Forslag til forordning om emballasje og emballsjeavfall

Status

EU-kommisjonens forslag er nå til behandling i EU. Det er ventet enighet i trilogforhandlinger i løpet av første halvår 2024.

Miljødirektoratet deltar i EUs ekspertgruppe for emballasje og emballasjeavfall og har fremmet norske posisjon om endring av emballasjedirektivet i disse møtene der det har vært rom for det. Miljødirektoratet har også gitt innspill til EUs høring av veikart for gjennomgang av emballasjeregelverket. Miljødirektoratet har også sendt høringsinnspill til EU-kommisjonens høring av forslaget 24. april 2023.

Mattilsynet og Miljødirektoratet har kontakt om koblingen til EUs matkontaktregelverk.

EU-kommisjonen la 30. november 2022 frem forslag til ny forordning om emballasje og emballasjeavfall som skal erstatte dagens emballasjedirektiv (94/62/EC) og endrer forordning (EU) 2019/1020 og direktiv (EU) 2019/904.

Forslaget er en del av EUs grønne giv og skal bidra til EUs vekststrategi for en moderne, ressurseffektiv, ren og konkurransedyktig økonomi med netto null utslipp av klimagasser innen 2050 og der økonomisk vekst blir uavhengig av ressursene som brukes. Emballasje er en av de syv prioriterte verdikjedene i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi og forslaget er en viktig leveranse for oppfølging av handlingsplanen. I tillegg bidrar det til å forbedre EUs implementering av forpliktelser overfor FNs bærekraftsmål.

Forslaget er det andre store forslaget til et nytt verdikjederegelverket i EU, med krav som dekker hele livsløpet til emballasje og vil sikre bedre design for ombruk og materialgjenvinning og redusere mengdene emballasje og emballasjeavfall.

Formålet med forslaget er å redusere forskjellene mellom hvordan medlemsland regulerer emballasje i dag og skape mindre usikkerhet og mer stabilitet i det indre marked. Samtidig ser man at emballasje skaper store miljøproblemer som må addresseres. Emballasje utgjør hoveddelen av forbruket av plast (40%) og papir (50%) i EU, samt at det utgjør 36 % av husholdningsavfall og liknende avfall fra næring i EU. Veksten i emballasje har de siste årene vært større enn veksten i BNP. Det er også økende bruk av emballasje som ikke lar seg materialgjenvinne, samtidig som den emballasjen som kan materialgjenvinnes ikke blir materialgjenvunnet fordi prosessen for å sikre rene fraksjoner er kostnadskrevende og møter ikke kravet til sekundære råvarer i markedet.

De foreslåtte endringene skal bidra til:   

• mindre unødvendig bruk av emballasje    

• mer ombruk og materialgjenvinning av emballasje

• økt innhold av gjenvunnet materiale i ny emabllasje 

• mindre emballasjeavfall  

• mindre bruk av helse og miljøskadelige stoffer i emballasje  

• strenge krav til produsentene for å sikre at de tar ansvar i hele verdikjeden

Sammendrag av innhold                                                                                               

EU-kommisjonen foreslår at dagens direktiv om emballasje og emballasjeavfall (heretter omtalt som emballasjedirektivet) erstattes med en forordning som vil gi harmonisert regelverk for EU/EØS-landene, og dermed forutsigbare rammevilkår for produsenter og importører (heretter omtalt som produsent) som setter emballasje på markedet i disse landene.  Formålet med den foreslåtte emballasjeforordning er å fremme miljømessig bærekraft gjennom hele emballasjeverdikjeden, beskytte miljøet mot negative virkninger fra til emballasje og emballasjeavfall, bidra til å fremme en sirkulær økonomi, samt bidra til et velfungerende indre marked. Kravene skal motivere til investeringer i bærekraftige løsninger der emballasjen er designet for redusert mengde emballasje og emballasjeavfall, ombruk og materialgjenvinning med høy kvalitet.

