3 Gjeldande rett
3.1 Historikk
I jordlova av 1955 § 55 vart det innført eit generelt forbod mot å dele eigedomar som var i bruk eller kunne nyttast til jordbruk eller skogbruk. Forbodet skulle hindre at eigedomane vart delte i større omfang enn det som var sett på som driftsøkonomisk forsvarleg. Da lova vart vedteken i 1955 omfatta forbodet ikkje frådeling av tomter på inntil 2 dekar. Ved ei lovendring i 1965 vart dette unntaket oppheva. I samband med endringa vart det vist til at føresegna hadde ført til tolkingsvanskar, ho hadde verka uheldig fordi det skjedde mange frådelingar, og ho var òg uheldig sett ut frå eit reguleringsmessig syn fordi slik frådeling kunne føre til tilfeldig plassering og spreiing av bustadene.
Samtykke til deling kunne berre givast når delinga anten var driftsøkonomisk forsvarleg eller samfunnsinteresser av større vekt talte for det. Ein vurderte om frådelinga var driftsøkonomisk forsvarleg i høve til formålet jordlova § 1. Formålet var mellom anna å byggje opp bruk som var store nok til å gi eigaren med familie trygge økonomiske kår og å utvide små bruk. Frådelingar som braut med dette formålet vart i utgangspunktet ikkje sett på som driftsøkonomisk forsvarlege. Eit bruk som ikkje hadde nådd familiebruksstorleik burde derfor ikkje få det produktive arealet redusert ved ei frådeling. Det var heller ikkje utan vidare forsvarleg å dele eit familiebruk, sjølv om bruket etter frådelinga framleis ville vere eit familiebruk. Òg i slike høve var utgangspunktet at ei deling som reduserte den økonomiske avkastinga ikkje kunne sjåast som driftsøkonomisk forsvarleg. Det måtte gjerast ei konkret vurdering i kvar sak. Ulike interesser fell inn under formuleringa ”samfunnsinteresser”. Det kunne for eksempel vere ønske om å styrke busetjinga eller andre bruk. Kom ein til at den aktuelle interesse fell inn under omgrepet, vog ein landbruksinteressene på den eine sida og andre samfunnsinteresser på den andre. Søkjaren hadde ikkje krav på delingssamtykke sjølv om frådelinga var driftsøkonomisk forsvarleg. Det kunne leggjast vekt på dei drifts- eller miljømessige ulempene delinga ville få for resteigedomen. Det var eit vilkår for å nekte deling at ulempene etter ei konkret vurdering ikkje var fjernt påreknelege og dessutan var av ei viss tyngde og hadde eit visst omfang.
3.2 Dagens delingsføresegn
Delingsforbodet vart oppretthalde i jordlova av 1995. Føresegna vart endra for å gi mest mogleg klare signal til potensielle søkjarar om rettsstillinga deira. Den nye lova var langt på veg ei kodifisering av den praksis som hadde utvikla seg under jordlova av 1955. Formålet for lova vart likevel endra. Det var ikkje lenger eit formål å leggje til rette for familiebruk som kunne gi eigaren og huslyden hans trygge økonomiske kår. Formålet i den nye lova var å fremje ein tenleg, variert bruksstruktur ut frå samfunnsutviklinga i området og med hovudvekt på omsynet til busetjing, arbeid og driftsmessig gode løysingar.
Utgangspunktet i jordlova § 12 er at ein eigedom som er nytta eller kan nyttast til jordbruk eller skogbruk ikkje kan delast utan myndigheitene sitt samtykke. Delingsforbodet inneber ei innskrenking i grunneigaren sin rett til å gjere rettslege disposisjonar over delar av eigedomen. I tillegg vil forbodet kunne ramme faktiske disposisjonar over del av eigedomen dersom eigaren faktisk let nokon få rett til å bruke delar av han. Overføring av eigedomsrett vert òg ramma. Det same gjeld forpakting, tomtefeste og liknande leige- eller bruksrett til ein del av eigedomen dersom retten er stifta for lengre tid enn 10 år, eller ikkje kan seiast opp av eigaren.
