St.prp. nr. 63 (2001-2002)

Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002

Til innholdsfortegnelse

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammene for finanspolitikken

Bruken av oljeinntekter i statsbudsjettet for 2002, som ble saldert av Stortinget høsten 2001, er i samsvar med handlingsregelen for finanspolitikken. Handlingsregelen innebærer at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet om lag skal tilsvare forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret. Dette medfører en gradvis økt bruk av oljeinntektene i årene fremover uten at det økonomiske grunnlaget for fremtidige generasjoner undergraves. Regjeringen legger vekt på at statsbudsjettet for 2002 gjennomføres innenfor de rammer som følger av handlingsregelen. I samsvar med dette legges i denne proposisjonen fram et samlet opplegg for endringer på statsbudsjettet våren 2002.

Tidligere i år er det fremmet forslag som øker statsbudsjettets utgifter med 3,6 mrd. kroner. Dette gjelder blant annet bevilgninger til helsesektoren, omstrukturering av Forsvaret, Forsvarets operasjoner i Afghanistan og tiltak knyttet til sivil beredskap.

Blant forslagene til økte utgiftsbevilgninger i denne proposisjonen utgjør økte rammetilskudd til kommunesektoren om lag 0,9 mrd. kroner. Videre er det nødvendig å øke bevilgningene til de regelstyrte ordningene under folketrygden, særlig til sykepenger, med i alt 1,3 mrd. kroner. Økt tilstrømming av flyktninger og asylsøkere gjør det nødvendig å øke bevilgningene til dette formålet med 0,4 mrd. kroner.

Det foreslås 2,4 mrd. kroner i økte betalinger til fylkeskommunene i tilknytning til statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten, samt 0,2 mrd. kroner i avsetninger til arbeidsgiveravgift og feriepenger i forbindelse med overgang til nettobudsjettering av høyskoler og Forbrukerrådet. Disse utgiftene holdes utenfor ved beregning av det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet og den reelle, underliggende utgiftsveksten.

Til sammen foreslår Regjeringen i denne proposisjonen økte utgiftsbevilgninger på netto 6,0 mrd. kroner. Budsjettets inntektsside foreslås styrket med 1,6 mrd. kroner, hvorav forslag om økt utbytte fra Statkraft utgjør knapt 1,0 mrd. kroner. De enkelte forslagene omtales nærmere i kapittel 3.

Forslagene i denne proposisjonen innebærer en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 ½ pst. fra 2001 til 2002.

I dette kapitlet blir det gjort rede for hovedinnholdet i proposisjonen. Kapittel 2 gir en omtale av Regjeringens forslag til endrede skatte- og avgiftsregler i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. I kapittel 3 gjøres det rede for endringene under de enkelte departement.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

Tabell 1.1 Endringer i handlingsrommet etter salderingen av statsbudsjett for 2002. Mill. kroner

Reduksjon i det strukturelle underskuddet som følge av endrede inntektsanslag mv. 6 899
- Redusert handlingsrom som følge av lavere kapital i Statens petroleumsfond 1 202
= Rom for økte utgifter eller reduserte inntekter 5 697
Proposisjoner fremmet tidligere i år 3 570
+ Forslag om økte utgifter i denne proposisjonen 6 009
- Forslag om økte inntekter 1 616
+ Forslag om reduserte skatter og avgifter 108
= Økte utgifter tidligere i år og forslag som fremmes i denne proposisjonen 8 070
+ Pasientbehandling i utlandet1) 225
Utgifter som det korrigeres for i det strukturelle underskuddet
- Sluttoppgjør, statens overtakelse av sykehus 2 388
- Avsetning til arbeidsgiveravgift og feriepenger ved overgang til nettobudsjettering for høyskoler og Forbrukerrådet 210
= Samlet anvendelse av det økte handlingsrommet 5 697

1) Overført bevilgning til 2002 utover anslått overføring da budsjettet ble saldert.

Kilde: Finansdepartementet

I tilleggsproposisjonen baserte Regjeringen seg på det samme nivået på bruk av oljeinntekter, målt ved det strukturelle underskuddet i statsbudsjettet, som det ble lagt opp til i Nasjonalbudsjettet 2002. Dette innebar et strukturelt budsjettunderskudd på 26,0 mrd. kroner i 2002, tilsvarende forventet avkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til budsjettåret.

