Høyring om endringar i arkivforskrifta

Kulturdepartementet sender på høyring eit notat med framlegg til to justeringar i arkivforskrifta. 1) Journalføring av dokument i innsynssaker – 2) Arkivmessig behandling av tekstmeldingar

Status: Under behandling

Høringsfrist: 15.01.2011

Høringsbrev

Vår ref.: 2010/03516 KV IE:amb

Høyring om endringar i arkivforskrifta: 1) Journalføring av dokument i innsynssaker – 2) Arkivmessig behandling av tekstmeldingar

Kulturdepartementet sender med dette på høyring eit notat med framlegg til to justeringar i forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv (arkivforskrifta).

Høyringsfristen er 15. januar 2011.

Høyringsdokumenta er tilgjengelege på regjeringa.no på følgjande nettadresse: http://www.regjeringa.no/nb/dep/kud/dok/hoeringer.html?id=1958.

Vi ber høyringsinstansane vurdera om det er behov for å senda saka vidare til underliggjande organ eller andre relevante institusjonar som ikkje er oppførte på høyringslista.

Vi ber om at høyringsfråsegnene også blir sende elektronisk til postmottak@kud.dep.no.

Forskrift om offentlege arkiv har mellom anna heimel i lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova). Gjeldande lov og forskrift er tilgjengelege på Lovdata under følgjande adresser:

http://www.lovdata.no/all/hl-19921204-126.html 
http://www.lovdata.no/for/sf/ku/ku-19981211-1193.html

Med helsing


Roy Kristiansen e.f.
ekspedisjonssjef

Ingvar Engen
seniorrådgjevar

 

Høringsnotat

Kulturdepartementet 12. oktober 2010
Sak 2010/03516

Høyringsnotat om endringar i forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv
– journalføring av dokument i innsynssaker
– arkivmessig behandling av tekstmeldingar

1. Kva saka gjeld

Framlegget til forskriftsendringar gjeld to avgrensa tema, det eine spørsmålet om journalføring av dokument i saker om innsyn etter offentleglova, det andre spørsmålet om dokumentasjon og arkivering av saksrelevant informasjon som blir formidla gjennom tekstmeldingar (sms).

Når det gjeld det første spørsmålet, inneber endringsframlegget ei klargjering av at eit offentleg organ ikkje har plikt til å registrera i journalen alle dei inn- og utgåande som oftast e-postbaserte dokumenta som oppstår i samband med den standardiserte masse- behandlinga av krav om innsyn etter offentleglova. Dette er i samsvar med innarbeidd praksis og inneber mellom anna at organet ikkje treng journalføra eit utgåande dokumentet som gjev heilt eller delvis avslag på innsynskravet dersom avslaget berre er grunngjeve med tilvising til dei aktuelle lov- og forskriftsheimlane slik som føreskrive i offentleglova § 31 første ledd. Derimot vil det vera plikt til å journalføra eit utgåande dokument som nærmare drøftar og grunngjev eit heilt eller delvis avslag på eit innsynskrav, og også eit innkome dokument som inneheld ei eiga drøfting og grunngjeving for innsynskravet. Det er også plikt til å journalføra inn- og utgåande dokument i ei eventuell klagesak etter offentleglova § 32.

Vi strekar under at alle dei nemnde dokumenta i innsynssaker som ikkje treng journalførast, like fullt må reknast som saksdokument for organet, og at dei har verdi som dokumentasjon. Dei skal difor arkiverast. Men Riksarkivaren har i brev av 11. desember 2009 gjort vedtak om at innsynskrav og svar på slike kan kasserast når organet ikkje lenger har behov for å oppbevara dei av administrative og juridiske omsyn. Det er presisert at dette kassasjonsvedtaket ikkje gjeld innsynskrav som fører til ”omfattende drøfting og særskilt begrunnelse”.

