7 Forslag om å presisere plikta til foreldresamarbeid i grunnskolen og vidaregåande opplæring
7.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) var fram til 1. januar 2009 eit rådgivande organ for departementet i saker som gjaldt samarbeid mellom grunnskolen og heimen. I St.meld. nr. 16 (2006-2007) ... og ingen stod igjen varsla departementet eit forslag om å utvide mandatet til FUG til å omfatte det første året av vidaregåande opplæring. Grunngivinga var ønsket om styrkt samarbeid mellom skole og heim. Forslaget vart fremja i Ot.prp. nr. 40 (2007-2008) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova og vedteke av Stortinget sommaren 2008. Føresegna vart sett i kraft 1. januar 2009. Frå dette tidspunktet fekk utvalet i lova nemninga Foreldreutvalet for grunnopplæringa. Kapittel 20 i forskrift til opplæringslova vart endra for å samsvare med lova, og endringane i forskrifta vart sette i kraft samtidig med lovendringa.
I Ot.prp. nr. 40 (2007-2008) uttalte departementet at det ikkje såg noko omgåande behov for å regelfeste foreldresamarbeidet i vidaregåande opplæring, utover det som allereie følgde av gjeldande rett. Det vart vist til at departementet først ville sjå korleis utvidinga av mandatet for FUG fungerte. Deretter ville departementet vurdere eit eventuelt behov for lovendringar.
Under stortingsbehandlinga av dei ovannemnde endringane i føresegna om mandatet til FUG, uttalte likevel Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen at lovverket måtte forplikte den enkelte vidaregåande skolen til samarbeid mellom heim og skole. Det vart presisert at dette måtte gjerast slik at den enkelte skolen eller lærebedrifta fekk fridom til å organisere og strukturere samarbeidet ut frå lokale forhold. I komiteinnstillinga, Innst. O. nr. 51 (2007-2008) pkt. III B, heiter det:
«Stortinget ber regjeringen snarest utarbeide forslag til bestemmelser som forplikter videregående skole til foreldresamarbeid».
Som følgje av oppmodinga frå Stortinget foreslår derfor departementet her presiseringar i gjeldande lovverk. Departementet foreslår ei generell føresegn som forpliktar offentlege skoleeigarar til foreldresamarbeid. Plikta skal gjelde både i grunnskole og i vidaregåande opplæring. Det blir foreslått at organiseringa av foreldresamarbeidet må ta omsyn til lokale forhold. Vidare blir det foreslått at utfyllande føresegner seinare kan bli gitt i forskrift.
7.2 Gjeldande rett
I den tidlegare formålsparagrafen til opplæringslova, som gjaldt fram til 1. januar 2009, vart det understreka at det gjennom heile grunnopplæringa, både i grunnskole og i vidaregåande opplæring, skulle leggjast vekt på å skape gode samarbeidsformer. Dette var formulert slik i opplæringslova § 1-2 femte ledd: «Det skal leggjast vekt på å skape gode samarbeidsformer mellom lærarar og elevar, mellom lærlingar, lærekandidatar og bedrifter, mellom skole og heim, og mellom skole og arbeidsliv.» I den nye formålsparagrafen, som vart sett i kraft 1. januar 2009, er dette formulert annleis. I opplæringslova § 1-1 første ledd er det formulert slik: «Opplæringa i skole og lærebedrift skal, i samarbeid og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring.»
