10 Forslag om å lovfeste rett til refusjon for utgifter knytte til opplæring i helseinstitusjonar
10.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Med verknad frå 1. januar 2007 vart ansvaret for opplæring i barneverns- og helseinstitusjonar lagt til institusjonsfylket, jf. opplæringslova §§ 13-2 og 13-3a. Ansvaret omfattar også barn og unge frå andre fylkeskommunar, jf. Ot.prp. nr. 59 (2005-2006).
I samband med denne overføringa av ansvaret til institusjonsfylket vart det i statsbudsjettet for 2007 overført 50 millionar kroner frå rammetilskotet til kommunane til rammetilskotet til fylkeskommunane, sidan opplæringsansvaret for grunnskoleopplæringa vart overført frå kommunane til fylkeskommunane. Det vart ikkje gjort noka omfordeling mellom fylkeskommunane. Enkelte fylkeskommunar reagerte på at det ikkje vart foreslått slik omfordeling mellom fylkeskommunane, sidan omlegginga av ansvaret for opplæringa i institusjonar frå heimfylke til institusjonsfylke kan gi enkelte fylkeskommunar meirkostnad i høve til andre fylke. På denne bakgrunn vart det gjort ei mellombels omfordeling mellom fylkeskommunane i samband med kommuneproposisjonen for 2008 og revidert budsjett for 2007. Tilbakemeldingene frå fylkeskommunane var likevel at dette ikkje var ei ordning som «trefte» godt nok. Fylke som fekk trekk i ramma, hevda at trekket var for stort, og fylke som fekk tillegg i ramma, hevda at tillegget var for lite.
I Innst. S. nr. 231 (2006-2007) til kommuneproposisjonen heiter det i ein fleirtalsmerknad frå Arbeiderpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre at medlemmene
«[...] har merket seg at Regjeringen på raskeste måte har etterkommet kommunal- og forvaltningskomiteens anmodning i B.innst. S. nr. 5 (2006-2007) om å revidere fordelingen av tilskudd til fylkeskommuner for opplæring i barneverninstitusjoner. Flertallet mener at en permanent ordning må komme så raskt som mulig og iverksettes fra og med budsjettåret 2008. Flertallet mener videre at andre utdanningstilbud knyttet til ulike institusjoner, som rusinstitusjoner, bør omfattes av nyordningen.»
Som oppfølging av denne fleirtalsmerknaden om barnevernsinstitusjonar vart det hausten 2007 fremja ein odelstingsproposisjon med forslag om å endre opplæringslova § 13-2, jf. Ot.prp. nr. 2 (2007-2008). Lovforslaget vart behandla og vedteke av Lagtinget i desember 2007, og endringa gjord gjeldande frå 1. januar 2008. Endringa gav fylkeskommunane der institusjonen ligg, rett til å krevje refusjon frå heimfylket til eleven for utgiftene knytte til opplæringa i barnevernsinstitusjon, ut frå satsar fastsette av departementet i forskrift. Med verknad frå 1. februar 2008 har departementet fastsett refusjonssatsar, jf. ny § 19-7 i forskrifta til opplæringslova, sjå rundskriv F-05-08 frå departementet.
Det forslaget som er lagt fram i denne lovproposisjonen, må sjåast på denne bakgrunn, og er ei oppfølging av fleirtalsmerknaden i Innst. S. nr. 231 (2006-2007) frå kommunal- og forvaltningskomiteen om at også utdanningstilbod knytte til andre institusjonar, som rusinstitusjonar, bør omfatte den same ordninga som barnevernsinstitusjonane.
Departementet viser også til at enkelte fylkeskommunar i tidlegare høringsfråsegner har peikt på at det bør gjelde same ansvarsforhold og refusjonsordningar for elevar i barnevernsinstitusjonar som for pasientar i institusjonar innan spesialisthelsetenesta som tilbyr tverrfagleg, spesialisert behandling for rusmiddelavhengige.