Nye regnskapstall for Petroleumsfondet viser at kapitalen i fondet ved inngangen til 2002 ble 619,3 mrd. kroner, og ikke 650 mrd. kroner som lagt til grunn ved budsjettvedtakene i fjor høst. Forventet realavkastning - beregnet som 4 pst. av kapitalen i Petroleumsfondet - anslås dermed til 24,8 mrd. kroner i 2002. Dette er 1,2 mrd. kroner mindre enn lagt til grunn ved salderingen av 2002-budsjettet, noe som isolert sett reduserer rommet for bruk av oljeinntekter i år.

Ny informasjon om skatteinngangen mv. i 2001 og økningen i anslaget på årslønnsveksten for 2002 tilsier på den annen side at skatteanslaget for 2002 justeres opp i forhold til saldert budsjett. Endringer i skatteinngangen som har sitt motstykke i endret aktivitet i økonomien, slår ikke ut i endret handlingsrom i budsjettpolitikken. Anslaget for skatte- og avgiftsinntektene mv. fra Fastlands-Norge er økt med om lag 6,9 mrd. kroner i forhold til anslaget i saldert budsjett utenom det som har sammenheng med endrede anslag for aktiviteten i økonomien. Endringene i skatteanslaget mv. og i anslaget for forventet avkastning av Statens petroleumsfond gir samlet sett rom for økte utgifter eller reduserte inntekter på 5,7 mrd. kroner i 2002 sammenliknet med saldert budsjett.

Tabell 1.2 Forslag fremmet etter salderingen av statsbudsjett for 2002. Mill. kroner

Forslag fremmet tidligere i år 3 570
Proposisjon om sykehusøkonomi 1 825
Gjennomføringsproposisjon for omlegging av Forsvaret 1 043
Norsk militær deltakelse i Afghanistan 557
Sivil beredskap og politiets beredskap 107
Andre forslag 38
Utgiftsforslag som fremmes i denne proposisjonen 6 009
Kompensasjon til fylkeskommunene ved statens overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenesten1) 2 388
Folketrygden (sykepenger, attføring og foreløpig uførestønad) 1 325
Kommunesektoren, generell styrking 750
Flyktninger og asylsøkere 363
Nettobudsjettering, høyskoler og Forbrukerrådet1) 210
Fylkeskommuner, betjening av langsiktig gjeld opparbeidet i 2001 100
Regionale flyplasser 100
Politireformen 92
Flyktningeboliger 75
Toll- og avgiftsetaten 71
Statens vegvesen, rassikring 50
Vern av skog 40
Tilskudd til lærebedrifter 38
Ny opera 35
Statens pensjonskasse -657
Økt avsetning, inttektsoppgjør 1 024
Andre forslag, netto 5
Inntektsforslag som fremmes i denne proposisjonen 1 616
Økt utbytte fra Statkraft 950
Uforutsatte inntekter (bl.a. inntekter fra Jahre-boet) 220
Garantipremier statsforetak 122
Andre forslag 324
Skatte- og avgiftslettelse 108
Reduserte tollsatser på industrivarer 100
Andre skatte- og avgiftsforslag 8

1) Disse utgiftene holdes utenfor ved beregning av det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet og den reelle, underliggende utgiftsveksten.

Kilde: Finansdepartementet

Det er tidligere i år fremmet forslag om tilleggsbevilgninger på i alt 3 570 mill. kroner, i hovedsak til økte bevilgninger til helseforetakene, økte forsvarsutgifter og økte bevilgninger til sivil beredskap.

Samlet sett utgjør utgiftsforslagene i denne proposisjonen 6 009 mill. kroner.

