2 Nærmere om konvensjonens enkelte bestemmelser
2.1 Hovedinnholdet i konvensjonen
Konvensjonen består av en fortale og 71 artikler. Artiklene er fordelt på 8 kapitler: 1. Alminnelige bestemmelser (artikkel 1 – 4), 2. Forebyggende tiltak (artikkel 5 – 14), 3. Kriminalisering og rettshåndheving (artikkel 15 – 42), 4. Internasjonalt samarbeid (artikkel 43 – 50), 5. Tilbakeføring av midler (artikkel 51 – 59), 6. Faglig bistand og utveksling av opplysninger (artikkel 60 – 62), 7. Gjennomføringsmekanismer (artikkel 63 – 64), 8. Sluttbestemmelser (artikkel 65 – 71).
Reglene i konvensjonen kan inndeles i flere kategorier. For det første inneholder konvensjonen en rekke bestemmelser om preventive tiltak som skal forebygge korrupsjon. Dernest pålegger konvensjonen statene å kriminalisere en rekke handlinger av korrupt karakter. Videre har konvensjonen bestemmelser om etterforskning og internasjonalt samarbeid i korrupsjonssaker, herunder bestemmelser om tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon.
2.2 Fortalen
Fortalen slår fast at korrupsjon er et alvorlig problem og at korrupsjon representerer en trussel mot samfunnets stabilitet og sikkerhet. Videre blir det understreket at korrupsjon er et tverrnasjonalt problem som berører alle samfunn, og at alle stater har et ansvar for å forebygge og bekjempe denne formen for kriminalitet.
2.3 De enkelte artiklene
Artikkel 1 angir konvensjonens formål, som er å fremme og styrke tiltak og internasjonalt samarbeid for å forebygge og bekjempe korrupsjon.
Artikkel 2 inneholder sentrale definisjoner av ord og uttrykk som benyttes i konvensjonen. Begrepet korrupsjon er ikke definert, men kapittel 3 forplikter partene til å kriminalisere en rekke forhold av korrupt karakter.
Artikkel 3 angir konvensjonens anvendelsesområde. Konvensjonen kommer til anvendelse på forebyggelse, etterforskning og straffeforfølgning, frysing og inndragning av midler samt tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon. Videre er det nedfelt at det ikke skal være et krav om at de handlingene som er kriminalisert i konvensjonen resulterer i skade på det offentliges eiendom.
Artikkel 4 bestemmer at statene skal oppfylle sine forpliktelser etter konvensjonen i samsvar med prinsippene om statenes suverenitet, likeverd og territorielle integritet.
Artikkel 5 pålegger partene en plikt til å utvikle, gjennomføre og opprettholde en aktiv antikorrupsjonspolitikk. Partene oppfordres til å foreta periodiske evalueringer av relevant lovgivning og administrative tiltak for å sikre at disse er effektive i bekjempelsen av korrupsjon
Artikkel 6 forplikter partene til å påse at det eksisterer ett eller flere tilstrekkelig uavhengig(e) organ(er) som har ansvar for forebyggende korrupsjonsarbeid, herunder gjennomføre tiltak som beskrevet i artikkel 5. Statene er forpliktet til å påse at organet eller organene har tilstrekkelig uavhengighet for å kunne utøve sine funksjoner effektivt.
Artikkel 7 oppstiller krav til ansettelsesprosedyrene i offentlig sektor, krav til opplæring og avlønning av offentlig ansatte og også finansieringen av politiske partier og kandidater.
Artikkel 8 omhandler etiske retningslinjer for offentlige tjenestemenn.
Artikkel 9 gjelder offentlige anskaffelser og forvaltning av offentlige finanser. Bestemmelsen forplikter partene til blant annet å etablere regler om offentlige anskaffelser og sørge for åpenhet og ansvarliggjøring i forbindelse med den offentlige økonomi og forvaltning.
Artikkel 10 forplikter partene til å iverksette nødvendige tiltak for å øke åpenheten i forvaltningen.
Artikkel 11 bestemmer at partene skal iverksette tiltak for å styrke integriteten og forebygge muligheten for korrupsjon i domstolene og i påtalemyndigheten.
Artikkel 12 oppstiller en plikt for partene til å forebygge korrupsjon i privat sektor samt sørge for effektiv sanksjonering av overtredelser.