Prinsippdelen i læreplanverket inneheld også eit punkt om foreldresamarbeid, som gjeld i både grunnskole og vidaregåande opplæring. Her heiter det:
«Foreldrene/de foresatte har hovedansvaret for egne barn og de har stor betydning for barnas motivasjon og læringsutbytte. Samarbeidet mellom skole og hjem er sentralt både i forhold til å skape gode læringsvilkår for den enkelte og et godt læringsmiljø i gruppen og på skolen. En forutsetning for godt samarbeid er god kommunikasjon. I samarbeidet vil gjensidig kommunikasjon om elevenes faglige og sosiale utvikling og deres trivsel stå sentralt. Samarbeidet mellom skole og hjem er viktig i hele grunnopplæringen, men vil endre karakter og form etter hvert som elevene blir eldre og får større ansvar for egen læring og utvikling. Samarbeid mellom skolen og hjemmet er et gjensidig ansvar, men skolen skal ta initiativ og legge til rette for samarbeidet. Opplæringsloven, forskrift til loven og Læreplanverket danner grunnlaget for samarbeidet, og foreldrene/de foresatte skal ha reell mulighet for innflytelse på egne barns læringsarbeid faglig og sosialt. Hjemmet skal få informasjon om målene for opplæringen i fagene, elevenes faglige utvikling i forhold til målene og hvordan hjemmet kan bidra til å fremme elevenes måloppnåelse. Videre skal hjemmet ha informasjon om hvordan opplæringen er lagt opp og hvilke arbeidsmåter og vurderingsformer som brukes. Det må også legges til rette for at foreldrene/de foresatte får nødvendige opplysninger for å kunne delta i reelle drøftinger om utviklingen av skolen.»
Formålsparagrafen og omtalen i prinsippdelen av læreplanverket forpliktar med dette både grunnskolen og den vidaregåande opplæringa til foreldresamarbeid. Etter opplæringslova § 8-2 andre ledd og privatskolelova § 3-4 tredje ledd ligg mykje av ansvaret for det konkrete arbeidet direkte mot heimen i grunnskole og vidaregåande opplæring på kontaktlæraren. I forskrifta til opplæringslova § 3-2 er ansvaret for dette samarbeidet understreka, og det er fastsett konkrete krav til foreldresamarbeidet i samband med vurderinga av eleven. Krav til samarbeid mellom heim og grunnskole følgjer også av føresegnene om foreldreråd, jf. opplæringslova § 11-4 andre ledd.
7.3 Høringa
7.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I opplæringslova kapittel 13 er det gitt ulike føresegner om ansvaret for offentlege skoleeigarar. I høringsforslaget frå departementet ble det foreslått ein ny § 13-3d med plikt til foreldresamarbeid for kommunen og fylkeskommunen. Forslaget presiserte at organiseringa av samarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve. Det vart foreslått ein forskriftsheimel for den nærmare reguleringa av foreldresamarbeidet.
7.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
69 høringsinstansar har uttalt seg om forslaget. Mellom dei 65 som støttar forslaget, støttar 20 det utan nærmare grunngiving, og 45 støttar det med nærmare grunngiving. I den sistnemnde gruppa er det enkelte som støttar det med atterhald eller kommentarar. Tre instansar støttar ikkje forslaget. Éin høringsinstans uttaler seg om forslaget utan verken å støtte det eller ikkje.
Dei høringsinstansane som støttar forslaget utan nærmere grunngiving, er Datatilsynet, Utdanningsdirektoratet, Fylkesmannen i Østfold, Skolenes landsforbund, Norske Fag- og Friskolers landsforbund, to fylkeskommunar og 13 kommunar.
Dei høringsinstansane som støttar forslaget og grunngir dette nærmare, er Barne- og likestillingsdepartementet, Integrerings- og mangfaldsdirektoratet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG), Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Norsk Skoleleiarforbund, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, åtte fylkeskommunar, 15 kommunar, Kontaktutvalet mellom innvandrarbefolkninga og myndigheitene (KIM), Norsk Forbund for Utviklingshemma (NFU), Utdanningsdirektoratets råd for inkluderande opplæring (URIO), Hørselshemmedes Landsforbund, Unge Funksjonshemmede, Norges Handikapforbund, Fellesorganisasjonen (FO), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Kristne Friskolers Forbund, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Stiftelsen Østerbo videregående skole, Aglo videregående skole og Seiersborg videregående skole AS.
Østfold fylkeskommune seier i høringsfråsegna:
«Ny § 13-3d er en viktig presisering for å sikre et bedre foreldresamarbeid også i videregående skole. Foreldresamarbeid kan være med på å forebygge frafall, bedre læringsutbyttet og læringsmiljøet og bidra i arbeidet mot mobbing. For å presisere lovendringen ytterligere er det et ønske fra Østfold fylkeskommune om at lovendringen følges opp av nærmere forskrifter på området.»