Den største utgiftsøkningen gjelder økt bevilgning til kommunesektoren og økning i overslagsbevilgningene til folketrygden. En gjennomgang av sluttoppgjøret ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten ut fra ny informasjon innebærer 2 388 mill. kroner i økt bevilgning til fylkeskommunene. Forslag om økte utgifter til kommunesektoren utenom statens overtakelse av ansvaret for sykehusene, er hovedsakelig knyttet til økning av de frie inntektene i kommunene. Nye opplysninger gjør det nødvendig å øke bevilgningene under regelstyrte ordninger vesentlig. Overslagsbevilgningene under folketrygden foreslås økt med til sammen 1 325 mill. kroner, hvorav 1 100 mill. kroner gjelder sykepenger, mens tilskudd til flyktninger og asylsøkere foreslås økt med 363 mill. kroner fra saldert budsjett. Dette motvirkes noe av at anslått bevilgning til Statens pensjonskasse kan settes ned med 657 mill. kroner. I denne proposisjonen fremmes det også forslag om økte bevilgninger blant annet til samferdselssektoren, politireformen, flyktningeboliger, ny opera, toll- og avgiftsetaten, vern av skog og tilskudd til lærebedrifter.

Det fremmes forslag som styrker budsjettets inntektsside med netto 1 616 mill. kroner, hvorav forslag om økt utbytte fra Statkraft utgjør 950 mill. kroner.

Det fremmes forslag om å redusere tollsatsene på industrivarer, noe som gir et redusert proveny på 100 mill. kroner i 2002. I tillegg foreslås enkelte andre tiltak, blant annet redusert arveavgift for samboere, som til sammen reduserer provenyet med knapt 10 mill. kroner.

Reserven for tilleggsbevilgninger på kap. 2309 Tilfeldige utgifter skal dekke utgiftene til gjennomføringen av inntektsoppgjør og til uforutsette utgifter. I Revidert nasjonalbudsjett 2002 er anslaget for årslønnsveksten fra 2001 til 2002 oppjustert med ¾ prosentenhet fra 4 ¼ pst. i tilleggsproposisjonen til 5 pst. eksklusive de særskilte tilleggene til lærerne. Det må derfor påregnes vesentlige høyere utgifter til lønnsutgifter og trygdeytelser mv. enn lagt til grunn da Stortinget behandlet statsbudsjettet i fjor. En økning i lønnsveksten for statsansatte med ¾ prosentenhet, og en tilsvarende økning i ytelser som er relatert til folketrygdens grunnbeløp, medfører økte utgifter til lønn og trygder på til sammen om lag 1,3 mrd. kroner. Regjeringen finner det på denne bakgrunn nødvendig isolert sett å foreslå en økning av reserven for tilleggsbevilgninger på om lag 1,0 mrd. kroner som en delvis dekning av denne beregnede utgiftsøkningen.

På slutten av fjoråret ble det klart at overføringen til 2002 av ubrukte bevilgninger til pasientbehandling i utlandet ville bli vesentlig høyere enn forutsatt da Regjeringen la fram tilleggsproposisjonen. Regnskapet for 2001 viste at den økte overføringen ble på 350 mill. kroner. Som et ledd i tiltakene for å styrke helseforetakenes økonomi, foreslås det en reduksjon i overførte bevilgninger til pasientbroen med 125 mill. kroner. Overført bevilgning blir dermed 225 mill. kroner høyere enn lagt til grunn ved salderingen.

Ved beregningen av det strukturelle underskuddet korrigeres det for enkelte utgifter. Det gjelder sluttoppgjør til fylkeskommunene i forbindelse med statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten og engangsutgifter i forbindelse med overgang til nettobudsjettering av høyskoler og Forbrukerrådet. Samlet sett utgjør disse forslagene 2,6 mrd. kroner.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Statsbudsjettets stilling etter forslagene i denne proposisjonen fremgår av tabell 1.3 og 1.4.

Tabell 1.3 Statsbudsjettets utgifter og inntekter utenom lånetransaksjoner. Mill. kroner

