Klage på Riksantikvarens vedtak om avslag på søknad om dispensasjon fra kulturminneloven § 8 første ledd for oppføring av toalettbygg og brygge i skjærgårdsparken, Unnerøy i Lindesnes kommune, Vest-Agder fylke

Miljøverndepartementet viser til klage fra Lindesnes kommune datert 4.9.2011 vedrørende Riksantikvarens avslag på søknad om dispensasjon etter kulturminneloven (kml) § 8 første ledd. Vi viser videre til Riksantikvarens saksfremstilling og oversendelse av 14.11.2011. Klagen er fremsatt innenfor klagefristen etter kml § 8 første ledd. Det fremgår av oversendelsen at kommunen har mottatt kopi av oversendelsesbrevet. 

Miljøverndepartementet var på befaring av området den 9.12.2011. Med på befaringen var Lindesnes kommune, Vest- Agder fylkeskommune, Kulturhistorisk museum og Riksantikvaren.

Miljøverndepartementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet frem til at det ikke foreligger grunnlag for å oppheve eller omgjøre Riksantikvarens vedtak når det gjelder oppføring av utedo innenfor gravhaugens sikringssone. Hensynet til de nasjonale kulturminneverdiene i området veier tyngre enn klagers ønske om oppføring av tiltaket på det aktuelle stedet. Klagen tas ikke til følge.

Når det gjelder bygging av ilandstigningsbrygge og opparbeidelse av sti, kan dette aksepteres slik det er beskrevet i søknaden. Da området er rikt på kulturminner vil en eventuell opparbeidelse av sti innenfor servituttområdet, kreve at det foretas arkeologiske registreringer før tiltaket gjennomføres.

Sakens bakgrunn

Det aktuelle området ligger på Unnerøy i Lindesnes kommune og utgjør en del av et større friluftsområde opprettet som skjærgårdspark gjennom servituttavtaler mellom Miljøverndepartementet og grunneiere. Avtalene skal sikre varig rådighet over eiendommen som friluftsområde, og sikre allmennheten tilgang. Området utgjør et viktig kultur- og naturlandskap. På området ligger et gravfelt med to gravhauger som ligger på toppen av en bergkolle, Kongsodden. Begge gravhaugene er tydelig markerte. Området er rikt på kulturminner, ved stranden nord for det aktuelle området ligger to gravfelt, på motsatt side av fjorden ligger et gravfelt, og to gravrøyser ligger markert på topper langs Sniksfjorden.   

I forbindelse med etableringen av friluftsområdet, søkte Lindesnes kommune om å få bygge en utedo og enkel ilandstigningsbrygge. Utedoen er søkt plassert innenfor sikringssonen til gravfeltet, helt inntil bergkollen. I tillegg skal det opparbeides sti, planlagt fra nærmeste bilvei til friluftsområdet(utedoen). Både utedoen og stien er søkt universell utformet. Formålet er å tilrettelegge området best mulig for publikum, samt hindre tilgrising og forurensning gjennom etablering av utedo. Bryggen skal, i tillegg til å sikre allmennheten tilgang med båt til området, bygges for å kunne tømme doen da det ikke planlegges etablering av kjørevei inn til området. Det er ikke planlagt universell adkomst fra sjøsiden.

I medhold av kml § 4 første ledd bokstav j, er gravfelt automatisk fredet. Det følger av kml § 3 at et tiltak ikke kan igangsettes dersom det på en utilbørlig måte skjemmer et automatisk fredet kulturminne. Unntaket fra dette gjelder dersom det foreligger tillatelse etter kml § 8. Riksantikvaren er, iht forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kml § 1, den rette myndighet til å gi en slik tillatelse.

Lindesnes kommune søkte den 3.1.2011 Vest-Agder fylkeskommune om dispensasjon fra kml § 3, jf lovens § 8 for tiltaket. Fylkeskommunen oversendte søknaden til behandling hos Riksantikvaren 24.1.2011. Samtidig ble søknaden sendt til Kulturhistorisk museum for uttalelse. Fylkeskommunen anbefalte dispensasjon for tiltaket i sin oversendelse, mens Kulturhistorisk museum frarådet dispensasjon i sin uttalelse av 13.4.2011. Riksantikvaren avslo søknaden i vedtak av 10.8.2011. Vedtaket ble påklaget av Lindesnes kommune den 4.9.2011. Riksantikvaren opprettholdt sitt vedtak og oversendte deretter saken til Miljøverndepartementet 14.11.2011 for endelig behandling.

I etterkant av befaringen den 9.12.2011 hadde departementet behov for ytterligere opplysninger i saken og sendte kommunen et brev den 16.1.2012. Lindesnes kommune besvarte henvendelsen den 18.1.2012. Departementet sendte et brev med spørsmål til Riksantikvaren den 13.3.2012 og fikk svar den 14.3.2012.

