt på kompetanseheving i Linda fagopplæring. For å medvirke til at bedriftene også tar inn søkere som har stort fravær og svake karakterer, fikk fylkeskommunene anledning til å søke om midler til bruk i arbeidslivet for å skaffe disse elevene læreplass.

I budsjettet for 1999 ble det lagt opp til en nedtrapping av ekstratilskuddene som ble innført i forbindelse med reformen. Formidlingen av lærlinger ser ut til å gå bedre enn tidligere, men det er fortsatt vanskelig å skaffe lærekontrakter til søkere med stort fravær og svake karakterer. Tilskudd som gjelder denne gruppen, er derfor fortsatt opprettholdt.

Tilskudd til landslinjer

Under behandlingen av statsbudsjettet for 1996 vedtok Stortinget å gjeninnføre ordningen med landslinjer innenfor videregående opplæring fra skoleåret 1996-97. Ved behandlingen av St prp nr 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv vedtok Stortinget at landslinjeordningen skulle omfatte flere kurstilbud ved navngitte skoler. Målsettingen for tilskuddsordningen er å sikre elever et nasjonalt tilbud i små og/eller kostbare kurs.

Skolefylket har ansvar for nødvendige lokaler og skoleromsutstyr, verksteder, øvingsarealer o l. Videre har skolefylket, som for andre tilbud innenfor videregående opplæring, ansvar for organisering og tilrettelegging av landslinjetilbudet. Kapasiteten ved landslinjene er drøftet med representanter for bransjene og med fylkeskommunene. Søkere fra hele landet skal stilles likt ved inntak til landslinjene. De fylkeskommunene som får tilskudd til drift av landslinje, skal ikke kreve gjesteelevsoppgjør fra andre fylker for disse tilbudene.

Tilskudd til ekstra opplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring

Formålet med tilskuddsordningen er å stimulere fylkeskommunene til ekstra språkopplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring som har liten eller ingen opplæring i norsk grunnskole.

Tilskuddet kan brukes til støtteundervisning i norsk, morsmål og/eller i engelsk, samt på norsk og/eller på morsmål. Med språklige minoriteter menes elever eller lærlinger som har et annet morsmål enn norsk, svensk eller dansk. Ordningen gjelder elever og lærlinger som har permanent eller midlertidig oppholdstillatelse i Norge. Elever og lærlinger som ikke omfattes av tilskuddsordningen, er

• elever og lærlinger som har hatt ekstra språkopplæring i grunnskolen i tre år eller mer. Ekstra språkopplæring er norsk som andrespråk eller morsmål eller tospråklig fagundervisning

• elever og lærlinger som er født i Norge

• elever og lærlinger som har oppholdt seg i landet i 10 år eller mer etter fylte 16 år

• utvekslingselever og lærlinger som har sitt opphold begrenset til gjennomføring av videregående opplæring i Norge før de vender tilbake til hjemlandet

Unntatt fra disse vilkårene er samer og kvener. Det gis tilskudd til 67 timer per årselev for de første 20 elevene. For elevtall over 20 gis det tilskudd til 33 timer per årselev. I skoleåret 1997-98 var det om lag 3100 helårselever og lærlinger som utløste tilskudd over denne posten. Av disse var 154 samiske helårselever og lærlinger ved fylkeskommunale skoler i Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark. Dette representerer en liten nedgang sammenlignet med foregående skoleår. For skoleåret 1997-98 viser statistikk innhentet fra fylkeskommunene at det aller meste av støtteundervisningen gjelder støtteundervisning i norsk, mens en mindre andel har fått morsmålsundervisning. Det er per 1. oktober 1997 registrert i alt 114 forskjellige språk for elever som får ekstra språkopplæring (kilde: VSI).

2.5.4 Oppsummering

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet fungerer som en god representativ rådgiver for departementet i saker som vedrører fagopplæringen. Opplæringsrådene har spilt en sentral rolle under utarbeidelsen av strukturen og læreplanene i Reform 94. Det vil være behov for en kontinuerlig vurdering av antallet og sammensetningen av rådene.

Omorganiseringen i fylkeskommunene har bidratt til en bedre samordning av opplæringen i skole og lærebedrift. Det vil være behov for ytterligere innsats for å styrke samarbeidet med skole og arbeidsliv, og for å styrke samarbeidet mellom fylkeskommunene. Alle fylkeskommunene har etablert en oppfølgingstjeneste som gjennomgående fungerer bra.

På en del fagområder er det fortsatt misforhold mellom tilbud om læreplasser og antall søkere. Det er behov for tiltak for å motvirke dette. Videre er det behov for å fortsette arbeidet med å styrke utdannings- og yrkesveiledningen både i grunnskolen og videregående opplæring.