Mange av kravene og pliktene i dagens emballasjedirektiv er videreført eller justert noe i forslaget til forordning. Disse er ikke omtalt nærmere i dette EØS-notatet. EU-kommisjonens forslag om retur- og pantesystem for drikkevareemballasje av plast og metall er ikke omtalt fordi dette allerede er etablert i Norge.

Forslaget inneholder en rekke dokumentasjonskrav som skal sikre at emballasjen oppfyller forordningens krav, og krav om at denne informasjonen gjøres tilgjengelig. Det er også flere rapporteringskrav, både for produsent og fra nasjonale myndigheter.

Det er foreslått ulike unntak, f.eks. for plastemballasje til medisinsk utstyr og diagnostikk. Unntakene er ikke omtalt i dette dokumentet.

EU-kommisjonen planlegger 10 delegerte rettsakter med utdypende bestemmelser om eksempel for krav om materialgjenvinnbar emballasje og grønne offentlige anskaffelser, i tillegg til noen gjennomføringsrettsakter, for å spesifisere ulike kriterier, metoder, etc.

Sentrale krav i verdikjeden (oversikten er ikke uttømmende)

Forslaget inneholder mange krav til ulike aktører i verdikjeden og særlig til produsentene og de som setter emballasje på markedet.

Produktkrav

• Emballasje skal designes slik at den kan materialgjenvinnes. Det skal lages kriterier for de ulike emballasjematerialene som beskriver dette nærmere.  

• Plastemballasje skal inneholde gjenvunnet materiale. Kravet til andelen ­gjenvunnet materiale vil variere avhengig av både plasttype og emballasjens bruksområde. Noe plast­emballasje er unntatt kravene, herunder komposterbar plastemballasje.

• Kaffe- og teposer inkludert engangskapsler, etiketter som settes på frukt og grønnsaker og veldig lette plastbæreposter skal være komposterbare ved industriell kompostering.

Mindre emballasje og mer ombruk

• Dagens krav om at emballasje skal utformes slik at vekt og volum reduseres til et minimum er utdypet. Tomrommet mellom emballasjen som brukes under forsendelse og det emballerte produktet skal ikke overstige 40 prosent inkludert fyllmaterialet.

• Ombruksemballasje og emballasje som kan fylles flere ganger skal være utformet, designet og omsatt i den hensikt å bli brukt eller fylt på nytt flere ganger. Den som setter slik emballasje på markedet får derfor krav som skal sikre at det finnes et system for ombruk/ fylling, og de som bruker emballasjen skal delta i dette systemet. Det er foreslått mål for bruk av denne typen emballasje for ulike sektorer.

• Det foreslås forbud mot å sette visse typer engangsemballasje på markedet som gjelder.

  • hotell- og serveringsbransjen; engangsemballasje for mat og drikke som spises på stedet og porsjonspakninger av sauser/fløte/sukker osv., miniatyr engangsemballasje for kosmetikk- og hygieneprodukter.

  • engangs plastemballasje som emballerer grupper av produkter i den hensikt å motivere forbruker til å kjøpe flere enheter.

  • engangs plastemballasje for enheter med mindre enn 1,5 kg av frukt/grønnsaker, med mindre emballasjen er nødvendig for å unngå vanntap, mikrobiologiske og fysiske skader.

Vederlag til produsentansvarsordningene skal differensieres

Ved beregning av finansielt bidrag (vederlag) fra produsent til produsentansvars­ordningen skal det tas hensyn til emballasjens materialgjenvinnbarhet. For plastemballasje skal det i tillegg tas hensyn til innhold av gjenvunnet materiale.

Merking av emballasje og avfallsbeholdere

Det foreslås flere krav til merking på emballasjen og avfallsbeholdere. Hensikten er å sikre at den som bruker emballasjen vet hva den inneholder, om den er ombrukbar og at den blir sortert riktig slik at emballasjeavfallet kan materialgjenvinnes med god kvalitet. Emballasjen skal merkes med en QR-kode eller tilsvarende digital løsning slik at både forbruker og aktører i verdikjeden får nødvendig informasjon. Det er også krav om at logoen som viser medlemskap i en produsentansvarsordning skal være entydig og utformet slik at den ikke kan misforstås og oppfattes som et merke om at emballasjen er ombrukbar eller material­gjenvinnbar.