10.2 Gjeldande rett
Opplæringslova § 13-3a regulerer opplæringsansvaret for pasientar i helseinstitusjonar åtte av regionale helseføretak, og for pasientar i private helseinstitusjonar som har avtale med - og blir finansierte av - regionale helseføretak. Opplæringsansvaret inneber at fylkeskommunen der institusjonen ligg, er fagleg, juridisk og økonomisk ansvarleg for å oppfylle pasientanes rettar etter opplæringslova. I dette ligg at institusjonsfylket har det heilskaplege ansvaret for at skoledrifta/opplæringa fyller krava i opplæringslova. Fylkeskommunen der institusjonen ligg, fastset mellom anna opplæringstiltaka, gjennomfører sakkunnige vurderingar, gjer vedtak om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, og sørgjer for nødvendig undervisningsmateriell og utstyr.
Opplæringsansvaret omfattar pasientar frå andre fylkeskommunar. Det er føresett at det ikkje skal vere individuelle gjesteelevoppgjer mellom fylkeskommunane.
10.3 Høringa
10.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsnotatet vart det foreslått at fylkeskommunen der en institusjon ligg, skal ha rett til refusjon av utgifter til opplæringa for pasientar frå andre fylkeskommunar. Det vart foreslått at refusjonsretten skal avgrensast til å gjelde pasientar i institusjonar som tilbyr tverrfagleg, spesialisert behandling for rusmiddelavhengige og pasientar i institusjonar innan psykisk helsevern. Det vart vist til at institusjonar for somatiske sjukdommar i hovudsak er jamt fordelte mellom fylkeskommunane, og at eventuell variasjon i kostnader mellom fylka for desse institusjonane er pårekneleg og akseptabelt innanfor dagens system med rammefinansiering av kommunesektoren. Departementet bad spesielt om høringsinstansane sitt syn på om ei slik avgrensing av refusjonsretten er formålstenleg.
I høringsbrevet vart det vidare foreslått at departementet får heimel til å gi forskrifter om refusjon av opplæringskostnader mellom institusjonsfylke og heimfylke etter nærmare fastsette satsar. Det vart vist til at forslag til forskrift om satsar vil bli sendt i eige høringsbrev, men departementet la i høringsnotatet til grunn at ei refusjonsordning mellom fylka for opplæring av pasientar i rus- og helseinstitusjonar bør baserast på få, faste refusjonssatsar. Departementet foreslo å bruke KOSTRA-tal for korrigerte brutto driftsutgifter (landsgjennomsnittet) som utgangspunkt. Departementet la vidare til grunn at det verken var formålstenleg eller nødvendig med ei refusjonsordning som dekkjer opplæringskostnadene «krone for krone». Formålet med lovendringsforslaget er å medverke til ei rimelegare fordeling av kostnadene for institusjonsfylka, og dermed medverke til at opplæringa kan komme raskt i gang. Det vart vist til at éin av grunnane til at opplæringsansvaret vart flytta til institusjonsfylket ved den siste lovendringa, var tilbakemeldingar om at opplæringa kom seint i gang på grunn av forseinka finansiering/overføring av ressursar mellom fylkeskommunane og frå kommune til fylkeskommune.
I høringsnotatet vart det også vist til at det vil vere nokre rusmiddelavhengige som har fått oppfylt retten til vidaregåande opplæring, men som etter mange års rusmiddelmisbruk kan ha behov for å få eit tilbod om vidaregåande opplæring på nytt. Det vart rekna med at for somme av desse kan det vere formålstenleg - i eit planlagt og strukturert behandlings- og rehabiliteringsforløp - å få vidaregåande opplæring i ein rehabiliteringsprosess. Høringsinstansane vart derfor bedne om å gi tilbakemelding om omfanget, kor mange rusmiddelavhengige det ville vere ved institusjonar i det enkelte fylket som kunne ha behov for fornya vidaregåande opplæring, og korleis opplæringsbehovet deira på best mogleg måte kunne takast hand om.