Når det gjeld det andre spørsmålet, inneber endringsframlegget at det blir fastsett i arkivforskrifta at informasjon som blir formidla gjennom tekstmeldingar på mobiltelefon, kan handterast på same måte som informasjon frå telefonsamtaler. Dette betyr at organet ikkje i noko tilfelle vil ha plikt til å arkivera og journalføra ei tekstmelding som eit eige, sjølvstendig dokument, men slik framlegget er utforma, vil det ikkje vera noko forbod mot dette. Spørsmålet om i kva grad eit organ vil ha plikt til å dokumentera og arkivera informasjon i tekstmeldingar, skal avgjerast på same grunnlag som spørsmålet om dokumentasjon og arkivering av munnleg informasjon. Det betyr at det er føresegna i forvaltningslova § 11 d andre ledd som skal leggjast til grunn. Her heiter det at dersom ein part gjennom munnlege forhandlingar, konferansar eller telefonsamtaler gjev ”nye opplysningar eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken”, skal dei ”så vidt mulig” nedteiknast eller protokollerast.

Ei slik nedteikning eller protokollering inneber at dei aktuelle opplysningane kjem inn i eit organinternt dokument, anten ved at dei blir skrivne inn i eit dokument som finst frå før, eller ved at det oppstår eit nytt dokument med dei aktuelle opplysningane anten åleine eller som ein del av eit større informasjonsinnhald. Eit slik dokument vil pr. definisjon ha verdi som dokumentasjon og skal difor arkiverast. Derimot vil det ikkje vera plikt til å registrera det i journalen. Her gjeld føresegna i arkivforskrifta § 2-6 første ledd tredje punktum om at organinterne dokument registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg, jf. nærmare om dette under pkt. 3 nedanfor.

2. Kort om gjeldande rett

Etter arkivforskrifta § 2-6 skal eit offentleg organ registrera inngåande og utgåande dokument i journalen dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Det er vidare eit generelt krav at eit dokument må reknast som saksdokument for organet etter offentleglova § 4. Etter definisjonen i denne paragrafen i offentleglova omfattar dette dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller dokument som organet sjølv har oppretta. Dessutan må dokumentet gjelda ansvarsområdet eller verksemda  til organet. Elles er det i offentleglova § 4 tredje ledd også ein del andre presiseringar av ulike typar av dokument som ikkje skal reknast som saksdokument for organet. Vi finn det ikkje nødvendig å gå nærmare inn på desse avgrensingane her.

Sjølv om ein ikkje treng å registrera eit dokument i journalen, kan ein ha plikt til å arkivera dokumentet. For at det skal vera arkivplikt, er det tilstrekkeleg at dokumentet anten er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon. I praksis vil desse to kriteria ofte vera samanfallande, fordi det i utgangspunktet er saksbehandlinga som skal dokumenterast, men dette er ikkje nødvendigvis alltid tilfelle. Dermed kan ein av og til koma i den situasjonen at ein har plikt til å arkivera eit inn- eller utgåande dokument utan at ein samstundes har plikt til å registrera det i journalen.

Med omsyn til organinterne dokument følgjer det av arkivforskrifta § 2-6 første ledd tredje punktum at dei skal registrerast i journalen så langt organet finn det tenleg. Det vanlege for organinterne dokument er dermed at ein har plikt til å arkivera dei, men ikkje til å registrera dei i journalen. Unntaket er dei spesielle organinterne dokumenta som er rekna opp i arkivforskrifta § 2-6 første ledd fjerde punktum, og som viser vidare til offentleglova og offentlegforskrifta. Her må spørsmålet om journalføringsplikt avgjerast på same måte som for inngåande og utgåande dokument, dvs. at dei skal registrerast i journalen dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.

Arkivlov og forskrift byggjer på eit teknologinøytralt dokumentomgrep, men dei nærmare reglane er utforma med utgangspunkt i det tradisjonelle papirdokumentet og tradisjonell postombering. Eit uttrykk for dette er at arkivforskrifta inneheld særskilde føresegner om alternative dokumentformer og kommunikasjonsmåtar. Såleis er det i § 2-13 fastsett særskilt at saksdokument i offentlege organ kan lagrast elektronisk, men det er samstundes fastsett på kva vilkår det må skje. Når det gjeld kommunikasjonsform, er det fastsett særskilt i § 3-2 at dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter forskrifta dersom dei etter form eller innhald må reknast som saksdokument for organet.

Det er ikkje gjort tilsvarande presiseringar når det gjeld andre kommunikasjonsformer. 