I høringsfråsegna frå Rogaland fylkeskommune heiter det:
«En slik forpliktelse gjennom lovverket vil, ..., legge grunnlag for en mer systematisk oppfølgning og krav om dokumentasjon av slikt samarbeid i skolenes virksomhetsplaner og rapportering i årsmelding.»
Hedmark fylkeskommune seier i si høringsfråsegn:
«Hedmark fylkeskommune støtter denne lovendringen som forplikter videregående skole til foreldresamarbeid. Det er svært viktig for en god gjennomføring at skolen og foreldre/foresatte spiller på lag. Foreldre kan bidra på mange måter til å øke læringsutbyttet for elevene, dersom de blir tatt med og får innsyn i målene for opplæringen, elevens faglige utvikling og om hvilke arbeidsformer og vurderingsformer som brukes. Dette bør vare helt til eleven blir myndig, og samarbeidet bør kunne fortsette også etter denne tid med elevens samtykke.
Dette er et virkemiddel både for å redusere frafall og øke gjennomføringen med best mulig resultat.»
I fråsegna frå Norsk Skolelederforbund heiter det:
«Vi støtter forslaget om plikt til foreldresamarbeid. Dette er spesielt velkomment i første året på videregående skole. Foreldregruppa er en ressurs skolene må bruke bedre. Foreldrene har hovedansvaret for egne barn og foreldregruppa i Norge har god utdannelse og bør i større grad trekkes inn i skolen som ressurs (undervisningsressurs, veiledning i forbindelse med yrkesvalg, i arbeidet med godt læringsmiljø og for å forhindre frafall).»
Integrerings- og mangfaldsdirektoratet uttaler i fråsegna:
«Styrket samhandling mellom foreldre og skole både i grunnskolen og den videregående skolen, er sentralt for at flere elever med minoritetsbakgrunn skal gjennomføre grunn- og videregående skole med godt resultat. I videregående skole vektlegges dette samarbeidet ikke i like sterk grad som i grunnskolen. Fra de videregående skolene hvor IMDI har utplassert minoritetsrådgivere er tilbakemeldingene klare på at det er et behov for nærmere kontakt og samarbeid med foreldrene for å styrke barnas skolegang. [...]
For at skolene skal kunne utvikle god kommunikasjon med foreldre med minoritetsbakgrunn, må minoritetsforeldre tilføres kunnskap om det norske samfunnet generelt og skolen spesielt, i en form og på et språk de forstår. For mange likner det norske utdanningssystemet - og norsk barneoppdragelse generelt - lite på det de er kjent med. Det er viktig å få god dialog med foreldrene om hva skolen er og kan være, og hva foreldrene selv kan, ønsker og forventes å bidra med. Dialog forutsetter bruk av tolk på ordinære foreldremøter dersom flere av foreldrene ikke behersker norsk. Dersom foreldrene representerer flere ulike språk, er det mer hensiktsmessig å innkalle dem i mindre grupper basert på felles språk.»
Seks høringsinstansar som støttar forslaget, understrekar at ei tilsvarande føresegn må takast inn i privatskolelova: Barne- og likestillingsdepartementet, Kristne Friskolers Forbund, Sarpsborg kommune, Seiersborg videregående skole AS, Stiftelsen Østerbo videregående skole og Aglo videregående skole.
Frå Sarpsborg kommune heiter det om dette:
«Det kan imidlertid reises spørsmål om hvorfor departementet ikke foreslår å ha en tilsvarende plikt for private skoler. Krav om samarbeid finnes blant annet i privatskolelovens § 3-4 om tilpasset opplæring og organisering av elever i grupper og i § 5-4 foreldreråd i grunnskolen.»
Fem av dei høringsinstansane som støttar forslaget, foreslår samtidig justeringar i den foreslåtte lovteksten: Fylkesmannen i Hordaland, Akershus fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Fredrikstad kommune og Kontaktutvalet mellom innvandrarbefolkninga og myndigheitene (KIM).