Krav til myndighetene

Forslaget inneholder forpliktelser for myndighetene om å oppnå konkrete mål om reduksjon eller mer ombruk:

• Sørge for at aårlig forbruk av lette plastbæreposer (se omtale lenger nede) på landsbasis ikke skal overstige 40 stykker per person per år eller tilsvarende i vekt etter 31.12.2025.

• Iverksette tiltak som motiverer til å etablere systemer for ombruk av emballasje og system for emballasje som kan fylles flere ganger.

  • Iverksette tiltak med formål å redusere mengdene emballasjeavfall og miljøpåvirkningen av dette avfallet, samt krav om at mengde emballasjeavfall skal reduseres på landsbasis med 5 prosent i 2030 og opp til 15 prosent i 2040 sammenlignet med mengde i 2018.

Forslaget stiller krav om etablering av rutiner for myndighetenes behandling av søknader om godkjenning av ordninger for utvidet produsentansvar, som krav om tredjepartsverifikasjon. Det er også krav til grønne offentlige anskaffelser der nærmere kriterier vil bli fastsatt i en underliggende rettsakt. Det innføres bestemmelser om straff, herunder at overtredelse av noen bestemmelser skal sanksjoneres ved bot eller gebyr.

EU-kommisjonen har foreslått at forordningen trer i kraft 20 dager etter at den er publisert (art 65) og at reglene gjelder fra 12 måneder etter dette. Det er fravikende frister for bestemmelser der annen dato er spesifisert.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Forordningen åpner i liten grad for nasjonale avvik. Gjennomføring av forordningen i norsk rett vil medføre behov for endringer i avfallsforskriften kapittel 7 om emballasje og emballasjeavfall og avfallsforskriften kapittel 6 om retursystem for emballasje til drikkevarer om rettsakten innlemmes i EØS-avtalen. Det må vurderes om det er behov for å endre produktforskriften kapittel 2, spesielt § 2-15 om tungmetaller i emballasje, og om det endelige regelverket får konsekvenser for forskrift om materialer og gjenstander i kontakt med næringsmidler (matkontakt­forskriften).

Forslaget innebærer at det blir stilt andre krav til bærekraftegenskaper til emballasje utover de som handler om direkte miljøskadelige egenskaper, som for eksempel innhold av gjenvunnet materiale, ressurseffektivitet, osv. Vi mangler lovhjemmel for en del av denne type krav i norsk rett. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet arbeider nå med å utrede og utarbeide et forslag til lovgivning som kan supplere gjeldende hjemmelsgrunnlag.

Kommende underliggende rettsakter med spesifikke krav vil også måtte gjennomføres i norsk regelverk, forutsatt at de innlemmes i EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

EU-kommisjonen har i en omfattende konsekvensvurdering vurdert tre ulike alternativer for det nye regelverket. Alternativ 1 går ut på å øke standardiseringen og lage tydeligere minimumskrav for emballasje. I alternativ 2 foreslås obligatoriske mål for avfallsreduksjon, ombruk for enkelte sektorer, minimumskrav til innhold av materialgjenvunnet materiale i plastemballasje, og bestemmelser for å sikre materialgjenvinnbarhet av all emballasje innen 2030 og harmonisert regelverk i EU/EØS for emballasje. Det tredje alternativet setter høyere obligatoriske mål enn i alternativ 2, og ytterligere produktkrav til emballasjen.

EU-kommisjonen vurderer at vanskene med å gjennomføre mer ambisiøse mål er større enn den økte beregnede nytten av alternativ 3, og at alternativ 2 ut fra samlede effektivitetshensyn er bedre. Det er derfor alternativ 2 som ligger til grunn for EU-kommisjonenes forslag til forordning.