Regnskap for 2001 Saldert budsjett 2002 Anslag på regnskap for 2002
1. Statsbudsjettets stilling
A Statsbudsjettets inntekter i alt 758 440 717 569 721 888
A.1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet 268 902 203 200 199 745
A.2 Inntekter utenom petroleumsinntekter 489 538 514 369 522 143
B Statsbudsjettets utgifter i alt 516 845 567 699 578 042
B.1 Utgifter til petroleumsvirksomhet 25 666 16 430 17 280
B.2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 491 178 551 269 560 762
Statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd (A.2-B.2) -1 640 -36 900 -38 619
+ Overført fra Statens petroleumsfond 409 36 900 38 619
= Statsbudsjettets overskudd før lånetransaksjoner -1 231 0 0
2. Statens petroleumsfond
Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet (A.1-B.1), overføres til Statens petroleumsfond 243 236 186 770 182 465
- Overført til statsbudsjettet 409 36 900 38 619
+ Renteinntekter og utbytte i fondet 17 229 23 600 20 800
= Overskudd i Statens petroleumsfond 260 055 173 470 164 646
3. Statsbudsjettet og Statens petroleumsfond samlet
Overskudd 258 824 173 470 164 646

Kilde: Finansdepartementet

Tabell 1.4 Statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov. Mill. kroner

Regnskap for 2001 Saldert budsjett 2002 Anslag på regnskap for 2002
Lånetransaksjoner utenom petroleumsvirksomheten
Utlån, aksjetegning mv. 80 739 66 232 71 985
- Tilbakebetalinger 62 474 54 579 54 583
- Statsbudsjettets overskudd -1 231 0 0
= Netto finansieringsbehov 19 496 11 653 17 402
+ Gjeldsavdrag 43 139 47 418 47 418
= Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov 62 635 59 071 64 820
Lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomhet
Salg av aksjer i Statoil ASA, avdrag mm. 28 250 0 0
- Utlån, aksjetegning 14 060 0 0
= Netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten 14 191 0 0

Kilde: Finansdepartementet

I det salderte budsjettet for 2002 var det et oljekorrigert underskudd på 36,7 mrd. kroner. Medregnet Stortingets forutsetning om merutgifter i forbindelse med kjøp av helsetjenester i utlandet viste anslag på regnskap et oljekorrigert underskudd på 36,9 mrd. kroner.

Endrede anslag for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge og netto renteinntekter reduserer det oljekorrigerte underskuddet med 6,6 mrd. kroner. Samlet er anslagene for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge økt med 7,0 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Inntektene fra direkte skatter og avgiftene til folketrygden anslås økt med 4,1 mrd. kroner, mens anslagene for avgiftsinntektene er økt med 2,9 mrd. kroner. Forslag til endrede skatte- og avgiftsregler omtalt i kapittel 2 er innarbeidet i de nye skatte- og avgiftsanslagene. Anslaget for statsbudsjettets netto renteinntekter er redusert med 0,4 mill. kroner.

De samlede budsjettendringene hittil i vår, medregnet forslag om tilleggsbevilgninger og anslagsendringer i denne proposisjonen, gjør at anslag på regnskap for 2001 viser et oljekorrigert underskudd på 38,6 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er i denne proposisjonen beregnet til 182,5 mrd. kroner, som er 4,3 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. En har da innarbeidet anslag på inntekter fra salg av andeler av statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten. Regjeringen vil komme tilbake med endelig forslag til bevilgning av salgsinntektene senere i år. Nedjusteringen av netto kontantstrømmen skyldes i hovedsak at anslaget for skatte- og avgiftsinntektene er redusert med 10,7 mrd. kroner. Nedjusteringen av anslåtte skatte- og avgiftsinntekter skyldes at faktisk innbetalt terminskatt for 2001 som er innbetalt i år, er lavere enn tidligere lagt til grunn. Videre tilsier nye anslag at produksjonen blir lavere og investeringene høyere i 2002 enn lagt til grunn da Stortinget salderte budsjettet for inneværende år. Salget av 6,5 pst. av SDØE bidrar til en reduksjon i de ordinære inntektene fra SDØE. Økt gjennomsnittlig oljepris til 200 kroner per fat har imidlertid isolert sett bidratt til økte inntekter. Samlet netto kontantstrøm fra SDØE er dermed bare nedjustert med 650 mill. kroner. Styret i Statoil ASA har foreslått et utbytte per aksje på 2,85 kroner. Aksjeutbyttet fra Statoil ASA som inntektsføres i statsbudsjettet er på denne bakgrunn foreslått økt med 445 mill. kroner.