Artikkel 13 pålegger partene å iverksette tiltak for å fremme aktiv deltakelse fra det sivile samfunn for å forebygge korrupsjon og øke samfunnets bevissthet om korrupsjon. Det er særlig fremhevet at deltakelsen bør styrkes gjennom økt offentlighet og allmennhetens tilgang og bidrag til beslutningsprosesser.
Artikkel 14 omhandler tiltak som skal forebygge hvitvasking av midler som stammer fra korrupsjon. Partene er forpliktet til å etablere tilsyns- og reguleringssystemer for å hindre og oppklare hvitvasking. Videre er partene forpliktet til å sørge for at myndigheter med ansvar for korrupsjonsbekjempelse kan samarbeide og utveksle informasjon nasjonalt og internasjonalt.
Artikkel 15 krever at både aktiv og passiv bestikkelse av nasjonale offentlige tjenestemenn skal kriminaliseres. Det innebærer at både den som bestikker og den som mottar bestikkelsen, skal omfattes av straffansvar.
Artikkel 16 forplikter partene til å kriminalisere bestikkelser av utenlandsk offentlige tjenestemenn eller ansatte i internasjonale organisasjoner. Statene er pålagt å kriminalisere aktiv bestikkelse, men skal også vurdere å kriminalisere passiv bestikkelse knyttet til samme persongruppe.
Artikkel 17 forplikter partene til å kriminalisere underslag, urettmessig tilegnelse eller annet misbruk av midler som en offentlig tjenestemann er betrodd i sin stilling.
Artikkel 18 pålegger partene å vurdere kriminalisering av såkalt påvirkningshandel, det vil si når det kreves, tilbys eller betales vederlag til en person med det formål at vedkommende skal utøve utilbørlig påvirkning på en beslutningstaker.
Artikkel 19 forplikter partene til å vurdere å kriminalisere en handling eller unnlatelse i strid med lov foretatt av en offentlig tjenestemann i tjenesten med det formål å oppnå en utilbørlig fordel for seg selv eller andre.
Artikkel 20 pålegger partene til i overensstemmelse med landets konstitusjon og grunnleggende prinsipper i landets rettsorden å vurdere å kriminalisere såkalt ulovlig berikelse. Ulovlig berikelse er definert som en betydelig økning i en offentlig tjenestemanns aktiva, som vedkommende ikke med rimelighet kan forklare i forhold til hans eller hennes lovlige inntekt.
Artikkel 21 forplikter partene til å vurdere å kriminalisere aktiv og passiv bestikkelse i privat sektor.
Artikkel 22 krever at partene vurderer å gjøre underslag i privat sektor straffbart.
Artikkel 23 forplikter partene til å kriminalisere hvitvasking av midler som stammer fra en ulovlig handling, herunder hvitvasking av utbytte av en straffbar handling man selv har begått. Bestemmelsen krever videre at partene kriminaliserer det å inngå avtale om hvitvasking.
Artikkel 24 pålegger partene å vurdere å kriminalisere det å skjule og holde tilbake utbytte av en straffbar handling.
Artikkel 25 forplikter partene til å kriminalisere to former for motarbeiding av rettsvesenet: påvirking av vitneutsagn og annen bevisføring ved bruk av vold, trusler eller bestikkelser og påvirking av dommere og andre ved bruk av vold eller trusler.
Artikkel 26 omhandler straffeansvar for juridiske personer. Partene må kunne holde juridiske personer ansvarlige – enten strafferettslig, sivilt eller administrativt – for overtredelser som beskrevet i konvensjonen.
Artikkel 27 forplikter partene til å kriminalisere medvirkning til handlinger som skal belegges med straff i medhold av konvensjonen. Det er opp til statene å vurdere om også forsøk på og forberedelse til slike handlinger bør kriminaliseres.
Artikkel 28 gjelder beviskrav og uttaler at kunnskap, forsett eller formål som forutsettes som element i et straffbart forhold fastsatt i samsvar med konvensjonen, skal kunne utledes av objektive faktiske omstendigheter.
Artikkel 29 inneholder krav til foreldelsesfrister. Fristene skal være lange nok for å sikre at korrupsjonssaker kan pådømmes.
Artikkel 30 oppstiller ulike krav knyttet til at forfølgningen, pådømmelsen og reaksjonene på handlinger som dekkes av konvensjonen, skal ta hensyn til overtredelsens alvorlige karakter.
Artikkel 31 inneholder bestemmelser om frysing av midler, beslag og inndragning av utbytte av en straffbar handling som dekkes av konvensjonen.