3. Dokument i innsynssaker

3.1 Bakgrunn

Framlegget til forskriftsendring i dette spørsmålet er ikkje meint å endra innarbeidd praksis. Såleis er det – i alle fall i departementa, der talet på innsynskrav er særleg høgt – i samsvar med langvarig praksis at ein som hovudregel ikkje journalfører dei dokumenta som oppstår som eit resultat av den standardiserte massehandteringa av ordinære krav om innsyn etter offentleglova. Så langt vi veit, har dette vore vanleg praksis både før og etter at dei noverande journalføringsreglane tok til å gjelda gjennom arkivforskrifta frå 1. januar 1999. Det er ikkje haldepunkt for å tru at iverksetjinga av arkivforskrifta hadde som intensjon å endra innarbeidd praksis på dette punktet.

Ordlyden i gjeldande arkivforskrift fangar ikkje utan vidare opp moglege avgrensingar i journalføringsplikta som kan seiast å ha sitt grunnlag i innarbeidd praksis og reelle omsyn. Også for Sivilombodsmannen synest sjølve ordlyden å ha vore utslagsgjevande da han i ei fråsegn av 8. april 2008 konkluderte med at ”Arbeids- og inkluderingsdepartementets manglende journalføring av innsynsbegjæringer og andre inn- og utgående dokumenter i innsynsaker er i strid med arkivforskriften § 2-6”.

På bakgrunn av denne fråsegna gjorde Kulturdepartementet ei nærmare vurdering av det aktuelle tolkingsspørsmålet i eit brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet av 18. februar 2009. Her gjorde vi det først klart at alle dokument som oppstår i samband med den standardiserte massehandteringa av innsynskrav, utan tvil har verdi som dokumentasjon, og at dei difor ikkje kan gjerast til gjenstand for arkivavgrensing etter reglane i arkivforskrifta. Vi understreka at organet følgjeleg har plikt til å arkivera dei aktuelle dokumenta og oppbevara dei som ein del av det samla arkivmaterialet til organet. Vi viste til at dokumenta dermed ikkje kan fjernast frå arkivet for fysisk sletting eller destruksjon utan i samsvar med kassasjonsføresegner gjevne i medhald av arkivlova § 12 eller etter særskilt samtykke frå Riksarkivaren.

Når det så gjaldt spørsmålet om journalføringsplikt, peikte vi på at eit vilkår etter ordlyden var at dokumenta i tillegg til å ha dokumentasjonsverdi også måtte vera gjenstand for saksbehandling. Vi konkluderte drøftinga på dette punktet med at det er rettsleg usikkert om den standardiserte massehandteringa av innsynskrav er å oppfatta som saksbehandling i arkivforskrifta si meining. I den vidare tolkinga vår bygde vi difor på den føresetnaden at dei aktuelle dokumenta var dekte av ordlyden i føresegnene om journalføringsplikt i arkivforskrifta. Men vi la til grunn at dette likevel ikkje automatisk førte til at det låg føre journalføringsplikt.

Vi viste til at føresegnene om journalføringsplikt i arkivforskrifta § 2-6 andre punktum er utforma med sikte på å sikra journalføring av vanlege inn- og utgåande dokument, og at dei ikkje fullt ut tek omsyn til at det på spesielle område kan vera etablert eigne system som oppfyller dei same omsyn som journalføring. Vi meinte difor at føresegnene om journalføring i arkivforskrifta i enkelte situasjonar som eventuelt er dekte av ordlyden, måtte tolkast innskrenkande. Som grunngjeving for ei slik innskrenkande tolking viste vi til at det er lang tradisjon for den praksis som er etablert, og at det heller ikkje var påvist noko behov for å endra praksis. Vi gjorde gjeldande at reelle omsyn tilsa at det ikkje kunne vera plikt til å journalføra slike dokument. Her viste vi til at ei plikt til å journalføra alle innsynskrav ville innebera ein fare for ei sjølvgenererande oppsvulming av journalane.

Vår samla konklusjon var difor at det ikkje var i strid med arkivforskrifta at dei nemnde dokumenta i innsynssaker ikkje vart journalførte, og at det difor ikkje var nødvendig å leggja om gjeldande praksis. Denne tolkinga var lagd fram for Lovavdelinga i Justisdepartementet på førehand.