De statlige overføringene til fylkeskommunene er i hovedsak lagt inn i rammetilskuddet, og overføres til fylkeskommunene etter objektive kriterier.

Omfanget i videregående opplæring er redusert, og nesten ingen fylkeskommuner har et omfang tilsvarende 375 pst av et årskull. Det er derfor behov for å vurdere på nytt hvordan en kan sikre et tilstrekkelig tilbud til voksne søkere. Dette må også vurderes i lys av kompetansereformen.

Det er behov for å vurdere inntaksforskriften i lys av den praksis som ser ut til å være etablert i fylkeskommunene når det gjelder formidling av lærlinger, der forskriftens prinsipper ser ut til å være kraftig modifisert gjennom fylkeskommunens iverksetting.

2.6 Samlet statusoppsummering

Som det framgår av kap 1, er hovedhensikten med denne meldingen å vurdere i hvilken grad Stortingets vedtak, forutsetninger og målsettinger er fulgt opp og nådd i løpet av de 4 første årene av reformen, det vil si etter at ett kull på det nærmeste er ferdig. Nedenfor følger en kort oppsummering sett i forhold til Stortingets mandat og de beskrivelsene og vurderingene som er gjort tidligere i dette kapitlet.

1. De rettsbestemmelsene for ungdom som Stortinget fastsatte, er virkeliggjort av fylkeskommunene på en god måte. Både den individuelle retten til 3 års videregående opplæring, retten til inntak på ett av 3 grunnkurs, muligheten til mer enn 3 års opplæring etter sakkyndig vurdering og rett til inntak på prioritert grunnkurs etter sakkyndig vurdering har i det alt vesentlige fungert etter intensjonene. Stortinget fastsatte at den 3-årige retten skulle tas ut med muligheter for ett såkalt «hvileår» for de som ønsket det. Erfaringene viser at dette er for kort tid for en del elever, og både høringsinstanser og forskere anbefaler derfor at uttakstiden utvides noe.

2. Stortinget forutsatte at fylkeskommunene skulle ha et omfang av elever og lærlinger på minimum 375 pst av et gjennomsnittlig årskull for å gi muligheter for omvalg, utvidede muligheter for flere år etter sakkyndig vurdering og opplæringsplasser for voksne. Fylkeskommunene har fulgt godt opp når det gjelder rettselevene. For voksengruppen har søkningen gått betydelig ned i reformperioden, noe som kan ha mange årsaker - bl a det gode arbeidsmarkedet. Samtidig har antallet voksne som har avlagt § 20-prøve, økt betydelig. Men forskerne peker på at en medvirkende årsak til denne utviklingen trolig er at tilpassingen til voksnes behov har vært for dårlig, og at fylkeskommunene har prioritert ungdom framfor voksne til opplæringsplassene. Omfangsforskriften har ikke fungert etter intensjonen.

3. Stortinget fastsatte en reduksjon av antall grunnkurs fra rundt 110 til 13. Når det gjaldt videregående kurs I, foreslo departementet 30-50 kurs. Stortinget ba om at antallet videregående kurs I ble fastsatt i samarbeid med partene i arbeidslivet. Erfaringene viser at det antallet grunnkurs som ble fastsatt i 1992, i stor grad oppfyller de forutsetningene og intensjonene Stortinget la til grunn. Grunnkursstrukturen har i det alt vesentlige fungert etter intensjonene. Det kan likevel være grunn til å vurdere enkelte justeringer med utgangspunkt i bl a rekruttering og manglende bredde i enkelte grunnkurs. Det er en relativt entydig tilbakemelding at det antallet videregående kurs I som er fastsatt, er for stort for å møte rekrutteringsbehov og faglig bredde i arbeidslivet i framtiden.

4. Stortinget fastsatte en hovedmodell for fag- og yrkesopplæringen med 2 år i skole og 2 år i bedrift. Det er en relativt samstemt oppfatning at denne modellen har fungert etter intensjonene og bidrar til en god arbeidsdeling mellom skole og bedrift. Samtidig uttrykkes det behov for enda noe større fleksibilitet enn de justeringene som allerede er gjennomført i reformperioden.

5. Stortinget la til grunn at antallet læreplasser for ungdom måtte økes betydelig, og at de som ikke fikk læreplass, måtte få et alternativt opplæringsår i skole for å få oppfylt retten. Antallet læreplasser har økt sterkt sammenlignet med før reformen, med mellom 60 og 70 pst. Samtidig har andelen unge som får læreplass, hatt en vekst fra 4 pst av kullet før reformen til 16 pst etter reformen. Dette helt i tråd med stortingets forutsetninger. Det er fremdeles ikke nok læreplasser i alle fag, og arbeidet med å skaffe tilstrekkelig med læreplasser må fortsette i samarbeid med arbeidslivets parter. De alternative videregående kurs II for de som ikke får læreplass, fungerer gjennomgående ikke godt nok, og endringer må vurderes.

