Klimakvoter

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver:

En klimakvote er en tillatelse til å slippe ut en viss mengde klimagasser. Et system for handel med klimakvoter kalles kvotesystem. I et kvotesystem finnes det et bestemt antall kvoter som kan selges og kjøpes. Over tid reduseres antall kvoter slik at utslippene av klimagasser totalt sett blir mindre.

EU har sitt eget kvotesystem, Det europeiske kvotesystemet (EU ETS). EU setter et tak på utslippene fra de europeiske bedriftene og aktivitetene som omfattes av systemet.

Norske bedrifter har vært en del av det europeiske kvotesystemet gjennom EØS-avtalen siden 2008. Kvotesystemet dekker omtrent halvparten av de norske utslippene, i hovedsak fra industri og petroleum.

Det finnes også andre land og stater som har innført, eller har planer om å innføre, kvotesystemer på bedriftsnivå. Blant annet California, Kina, Sør-Korea, Quebec, og New Zealand.

I tillegg til kvotesystemer for bedrifter finnes også kvotesystemer på statlig nivå. Kyotoprotokollen etablerer et kvotesystem som forplikter en rekke industriland til å redusere verdens utslipp av klimagasser.  Det kan enten redusereutslipp i eget land eller i andre land. Det betyr at dersom Norge finansierer reduksjon i klimagassutslipp i for eksempel Kina eller Indonesia, så får Norge godskrevet disse reduksjonene på sitt klimaregnskap i Kyotoprotokollen. Siden klimautfordringene er et globalt problem, spiller det ingen rolle om reduksjonene tas i Kina, Indonesia eller Norge. Det viktige er at det globale utslippet totalt sett går ned.

EUs klimamål og kvotesystemet

EU har fastsatt et mål om å redusere sine utslipp med minst 40 prosent i 2030 i forhold til 1990. Utslippsreduksjonene skal tas innenfor EUs grenser.

Målet skal oppfylles gjennom et klimaregelverk. Det består av tre pilarer:

  1. Det europeiske kvotesystemet: Utslippene i dette kvotesystemet skal kuttes med 43 prosent fra 2005 til 2030. Det gjøres ved å redusere antall tilgjengelige kvoter hvert år. Systemet dekker kull- og gasskraftverk, store industribedrifter og petroleumsvirksomhet. Disse utgjør totalt over 11 000 virksomheter som står for litt under halvparten av EU sine utslipp.
  2. Utslipp fra transport, jordbruk, bygg og avfall (innsatsfordelingsforordningen): I tillegg til utslipp fra bedrifter, har vi også klimagassutslipp fra en rekke andre kilder. Som for eksempel transport, jordbruk, bygg og avfall. Disse utslippene er ikke egnet til å regulere gjennom et kvotesystem. Det er vanskelig å tenke seg at for eksempel enhver bileier skal ha sin egen utslippskvote. Disse utslippene reguleres derfor gjennom for eksempel skatter, avgifter, subsidier og andre ordninger som fører til mindre utslipp. EUs innsatsfordelingsforordning sier at disse utslippene skal kuttes med 30 prosent fra 2005 til 2030. Forordningen fordeler innsatsen mellom landene i EU ved at det fastsettes nasjonale mål for utslippskutt. Målene fordeles ut fra landenes BNP per innbygger, samtidig som det tar hensyn til kostnadseffektivitet. Forordningen omfatter i tillegg til transport, jordbruk, avfall og bygg, ikke-kvotepliktige deler av petroleumssektoren og ikke-kvotepliktig industri.
  3. Skog og annen arealbruk: Skog og andre landarealer kan være en kilder til opptak av klimagasser. For eksempel bindes CO2 i trær som vokser. Skog og andre landarealer kan også være kilder til utslipp av klimagasser. For eksempel frigjøres det CO2 når man hogger trær. EU-landene er forpliktet til å sikre at utslippene av klimagasser fra skog og annen arealbruk ikke er større enn opptaket. Det er et eget regelverk om bokføring av utslipp og opptak som brukes til å holde orden på utslipp og opptak i de enkelte landene.