EU-kommisjonens konsekvensvurdering av forslag til forordning og vurdering av konsekvensene i Norge

EU-kommisjonen har beregnet at helårseffekten i 2030 i netto reduserte kostnader for EUs økonomi er totalt 47,2 mrd. euro sammenlignet med baseline uten endring av direktivet. I dette tallet inngår reduserte kostnader for forbrukerne som følge av mindre emballasjeforbruk på 51,7 mrd. euro, mens det er beregnet en kostnad for næringslivet på 4,5 mrd. euro. Miljønytten er beregnet til 6,4 mrd. euro. Samlet nettonytte i monetære termer er beregnet til 53,6 mrd. euro.

Vi har ikke grunnlag for å kvantifisere verken den miljømessige nytten eller kostnadene i Norge av forslagene. Deler av nytten og kostnadene av å innføre regelverket i Norge vil komme i andre land siden mye av emballasjen og emballerte produkter vi bruker importeres. Utover en miljømessig nytte, vil gjennomføring av forordningen i hele EØS-området styrke det indre marked og bidra til like konkurranseforhold i hele Europa. Det vil være positivt for norsk næringsliv som konkurrerer ute. Norge har et velutviklet retursystem for drikkevareemballasje inkludert pant, noe som kan påvirke kostnader ved innføring av systemer for ombruk på drikkevareemballasje sammenlignet med EU-land som ikke har et utbygd pantesystem for drikkevareemballasje. Forordningen kan også bidra til å styrke markedet for gjenvunnet materiale (sekundære råvarer) og dermed gjøre slik råvare mer konkurransedyktig prismessig og redusere kostnader knyttet til avfallshåndtering, som også norske virksomheter vil dra nytte av.

Miljønytte av forslaget til ny forordning

Miljø- og klimanytten av forordningen kommer fra redusert uttak av råvarer for å produsere emballasje. Redusert råvareuttak bidrar til å spare bruk av jomfruelige arealer og bidrar positivt til mindre klimagassutslipp, mindre påvirkning på naturmangfold, redusert forurensning og ofte også mindre bruk av kjemikalier. Flere av kravene vil medføre mindre klimagassutslipp i senere ledd i verdikjeden på grunn av mindre bruk av emballasje og redusert transport, bl.a. fordi det stilles krav som gir mindre tomrom. Økte krav til refill, ombruk og materialgjenvinning av emballasje vil bidra til å redusere mengdene emballasjeavfall som går til forbrenning, og dermed redusere utslipp av klimagasser og andre utslipp fra avfallsforbrenning i Norge. Størrelsen på reduksjon av klimautslipp avhenger av hvor mange forbrenningsanlegg i Norge som får karbonfangst i fremtiden. Det må også forventes at forordningen vil føre til mindre emballasje i bruk og derigjennom at mindre emballasje kommer på avveie som forsøpling.

Konsekvenser for næringslivet

Det foreslåtte regelverket vil ha både økonomiske og administrative kostnader for næringslivet.

For produsent

Produsent må endre sin emballasje for at den skal oppfylle nye krav til emballasjens sammensetning, merking mv., og dermed lovlig kunne sette sin emballasje på det europeiske markedet.

Økte krav til bruk av gjenvunnet materiale i plastemballasje og krav til at noen emballasjetyper skal være komposterbare, vil trolig gi økte kostnader for produsentene slik prisene er i dag, fordi råvarekostnadene er høyere for gjenvunnet materiale (sekundære plastråvarer) enn for primær råvare.  

Krav til utvidet produsentansvar er på de fleste områder ivaretatt i norsk rett, men krav til at vederlag for deltagelse i produsentansvarsordningene skal differensieres ut fra hvor egnet emballasjen er for ombruk og materialgjenvinning (økomodulering) er nytt i norsk regelverk. Etablering av systemer for differensiert vederlag vil gi kostnader for produsentansvarsordningene, og dermed for emballasje­bransjen.