I høringsnotatet understreka departementet at det heilskaplege ansvaret institusjonsfylket har for opplæringa, ikke blir endra med dette forslaget. Det vil seie at institusjonsfylket er ansvarleg for at opplæringa/skoledrifta er i samsvar med opplæringslova. Institusjonsfylket skal mellom anna vurdere den rett til opplæring og eventuelle behov for tilrettelegging og spesialundervisning pasientane har, fastsetje opplæringstiltaka, sørgje for sakkunnige vurderingar og gjere vedtak om spesialundervisning. Opplæringa skal finansierast av institusjonsfylket. I etterkant vil institusjonsfylket kunne krevje refusjon av bustadsfylkeskommunen til pasienten, etter dei satsar som er fastsette av departementet. Desse satsane vil ikkje alltid tilsvare dei reelle utgiftene til opplæringa.
På denne bakgrunn foreslo departementet å gi heimel for å gi forskrifter om refusjon av opplæringskostnader mellom institusjonsfylke og bustadsfylke, og å endre opplæringslova § 13-3a i samsvar med dette. I forslaget er retten til refusjon avgrensa til å gjelde utgifter knytte til opplæring av pasientar i institusjonar som tilbyr tverrfagleg, spesialisert behandling for rusmiddelavhengige, og pasientar i institusjonar innan psykisk helsevern.
10.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
50 høringsinstansar har gitt tilbakemeldingar på høringsforslaget. Av desse støttar 16 instansar forslaget, og 23 har ikkje merknader. 4 instansar har kommentarar utan å ta stilling til forslaget, 2 instansar opplyser at dei ikkje har kunna prioritere saka, og 5 instansar går imot forslaget.
Dei 16 høringsinstansane som støttar forslaget om rett til refusjon, er Rogaland fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Meråker kommune, Norsk skoleleiarforbund, Utdanningsforbundet, KS, Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG) og Kontaktutvalet mellom innvandrarbefolkninga og myndigheitene (KIM).
Dei som støttar forslaget, viser mellom anna til at fylkeskommunane er svært ulike når det gjeld talet på institusjonar og institusjonsplassar, og at ei refusjonsordning derfor synest å vere den metoden som vil vere best eigna til å gjennomføre ei økonomisk fordeling som er mest mogleg rett.
Forslaget om å avgrense refusjonsretten til rusinstitusjonar og institusjonar innan psykisk helsevern, er støtta av dei fleste som har uttalt seg om dette. Utdanningsforbundet og Norsk Skoleleiarforbund meiner likevel at refusjonsretten bør gjelde alle institusjonstypar. Dei høringsinstansane som har kommentert refusjonssatsane, er samde i at det bør vere faste og færrast mogleg refusjonssatsar. Fleire peiker på at ordninga må vere enkel å administrere.
Fleire fylkeskommunar har påpeikt at det medfører til dels store problem å ha oversikt over denne gruppa pasientar på grunn av manglande rapportering til fylkeskommunen.
Hedmark fylkeskommune viser til at fylkeskommunane er pålagde plikt til å ta hand om opplæringsrettane til bebuarar, klientar og pasientar i sosiale og medisinske institusjonar, samtidig som dei etatane som faktisk gjer vedtak om institusjonsplassering, ikkje er pålagde rapporteringsplikt om bebuarane til fylkeskommunen. Fylkeskommunen opplyser at det er 177 plassar i institusjonar i Hedmark som er knytte til rus eller psykiatri.