I ei ny fråsegn av 2. april 2009 uttalte Sivilombodsmannen mellom anna at dei reelle omsyn som vi hadde vist til, frå ein rettspolitisk synsvinkel kunne ha ”atskillig for seg”, men han meinte at dei ikkje kunne tilleggjast ei slik vekt som rettskjelde at dei kunne setja til sides ein forholdsvis klar og eintydig ordlyd. Han konkluderte difor med at arkivforskrifta måtte endrast dersom departementet etter ei nærmare vurdering kom til at det var tungtvegande grunnar til at det ikkje burde vera plikt til å journalføra dokument i innsynssaker.

Dette førte til at Kulturdepartementet la saka fram for Lovavdelinga på nytt i brev av 4. mai 2009.

I sitt svar av 7. desember 2009 heldt Lovavdelinga fast ved at standpunktet i vårt brev av 18. februar 2009 framleis hadde mykje for seg. Likevel konkluderte Lovavdelinga denne gongen med å tilrå ei forskriftsendring, slik at det tydeleg skulle gå fram at vanlege innsynskrav og svar på desse ikkje er omfatta av plikta til journalføring.

3.2 Vurdering

Departementet er samd med Lovavdelinga i at det vil vera ein føremon for brukarane av forskrifta dersom det går klart fram av sjølve ordlyden kva handlingsrom dei har med omsyn til registrering av dokument i innsynssaker. Det at spørsmålet om den arkivmessige behandlinga av slike dokument er teke opp på den måten det no har skjedd, gjer også at det på dette området er oppstått eit særskilt behov for klargjering.

Vi legg til grunn at det ikkje er aktuelt å endra den praksis som har utvikla seg, og som går ut på at departementa – og truleg også ein del andre større organ der talet på innsynskrav er stort – ikkje registrerer i journalen ordinære inn- og utgåande dokument i slike saker. Jamvel om det kanskje er råd å tenkja seg at slik journalføring kunne skje på ein meir automatisert måte enn tradisjonell manuell registrering, er det vanskeleg å sjå føre seg at det ikkje ville trekkja etter seg ein god del meirarbeid likevel.

Det som også talar mot slik registrering, er at talet på innsynskrav i mange organ – ikkje minst i departementa – er så høgt at slike registreringar ville bli nokså dominerande i journalen. Det ville ikkje bidra til å gjera det enklare for brukarane å skaffa seg oversikt over alle dei andre registreringane i journalen og å identifisera og sortera ut dokument og saker som det kunne vera meir interessant å få innsyn i.

Rett nok kunne kanskje det å bruka journalen til å identifisera innsynskrav frå andre vera eit poeng for til dømes medieredaksjonar som ønskjer å følgja med i kva for saker konkurrentane deira er på sporet av. Men departementet har ikkje registrert at dette er noko allment ønske, og finn uansett ikkje at eit eventuelt slikt omsyn kunne tilleggjast avgjerande vekt.

Departementet vil igjen streka under at plikta til å arkivera alle dokument i innsynssaker står fast, og at alle organ må sikra seg at dokumenta blir oppbevarte på forsvarleg måte inntil det tidspunktet organet sjølv ikkje lenger har behov for dei av administrative og juridiske omsyn.

Departementet vil elles streka under at det berre er dei ordinære dokumenta som gjeld den standardiserte massehandteringa av innsynskrav etter offentleglova som ein kan la vera å journalføra. Vi viser til nærmare presiseringar nedanfor.

3.3 Framlegg

Med tilvising til grunngjevinga ovanfor gjer departementet med dette framlegg om følgjande endring i arkivforskrifta:

I forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv skal § 2-6 første ledd lyda:

§ 2-6. Journalføring og anna registrering

       Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Dokument i saker om innsyn treng ikkje registrerast, med mindre dei gjeld eller inneheld ei nærmare grunngjeving eller ein klage. Organinterne dokument, jf. § 1-1 til § 1-3, registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg. Desse organinterne dokumenta skal likevel alltid journalførast:

a)

dokument som omtalt i offentleglova § 14 andre ledd

b)

dokument som omtalt i offentleglova § 16 fyrste ledd bokstav a til d, § 16 andre ledd og § 16 tredje ledd første punktum

c)

dokument som omtalt i offentlegforskrifta § 8.