Under Paris-avtalen har både Norge og EU tatt på seg forpliktelser om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 prosent fra 1990 til 2030. Stortinget vedtok i 2015 at Norge skal gå i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimamålene for 2030. En avtale om felles oppfyllelse med EU innebærer at Norge bidrar til å gjennomføre utslippsreduksjoner i både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor i Europa.

 

Det europeiske kvotesystemet (EU ETS)

Det europeiske kvotesystemet omfatter om lag 11 000 virksomheter i EØS-området (EU, Island, Liechtenstein og Norge) og om lag 600 flyselskaper og private operatører. Systemet dekker litt under halvparten av utslippene i EU og omtrent halvparten av de norske utslippene. Om lag 140 norske virksomheter er omfattet. Utslippene innenfor kvotesystemet er hovedsakelig fra gass- og kullkraftverk, bedriftsinterne energianlegg, utvinning av petroleum inkludert offshoreanlegg, raffinerier, treforedling, samt produksjon av jern/stål, ferrolegeringer, aluminium, mineralgjødsel, sement og kalk. Eventuelle utslipp fra anlegg for CO2-håndtering omfattes også. Kvotesystemet omfatter ikke utslipp fra land- og sjøtransport, jordbruk, skogbruk, avfallssektoren eller utslipp fra oppvarming av bygg. 

Kvotesystemets fleksibilitet – kvoteprisen avgjør tiltakene

Klimagasser er skadelige for verdens klima. Skadevirkningene er uavhengig av hvor utslippene finner sted. Det viktige er dermed å begrense de totale utslippene. Hvordan utslippene fordeler seg innenfor kvotesystemet er uvesentlig for klimaeffekten. For å øke kostnadseffektiviteten – størst mulig klimakutt for pengene – gjøres klimakvotene fritt omsettelige, og det legges til rette for kvotehandel mellom virksomhetene. Det er summen av kvoter, kvotetaket, som avgjør klimaeffekten. Økte utslipp fra én virksomhet betyr reduserte utslipp fra en annen. Dette forutsetter at kvotetaket ikke er satt så høyt at utslippene uansett er lavere enn taket.

Kvotepliktige som kan gjennomføre billige utslippsreduksjoner, vil redusere utslippene sine og selge kvoter til kvotepliktige som ønsker å slippe ut mer enn det de har kvoter for. Inntektene fra salg av kvoter finansierer de utslippsreduksjonene som gjør at bedriften ikke lenger trenger kvotene selv. Kvoteprisen avgjør dermed hvilke tiltak som blir lønnsomme å gjennomføre. 

 

Kvoter vs. avgifter

Kvotesystem og CO2-avgiftssystem er begge effektive økonomiske virkemidler i klimapolitikken, men med enkelte viktige forskjeller. I et kvotesystem fastsetter myndighetene den totale mengden av klimagasser som de kvotepliktige virksomhetene kan slippe ut i en viss periode. Kvotemengden utgjør da et øvre tak for utslipp, og prisen på kvotene blir bestemt i markedet. Prisen blir høy hvis det er få kvoter sammenlignet med utslippsnivå uten kvotesystem, og lav hvis det er mange. Prisen vil også variere over tid. CO2-avgiften gir derimot forutsigbar pris på utslipp, men det settes ikke et øvre tak på utslipp på samme måten som i et kvotesystem. Med avgiftsregulering vil størrelsen på utslippene være bestemt av den øvrige økonomiske utviklingen. Et kvotesystem er dermed mer styringseffektivt om det er viktig å holde seg innenfor et gitt utslippsnivå.

Oppgjør av kvoteplikten

Bedrifter som er omfattet av et kvotesystem må levere inn til myndighetene like mange kvoter som de har utslipp. Hver kvote gir rett til å slippe ut ett tonn CO2. En kvotepliktig virksomhet som slipper ut 100 000 tonn et år, må levere inn like mange kvoter til myndighetene for å gjøre opp for kvoteplikten.