Oppland fylkeskommune opplyser at det for tida er om lag 150 personar i rusinstitusjonar og psykiatriske institusjonar som får opplæringstilbod i fylkeskommunen. Ein del av desse personane har korte opphald i institusjonen. Skal det gjerast ei grundig vurdering av opplæringsrettane for alle desse personane, vil det føre med seg eit omfattande utgreiingsarbeid. Slik det er no, er det knytt ein skjønnsmessig opplæringsressurs til mange av institusjonane. Personar med klar rett blir prioriterte, medan også mange med uklare rettar eller ingen rettar nyt godt av tilbodet. Blir forslaget til lovendring vedteke, vil det medføre at fylkeskommunen må bruke meir tid på å greie ut rettane til den enkelte klienten/pasienten før det blir gitt opplæringstilbod. Forma, lengda på og formålet med opphaldet må leggjast til grunn før ei slik utgreiing kan gjennomførast. Oppland fylkeskommune viser også til at dersom lovendringa blir vedteken, er det ein føresetnad at refusjonsordninga mellom fylka for opplæring av pasientar i rus- og helseinstitusjonar er basert på relativt få og faste refusjonssatsar.
Desse 5 høringsinstansane går imot forslaget: Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Fellesorganisasjonen (FO) og LO. Dei viser mellom anna til at den refusjonsordninga som nyleg vart innført i samband med barnevernsinstitusjonane, er opplevd som arbeidskrevjande og vanskeleg å administrere. Oslo kommune uttaler mellom anna at den faglege vurderinga av den foreslåtte refusjonsordninga er at det administrative meirarbeidet vil vere så omfattande at ordninga ikkje vil vere rekningssvarande for Oslo som vertsfylke. Dei høringsinstansane som går imot forslaget, meiner at økonomiske skeivskapar mellom fylkeskommunane som er forårsaka av gjesteelevar i helseinstitusjonar, bør utjamnast på andre måtar, til dømes ved at det blir teke omsyn til slike skeivskapar i rammeoverføringane.
4 fylkeskommunar har gitt tilbakemelding om kor mange rusmiddelavhengige det vil vere ved institusjonar i kvart enkelt fylke, som har behov for fornya vidaregåande opplæring: Vestfold fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune og Oslo kommune.
Oslo kommune kjenner ikkje det nøyaktige omfanget, men viser til at talet i dei kommunale institusjonane er svært avgrensa. Det er uttalt at dei fleste som er i ein situasjon utan rett, er i alderen 21-25 år og har brukt opp ungdomsretten fordi dei har vore i vidaregåande opplæring utan å ha fullført. Dei vil derfor vere utan rett til dei fyller 25 år. Kommunen viser til at dersom pasientane allereie har fullført vidaregåande opplæring, er situasjonen annleis. Dei stiller da i ei stor gruppe som er i same situasjon - vaksne som treng attføring. Oslo kommune vurderer det som vanskeleg å skilje ut rusmiddelbrukarar frå andre med tilsvarande attføringsbehov. Kommunen foreslår derfor at NAV - eventuelt som ei plikt - finansierer opplæring for personar i institusjonane som har rett til attføring, men som ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova.
Hedmark fylkeskommune understrekar at når unge eller vaksne blir plasserte i rusinstitusjon eller psykiatrisk institusjon, er det behandling som er det primære målet. Ingen blir plassert i institusjon for å få dekt rettar dei har etter opplæringslova. Det blir uttalt at mange institusjonar er avhengige av at ein stor del av bebuarane deltek i arbeidsfelleskap. Hedmark fylkeskommune uttaler at fylkeskommunen ikkje ønskjer å utsetje seg for risiko for søksmål frå bebuarar som meiner dei ikkje fekk innfridd sine rettar til opplæring, og at fylkeskommunen verken kan påverke kor lenge eit institusjonsopphald varte eller om bebuarar som ønskte opplæring, verkeleg fekk slik opplæring. Buskerud fylkeskommune uttaler seg i same retning.