Dokument som skal haldast utanfor arkivet etter § 3-18 fyrste ledd og § 3-19 i føresegnene her, skal ikkje journalførast.

Framlegget inneber at det ikkje er plikt til å registrera i journalen alle dei inn- og utgåande dokumenta som oppstår i samband med den standardiserte massebehandlinga av krav om innsyn etter offentleglova. Det betyr at ein ikkje treng journalføra eit innsynskrav som berre inneheld ein referanse til eitt eller fleire dokument som organet kan identifisera i journalen, anten fordi referansen inneheld saks- og eller dokumentnummer eller andre eintydig identifiserande kjenneteikn.

Slik framlegget er utforma, skal innsynskravet derimot journalførast dersom det inneheld ei nærmare grunngjeving. Eit innsynskrav etter offentleglova krev aldri noka slik grunngjeving, men det skjer likevel av og til at den som søkjer innsyn, kjenner behov for å forklara nærmare kvifor vedkomande ønskjer innsyn i dokumentet. Vi legg til grunn at ein også har plikt til å journalføra eit dokument som er svar på eit slikt innsynskrav, jamvel om dette dokumentet i seg sjølv ikkje inneheld noka nærmare grunngjeving.

Derimot følgjer det av framlegget ovanfor at det ikkje er plikt til å journalføra eit svar på eit innsynskrav som ikkje inneheld noka nærmare grunngjeving. Føresetnaden er at svaret – i tilfelle heilt eller delvis avslag – ikkje inneheld noka anna grunngjeving enn ei tilvising til dei aktuelle lov- og forskriftsheimlane m.m. slik som føreskrive i offentleglova § 31 første ledd.

Etter offentleglova § 31 andre ledd kan den som har fått avslag, innan tre veker krevja ei nærmare grunngjeving for avslaget. Det dokumentet der eit slikt krav blir sett fram, skal alltid journalførast, jf. at det i ordlyden i framlegget ovanfor står ”gjeld eller inneheld”. Også svaret med den nærmare grunngjevinga skal sjølvsagt journalførast.

Det følgjer elles av framlegget at ein klage på avslag etter offentleglova § 32 skal alltid journalførast. Også svaret på klagen og eventuelt anna brevskifte i saka skal journalførast.

Vi strekar under at slik endringsframlegget ovanfor er formulert – ”treng ikkje registrerast, med mindre” – er det ikkje noko forbod mot å journalføra også dei omtalte standardiserte inn- og utgåande dokumenta i innsynssaker dersom organet finn dette tenleg.

4. Tekstmeldingar

4.1 Bakgrunn

Framlegget til forskriftsendring i dette spørsmålet er meint å leggja til rette for ein praktisk gjennomførleg måte for offentlege organ å innretta seg når det gjeld å handtera eventuell saksrelevant informasjon som blir formidla gjennom tekstmeldingar på mobiltelefon, såkalla sms-ar.

Bakgrunnen er at Sivilombodsmannen i ei fråsegn av 19. oktober 2009 til Statsministerens kontor har uttalt at det ”neppe [kan] være tvilsomt” at ut- og inngåande meldingar som blir lagra på ein mobiltelefon, utgjer eit dokument etter arkivlova og offentleglova.

I fråsegna er det vidare vist til at eit slikt dokument vil kunna vera eit saksdokument for organet med mindre det dreier seg om reint private brev eller meldingar, eller brev og meldingar som statsrådar og andre politikarar mottek i deira eigenskap av politikarar. Sivilombodsmannen uttaler i tillegg at også for dokument som etter sitt innhald må reknast å gjelda ei forvaltningssak, må det likevel trekkjast ei nedre grense for kva det er rimeleg å sjå på som eit saksdokument.

Dette, seier han, vil etter omstenda kunna vera aktuelt for mellom anna e-brev og sms-ar som einast inneheld praktiske opplysningar eller avklaringar utan å ha noko direkte å seia for behandlinga av saka. Basert på ei alminneleg språkforståing synest det ikkje utan vidare naturleg å sjå på slike meldingar som saksdokument for organet. Med tilvising til at slik utveksling av praktisk informasjon mv. truleg går føre seg i monaleg omfang i offentleg forvaltning, meiner han at også effektivitetsomsyn og vurderingar av kva som er formålstenleg, tilseier at det må vera akseptabelt å avgrensa omgrepet sakdokument mot denne forma for korrespondanse.