Det er foreslått forbud mot å sette visse typer engangsemballasje på markedet, bl.a. engangs­plastemballasje for enheter under 1,5 kg fersk frukt og grønnsaker. I tilfeller hvor det fortsatt må brukes emballasje kan forbudet føre til at det må brukes annen type emballasje, selv om det finnes noen unntaksmuligheter for når plastemballasje fortsatt kan brukes. Hvorvidt denne emballasjen er dyrere eller billigere å produsere, vil påvirke konsekvensene for produsent/importør.

Vi forventer at økte kostnader for emballasjeprodusentene iallfall delvis belastes prisene til virksomhetene som bruker emballasje - i praksis alle vareproduserende virksomheter. Kravet om differensiert vederlag gjør at produsenter som har emballasje som egner seg godt for ombruk og materialgjenvinning normalt vil måtte betale mindre i vederlag til produsentansvarsordningene enn de som har mindre sirkulær emballasje.   

For næringer som bruker emballasje

Kravene i forordningen om at emballasje i større grad skal kunne inngå i et ombrukssystem og lettere kunne materialgjenvinnes vil, i alle fall i starten, kunne gjøre emballasjen dyrere for vareproduserende næringer. I tillegg vil det komme administrative kostnader til omlegging av systemer og rutiner.

Krav som gjelder omlegging til annen emballasje kan potensielt føre til mindre funksjonell emballasje som for eksempel kan føre til økt matsvinn om de nye løsningene og unntaksmulighetene ikke hindrer dette.

Konsekvenser for kommunene

Forordningen stiller krav til at avfallsbeholdere for bringe- og henteordninger skal merkes med symboler for ulike emballasjetyper for å sikre riktig sortering av emballasjeavfallet. Det finnes allerede en frivillig merkeordning for emballasje og avfallsbeholdere i Norge som brukes av kommunene, avfallsbransjen og deler av handelsnæringen/dagligvarebransjen. Hvorvidt symbolene fra EU samsvarer med disse er for tidlig å si, men vi vet at EU-kommisjonen er kjent med det nordiske arbeidet for å harmonisere symbolene på emballasjen og avfallsbeholdere. Om merking må endres, vil det bety en kostnad for kommunene.

Kommunene har ansvaret for innsamling og behandling av avfall fra husholdningene og finansierer dette over avfallsgebyret. Produsentene som er omfattet av produsentansvarsordningene må kompensere kommunene for utgifter til merking.

Mindre emballasje som havner utenfor avfallssystemet og ender som forsøpling, vil redusere behovet for opprydding og gjennom det gi en besparelse for kommunene.

Konsekvenser for aktører innen ombruk og materialgjenvinning

Forslagets krav som skal sikre at emballasje er egnet for materialgjenvinning og tiltak for å styrke markedet for materialgjenvunnet plast vil kunne bidra til å redusere kostnader som avfallsbransjen har ved sortering og materialgjenvinning av emballasje.

Krav om ombruk og refill-løsninger gir næringslivet muligheter for å utvikle nye, sirkulære forretningsmodeller.

Konsekvenser for offentlig forvaltning

Gjennomføringen av forordningen vil medføre administrative kostnader i forbindelse med gjennomføring av regelverket, herunder utarbeidelse av nasjonale regler der forordningen legger opp til det samt endringer i eksisterende regelverk, samt veiledning om det. Forordningen etablerer krav om tredjepartsverifikasjon i forbindelse med søknader om godkjenning av produsentansvarsordninger. Det vil føre til noe arbeid med å etablere kriterier mv. for slike verifikasjoner. Arbeidet antas å kunne få en viss overføringsverdi til andre produsentansvarsordninger enn emballasje. Miljøforvaltningen må også gjøre nærmere vurderinger der regelverket gir handlingsrom, for å finne de mest effektive tiltakene nasjonalt.

Etablering av godkjenningsordninger for ombruk- og refyllingssystemer vil ha en administrativ kostnad, størrelsesorden avhenger av om det blir mulig med forskriftskrav eller om det enkelte system må godkjennes ved enkeltvedtak.

Forordningens krav til offentlige anskaffelser må gjennomføres i norsk regelverk, og gir også konsekvenser for offentlige innkjøpere sin kravstilling ved offentlige anskaffelser.