Formålet med delingsforbodet i gjeldande lov er å sikre og samle ressursane på bruket for noverande og framtidige eigarar. Delingsføresegna må tolkast i samsvar med formålet med jordlova. Det inneber at ein må ta omsyn til samfunnsutviklinga i området der eigedomen ligg når ein vurderer om vilkåra for å kunne samtykke er oppfylte. Forbodet mot deling gjeld ”eigedom som er nytta eller kan nyttast til jordbruk eller skogbruk”. Uttrykket omfattar eigedomar med og utan bygningar. Det har ikkje noko å seie om eigedomen består av berre dyrka jord eller berre skog. Inn under føresegna kjem òg eigedomar som vert brukte til hagebruk.
Eigedomen må ha ein slik storleik og ei slik plassering at han objektivt sett kan gi grunnlag for lønsam drift. Òg eigedomar med eit relativt lite totalareal fell inn under føresegna. Ein liten eigedom kan omfattast av delingsforbodet dersom det høyrer dyrka jord av høg kvalitet til eigedomen.
Eigedomen som er søkt delt må sjåast isolert. Om eigedomen isolert og objektivt sett ikkje kan gi grunnlag for lønsam drift, er det at eigedomen eignar seg som tilleggsjord ikkje interessant for spørsmålet om eigedomen fell inn under delingsforbodet.
Departementet (kommunen) kan gi samtykke til deling dersom anten ”samfunnsinteresser av stor vekt taler for det”, eller deling er forsvarleg ut frå ”omsynet til den avkasting eigedomen kan gi”. Eitt av dei to vilkåra må vere oppfylt for at samtykke kan vurderast. Søkjaren har ikkje krav på samtykke sjølv om eitt av vilkåra er oppfylt.
Alternativet samfunnsinteresser av stor vekt gjeld tiltak som har stor verdi for allmenta eller ei større gruppe personar. Interessa kan vere av økonomisk eller ikkje-økonomisk art. Personlege eller private interesser som ikkje samtidig er ei samfunnsinteresse, fell utanfor. Frådeling som tek sikte på auka sysselsetjing og næringsutvikling på bygdene, kan innebere at vilkåret er oppfylt. Det same gjeld etablering av idrettsanlegg, industritiltak og tiltak for å ta vare på verneverdige bygningar. Vilkåret i lova kan òg vere oppfylt når ein etablerer ei eller anna form for samdrift, når frådelinga fører til ei god bruksrasjonalisering eller dersom frådelinga vil vere med på oppretthalde eller styrke busetjinga i eit område.
Ligg det ikkje føre samfunnsinteresser kan deling tillatast dersom delinga kan vere forsvarleg ut frå den avkastinga eigedomen kan gi. Denne delen av føresegna tek sikte på å ta vare på inntektsmoglegheitene som finst på, og i samband med eigedomen. Det omfattar både areal som kan brukast til landbruksproduksjon av eitt eller anna slag, og areal som kan kome til nytte i samband med verksemd som naturleg grensar til landbruket, for eksempel turisme. Gjeldande rett inneber følgjande:
Produktive areal kan i dei fleste tilfella ikkje frådelast utan å vere i strid med omsynet til den avkastinga eigedomen kan gi. Tilhøvet til avkastinga må byggje på ei konkret vurdering av konsekvensane av ei eventuell deling. Samtykke kan vurderast dersom arealet for eksempel har ei slik plassering at det ikkje er i bruk til landbruksproduksjon, og heller ikkje kan påreknast å verte brukt slik. Areal som kan nyttast i turistsamanheng, eller som annan attåtnæring kan òg trekkjast inn i vurderinga når slik verksemd er pårekneleg.
Det kan heller ikkje givast samtykke til frådeling av bygningar som er nødvendige for drifta av eigedomen. Våningshuset er jamt over ein slik bygning, men det må takast stilling til om huset er nødvendig for drifta. Er for eksempel jordbruksareala leigd bort på langsiktig kontrakt, må det takast stilling til om det er grunn til å rekne med at det vert sjølvstendig drift på bruket att. Det er heller ikkje like stort behov for våningshus på ein rein skogeigedom som på ein eigedom der det er jordbruksdrift. Driftsbygningar vil òg normalt vere nødvendige for drifta av eigedomen. Det same gjeld kårbustader som er med på å sikre kontinuerleg drift av eigedomen. Seterhus og koier i skogen kan òg vere nødvendige av omsyn til drifta. Sjølv om den aktuelle bygningen ikkje er nødvendig av omsyn til drift av areala, kan dei vere med på å skaffe inntekter til garden gjennom for eksempel gardsturisme eller utleige. Er dette ei pårekneleg inntekt, er det òg for slike bygningar i strid med omsynet til den avkasting eigedomen kan gi å gi samtykke til frådeling.
