6 Forvaltning av kontantstøtten
6.1 Viktige hensyn
Et viktig hensyn i valget av forvaltningsmodell har vært å finne fram til en modell som sikrer fortsatt stabil drift av barnehagene. Skal familiene ha frihet i valget av omsorgsform, må det drives og bygges ut tilstrekkelig med barnehageplasser slik at alle som ønsker denne omsorgsformen kan få et tilbud. Samtidig som kontantstøtten innføres, vil det fortsatt være behov for nye barnehageplasser, spesielt til barn i aldersgruppen ett til tre år. Det viktigste virkemiddelet staten har for å nå denne målsettingen, er ordningen med statlig tilskudd til drift av barnehager. Ved valg av forvaltningsmodell er det derfor lagt vekt på at den statlige tilskuddsordningen til barnehager blir videreført slik som i dag.
Forvaltningsmodellen må også sikre like saksbehandlings- og utbetalingsregler for den enkelte mottaker av kontantstøtten. Den enkelte mottaker må videre sikres en betryggende klageadgang i de tilfeller forvaltningsorganet kommer til at vilkårene for rett til kontantstøtte ikke er oppfylt.
I arbeidet med å finne den best egnede forvaltningsmodell har ulike alternativer vært vurdert. Disse ble kort omtalt i høringsnotatet om innføring av kontantstøtte. Både en ren kommunal forvaltning og utbetaling («kommunemodellen»), en løsning med direkte utbetaling som et tillegg i barnetrygden, kombinert med å fjerne det direkte statstilskuddet til barnehager («trygdemodellen») og en mellomløsning («den kombinerte modellen») ble omtalt i høringsnotatet. Regjeringens konklusjon i høringsnotatet var at kombinasjonsmodellen ville være den forvaltningsmodell som ivaretok de ulike hensynene best. Dette syn fikk bred tilslutning i høringen, jf kap 6.4.
Ut fra de hensyn som er omtalt ovenfor, går Regjeringen inn for en forvaltningsmodell der trygdeetaten forvalter ordningen og at kommunene pålegges å opprette registre over barn med hel- eller deltids barnehageplass. Statstilskuddet til barnehagene opprettholdes og familienes opplysninger om barnehagebruk kontrolleres mot de kommunale registrene.
6.2 Trygdeetaten som forvaltere av ordningen
Forslaget om at trygdeetaten skal forvalte ordningen, innebærer at det lokale trygdekontor skal stå for den løpende saksbehandlingen. Regjeringen vil komme nærmere tilbake med detaljerte regler om saksbehandling, utbetaling av kontantstøtte mv i den varslede odelstingsproposisjonen om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre. Nedenfor nevnes hovedpunkter som disse regler vil bygge på:
Familier med barn som oppfyller alderskravet for rett til kontantstøtte må sette fram skriftlig søknad om slik støtte til trygdekontoret i bostedskommunen. Det vil bli utarbeidet standardiserte søknadsskjema til dette formålet.
Foruten barnets alder, er det et vilkår for at familien skal ha rett til kontantstøtte at barnet ikke benytter statlig støttet barnehageplass på full tid. Av søknaden må det derfor gå fram om barnet har barnehageplass, og hvilken oppholdstid som er avtalt. For familier som benytter deltids barnehageplass, skal det skje en avkorting i kontantstøtten, se kapittel 2.3 om delvis kontantstøtte.
Trygdekontorene skal registrere og vurdere innkomne søknader og fatte vedtak i saken. Kontantstøtten skal utbetales månedlig.
I tillegg til at mottaker i søknaden om kontantstøtte må opplyse om bruk av barnehage, pålegges mottaker å melde fra til trygdekontoret om alle endringer som er av betydning for retten til kontantstøtte og størrelsen på støtten. Trygdekontoret vil kunne kontrollere opplysningene fra søker mot kommunale registre over barn med barnehageplass før vedtak blir gjort, jf punkt 6.3 nedenfor. Trygdekontoret må fatte nye vedtak i tilfelle meldingen medfører endringer i grunnlaget for kontantstøtten. I kontantstøtteloven vil det bli gitt regler om konsekvensene for støttemottaker dersom denne gir uriktige opplysninger eller holder tilbake opplysninger som er av betydning for retten til kontantstøtte. Loven vil også gi regler om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling.