I høringsfråsegna frå Fylkesmannen i Hordaland heiter det om dette:
«I framlegget til lovtekst står det: «Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid...» Vi meiner teksten bør endrast til « Kommunen og fylkeskommunen skal samarbeide...» Dette grunngir vi med at fordi overskrifta på bestemmelsen er Plikt til foreldresamarbeid, blir «sørgje for» upresist og vagt.»
Åtte høringsinstansar støttar forslaget, men har tilleggskommentarar. Hørselshemmedes Landsforbund ønskjer at foreldresamarbeidet også må inkludere helsevesenet. Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag peiker spesielt på at det må takast omsyn til myndigheitsalderen til elevane når det skal utviklast retningslinjer for foreldresamarbeidet i vidaregåande opplæring. Lektorlaget viser også til at foreldresamarbeid kan gi uønskt byråkratisering.
Akershus fylkeskommune og Telemark fylkeskommune peiker begge på at lovteksten bør justerast, slik at ordet «foreldre» blir erstatta av ordet «føresette». Den sistnemnde understrekar at samarbeidsplikta også må gjelde vidaregåande opplæring i bedrift.
Norges Handikapforbund peiker på at det er viktig at det blir gitt utfyllande forskrifter til lovføresegna.
Fredrikstad kommune meiner at lovføresegna må spegle av at samarbeidsplikta skal vere gjensidig, dvs. ei forplikting både for skoleeigaren og for foreldre/føresette.
Integrerings- og mangfaldsdirektoratet peiker på kor viktig god kommunikasjon er i samarbeidet mellom heim og skole, og at utvida bruk av tolkar derfor er svært viktig i dialogen mellom skole og elevar/foreldre med minoritetsbakgrunn.
Tre høringsinstansar støttar ikkje forslaget: Fylkesmannen i Finnmark, Fylkesmannen i Oppland og KS som uttaler:
«KS er enig i Kunnskapsdepartementets vurdering i Ot. prp. nr. 40 (2007-2008) om at det ikke er noe behov for å regelfeste foreldresamarbeidet i videregående opplæring ut over det som følger av gjeldende rett i blant annet formålsparagraf og prinsipper for opplæringen. KS tar til orientering at Stortinget har bedt regjeringen utarbeide forslag til bestemmelser som forplikter videregående skole til foreldresamarbeid. KS mener imidlertid fortsatt at dette er en unødvendig lovregulering og støtter ikke forslaget.»
7.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdfullt og nødvendig for å skape godt grunnlag for læring. Foreldra skal vere gode samarbeidspartnarar for barna sine. Dette gjeld gjennom heile grunnopplæringa. Overgangen frå grunnskole til vidaregåande opplæring er krevjande for mange elevar, og vanskelege og viktige val skal takast både ved overgangen og undervegs i den vidaregåande opplæringa. Det har mykje å seie at foreldra er gode rådgivarar for barna sine. Samarbeidet mellom skole og heim gjennom heile grunnopplæringa bør etter departementet sitt syn sjåast i sammenheng, ikkje minst som verkemiddel for å få redusert det store fråfallet i vidaregåande opplæring.
Departementet har merka seg at det også blant høringsinstansane er brei semje om desse vurderingane. I tillegg peiker enkelte høringsinstansar på særskilde forhold.
Somme meiner at utvida foreldresamarbeid vil ha mykje å seie for skoleelevar med minoritetsbakgrunn. Tilbakemeldingar frå skolar med stort innslag av elevar med slik bakgrunn viser at det er stort behov for nærmare kontakt og samarbeid med foreldra for å styrkje skolegangen. Behovet synest ekstra stort i vidaregåande opplæring. Skal skolane oppnå god kommunikasjon med foreldre med minoritetsbakgrunn, er det viktig at desse foreldra får kunnskap om både det norske samfunnet og om det norske skolesystemet, og at skolane gjer seg kjende med korleis det er å komme til eit land med annan kultur og eit anna skolesystem. Begge delar kan arte seg forskjellig fra det dei elles er vande til. Det er viktig å få god dialog med foreldra om det skolen er og kan vere. På den andre sida er dialogen vel så viktig med omsyn til det foreldra sjølv kan, ønskjer, og kva det er forventa at dei kan medverke med.