Konsekvenser for forbrukerne

Vi forventer at økte kostnader til produsentene i stor grad vil bli tatt ut gjennom økte priser og derved økte kostnader for forbrukerne.

Husholdningene betaler et avfallsgebyr som skal dekke kommunenes kostnader for håndtering av husholdningsavfallet etter selvkostprinsippet. Forslaget kan ha en mindre betydning for størrelsen på dette avfallsgebyret, men siden kostnader for merking skal dekkes av produsentansvarsordningene (se omtale over) forventer vi at forslaget har minimal effekt på avfallsgebyret. Samtidig kan redusert bruk av emballasje gi en besparelse for forbrukerne, ved at de slipper å betale for emballasje som ikke lengre trengs å bli produsert eller avfallsbehandles. EU-kommisjonen forventer at dette vil være en betydelig besparelse.

Krav om ombruk og refill-løsninger for take-away vil ha betydning for forbrukerne, forutsatt at forbrukeren bruker emballasjen flere ganger kan dette bety reduserte kostnader.

Varighet av tiltakene

Det står ikke spesifikt i konsekvensvurderingen eller i omtalen av forslaget hvor varig effekten de foreslåtte endringene er, men det er en klar intensjon med regelverket at det skal bidra til varig reduksjon i bruk av emballasje, mer ombruk og refill-løsninger og økt materialgjenvinning av emballasjeavfall i årene framover. Forslaget inneholder også en gradvis økning i ambisjonsnivået og krav på noen området som også vil bidra til en gradvis styrking og varig endring.

Sakkyndige instansers merknader

Miljødirektoratet har lagt EU-kommisjonens forslag ut på høring. Høringsfristen var 6. mars 2023. Innspillene finnes i sin helhet på Miljødirektoratets høringssider. Det er bred støtte om en felles regulering i EU/EØS, men det er særlig to krav som flere i bransjen er bekymret for. Dette gjelder forslaget om at vederlaget som produsent/importør betaler til produsentansvarsordningene skal differensieres ut fra produktets innhold av gjenvunnet materiale og krav om bruk av ombruksemballasje for drikkevarer fra 2030 og 2040. For differensiert vederlag stilles det spørsmål ved en slik ordning fordi kostander ved håndtering av avfallet er uavhengig av hvor mye gjenvunnet materiale produktet inneholder. Innspillet om ombruk er begrunnet med at de mener engangsemballasje er mer miljøvennlig samlet sett enn ombruksemballasje. Det kom også ett høringsinnspill om at pantemerket er tilstrekkelig merking for korrekt avfallshåndtering på drikkevaremballasje med pant, og at det derfor ikke bør være krav om øvrig merking på slik drikkevareemballasje siden det kan forvirre forbrukerne.

Det er informert om EU-kommisjonens høring på Miljødirektoratets nettsider, som Miljødirektoratet har sendt et norsk innspill til, og Miljødirektoratet gikk tidlig ut med en nyhetsmelding om forslaget for å sikre at næringslivet får kjennskap til det pågående regelverksarbeidet i EU og hva det innebærer for dem.    

EØS-notat (foreløpig posisjonsnotat) ble sendt på skriftlig prosedyre til spesialutvalget for miljø (5.5.23 - 22.5.23).

Vurdering

EØS-relevans

Forslaget vurderes som EØS-relevant og akseptabelt. Formålet med den foreslåtte emballasjeforordning er å fremme miljømessig bærekraft gjennom hele emballasjeverdikjeden, beskytte miljøet mot negative virkninger fra til emballasje og emballasjeavfall, bidra til å fremme en sirkulær økonomi, samt bidra til et velfungerende indre marked. Det er hjemlet i TFUE artikkel 114 om indre marked. Direktivet om emballasje og emballasjeavfall (94/62/EC) med endringer er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett, blant annet i avfallsforskriften kapittel 6 om retursystem for emballasje av drikkevarer og 7 om emballasje og emballasjeavfall. Rettsaktene som er foreslått endret er tatt inn i EØS avtalen.