Artikkel 32 omhandler tiltak som skal iverksettes for å beskytte vitner, sakkyndige og ofre i forbindelse med at de forklarer seg for politiet eller retten. Tiltakene kan blant annet bestå i fysisk beskyttelse, begrenset tilgang på personopplysninger og muligheter for å avgi vitneforklaringer ved bruk av kommunikasjonsteknologi.
Artikkel 33 gjelder beskyttelse av personer som melder fra, såkalte «whistle blowers», mot urimelig behandling som følge av sin rapportering.
Artikkel 34 forplikter partene til å sørge for at korrupsjon skal få konsekvenser som for eksempel at avtaler kan gjøres ugyldige eller at tillatelser trekkes tilbake.
Artikkel 35 pålegger partene å sørge for at skadelidende etter korrupsjonshandlinger har tilgang til rettsapparatet for å få erstatning fra de ansvarlige for korrupsjonshandlingen.
Artikkel 36 pålegger partene til å påse at det finnes et eller flere organer som har særlig kompetanse til å bekjempe korrupsjon ved rettshåndheving.
Artikkel 37 pålegger partene å legge til rette for samarbeid mellom politi-/påtalemyndighet og personer som tar eller har tatt del i korrupsjonshandlinger. Partene skal blant annet vurdere regler som gir anledning til straffereduksjon i de tilfeller der en siktet i vesentlig grad samarbeider ved etterforskning eller straffeforfølging.
Artikkel 38 og 39 forplikter statene til å gjennomføre tiltak for å oppmuntre til samarbeid mellom nasjonale myndigheter, og samarbeid mellom nasjonale myndigheter og privat sektor.
Artikkel 40 fastsetter en plikt for partene til å sørge for regelverk som sikrer at bankansattes taushetsplikt/-rett ikke er til hinder for etterforskning av korrupsjonssaker.
Artikkel 41 tillater at partene tar hensyn til tidligere domfellelser i andre stater ved rettslig behandling av forbrytelser som omfattes av konvensjonen.
Artikkel 42 pålegger partene en plikt til å etablere jurisdiksjon over de handlinger som skal kriminaliseres i henhold til konvensjonen. Bestemmelsen fastsetter både hva jurisdiksjonen må omfatte og angir i tillegg i hvilke tilfeller partene kan etablere en utvidet jurisdiksjon.
Artikkel 43 fastsetter at partene skal samarbeide ved straffesaker i henhold til bestemmelsene i kapittel IV.
Artikkel 44 legger til grunn at handlinger etter konvensjonen gir grunnlag for utlevering av lovbrytere. Bestemmelsen inneholder enkelte begrensninger i utleveringsplikten.
Artikkel 45 omhandler overføring av straffedømte.
Artikkel 46 gir et omfattende regelverk for gjensidig bistand under etterforskning og rettslig behandling av forbrytelser som omfattes av konvensjonen. Bestemmelsen inneholder en rekke krav til innholdet av en anmodning om bistand og regler for når en anmodning kan avslås. Etter artikkel 46 nr. 3 bokstav c og j er partene forpliktet til på bestemte vilkår å fryse midler etter anmodning fra en fremmed stat.
Artikkel 47 oppfordrer partene til å overveie overføring av den rettslige behandlingen av saker som omfattes av konvensjonen til en annen stat, særlig hvor flere stater har jurisdiksjon.
Artikkel48 og 49 fastlegger at partene skal samarbeide blant annet på politi- og påtalenivå for å styrke effektiviteten i deres arbeid. Bestemmelsene oppfordrer også statene til å inngå avtaler om felles etterforskningstiltak.
Artikkel 50 omhandler ekstraordinære etterforskningsmetoder, blant annet teknisk sporing, avlytting, infiltrering og kontrollert levering.
Artikkel 51 slår fast at tilbakeføring av midler som stammer fra en ulovlig handling er et fundamentalt prinsipp ved konvensjonen, og at partene skal gi hverandre mest mulig bistand i denne forbindelse.
Artikkel 52 gjelder forebygging og avdekking av overføring av utbytte fra en forbrytelse. Tiltakene og vurderingstemaene må ses i sammenheng med artikkel 14 om forebygging av hvitvasking av midler som stammer fra en ulovlig handling. Etter artikkel 52 skal partene blant annet i tråd med nasjonal lovgivning pålegge finansinstitusjonene å kontrollere kunders identitet i forskjellige situasjoner og utføre strengere kontroll av kontoer som innehas av eller på vegne av enkeltpersoner som har, eller har hatt, fremtredende offentlige tjenester eller verv, samt konti som innehas av deres familiemedlemmer og nære medarbeidere.