Sjølv om eitt av dei to alternative vilkåra er oppfylt, har eigaren ikkje krav på samtykke til deling. Jordlova § 12 andre ledd, andre og tredje punktum gir retningslinjer for vurderinga av om det skal givast samtykke. Opplistinga av omsyn som skal tilleggjast vekt er ikkje uttømmande, jf. uttrykket ”mellom anna”.
Det skal takast omsyn til om deling kan føre til drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området. Ulempene kan oppstå på eigedomen som vert delt, men òg på andre eigedomar. Berre ulemper som er konkret påreknelege og som har ein viss styrke og eit visst omfang kan trekkjast inn. Tradisjonelt deler ein ulempene i to grupper; direkte og indirekte ulemper. Tråkk og slitasje på jordbruksareal, eller at dyr på beite vert forstyrra er døme på direkte ulemper. Tomter som vert plasserte nær driftsbygningen kan gjere bruken av bygningen vanskeleg. Dette er òg ei direkte ulempe. Ved frådeling av tomter kan tomtene verte påførte ulemper i form av støy, lukt, støv etc. frå landbruksverksemda. Slike ulemper kan igjen føre til krav om restriksjonar i drifta ved offentlege påbod, eller frå den som vert utsett for ulempa, og mange eigarar av resteigedomen vil rette seg etter slike krav. Dette er dei såkalla indirekte ulempene. Ved vurderinga av om ulempene er påreknelege, tek ein omsyn til mellom anna driftsform og plassering av parsellane.
Godkjente planar er resultatet av grundige vurderingar av ulike omsyn. At arealet for eksempel i plansamanheng er regulert til, eller lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift – LNF(R)-formål – er etter gjeldande lov eit moment mot at arealet skal brukast til andre formål. Dette har særleg vekt i tettstadsnære område. Frådeling kan òg nektast for å hindre tilfeldig frådeling og infiltrasjon i landbruksområda.
Det skal òg takast omsyn til kulturlandskapet ved avgjerd av ei delingssak. Med kulturlandskapet meiner ein landskapsbiletet, mangfaldet i naturen og kulturhistoriske verdiar. Omgrepet femner både areal i drift, og areal prega av tidlegare jordbruk, for eksempel slåtte- og beitemark. Omgrepet dekkjer òg natur- og kulturelement som heng saman med slike areal, for eksempel bekker og våtmarker, steingjerde, åkerholmar og kantvegetasjon.
Samtykke til deling kan givast på slike vilkår som er nødvendige av omsyn til dei formåla lova skal fremje, jf. § 12 tredje ledd. Vilkåret må ikkje vere uforholdsmessig tyngande sett i høve til det ein vil oppnå, og det må heller ikkje på andre måtar verke urimeleg sett i høve til det som skal oppnåast. Der samtykke til deling vert gitt fordi landbruksareal skal overdragast som tilleggsjord, vil det vere aktuelt å setje vilkår om at arealet skal overdragast til slikt formål.
3.3 Forslag om å oppheve delingsforbodet
I 2005 sende departementet på høyring eit forslag om å oppheve delingsforbodet. Forslaget gjekk i hovudsak ut på at det skulle fastsetjast reglar om å søkje delingssamtykke der ein meinte det var behov for offentleg kontroll. Slikt behov var til stades ved frådeling av dyrka jord, men det var foreslått eit unntak der det var gitt samtykke til omdisponering, eller der jorda skulle brukast som tilleggsjord til andre bruk i drift. Det skulle òg vere søknadsplikt ved frådeling av bygningar som låg i eller nær tunet på eigedomen.
