2 Bakgrunnen for lovframlegget

2.1 «Digital gravferdsmelding» og livshendinga «Dødsfall og arv»

Den teknologiske utviklinga gir grunn til å vurdere nye og digitale tenester òg på området gravferd. Brukarkartleggingar viser at etterlatne opplever prosessane rundt dødsfall som krevjande og uoversiktlege.

Som ledd i oppfølginga av digitaliseringsstrategien er det sett i gang arbeid med å utvikle samanhengande og heilskaplege offentlege tenester innanfor sju utvalde livshendingar. Innbyggjarar, næringsdrivande og frivillig sektor skal oppleve samanheng i tenestetilbodet uavhengig av sektor eller forvaltningsnivå. Dødsfall og arv er ei av desse sju livshendingane. Digital gravferdsmelding er eitt av to prosjekt knytte til livshendinga dødsfall og arv. Det andre er oppgjer etter dødsfall, som blant anna skal hjelpe innbyggjarane ved arveoppgjer.

Arbeidstittelen på tenesta er digital gravferdsmelding. Dette er ein referanse til papirskjemaet departementet har fastsett og som i dag blir nytta til å ta vala som må gjerast etter eit dødsfall og fram mot gravlegginga. Digitaliseringa vil truleg òg her innebere ein transformasjon av arbeidsprosessar i og utanfor det offentlege. Arbeidstittelen skal derfor ikkje oppfattast som avgrensande, men derimot som eit startpunkt for ein prosess ein i dag ikkje ser omfanget av. Målet med digital gravferdsmelding er å leggje til rette for effektive og brukarvennlege digitale prosessar og tenester ved gjennomføring av gravferd.

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er utpeikt som tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen. Prosjektet har fått tilskot frå medfinansieringsordninga til Digitaliseringsdirektoratet.

Framlegga i punkt 3 vil gi rettsleg grunnlag for digital gravferdsmelding. I proposisjonen vil departementet teikne opp nokre døme på korleis digital gravferdsmelding vil sjå ut. Arbeidet med digital gravferdsmelding er framleis i ein tidleg fase, og omtalen i proposisjonen vil kunne vise seg å vere meir eller mindre treffande utover i utviklingsarbeidet. Lova og eventuelle forskrifter vil setje rammene for den digitale tenesta.

2.2 Behandling av personopplysningar

Personopplysningsloven slår fast at personvernforordninga gjeld som norsk lov. Lova og forordninga set rammer for behandlinga av personopplysningar. Ei opplysning om ein identifisert eller mogleg identifiserbar fysisk person, blir rekna som ei personopplysning, jf. forordninga artikkel 4 nr. 1. Ei opplysning om ein avliden person vil berre vere omfatta av reglane i forordninga dersom opplysninga samtidig er ei personopplysning om ein levande person. Reglane om teieplikt i forvaltningsloven vernar avlidne.

Artikkel 5 i personvernforordninga seier at der det skjer behandling av personopplysningar, skal det blant anna liggje føre eit spesifikt, uttrykkeleg gitt og velgrunna føremål, lovleg behandlingsgrunnlag og tilstrekkeleg informasjonstryggleik. Det skal ikkje behandlast eller lagrast fleire personopplysningar enn det som er naudsynt, og opplysningane som blir nytta, skal vere så riktige og fullstendige som føremålet tilseier. Den som behandlar personopplysningar, skal sjå til at personvernprinsippa i artikkel 5 blir følgde.

Prinsippet om føremålsavgrensing følgjer av personvernforordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav b, som fastset at personopplysningar skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Personvernforordninga artikkel 6 nr. 4 inneheld nærare reglar om behandling av personopplysningar for andre føremål enn det dei var innhenta for. Vidarebehandling for nye, foreinlege føremål er tillate utan eit særskilt rettsgrunnlag. Dersom det nye føremålet ikkje er foreinleg med innsamlingsføremålet, kan lov eller samtykke gi grunnlag for vidarebehandlinga. Departementet føreslår i proposisjonen her eit rettsleg grunnlag for vidarebehandling til visse føremål.

Reglane om behandlingsgrunnlag følgjer av forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstavane a til f. Behandling av personopplysningar er berre lovleg dersom og i den grad minst eitt av desse behandlingsgrunnlaga er oppfylt. For digital gravferdsmelding er det særleg bokstav e om å «utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt» som er aktuelt.

Det følgjer av forordninga artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlinga etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e skal vere fastsett i unionsretten eller i medlemsstatane sin nasjonale rett. Dette inneber at den behandlingsansvarlege i tillegg må kunne vise til eit supplerande rettsgrunnlag for behandlinga. I Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2 blir det omtalt kva eit slikt supplerande rettsgrunnlag kan vere, og krava som blir stilte til det. I proposisjonen blir det uttalt at «[e]tter departementets syn må det legges til grunn at i alle fall lov- og forskriftsbestemmelser kan utgjøre supplerende rettsgrunnlag. Departementet antar at også vedtak fattet i medhold av lov eller forskrift omfattes, ettersom det også i disse tilfellene foreligger et lov- eller forskriftsgrunnlag.» Vidare blir det uttalt at ordlyden i artikkel 6 nr. 3 samla sett talar for at det må vere eit supplerande rettsgrunnlag i unionsretten eller nasjonal rett, men at det ikkje er naudsynt at det supplerande rettsgrunnlaget uttrykkeleg regulerer behandling av personopplysningar.