Vestfold fylkeskommune opplyser at det er til saman 44 institusjonsplassar i fylket. Oversikt over ein 5-årsperiode viser at det gjennomsnittleg er om lag 10 elevar per år, og halvparten av dei er frå andre fylke enn Vestfold. Dette heng saman med at mange av institusjonsplassane er berekna på korttidsopphald og akuttbehandling. Talet på institusjonsplassar varierer over tid, og trenden i Vestfold er at mange blir lagde ned og at talet er redusert. Om dette vil vere situasjonen også i framtida, er det vanskeleg å seie noko om. Uansett har Vestfold god beredskap for å handtere det opplæringsansvaret som ligg til fylkeskommunen. Vestfold fylkeskommune gjer også merksam på at det er vertsfylkeskommunen som vil ta ei eventuell avgjerd om å utvide retten, men at det er heimfylkeskommunen som får refusjonskravet. Her kan det bli usemje mellom fylkeskommunane om kva som er formålstenleg for den enkelte. I tillegg vil eit tilbod om vidaregåande opplæring på nytt utløyse fullføringsrett. Dersom dette skal fungere for pasienten, meiner fylkeskommunen at det vil vere nødvendig at fullføringsrett gitt i eit fylke, også er gjeldande dersom pasienten flytter til eit anna fylke.
Somme høringsinstansar meiner det går med mykje ressursar til å administrere refusjonsordninga. Dette gjeld Telemark fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Akershus fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Oslo kommune. Dei to førstnemnde støttar likevel forslaget, dei tre sistnemnde er imot.
10.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet viser til at eit flertal av dei høringsinstansane som uttaler seg, støttar forslaget i høringsnotatet eller ikkje har merknader. Departementet foreslår derfor å endre opplæringslova § 13-3a i samsvar med høringsforslaget.
Departementet presiserer at forslaget gjeld rett for institusjonsfylket til å krevje refusjon for utgifter knytte til opplæring av elevar frå andre fylke. Forslaget endrar ikkje den rett pasientane har til opplæring, og medfører ingen endringar i det ansvar institusjonsfylket har for å oppfylle rettane etter opplæringslova. Departementet har likevel merka seg at somme fylkeskommunar påpeiker at det er behandling som er det primære målet når unge eller vaksne blir plasserte i rusinstitusjon eller psykiatrisk institusjon, og at ingen blir plassert i institusjon for å få dekt rettar dei har etter opplæringslova.
Departementet har merka seg at somme høringsinstansar meiner at ei refusjonsordning som den foreslåtte vil bli svært arbeidskrevjande og vanskeleg å administrere, mellom anna på grunn av mangelfull rapportering. Til dette vil departementet seie at ved å lovfeste refusjonsrett vil dei fylka som har mange institusjonsplassar eller pasientar frå andre fylke som kostar mykje, få rett til å krevje refusjon etter fastsette satsar. Det vil likevel vere opp til den enkelte fylkeskommunen å nytte seg av retten. Dersom ein fylkeskommune meiner det kostar for mykje å administrere ordninga, kan fylkeskommunen sjølvsagt la vere å nytte den refusjonsordninga som retten opnar for. Formålet med lovforslaget er å medverke til rimelegare fordeling av dei økonomiske kostnadene som knyter seg til opplæring av pasientar i institusjonar som tilbyr tverrfagleg, spesialisert behandling av rusmiddelavhengige og pasientar i institusjonar innan psykisk helsevern. Etter departementet si vurdering vil ei rimelegare fordeling av kostnadene langt meir enn oppvege det administrative arbeidet med innkrevjing av refusjonen.
Enkelte høringsinstansar viser også til at økonomiske skeivskapar mellom fylkeskommunane forårsaka av gjesteelevar i helseinstitusjonar bør utjamnast på andre måtar, f.eks. gjennom rammetilskotet. Når departementet likevel foreslår ei refusjonsordning som i praksis betyr gjesteelevoppgjer mellom fylkeskommunane, er det fordi ei slik løysing etter departementet si vurdering er den mest formålstenlege måten å kompensere for utgifter til opplæringa på. Refusjonsordninga med få og faste refusjonssatsar som er omtala i høringsnotatet, er dessutan i samsvar med den refusjonsordninga som med verknad frå 1. januar 2008 vart innført for barneverninstitusjonane.
Departementet vil utarbeide utkast til forskrifter om refusjonssatsar. Spørsmål og problemstillingar i tilknyting til satsane vil bli reiste i høringa av forskriftsutkastet.
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.