Klagers anførsler, jf klagebrev datert 4.9.2011

Klager påpeker at helt siden Lindesnes kommune fikk aksept av departementet for å starte arbeidet med opprettelse av skjærgårdspark i Lindesnes (i år 2000), har kommunen arbeidet målrettet for å innlemme viktige friluftsarealer i parken. Tilrettelegging på stedets og naturens premisser har hele tiden vært en forutsetning.

Klager er sterkt uenig i at det omsøkte tiltaket er ”utilbørlig skjemmende”. Både utedoen (med torv på taket) og den beskjedne brygga, blir laget i naturstein og vil være nesten usynlige for omgivelsene. Klager mener det er feil av Riksantikvaren å karakterisere tiltaket som lite naturtilpasset. Kommunen har tilsvarende anlegg andre steder i skjærgårdsparken som i hele regionen omtales som særskilt godt naturtilpasset. Klager er av den oppfatning at tiltaket er planlagt i tråd med de signaler som er gitt fra Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Vest-Agder og Vest -Agder fylkeskommune når det gjelder naturvennlig tilrettelegging.

Klager mener videre at tiltaket ikke kommer i direkte konflikt med det automatisk fredete kulturminnet. Det er heller ikke mulig, innenfor de grenser servituttavtalen setter, med en alternativ plassering av tiltaket. Utedoen er avhengig ilandstigningsbryggen da toalettet må tømmes fra båt, som øvrige toaletter i skjærgårdsparken. Det er ikke kjørevei inn til strandområdet, men det planlegges anlagt en sti for å gjøre området universelt tilgjenglig.

Øvrige opplysninger i klagers svarbrev av 18.1.2012

Klager opplyser at opparbeidelse av planlagt sti mellom bilvei og det aktuelle området skal skje ved at terrenget, i den beskjedne grad det er nødvendig, planeres. Humusdekket tas bort i en bredde på inntil 1,5 m og stien tilføres maskingrus for å få jevn overflate. Motivet for denne opparbeidelsen er at området skal gjøres tilgjenglig for rullestolbrukere, barnevogner og syklister m.fl. Selve veien er ikke en del av skjærgårdsparkområdet, men rettigheten til opparbeidelse av stien følger av servituttavtalen med grunneierne i området. Stien vil komme helt inn mot Kongshaugen. Både utedoen og stien er universell utformet og koblet sammen for tilgjenglighet til ulike brukergrupper.

Klager påpeker at en alternativ plassering av utedoen innenfor området eventuelt må legges slik at denne står helt åpent på stranda med lang brygge utover til dypt nok vann. Dette ville vært en ekstremt lite naturvennlig tilrettelegging. En utvidelse av selve servituttområdet er samtidig lite reell.

Riksantikvarens merknader, jf. oversendelse datert 14.11.2011

Riksantikvaren påpeker at toalettbygningen er planlagt plassert innenfor gravfeltets sikringssone. Sikringssonen fungerer som en minimumsgrense for det areal kulturminnet trenger som buffer og vern mot tiltak. Sikringssonen skal videre hindre at kulturminnene skades. Med den foreslåtte plasseringen er utedoen i direkte konflikt med kulturminnet.
Gravhauger og deres kulturmiljø er høyt prioriterte kulturminnekategorier. Det kreves derfor at store samfunnsinteresser står på spill før dispensasjon for tiltak som vil virke utilbørlig skjemmende på disse, innvilges. De omsøkte gravminnene ligger i dag nærmest urørt i et landskap med tilsvarende automatisk fredete kulturminner, og gravenes opplevelses-, kunnskaps- og kildeverdi er bevart. Gravfeltet på Unnerøy har i kraft av sin alder og vitenskapelige verdi, nasjonal verdi og inngår i en naturlig sammenheng med nærliggende kulturminner.

Riksantikvaren påpeker at det ikke er tiltakets eksteriør og utforming som er vurdert som utilbørlig skjemmende. Tiltaket har en utilbørlig skjemmende virkning på de automatisk fredete kulturminnene. Den omsøkte toalettbygningen, bryggen og opparbeidelse av sti vil i seg selv være et fremmedelement i gravrøysenes umiddelbare nærhet og dermed forstyrre gravenes opplevelsesverdi. Den trafikken tiltaket vil innebære vil også øke faren for skader og gravenes vitenskapelige kildeverdi vil da gå tapt. For øvrig viser Riksantikvaren til at selv om de i sitt avslag har påpekt at søknaden mangler opplysninger om tiltakets utforming og plassering, så har dette forholdet ikke hatt betydning for direktoratets avslag.