Innstramming av kvotemengden

Klimakvotesystemet setter et tak på antall kvoter. Utslippene vil ikke kunne overstige dette taket. Samlet kvotemengde avgjør klimaeffekten av kvotesystemet. Knapphet på kvoter skaper en markedspris på utslippene. Jo høyere pris jo sterkere insentiv har den kvotepliktige til å redusere sine utslipp.

For år 2013 ble det trykket opp om lag 2 milliarder kvoter som virksomhetene i det europeiske kvotesystemet kan bruke til oppfyllelse av kvoteplikten. Hvert år blir den samlede mengden kvoter redusert. Den årlige nedskaleringen av kvotemengden utgjør et fast antall kvoter, for tiden 1,74 prosent av en beregnet kvotemengde for 2010. Med en nedskaleringsfaktor på 1,74 prosent blir kvotemengden for påfølgende år knapt 40 millioner kvoter lavere enn året før, og innen år 2020 vil antall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige være redusert til om lag 1,75 milliarder kvoter. Etter 2020 vil nedskaleringen gå fortere ved at den årlige reduksjonen i kvotemengden økes til 2,2 prosent per år. Kvotemengden vil da kuttes med knapt 50 millioner kvoter per år, eller nesten tilsvarende Norges samlede utslipp. Gjennom årlige reduksjoner i kvotemengden vil utslippene fra de kvotepliktige virksomhetene kuttes med 43 prosent fra 2005 til 2030.

Tildeling av klimakvoter

Samlet kvotemengde må gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige. Kvotene kan enten selges til høystbydende eller tildeles gratis til de kvotepliktige. I det europeiske kvotesystemet er hovedregelen at kvotene skal selges, men nærmere definerte virksomheter har rett til å søke om å få tildelt kvoter vederlagsfritt. Det er også satt av en kvotereserve. Nye og utvidede virksomheter kan søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter fra denne reserven.

 

Nøkkelkomponenter i et kvotesystem på virksomhetsnivå

  • Avgrensing av omfang: Hvilke virksomheter og klimagasser skal være med i systemet? Jo større omfang, desto mer effektivt kan systemet bli.
  • Samlet kvotemengde: Utslippene i kvotesystemet vil ikke kunne overstige samlet antall kvoter. Samlet kvotemengde avgjør dermed miljøeffekten av kvotesystemet. For at systemet skal få effekt må samlet kvotemengde settes lavere enn utslippene ville blitt uten kvotesystemet.
  • Tildeling av kvoter: Samlet kvotemengde må gjøres tilgjengelig for virksomhetene for at systemet skal kunne fungere. Kvotene kan enten selges til høystbydende, noe som gir inntekter til staten eller tildeles vederlagsfritt til virksomheter.
  • Overvåking og kontroll av utslipp: Et kvotesystem må ha regler om overvåking og kontroll av utslipp der det stilles detaljerte krav til hvordan man skal måle hvor store utslipp hver enkelt virksomhet har. Størrelsen på utslippene fremgår av en utslippsrapport som må godkjennes av myndighetene. I den forbindelse kan det kreves at en uavhengig instans har kontrollert (verifisert) utslippsrapporten før den kan leveres til myndighetene.
  • Innlevering av kvoter: Når myndighetene har godkjent utslippsrapporten må den kvotepliktige levere inn riktig antall kvoter til myndighetene. Dette gjøres ved at den kvotepliktige overfører kvotene til oppgjørskonto i kvoteregisteret.
  • Registersystem: Kvoteregisteret er en slags internettbank som holder orden på kvotene. De kvotepliktige har egne konti i nettbanken som viser hvor mange kvoter de har. Kvotene kan flyttes fra konto til konto hvis de kjøpes og selges, og settes til slutt inn på en konto til oppgjør av kvoteplikten. Hver kvote har et unikt serienummer slik at den ikke skal kunne benyttes til oppgjør to ganger.
  • Sanksjoner: Et kvotesystem må ha sanksjoner som kan iverksettes dersom de kvotepliktige ikke overholder forpliktelsene sine, for eksempel at det ilegges et gebyr for hver kvote som mangler i oppgjøret.