På grunnlag av dette har Sivilombodsmannen i den nemnde fråsegna vurdert tre konkrete tekstmeldingar som han hadde fått tilgang til frå Statsministerens kontor. To av dei meinte han var av ein slik art at det ikkje var rimeleg å rekna dei som saksdokument, men i det tredje tilfellet kom han til motsett konklusjon.

Det følgjer av dette at Sivilombodsmannen legg til grunn at forvaltninga etter gjeldande rett har plikt til i visse tilfelle å behandla tekstmeldingar arkivmessig på same måte som andre saksdokument etter arkivforskrifta. Det betyr mellom anna at Sivilombodsmannen meiner at det i enkelte tilfelle vil vera plikt til å arkivera og journalføra ei tekstmelding som eit eige dokument.

4.2 Vurdering

Departementet vurderer det slik at den forståinga av gjeldande rett som Sivilombodsmannen har kome fram til, vil vera vanskeleg å følgja i praksis. Vi legg også til grunn at dei omsyn som ligg bak arkivplikta, kan sikrast tilfredsstillande og i mange tilfelle vel så godt gjennom nedteikningsplikta etter forvaltningslova. Også krav om innsyn, både i arkiverte nedteikna opplysningar og i tekstmeldingar som framleis måtte finnast lagra på ein mobiltelefon i organet, kan fremjast på generelt grunnlag, dvs. ved å visa til ei journalført sak eller ei sak eller eit saksfelt som ein på annan måte har kjennskap til er eller har vore til behandling i organet. Det er såleis ikkje noko krav etter offentleglova at den som krev innsyn, må identifisera kvart enkelt dokument, og dermed heller ikkje nokon føresetnad for å få innsyn at ei bestemt tekstmelding lèt seg finna i organet sin journal.

Departementet reknar likevel med at det i enkelte av dei mange ulike organa som til saman utgjer den offentlege forvaltninga, kan finnast situasjonar der det vil vera formålstenleg å arkivera og eventuelt journalføra visse tekstmeldingar som sjølvstendige dokument. Dette kan typisk tenkjast å gjelda til dømes for ein del typetilfelle av likearta meldingar som inngår i eit meir eller mindre standardisert kommunikasjonstilbod frå ein offentleg etat til publikum. Difor er det sjølvsagt ikkje aktuelt å utforma regelverket slik at det hindrar arkivering og eventuelt journalføring dersom eit offentleg organ ønskjer å leggja til rette for det.

Regelverket må difor vera slik at det blir opp til kvart enkelt organ sjølv å avgjera korleis dei vil innretta seg med dette, dvs, i kva omfang og på kva måte dei eventuelt vil leggja til rette for arkivering og journalføring av tekstmeldingar.

Dersom ein skulle gjort arkivering og journalføring av tekstmeldingar til gjennomgåande pliktbasert praksis, ville dette krevja meir omfattande tekniske installasjonar. Det er likevel ikkje kravet til tekniske systemløysingar som først og fremst gjer det problematisk å tenkja seg ei alminneleg plikt til å arkivera og journalføra saksrelevante tekstemeldingar.

Det som talar mot ei slik plikt, er dei utfordringane det ville føra med seg å organisera og etterleva ei ordning som bygde på den føresetnaden at også dei embets- og tenestemennene som sender og mottek store mengder tekstmeldingar, for kvar enkelt av desse meldingane måtte vurdera om dei ville kvalifisera som saksdokument etter offentleglova, og om dei i tillegg kunne seiast å vera gjenstand for saksbehandling og/eller ha verdi som dokumentasjon. Som vist ovanfor har Sivilombodsmannen i tillegg lagt til grunn at det måtte trekkjast ei nedre grense for kva det er rimeleg å rekna som eit saksdokument. Alt i alt gjev dette eit vidt rom for skjønn, og det ville truleg vera vanskeleg å etablera ein nokolunde felles standard for dei vurderingane som i så fall måtte gjerast.