Andre høringsinstansar har peikt på kor mykje foreldresamarbeidet vil ha å seie spesielt for funksjonshemma elevar. Desse elevane vil ofte ha behov for ekstra konkrete tiltak i skolesituasjonen. I slik samanheng er godt samarbeid, som sørgjer for god oppfølging av eleven, viktig ikkje berre i grunnskolen, men også i den vidaregåande opplæringa.
Somme høringsinstansar peiker på kor nødvendig foreldresamarbeidet er når det gjeld ressurssvake elevar, og elevar som kan oppleve skolekvardagen som for teoretisert. I slik samanheng er det særleg viktig at foreldra opptrer som gode rådgivarar for barna, og har nært og godt samarbeid med skolen. Dette kan medverke til at det blir gjort riktige val om utdanningsløp og tilpassa opplæringstilbod.
Enkelte høringsinstansar peiker på det problematiske i at elevane kjem i myndig alder medan dei er i vidaregåande opplæring. Departementet vil sørgje for at problemstillinga blir teken med i det vidare arbeidet med vurdering av behovet for forskrifter på området. Sjølv om lovforslaget er generelt utforma og fører vidare at det gjeld foreldresamarbeid gjennom heile den vidaregåande opplæringa, er slikt samarbeid spesielt viktig det første året i vidaregåande opplæring. Det første året på vidaregåande opplæring vil eleven normalt ikkje ha nådd myndig alder, og samarbeidet vil derfor ha eit anna innhald enn etter at eleven er myndig.
Somme høringsinstansar peiker på at det må utarbeidast utfyllande forskrifter. Lovforslaget statuerer plikt til foreldresamarbeid og har samtidig klar forskriftsheimel. Det er lagt opp til å vurdere behovet for forskrifter på området seinare.
Enkelte høringsinstansar peiker på at ordet «foreldre» bør erstattast av ordet «føresette», slik at alle elevar blir inkluderte, ikkje berre dei som bur hos foreldra. Departementet vil understreke at plikta vil omfatte også dei tilfella da dei føresette til eleven ikkje er foreldra.
Somme høringsinstansar ønskjer ei tilsvarande føresegn teken inn i privatskolelova. Til dette vil departementet vise til at oppmodingsvedtaket i Stortinget, som er bakgrunnen for forslaget, gjeld opplæringslova. Departementet er samd med høringsinstansane om at godt foreldresamarbeid er viktig også i private skolar. Departementet vil derfor seinare vurdere behovet for tilsvarande presisering i privatskolelova.
Fylkesmannen i Hordaland har teke opp at det i lovforslaget frå departementet er eit misforhold mellom overskrifta på føresegna og innhaldet i ho. Det blir peikt på at overskrifta seier «plikt til...» medan det i sjølve føresegna heiter «skal sørgje for...». Det blir hevda at det sistnemnde blir litt for upresist og vagt i høve til overskrifta. Departementet er samd i at den valde ordlyden kan gi eit visst mishøve mellom overskrift og innhald. Departementet har derfor valt å ta omsyn til denne innvendinga, men vil fjerne mishøvet ved å endre overskrifta til «Plikt for kommunen og fylkeskommunen til å sørgje for». Da blir ordlyden i føresegna meir på linje med ordlyden i andre føresegner i kapittel 13 i opplæringslova, sjå §§ 13-1, 13-2, 13-3, 13-3a og 13-3b.
På bakgrunn av det ovannemnde og den breie støtta som forslaget har fått i høringa, foreslår departementet å presisere plikta for kommunen og fylkeskommunen til å sørgje for foreldresamarbeid i ei ny lovføresegn. Etter kartlegging av ulike modellar for slikt foreldresamarbeid vil departementet vurdere behovet utfyllande føresegner i forskrift.
Bakgrunnen for at plikta til foreldresamarbeid er lovfesta i ny § 13-3d er at plikta for fylkeskommunen til å sørgje for rettleiing og kvalitetsutviklingstiltak blir lovfesta i ny § 13-3c, sjå pkt. 13.3.
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.