Netto kontantstrømmen overføres til Statens petroleumsfond. Det tilbakeføres så midler fra fondet til statsbudsjettet som dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og dermed bringer statsbudsjettet i balanse. Netto avsetning i Statens petroleumsfond for 2002 anslås nå til 143,8 mrd. kroner. Medregnet renter og utbytte på fondets kapital forventes et overskudd i Statens petroleumsfond på 164,6 mrd. kroner. Fondets kapital anslås til om lag 776 mrd. kroner ved utgangen av 2002. Salgsinntekter for andeler i statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten er da medregnet. En endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens petroleumsfond vil bli foretatt i forbindelse med ny saldering av statsbudsjettet for 2002.

Statsbudsjettet gjøres opp i balanse etter overføring fra Statens petroleumsfond. Statskassens finansieringsbehov bestemmes dermed av statsbudsjettets lånetransaksjoner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 64,8 mrd. kroner, som er 5,7 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. I proposisjoner som er fremmet tidligere i år, er det foreslått utlån på 1,0 mrd. kroner til helseforetakene, 0,5 mrd. kroner i kapitaltilførsel til NSB BA og 0,6 mrd. kroner i kapitaltilførsel til Posten Norge BA. Videre er finansieringsbehovet isolert sett økt med 2,8 mrd. kroner som følge av økt utlån til boliglån til statsansatte og med 0,7 mrd. kroner som følge av økt utlån til Statens lånekasse for utdanning. I tillegg foreslås det en bevilgning på 0,2 mrd. kroner til Norsk kulturminnefond.

1.4 Fordeling av innsparingsfullmakt gitt av Stortinget

I forbindelse med salderingen av budsjettet for 2002 fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget samtykker i at det spares inn 65 mill. kroner på departementenes drifts- og investeringsutgifter. Regjeringen gis fullmakt til å foreta den endelige fordelingen av beløpet. Innsparingen spesifiseres på kapitler og poster, og Stortinget orienteres om fordelingen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. Innsparingen tas foreløpig ved å redusere kap. 2309 Tilfeldige utgifter med 65 mill. kroner. Når beløpet er fordelt på kapitler og poster, tilbakeføres 65 mill. kroner til kap. 2309.»

Tabell 1.5 Innsparingen fordeler seg slik under de ulike departementer

Departement 1 000 kroner
Utenriksdepartementet 1 594
Utdannings- og forskningsdepartementet 5 689
Kultur- og kirkedepartementet 1 241
Justisdepartementet 7 829
Kommunal- og regionaldepartementet 791
Sosialdepartementet 3 609
Helsedepartementet 1 195
Barne- og familiedepartementet 254
Nærings- og handelsdepartementet 323
Fiskeridepartementet 987
Landbruksdepartementet 503
Samferdselsdepartementet 11 009
Miljøverndepartementet 1 101
Arbeids- og administrasjonsdepartementet 4 305
Finansdepartementet 3 978
Forsvarsdepartementet 20 071
Olje- og energidepartementet 521
Sum 65 000

Det er lagt vekt på å fordele innsparingen på samtlige virksomheter. I Finansdepartementets beregningsgrunnlag for fordeling på departement ble det tatt utgangspunkt i saldert budsjett for 2002, postene 01 til og med 49. Det er foretatt enkelte tekniske justeringer som innebærer at enkelte kapitler og poster er holdt utenfor beregningsgrunnlaget. Det gjelder i hovedsak enkelte overslagsbevilgninger der utgiftene følger gjeldende regelverk, blant annet refusjoner av domsutgifter, spesielle driftsutgifter til statlige flyktningemottak og pensjonsutgifter i Statens pensjonskasse. Virksomheter som er 100 pst. selvfinansierte er også holdt utenfor beregningsgrunnlaget. I tillegg er utgifter til petroleumsvirksomheten ikke inkludert.

Departementene har fordelt innsparingen på kapittel og post, og kapittel 2309 er oppjustert med 65 mill. kroner.

Innsparingen i statsforvaltningen fordelt på kapittel og post, fremgår av vedlegg 1. Endringen som følge av fullmakten er allerede innarbeidet i «fra-beløpet» som inngår i forslag til vedtak som fremmes i denne proposisjonen. På denne bakgrunn vil forslag til vedtak også gjenspeile disponibel bevilgning på posten hvis forslaget blir vedtatt.