Krav til medlemslandene som vil bli krevende for Norge å oppnå

Årlig forbruk av lette plastbæreposer, f.eks. de plastbæreposene som kjøpes i butikken for å frakte varer i, skal på landsbasis ikke overstige 40 stykker per person per år. Norge er lagt unna å nå dette målet. I 2021 var samlet forbruk av slike plastbæreposer ca. 240 poser per person. Skatteetaten har fått i oppdrag fra Finansdepartementet om å innen 1. juni 2023 utrede mulige tiltak for å redusere mengde plastemballasje og øke materialgjenvinningen og utarbeide et kunnskapsgrunnlag om hvordan en eventuell avgift på plastemballasje kan utformes. Siden plastbæreposer er emballasje og dermed dekkes av dette oppdraget bør vurdering av andre virkemidler avvente Skatteetatens anbefalinger.

Mengde emballasjeavfall per innbygger skal reduseres

Mengde emballasjeavfall per innbygger på landsbasis skal reduseres med 5 prosent i 2030, 10 prosent i 2035 og 15 prosent i 2040 sammenliknet med 2018 mengden.

Flere av tiltakene som er foreslått i forslaget til forordning vil ha effekt på Norges måloppnåelse. Konsekvensvurderingen fra EU-kommisjonen anslår at kravet om å unngå unødvendig emballasje, redusere tomrommet og mer ombruk vil bidra til 60 prosent av reduksjonen for 2030-målet. For de resterende 40 prosentene vil det være behov for å iverksette andre tiltak nasjonalt. 

I 2018 var mengden emballasjeavfall 161 kg per innbygger i Norge, og mengden økte til 171 kg i 2021. Det er nødvendig å utrede og innføre tiltak i Norge som sikrer at målene nås på en effektiv måte.

Landene har et spillerom til å bruke økonomiske virkemidler og andre virkemidler inkludert insentiver gjennom utvidete produsentansvar og produsentansvarsordninger. I arbeidet med å gjennomgå produsentansvarsordningene i Norge har Miljødirektoratet anbefalt tiltak i ordningen for emballasje som kan bidra positivt til å nå dette målet, blant annet om å øke produsentenes mulighet til å påvirke design av emballasjen. Dette vil imidlertid trolig ikke være tilstrekkelig for å nå de foreslåtte målene fra EU-kommisjonen.

Andre forhold som kan ha betydning

System for ombruk og refill

Forordningen har klare mål om mer bruk av ombruksemballasje og emballasje som kan fylles flere ganger. Målene er rettet mot de økonomiske aktørene, men medlemslandene skal motivere næringslivet til å etablere slike systemer, f.eks. pante- og returordninger for emballasje som kan brukes flere ganger eller økonomiske virkemidler som avgift på engangsemballasje. 

Miljøavgiften for drikkevaremballasje reduseres med andelen drikkevareemballasje som returneres, mens grunnavgiften på engangs drikkevareemballasje ble innført for å gi insentiv for bruk av ombruksemballasje. Det er imidlertid svært liten andel ombruksemballasje for drikkevarer i Norge i dag. Miljødirektoratet har anbefalt en helhetlig gjennomgang av avgiftene på drikkevareemballasje i samarbeid med Skatteetaten. Det må vurderes om det i et slik oppdrag også bør sees på økonomiske virkemidler som fremmer drikkevareemballasje som kan brukes flere ganger.

Returordninger for andre emballasjetyper enn drikkevareemballasje er ikke regulert i forskrift, men det finnes eksisterende ordninger for dette blant annet i dagligvarebransjen.

Returpunkter for ombruks drikkevareemballasje

Medlemslandene skal sikre at returpunkter for ombruks drikkevareemballasje er like tilgjengelig som returpunkt for engangs drikkevareemballasje. Mesteparten av drikkevareemballasje i Norge er engangs, med unntak av noe ombruks drikkevareemballasje i glass som brukes i bevertningsbransjen. Norge har et velfungerende retur- og pantesystem for engangs drikkevareemballasje, og gjennom dette systemet vil man også kunne sikre returpunkt for ombruks drikkevareemballasje om tilbudet utvides.