Riksantikvaren viser videre til at det ikke fremkommer av saken at annen plassering av tiltaket er vurdert, men direktoratet legger til grunn at det finnes alternative plasseringer av tiltaket selv om dette er en utfordring innenfor skjærgårdsparkens begrensede areal.

Riksantikvaren konkluderer med at det ikke finnes tilstrekkelig tungtveiende samfunnsinteresser i saken til å kunne innvilge dispensasjon etter kml § 8. Alternativ plassering av tiltaket er ikke vurdert godt nok og en tillatelse til inngrep i gravfeltets sikringssone vil ikke være i samsvar med gjeldende dispensasjonspraksis.

Riksantikvaren opprettholder sitt avslag av 10.8.2010.

Riksantikvarens svarbrev av 14.3.2012

I brev av 13.3.2012, ba departementet Riksantikvaren om presisering i saken ift. om bygging av ilandstigningsbrygge og opparbeidelse av sti isolert sett kan vurderes å være utilbørlig skjemmende etter kml § 3.

Riksantikvaren svarte på bakgrunn av innsendte opplysninger i saken og befaringen den 9.12.2011, at bygging av brygge og opparbeidelse av sti vil være skjemmende elementer i kulturminnets nærmiljø men de vil isolert sett ikke ha en utilbørlig skjemmende virkning på gravminnene.

Departementets merknader

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigste kildene til vårt lands tidligste historie. Uten særskilt tillatelse er det ikke adgang til å sette i gang tiltak som vil kunne virke inn på automatisk fredete kulturminner jf. kml §§ 3 og 8. De automatisk fredete kulturminnenes vitenskapelige og miljømessige verdier er til en viss grad knyttet til det stedet de ligger. Det er derfor en målsetting å bevare flest mulig av disse kulturminnene intakt i sine naturlige omgivelser. Dette innebærer at tiltakshaver/utbygger bør søke å planlegge nybygg og anlegg slik at de i størst mulig grad unngår å berøre kjente arkeologiske kulturminner. 

Etter kml § 3 er det i utgangspunktet forbudt å ”sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner”.

Riksantikvaren er gjennom forskrift av 20.5.2000 om faglig ansvarsfordeling mv etter kulturminneloven gitt myndighet etter kml § 8 første ledd til å avgjøre om et tiltak kan gjennomføres og eventuelt fastsette vilkår for tillatelsen.

Departementet kan, i behandlingen av klagesaken, prøve alle sider av saken herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf forvaltningsloven § 34, andre ledd.

Til saken

I gjeldende sak må det vektlegges at området rundt gravhaugen er ubebygd og at gravfeltet er godt bevart og urørt. Gravfeltet som ligger på toppen av Kongsodden, har en meget markert plassering og inngår som en viktig del av det eksisterende kultur- og naturmiljøet i området. Gravfeltet inngår videre i en naturlig sammenheng med nærliggende kulturminner. Departementet er enig med Riksantikvaren i at omsøkte plassering av utedoen innenfor gravfeltets sikringssone, jf kml § 6, er utilbørlig skjemmende i forhold til gravfeltet og gravhaugene, jf kml § 3. Spørsmålet er om det kan gis dispensasjon fra kml § 3, jf. kml § 8, for tiltaket.

Kommunens behov for gjennomføringen av tiltaket må vurderes opp mot hensynet til kulturminnet. Tiltaket er et viktig ledd i tilretteleggingen for allment bruk av det aktuelle skjærgårdsområdet. Tiltaket forhindrer også forurensning av området. Nødvendigheten av at bryggen og utedoen må ligge i nærheten av hverandre, er også fullt forståelig. Departementet mener imidlertid at utedoens plassering helt inntil Kongsodden vil være uheldig og vil kunne medføre skade og slitasje på gravfeltet. Det legges spesielt vekt på at gravfeltet er nærmest urørt og veldig godt bevart. Gravfeltet på toppen av haugen, utgjør en naturlig del av kulturmiljøet i området og har en spesiell opplevelsesverdi.  

Departementet har bedt kommunen, i brev av 16.1.2012, om å komme med en konkret faglig vurdering av en alternativ plassering av tiltaket innenfor servituttområdet. Kommunen har vist til at den eneste løsningen blir at utedoen plasseres slik at den står helt åpen på stranda med lang brygge utover til dypt nok vann. Kommunen konkluderer med at dette vil være en ekstremt lite naturvennlig tilrettelegging.

Departementet mener med grunnlag i forelagte dokumenter i saken og befaring den 9.12.2011 at kommunen kunne ha utredet bedre ulike plasseringsmuligheter, med formål å ta hensyn til kulturminnet i området. Kommunen har etter departements vurdering, ikke belyst alternative plasseringsmuligheter godt nok og det er fortsatt uklart om en alternativ plassering av utedoen som samtidig tar hensyn til kulturminnet innenfor servituttområdet lar seg gjennomføre.