Artikkel 53 omhandler direkte tilbakeføring av midler, det vil si uten at det skjer som ledd i gjensidig bistand. Statene er forpliktet til å gjøre det mulig for en statspart som har lidt skade som følge av korrupsjon, å gå til sivilt søksmål i en annen stat, gi domstolene mulighet til å idømme erstatning og anerkjenne en annen statsparts krav som rettsmessig eier av formuesgoder som er ervervet ved et straffbart forhold.
Artikkel 54 gjelder tiltak for å få tilbakeført utbytte gjennom internasjonalt samarbeid om inndragning. Statene er blant annet forpliktet til å fullbyrde en utenlandsk avgjørelse om inndragning. Artiklene 54 og 55 henger sammen ved at artikkel 54 skal sikre at det nasjonale regelverket gir grunnlag for den bistanden artikkel 55 gir anvisning på.
Artikkel 55 fastsetter prosedyrer for anmodninger om inndragning. Partene er forpliktet til å forelegge en anmodning om inndragning for kompetent myndighet med sikte på en beslutning om inndragning og, hvis inndragning besluttes, utføre den.
Artikkel 56 oppfordrer partene til å iverksette tiltak som vil tillate at informasjon om egen etterforskning og rettslig forfølgning i korrupsjonssaker videreformidles til en annen part dersom slik informasjon kan hjelpe den andre parten å iverksette relevante tiltak.
Artikkel 57 forplikter partene til å tilbakeføre inndratte midler som stammer fra korrupsjon til de rettmessige eierne. Bestemmelsen skiller mellom underslag av offentlige midler og hvitvasking av slike midler, og utbytte fra andre straffbare handlinger som er dekket av konvensjonen. I det første tilfellet er statene forpliktet til å tilbakeføre midler som er inndratt i henhold til artikkel 55, på grunnlag av en endelig dom i den anmodende staten. I andre saker kan den anmodede staten kreve at den anmodende staten sannsynliggjør at formuesgodet tidligere var i den anmodende stats eie.
Artikkel 58 fastslår at statene skal samarbeide med hverandre for å bekjempe overføring av utbytte fra straffbare forhold som er dekket av konvensjonen.
Artikkel 59 pålegger partene å vurdere å inngå avtaler for å bedre det internasjonale samarbeidet etter konvensjonens kapittel 5 (artikkel 51 – 59).
Artikkel 60 gjelder opplæring og faglig bistand. Bestemmelsen pålegger partene å iverksette og utvikle særlige opplæringsprogrammer for personer som deltar i arbeidet mot korrupsjon.
Artikkel 61 omhandler innsamling, utveksling og analysering av informasjon om korrupsjon.
Artikkel 62 forplikter partene til å gjennomføre tiltak som bidrar til optimal gjennomføring av konvensjonen i nasjonal rett. Partene pålegges å foreta konkrete tiltak for å gi teknisk bistand og forsøke å gi økonomisk bistand til utviklingsland slik at disse settes i bedre stand til å gjennomføre konvensjonen. Det opprettes en særskilt fondsordning innen FN for dette formålet.
Artikkel 63 oppretter et statspartsmøte som skal bidra til å forbedre partenes evne til å bekjempe korrupsjon samt fremme og vurdere gjennomføringen av konvensjonen. Statspartsmøtet skal avholdes innen ett år etter konvensjonens ikrafttredelse. Statspartsmøtet skal, dersom det anses nødvendig, etablere et organ eller en mekanisme, som skal bistå i den effektive gjennomføringen av konvensjonen.
Artikkel 64 til 71 inneholder sluttbestemmelser, herunder om tvisteløsning, konvensjonsendringer og oppsigelse. Konvensjonen skal ratifiseres, godtas, godkjennes eller tiltres. Konvensjonen trer i kraft den nittiende dagen etter at 30 stater har deponert sine ratifikasjons-, godtagelses-, godkjennelses- eller tiltredelsesinstrumenter hos FNs generalsekretær. Konvensjonen kan sies opp ved skriftlig underretning til FN, og vil få virkning ett år etter at underretningen har kommet frem til generalsekretæren.