For det tilfellet at trygdekontoret kommer til at vilkårene for rett til kontantstøtte ikke er oppfylte, må trygdekontoret fatte vedtak om avslag. Søkeren gis klagerett etter forvaltningslovens regler. Klage skal framsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Trygdekontoret skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, og oversendelse til klageinstansen skjer bare dersom trygdekontoret ikke opphever eller endrer sitt tidligere vedtak i saken, eller dersom trygdekontoret avviser å behandle klagen.
6.3 Kommunale registre
Som nevnt foran, foreslås det at utbetaling av kontantstøtte fra trygdekontorene skal skje på bakgrunn av de opplysninger støttemottaker gir. For å forhindre eller unngå feilutbetalinger, må opplysningene kunne kontrolleres. I denne forbindelse vil det bli foreslått at kommunene skal pålegges å opprette kommunale registre over barn med barnehageplass. Det nærmere innhold i et slikt pålegg vil bli omtalt i odelstingsproposisjonen. I det følgende vil det bli redegjort for hovedtrekkene i den kontrollordning som skal etableres.
Hva som skal registreres
De kommunale registrene må inneholde opplysninger om barn som oppfyller alderskravet for rett til kontantstøtte og som har barnehageplass. Videre må registrene inneholde opplysninger om barnas avtalte oppholdstid i barnehagen. Opplysninger om avtalt oppholdstid er av betydning for de barna som er berettiget til delvis kontantstøtte. Det kommunale registeret skal bare inneholde opplysninger om barn som er hjemmehørende i kommunen.
Informasjonsplikt for barnehageeier til kommunene
Barnehageeiere, både private, kommunale og andre, vil bli pålagt informasjonsplikt til kommunen vedrørende navn på barn i aldersgruppen ett til tre år med barnehageplass og barnas avtalte oppholdstid. Barnehageeier skal sende opplysningene til barnets hjemkommune. Et slikt system vil fange opp barn med barnehageplass i en annen kommune enn hjemkommunen. Barnehageeiers informasjonsplikt vil bli foreslått tatt inn i barnehageloven.
Kontroll
Det åpnes for at opplysningene i det kommunale registeret skal kunne samkjøres med trygdekontorets register over barn som har søkt om eller utløst rett til kontantstøtte. På denne måten vil man kunne forhindre eller unngå urettmessig utbetaling av kontantstøtte til barn som har barnehageplass. Det vil bli utarbeidet nærmere regler for hvor ofte slik samkjøring skal skje, samt regler for hvor ofte og på hvilken måte barnehagene skal rapportere til kommunene. Videre vil det bli utarbeidet regler for hvor ofte og på hvilken måte kommunene skal oversende opplysninger til trygdeetaten. Opprettelse av kommunale registre vil bli lovhjemlet, noe som innebærer at det ikke er nødvendig å søke om konsesjon for opprettelse av registeret. Datatilsynet vil gi innspill og råd ved opprettelsen av registrene.
Regjeringen tar sikte på å pålegge kommunene oppgaven med å opprette registre gjennom en tilføyelse i barnehageloven. Forslag om dette vil bli tatt inn i odelstingsproposisjonen.
6.4 Høringen
Forslaget om forvaltningsordning er kommentert av flere av høringsinstansene, men langt fra av alle. Blant dem som har uttalt seg, er det relativt stor enighet om at trygdekontorene bør stå for utbetalingen av kontantstøtten.
Noen få av høringsinstansene mener at trygdekontorene bør utbetale kontantstøtten som tillegg til barnetrygden til alle familier med barn i aktuell aldersgruppe som fyller vilkårene for rett til støtte. Det er imidlertid langt flere høringsinstanser som indirekte kommenterer forslaget til forvaltningsmodell og som sier at det er svært viktig at dagens ordning med driftstilskudd til barnehagene opprettholdes. De private barnehageeierne er entydige i sine uttalelser på dette punktet, og også Kommunenes Sentralforbund (KS) og mange fylkesmenn påpeker at barnehagetilskuddet må opprettholdes i sin nåværende form. I høringsuttalelsen fra Kommunenes Sentralforbund heter det blant annet:
«KS vil frarå at trygdemodellen velges, hvis denne forutsetter at det statlige driftstilskuddet til barnehagene faller bort. Statstilskuddet er en viktig forutsetning for å opprettholde et omfattende og kvalitativt godt barnehagetilbud, spesielt for private barnehager. For de fleste private barnehager representerer det det eneste element for å sikre en stabil økonomi. Uten dette vil antakelig mange vurdere privat barnehagedrift som svært risikofylt, ettersom det da i all hovedsak vil måtte baseres på foreldrebetalingen.»