Departementet mener at hensynet til kulturminnet i gjeldende sak veier tyngre enn kommunes behov for å plassere utedoen på det omsøkte stedet. Departementets konklusjon blir derfor at det ikke kan gis dispensasjon, etter kml § 8, for plassering av utedoen slik beskrevet i søknaden til kommunen.

Departementet har vurdert oppføring av utedoen, bryggen og opparbeidelse av stien som et samlet tiltak da disse er avhengig hverandre. Dersom kommunen velger å oppføre bryggen og opparbeide sti som beskrevet i søknaden, viser departementet til Riksantikvarens brev av 14.3.2012. Departementet er enig i Riksantikvarens vurdering om at bygging av brygge og opparbeidelse av sti isolert sett ikke vil ha en utilbørlig skjemmende virkning på gravminnene

Forholdet til naturmangfoldloven (lov av 19.6.2009 nr. 100)

Naturmangfoldloven trådte i kraft 1.7.2009.

Departementet viser til at det er ilandstigningsbryggen og stien som tillates og at det er disse tiltak som vurderes i forhold til naturmangfoldloven.

Stien som skal opparbeides vil gå fra nærmeste bilvei i området og helt ned til strandområdet i skjærgårdsparkområdet. Ilandstigningsbryggen skal bygges inntil strandlinjen like ved kongshaugen slik vist i søknaden. Det aktuelle skjærgårdsområdet utgjør forøvrig et viktig kulturmiljø og skal benyttes som friluftsområde av allmennheten. I henhold til naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og det skal framgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er tatt hensyn til og vektlagt i vurderingen av saken. Forvaltningsmålene i §§ 4 og 5 trekkes også inn i skjønnsutøvingen. De nevnte bestemmelser i naturmangfoldloven har således betydning både for tilrettelegging av beslutningsgrunnlaget knyttet til naturmangfoldet og for selve den skjønnsmessige avveining som finner sted ved avgjørelsen etter kulturminneloven. Omtalen av vurderinger og vektlegginger av forvaltningsmålene og prinsippene skal tilpasses den enkelte sak. Det betyr at omfanget av naturmangfold som berøres av beslutningen, virksomhetens omfang, varighet og risiko for skade vil få betydning for hvor omfattende omtalen skal være. Miljøkonsekvensene av tiltaket skal vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv, der hensynet til tiltaket og eventuelt tap eller forringelse av naturmangfoldet på sikt avveies. Etter lovens § 8 skal offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet så langt det er rimelig, bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger.

Miljøverndepartementet legger til grunn at det er begrenset kunnskap om naturmangfold i fredningsområdet. Riksantikvaren har i sin oversendelse vist til at tiltaket er i følge Direktoratet for naturforvaltnings Naturdatabase ikke i konflikt med nasjonale eller lokale viktige naturtyper, selv om det er innenfor området er lokaliteter som er vurdert som lokalt viktige naturtyper. Departementet vurderer det derfor som lite sannsynlig at tiltakene vil føre til en negativ utvikling for artene og naturtypene i området. Kunnskapskravet i naturmangfoldloven § 8 anses følgelig for oppfylt.

Miljøverndepartementet legger videre til grunn at selv om kunnskapsgrunnlaget er begrenset foreligger det nok kunnskap om effekten av tiltaket til at føre -var- prinsippet ikke får vekt i denne saken, jf. naturmangfoldloven § 9.

Prinsippet i naturmangfoldloven § 11 om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver får ikke særlig betydning ettersom tiltaket er av begrenset omfang.

Under henvisning til overnevnte vurderer departementet det derfor som lite sannsynlig at tiltaket vil føre til en negativ utvikling for artene og naturtypene i området. Kunnskapskravet i naturmangfoldsloven § 8 anses følgelig som oppfylt.

Konklusjon

Miljøverndepartementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet frem til at det ikke foreligger grunnlag for å oppheve eller omgjøre Riksantikvarens vedtak hva gjelder oppføring av utedo innenfor gravhaugens sikringssone. Hensynet til de nasjonale kulturminneverdiene i området veier tyngre enn klagers ønske om oppføring av tiltaket på det aktuelle stedet. Klagen tas ikke til følge.

Når det gjelder bygging av ilandstigningsbrygge og opparbeidelse av sti, kan dette aksepteres slik det er beskrevet i søknaden. Da området er rikt på kulturminner vil en eventuell opparbeidelse av sti innenfor servituttområdet, kreve at det foretas arkeologiske registreringer før tiltaket gjennomføres.

Da Riksantikvarens vedtak er delvis omgjort kan klager kreve å få dekket saksomkostninger etter fvl § 36.

Med hilsen

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Zubair Ali Syed
rådgiver

Kopi:
Riksantikvaren