6. Stortinget la til grunn en tettere kobling mellom fagopplæringen i bedrift og skoleopplæringen. Omorganisering av de faglige rådsorganene, 2 + 2-modellen, en generell del av læreplanene for både bedrift og skole, et gjennomgående læreplanverk fra grunnkurs til avlagt fag- og svennebrev, en felles opplæringslov, felles drøftingsfora og tettere administrativt samvirke i fylkeskommunene har bidratt til en meget positiv utvikling i tråd med Stortingets forutsetninger. Det synes å være stor enighet om dette.

7. Et vesentlig mål for Reform 94 var at gjennomstrømmingen og mulighetene til å fullføre utdanningsløpet måtte bedres, særlig på yrkesfaglige studieretninger, og at antallet omvalg og vandring på tvers skulle reduseres. Gjennomstrømmingen og progresjonen innenfor de yrkesfaglige utdanningsløpene hadde etter de 3 første årene økt med rundt 100 pst i forhold til før reformen. Dette er en utvikling i overensstemmelse med Stortingets intensjoner. Rundt 83 pst av det første reformkullet var på vei mot fullført kompetanse etter 4 år, som for de flestes vedkommende også inkluderer «hvileåret». Hva det endelige resultatet blir når alle har benyttet uttaksrammen, er det noe for tidlig å si i dag. Av de 17 pst av rettselevene som våren 1998 var utenfor videregående opplæring, synes en god del å være sysselsatt i ulik grad. Det er store forskjeller i gjennomstrømming mellom studieretningene, der elever på de yrkesfaglige studieretningene har en svakere gjennomstrømming enn elever på de studiekompetansegivende retningene. Voksne elever har en atskillig svakere gjennomstrømming enn rettselevene. Antallet omvalg er blitt sterkt redusert i tråd med Stortingets forutsetninger, fra rundt 25 pst før reformen til rundt 9 pst etter.

8. Det brede kompetansesynet som Stortinget la til grunn for reformen, er lagt til grunn for læreplanarbeidet, vurderingsordningene, etterutdanningsplanen og det metodiske støtte- og veiledningsmateriellet. Funn i evalueringen og de høringsmøtene departementet har gjennomført i forbindelse med denne meldingen, viser at det synes å være stor oppslutning om at et slikt bredt kompetansesyn bør legges til grunn også i det videre arbeidet med videregående opplæring. Hovedutfordringen er å få omsatt denne kompetanseforståelsen bedre i den daglige opplæringen i skole og bedrift.

9. I tråd med Stortingets forutsetninger er det utviklet et læreplanverk med en felles generell del, sammenhengende læreplaner fra skole til bedrift og en omfattende moduloppbygging. Generelt sett synes læreplanverket å fungere etter intensjonen, men i det mer langsiktige revisjonsarbeidet må omfang, detaljeringsnivå, moduloppdeling og konsistens vurderes nærmere.

10. Det har i reformperioden og i forbindelse med evalueringen vært en god del fokus på om det faglige nivået er høyere eller lavere enn før reformen. Denne meldingen gjengir en god del karakterstatistikk fra reformperioden, både når det gjelder standpunktkarakterer, eksamenskarakterer og resultater fra fag- og svenneprøvene. Det er ingenting som tyder på at disse resultatene er dårligere enn før reformen. Når det gjelder de sentralt gitte og sensurerte prøvene, er karakterene gjennomgående noe bedre. Det samme gjelder resultatene ved fag- og svenneprøve. For matematikk, der det har vært en sammenligning før og etter reformen gjennom den internasjonale TIMSS-undersøkelsen, viser det seg at det ikke er signifikante forskjeller før og etter, og at Norge - når det gjelder generelle matematikkfagkunnskaper i videregående opplæring - ligger høyt i verdenssammenheng.

    Det som imidlertid må understrekes, er at å sammenligne nivå før og etter reformen er meget problematisk. For det første er det ikke (med unntak av matematikk) data fra tiden før reformen som kan gi grunnlag for en seriøs sammenligning. For det andre har reformen medført en radikal omlegging både av struktur og innhold for å gjøre videregående opplæring bedre i stand til å møte framtidens krav, særlig innenfor de yrkesfaglige utdanningene. Bl a er det lagt vekt på betydelig større bredde i kompetansen framfor en tidlig og sterk spesialisering. Dessuten er det lagt vekt på til dels andre kunnskaper og ferdigheter enn det som lå i videregående opplæring tidligere. Å sammenligne før og nå når det gjelder nivå, er derfor en lite fruktbar tilnærming.