Mange høyringsinstansar motsette seg forslaget. Dette gjaldt 126 av totalt 143 kommunar, mest alle fylkeslandbruksstyra og dei fleste fylkesmennene. Dei som tilrådde forslaget la blant anna vekt på behovet for auka fleksibilitet og ønsket om fleire tomter i distrikta. Dei som motsette seg forslaget meinte at endringa ville få uheldige konsekvensar for jordvernet, og at utmarksressursane framleis bør vere ein del av driftsgrunnlaget til ein landbrukseigedom.
I Ot.prp. nr. 75 (2005-2006) vart det fremja forslag om ei rekkje endringar i jordlova. Det vart òg gjort greie for forslaget om å oppheve delingsforbodet i jordlova og innspela frå høyringsinstansane. I proposisjonen viste departementet til høyringsuttalane, og fremja ikkje forslag til endringar. I Innst. O. nr. 4 (2006-2007) slutta fleirtalet i næringskomiteen seg til dette.
Stortinget har i dei seinare åra behandla forslag frå fleire om å oppheve delingsforbodet, sjå blant anna Dokument nr. 8:28 (2008-2009), Dokument nr. 8:24 S (2010-2011) og Dokument nr. 8:10 S (2011-2012). Eit fleirtal i Stortinget har i alle dei aktuelle sakene stemt mot forslaget.
3.4 Samanhengen med anna regelverk
Jordlova § 12 gir eit forbod mot å dele eigedom som er nytta eller kan nyttast til jordbruk eller skogbruk. Ei rekkje andre reglar kan ha like stor verknad for planlagde tiltak. Dette gjeld for eksempel jordlova § 9 som fastset forbod mot å omdisponere dyrka og dyrkbar jord. I nokre saker der det følgjer av jordlova § 12 at det må søkjast samtykke til deling, er det dessutan nødvendig å få dispensasjon etter plan- og bygningslova kapittel 19 dersom tiltaket skal kunne gjennomførast.
3.5 Praksis
3.5.1 Saksbehandling
Frå 1. januar 2004 fekk kommunane fullmakt til å avgjere alle søknader om omdisponering og deling. Fylkesmannen vart klageinstans. Formålet med overføringa av myndigheit var bl.a. å styrke lokaldemokratiet på landbruksområdet. Kommunen skal utøve lokalt skjønn og forvalte dei landbrukspolitiske verkemidla innanfor rammene av nasjonal politikk.
I enkelte tilfelle omgjer fylkesmannen med heimel i forvaltningslova § 35 kommunen sine vedtak. Omgjeringa skjer anten fordi fylkesmannen meiner at vedtaket er ugyldig, eller fordi vedtaket er eigna til å endre praksis i ei klart uheldig retning. Som regel er det eit samtykke til deling som vert omgjort. Fylkesmannens vedtak om omgjering kan klagast inn til Statens landbruksforvaltning.
3.5.2 Generell praksis
I 2011 vart det behandla 4478 søknader om deling i kommunane. Av desse fekk 4081 søkjarar heilt eller delvis samtykke, medan 397 søknader vart avslått. Dette gir ein avslagsprosent på ca. 8,9. Det er grunn til å tru at mange søkjarar får rettleiing slik at dei ikkje søkjer om frådeling som elles ville verte avslått. Tala for dei enkelte fylka viser elles at det er store forskjellar i regional praksis. På fylkesbasis varierer avslagsprosenten frå 20,6 til 2,7. Tal frå KOSTRA viser at det i 2011 vart gitt 491 samtykke til deling med formål tilleggsjord. Foreløpige tal frå KOSTRA 2012 viser om lag dei same tala som i 2011.
Statens landbruksforvaltning undersøkte praksis for 20 % av alle delingssøknader behandla av kommunane i 20071. Undersøkinga tok utgangspunkt i vilkåra i lova om at samtykke til deling kan givast dersom det ligg føre samfunnsinteresser av stor vekt eller der deling er forsvarleg ut frå den avkastinga eigedomen kan gi. I tillegg vart det undersøkt korleis praksis var når det gjaldt omsynet til drifts- og miljømessige ulemper og frådeling av kårbustad.
Departementet har gjennom dei seinare åra behandla ei rekkje delingssaker, og har dessutan annan konkret kjennskap til kommunane sin praksis i delingssaker. Både KOSTRA, Statens landbruksforvaltning si undersøking og erfaringane departementet har gjort seg viser at delingsføresegna er vanskeleg å praktisere.