Krav til stoffer i emballasje

Det åpnes for å gi unntak for innhold av visse tungmetaller og seksverdig krom for produkter og gjenvunnet materiale som er i lukkede og kontrollerte kjeder/kretsløp og for enkelte typer emballasje. Det er viktig at de foreslåtte unntaksmulighetene utformes slik at kravet ikke får negative effekter for helse og miljø.

Forbud mot visse typer engangsemballasje

Miljødirektoratet er kjent med at dagligvarebransjen er bekymret for det foreslåtte forbudet mot bruk av engangs plastemballasje for enheter under 1,5 kg fersk frukt og grønnsaker og effekten dette vil ha både på matsvinn og forbruk. Små salgsenheter har ifølge bransjen økt salget (og dermed forbruket) av frukt og grønt. Det er viktig at de foreslåtte unntaksmulighetene utformes slik at kravet ikke får negative effekter for helse og miljø. 

Forutsetning for vellykket gjennomføring

En vellykket gjennomføring forutsetter en bred og tidlig involvering av hele emballasjens verdikjede, og at produsenter og importører og andre aktører i verdikjeden allerede nå forbereder seg på de nye kravene. Arbeidet med å forberede gjennomføring er allerede startet for å sikre rettidig og korrekt gjennomføring i norsk regelverk.  Gjennomføring i norsk rett forutsetter at nødvendige lovhjemler er innført i Norge.

Norske syn som er fremmet

Forslaget er i tråd med overordnet norske innspill til EU-kommisjonens forarbeid. Norge er positive til EU-kommisjonens arbeid med revidert regelverk for emballasje for å fremme en sirkulær økonomi, som bidrar til mindre klimautslipp, mindre tap av naturmangfold, mindre forurensning og bruk av kjemikalier og mindre bruk av jomfruelige arealer. For Norge er det bl.a. viktig med et regelverk som gir insentiv for utvikling av teknologier og sorteringsløsninger. Nye reguleringer må ikke avgrenser framtidige muligheter basert på hva som anses som best tilgjengelige teknologi i dag. Norge støtter krav som fremmer design for sirkulær økonomi og design som minimerer forsøpling, særlig for plastemballasje. Norge ønsker tiltak på EU-nivå som styrker markedet for sirkulære forretningsmodeller for ombruk og materialgjenvinning, og for sekundære råvarer, særlig for plastemballasje.

Miljødirektoratet har sendt inn innspill i forbindelse med EU-kommisjonens høring, der to forhold tas opp. Det første gjelder kravet i artikkel 8(1) om at veldig lette plastbæreposer skal lages av plast som er komposterbar ved industriell kompostering. I Norge går meste av matavfallet til biogassanlegg og ikke til industrielle komposteringsanlegg. Når slik plast går til biogassanlegg vil ikke plasten brytes ned, men sorteres i dag ut i en restfraksjon (rejekt) som går til forbrenning. Dette påvirker nytten ved å bruke komposterbar plast i denne emballasjen i Norge, særlig for ekstra lette plastbæreposer. Norge har derfor oppfordret til at det utformes et unntak for land der høy andel av matavfallet går til biogass anlegg og ikke industrielle komposteringsanlegg.

Det andre innspillet er knyttet bestemmelsen i artikkel 11 om merking av emballasje. For drikkevareemballasje med pant som skal inngå i et pantesystem er pantemerket korrekt og tilstrekkelig merking for riktig avfallshåndtering (dvs innlevering til pantesystem). Det bør ikke være krav om andre merker da dette kan forvirre forbrukerne.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Endring av emballasjedirektivet (del av pakke sirkulær økonomi) - regjeringen.no

Veikart - gjennomgang av krav til emballasje - regjeringen.no

Videreutvikling av produsentansvar i Norge, deloppdrag 2

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2022)677
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Fylker og kommuner

Berører fylker og kommuner i vesentlig grad.

Lenker

• Kommisjonens forslag