Også mange av kommunene støtter forslaget om at trygdekontorene skal utbetale kontantstøtten, og at det skal utarbeides kontroll-lister over barn som går i barnehage. Enkelte kommuner ønsker imidlertid den rene trygdemodellen der kontantstøtten betales ut til alle som en del av barnetrygden, blant andre gjelder dette Trondheim.
I høringsnotatet ble det skissert to alternative måter for utarbeidelse av kontroll-lister; enten at kommunene utarbeider lister for alle barnehagene i kommunen og videresender disse til trygdeetaten for kontroll, eller at den enkelte barnehage sender lister over barn med barnehageplass direkte til trygdekontorene. En del kommuner har kommentert dette, og flertallet foretrekker at kommunen gis ansvar for å utarbeide lister over barn i barnehagene.
6.5 Regjeringens vurderinger
Regjeringen får god støtte i forslaget om å etablere en kombinasjonsmodell som forvaltningsordning der trygdeetaten forvalter kontantstøtteordningen basert på innsendte registre fra kommunene om barnehagebruk. Registrene skal brukes til kontroll av opplysningene fra søker.
Som tidligere nevnt, har alternative forvaltningsmodeller vært oppe til vurdering. Den rene trygdemodellen, der kontantstøtten betales ut som et tillegg til barnetrygden, forutsetter at dagens ordning med statlig driftstilskudd til barnehagen avvikles. Dersom denne forvaltningsordningen hadde blitt valgt, ville familier med privat barnehageplass som drives uten kommunal støtte, ha måttet betale det barnehageplassen reelt koster. En avvikling av dagens ordning med driftstilskudd, ville skapt en usikker inntektssituasjon for barnehagene, og da spesielt for de private barnehagene som i mange tilfeller bare har det statlige driftstilskuddet og foreldrebetalingen som inntektskilder. Ved valg av den rene trygdemodellen, ville det derfor være grunn til å frykte at mange barnehager ikke ville ha satset på videre utvikling av nye plasser for de minste barna. En slik forvaltningsordning ville derfor ikke ha vært forenlig med Regjeringens målsetting i forbindelse med kontantstøtten; at alle foreldre som ønsker det, skal sikres muligheten til å velge barnehage.
En ren trygdemodell, med fjerning av statsstøtten, er også en fjerning av et virkemiddel som en i dag har for å sikre og eventuelt justere tilbudet i pakt med foreldrenes etterspørsel etter småbarnsplasser. Med utelukkende foreldrebetaling kan en ikke praktisere smidige overgangsordninger økonomisk, f.eks. tilskudd en ekstra måned der en barnehageplass plutselig står tom en kort periode. Man vil kunne få en konstant underdekning av småbarnsplasser av økonomiske årsaker. En forvaltningsmodell som særlig rammer de private barnehagene vil være urimelig overfor de barnehager som har stått for mesteparten av barnehageutbyggingen på 90-tallet.
Forvaltningsordningen som Regjeringen går inn for, er innrettet slik at barnehagene sikres større forutsigbarhet og stabilitet på inntektssiden. Full kontantstøtte utbetales bare til familier som velger andre omsorgsløsninger for barna enn barnehageplass. Dermed kan dagens ordning med statlig driftstilskudd til barnehagene opprettholdes. Den foreslåtte forvaltningsordningen for kontantstøtten muliggjør derfor videre satsing på barnehageutbygging, også i forhold til plasser for de minste barna.
Regjeringen mener at den foreslåtte forvaltningsordning også ivaretar rettssikkerheten til den enkelte støttemottaker på en betryggende måte. Trygdekontorene som forvaltere sikrer lik tilgjengelighet og lik saksbehandling overfor mottaker, uavhengig av bostedskommune.
Kontantstøtten skal innføres fra 1. august 1998. I tillegg til å finne fram til en god og hensiktsmessig forvaltningsordning, har det vært av avgjørende betydning å få til en forvaltningsordning som kan iverksettes raskt. Selv om trygdekontorene har lang erfaring som forvaltere av statlige støtteordninger som innebærer utbetaling direkte til stønadsmottakere, vil det ta tid å utvikle rutiner og tekniske systemer for saksbehandling og utbetaling mv. Utbetalingene vil derfor måtte baseres på etterbetaling de første månedene.