For enkelte tilsette kan omfanget av mottekne tekstmeldingar i løpet av ein travel arbeidsdag vera særleg stort. Truleg har det meste av dette den karakter at det dreier seg om det Sivilombodsmannen omtalar som sms-er som utelukkande inneheld praktiske opplysningar eller avklaringar ”utan direkte betydning for behandlingen av saken”. Men vi kan ikkje sjå bort frå at noko kan ha karakter av ”opplysningar og anførsler knyttet til selve saken som forvaltningsorganet behandler”. I praksis kan desse kategoriane ofte flyta over i kvarandre. Vi legg difor til grunn at det i mange tilfelle ville vera tilnærma praktisk uoverkomeleg å sortera ut tekstmeldingar som skulle skiljast ut for arkivering og journalføring.

Det er elles grunn til å leggja vekt på at tekstmeldingar er ei kommunikasjonsform som skil seg mykje frå e-post. Rett nok blir også e-post brukt til formidling av praktisk informasjon, og ein kan også her av og til koma i tvil om kva for e-postar som har ei slik form og eit slikt innhald at dei må reknast som saksdokument for organet. Noko av det spesielle med tekstmeldingar er likevel at den som skriv, har svært avgrensa plass til disposisjon, og at meldingane i tillegg til å vera korte ofte blir så pass kryptiske at dei først får meining når dei kan dokumenterast innanfor ein vidare kontekst. Dette kan ein rå bot på når tenestemannen i staden for å arkivera sjølve tekstmeldinga noterer ned den aktuelle bodskapen med eigne ord. Dette er grunnen til at nedteikningsplikta etter forvaltningslova § 11 d andre ledd og alminnelege forvaltningsrettslege reglar vil ta vare på dei omsyn som elles ligg til grunn for arkivplikta på ein betre måte enn det å arkivera tekstmeldinga som eit eige dokument.

4.3 Framlegg

Med tilvising til grunngjevinga ovanfor gjer departementet framlegg om følgjande endring i arkivforskrifta:

I forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv skal § 3-2 lyda:

§ 3-2. Behandling av telefaks og elektronisk post m.m.

       Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhald må reknast som saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særleg §§ 2-6, 3-1 og 3-8. Tekstmeldingar på mobiletelefon og liknande kan derimot behandlast på same måte som telefonsamtalar, jf. forvaltningslova § 11 d andre ledd og alminnelege forvaltningsrettslege reglar. 
       Organ som nyttar e-post, skal ha eit sentralt e-postmottak for post til organet. E-post til det sentrale postmottaket skal opnast av arkivtenesta.

Framlegget inneber at ein ikkje rører ved det teknologinøytrale dokumentomgrepet og dei andre grunnleggjande definisjonane som ligg til grunn for å avgjera kva som i prinsippet kan vera eit saksdokument for organet. Det hindrar heller ikkje at også tekstmeldingar i utgangspunktet kan vera å oppfatta som ein slags post til organet, jf. overskrifta på kapittel III, underkapittel A i forskrifta (Behandling av post og saksdokument), og at dei vil kunna behandlast som andre saksdokument etter forskrifta. Dette betyr at det ikkje vil vera noko forbod å arkivera og journalføra saksrelevante tekstmeldingar dersom organet ønskjer det, anten som generell ordning eller for visse typar tekstmeldingar etter nærmare avgjerd.

Framlegget inneber derimot at organet ikkje har plikt til dette, og at tekstmeldingar i staden kan behandlast på same måte som telefonsamtalar. At slik behandling kan skje i staden for å behandla dei arkivmessig som ”andre saksdokument”, kjem fram gjennom uttrykket ”derimot”, og ved at regelen om tekstmeldingar er formulert i kontrast til føresegna om telefaks og elektronisk post. For å klargjera kva det konkret inneber at dei kan behandlast som telefonsamtalar, er det vist til den aktuelle føresegna om dette i forvaltningslova.

Når vi i tekstframlegget har brukt uttrykket ”tekstmeldingar på mobiltelefon og liknande” er det for at regelen ikkje automatisk skal vera avgrensa til den konkrete tenesta som i dag er den vanlege måten å formidla kortfatta elektroniske meldingar på, såkalla sms. Spørsmålet om korleis dette meir nøyaktig skal avgrensast, må ein eventuelt ta stilling i den utstrekning ei slik problemstilling måtte bli aktuell. Det har i denne omgang vore viktig å utforma framlegget slik at det gir rom for ein viss fleksibilitet.