11. Stortinget forutsatte at mulighetene for å gå fra en yrkesfaglige utdanning til høgre utdanning - uten unødig tap av tid - skulle bli enklere. Dette er fulgt opp ved at læreplanene i de felles allmenne fagene er moduloppbygd, slik at elever fra yrkesfaglige studieretninger som ønsker å gå videre til høgre utdanning, kan bygge på uten å tape tid. Det er også fortsatt en generell studiekompetanse der yrkesfagene er en del av grunnfaget. Dessuten er det etablert et påbyggingsår etter videregående kurs I for alle fra yrkesfaglige studieretninger som ønsker studiekompetanse i stedet for full yrkeskompetanse. Undersøkelser viser at mellom 30 og 40 pst av yrkesfagelevene har planer om høgre utdanning etter fullført fag- eller svennebrev. Erfaringene så langt viser at interessen for påbyggingskurset er stor, og at moduloppbyggingen av læreplanene gir de mulighetene som Stortinget forutsatte.

12. Ved behandlingen av Reform 94 ble det lagt vekt på at det å ta hele, eller nesten hele, ungdomskullet inn i videregående opplæring, ville være en stor pedagogisk utfordring. Både i lov- og regelverket, moduloppbyggingen av og integreringen mellom teori og praksis i læreplanverket, mulighetene for delkompetanse, etterutdanningsoppleggene for lærere, omfattende støtte- og veiledningsmateriell, lærebøker innenfor alle fagområder, bruk av IKT i den pedagogiske tilretteleggingen, andre arbeidsmåter i undervisningen, oppfølgingstjenesten, bedre kobling mellom skole og arbeidsliv og mer vekt på rådgiving og veiledning, er det lagt betydelig vekt på dette i reformens gjennomføringsfase. Evalueringen viser at det er skjedd en del positiv utvikling på dette området. På den annen side er dette den største av alle utfordringer, særlig for de ressurssvake elevgruppene. Videre arbeid med tilrettelegging og tilpassing for den enkelte, uten å redusere de faglige kravene, krever derfor høy prioritet også i tiden framover. Evalueringen viser at det er på dette området det gjenstår mest.

13. Det er satt i verk en rekke tiltak for å styrke arbeidet med utdannings- og yrkesveiledningen. Dette arbeidet vil ha et langsiktig perspektiv, og det er derfor for tidlig å si noe om den effekten FoU-tiltak, veiledningsmateriell og ulike andre støttetiltak har hatt. Videre arbeid på dette feltet vil derfor ha høy prioritet.

14. Stortinget bestemte at det skulle opprettes en lovbestemt oppfølgingstjeneste i alle fylker for å følge opp elever som ikke søker videregående opplæring, som faller fra, eller står i fare for å falle fra opplæringen. Oppfølgingstjenesten er etablert i alle fylker og har god oversikt over målgruppen. Mellom 6 og 7 pst har behov for kontakt med oppfølgingstjenesten, som samarbeider med andre statlige, kommunale og fylkeskommunale instanser om oppfølgingen av den enkelte. Erfaringene så langt er at oppfølgingstjenesten er viktig og nødvendig og fungerer jevnt over godt, men at samarbeidet med andre instanser må styrkes for å finne fram til gode tiltak i skjæringsfeltet mellom skole og arbeidsliv for de rettselevene som trenger det.

15. Stortinget forutsatte at reformen skulle finansieres innenfor den økonomiske rammen som ble brukt til videregående opplæring i 1992. I tillegg var det forutsatt ekstra midler til utstyr og nødvendige ombygginger utover det som allerede er lagt inn i inntektsoverføringene til fylkeskommunene. De beregningene som er gjort, viser at de forutsetningene som ble lagt inn i reformen når det gjelder driftsutgiftene, har vært realistiske. I tillegg har staten tilført over 700 mill øremerkede kroner til utstyr og ombygginger og om lag 262 mill kroner til etterutdanning.

En samlet vurdering kan være at 4 år og ett kull etter at Reform 94 ble satt i verk, er det skjedd en positiv utvikling på de fleste områder innenfor videregående opplæring sett i forhold til førsituasjonen og de vedtak og forutsetninger som Stortinget la til grunn i 1992. Den største utfordringen for årene framover vil være å forankre de innholdsmessige og pedagogiske prinsippene som Stortinget la til grunn, i den daglige praksis i skole og bedrift.

Disse prinsippene må justeres ut fra de erfaringene som så langt er gjort. Hvis en kan slå fast at situasjonen er langt fra det målsettingene gir uttrykk for, bør en spørre om målsettingene er realistiske, og om de fortsatt står ved lag. Det er et tankekors at det som en i forkant anså som den store pedagogiske utfordringen, synes å være det feltet der det er skjedd minst. Dette vil bli drøftet i kap 4.