Hovudregelen i forordninga artikkel 9 nr. 1 er at behandling av særlege kategoriar av personopplysningar er forbode. Dette gjeld personopplysningar om rasemessig eller etnisk opphav, politisk oppfatning, religion, filosofisk overtyding eller fagforeiningsmedlemskap, genetiske opplysningar og biometriske opplysningar med det føremål å identifisere ein fysisk person, helseopplysningar og opplysningar om ein fysisk persons seksuelle tilhøve eller seksuelle orientering. For at behandlinga likevel skal vere lovleg, må vilkåra i eit av unntaka i artikkel 9 nr. 2 vere oppfylt. For digital gravferdsmelding er det særleg unntaket i artikkel 9 nr. 2 bokstav g om behandling av omsyn til viktige allmenne interesser som er aktuelt. For at behandlinga av opplysningar om til dømes trua eller livssynet til ein levande person likevel skal vere lovleg, må behandlinga oppfylle desse vilkåra i artikkel 9 nr. 2 bokstav g:

• behandlinga må vere «nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser»

• ha grunnlag i «unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd»

• «være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger»

• «sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser».

Vurderinga av om behandlinga av personopplysningar likevel er lovleg, må gjerast i utviklinga av den digitale tenesta ut frå dei ulike personopplysningane som blir nytta.

2.3 Høyringa

2.3.1 Høyringsinstansar og høyringssvar

23. juni 2022 sende departementet framlegg til endringar i gravplassloven og gravplassforskriften på høyring med svarfrist 1. oktober 2022. Høyringsnotatet blei sendt til følgjande 754 høyringsinstansar:

• Departementa

• Arkivverket

• Barneombodet

• Brønnøysundregistra

• Datatilsynet

• Integrerings- og mangfaldsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Miljødirektoratet

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Politidirektoratet

• Riksadvokaten

• Riksantikvaren

• Statistisk sentralbyrå

• Statsforvaltarane

• Statsforvaltarens fellestenester

• Universitetet i Oslo

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombodet

• Kommunane

• Bispedømeråda

• Dei kyrkjelege fellesråda

• Den norske kyrkja (Kyrkjerådet)

• Opplysningsvesenets fond

• Den norske kirkes presteforening

• Det norske Diakonforbund

• Fafo – Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning

• Fagforbundet TeoLOgene

• Human-Etisk Forbund

• Institutt for samfunnsforskning

• Islamsk råd Norge

• KA – Arbeidsgivarorganisasjon for kyrkjelege verksemder

• Institutt for kirke-, religions- og livssynsforskning KIFO

• Kirkeansatte i Delta

• Kirkelig undervisningsforbund

• Kreftforeningen

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• MF vitenskapelig høyskole

• Muslimsk studentsamfunn

• Norges Kristne Råd

• Norsk forening for gravplasskultur

• Pensjonistforbundet

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Senior Norge

• Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor

• Senter for studier av holocaust og livssynsminoriteter

• VID vitenskapelige høgskole

• Virke Gravferd

Høyringa blei òg lagt ut på nettsida til regjeringa. I høyringsbrevet blei det gjort merksam på at høyringa var open, og at alle kunne sende innspel. Det kom inn 60 høyringssvar. Av desse var om lag halvparten frå lokale gravplasstyresmakter (kyrkjelege fellesråd). Ei rekkje høyringssvar peikte på omsyn eller funksjonar den ferdige digitale tenesta burde sørgje for. Departementet har oppsummert desse i eit eige brev til Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark som tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen.

Departementet mottok høyringssvar med realitetsmerknader frå følgjande instansar:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Arkivverket

• Brønnøysundregistra

• Datatilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Politidirektoratet

• Riksadvokaten

• Skattedirektoratet

• Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark

• Bærum kommune

• Larvik kommune

• Oslo kommune

• Vestfold krematorium IKS

• Agder og Telemark bispedømeråd

• Aurskog-Høland kyrkjelege fellesråd

• Bergen kyrkjelege fellesråd

• Bjørgvin bispedømeråd

• Borg bispedømme

• Båtsfjord kyrkjelege fellesråd

• Gjøvik kyrkjelege fellesråd

• Hamar bispedømeråd

• Kragerø kyrkjelege fellesråd

• Kvinesdal kyrkjelege fellesråd

• Marker kyrkjelege fellesråd

• Snåsa kyrkjelege fellesråd

• Solund sokn

• Stavanger kyrkjelege fellesråd

• Steinkjer kyrkjelege fellesråd

• Støren kyrkjelege fellesråd

• Trondheim kyrkjelege fellesråd

• Vestre Toten kyrkjelege fellesråd

• Vestvågøy kyrkjelege fellesråd

• Øygarden kyrkjelege fellesråd

• Ålesund kyrkjelege fellesråd

• Den norske kirkes presteforening

• Fagforbundet

• KA – Arbeidsgivarorganisasjon for kyrkjelege verksemder

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kyrkjerådet

• Norges Kristne Råd

• Norsk forening for gravplasskultur

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Virke Gravferd

Følgjande høyringsinstansar støtta framlegget utan andre merknader:

• Elverum kyrkjelege fellesråd

• Lier kyrkjelege fellesråd

Følgjande høyringsinstansar hadde ikkje merknader:

• Samferdselsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Statistisk sentralbyrå

• Askøy kyrkjelege fellesråd

• Bamble kyrkjelege fellesråd

• Birkenes kyrkjelege fellesråd

• Bjørnafjorden kyrkjelege fellesråd

• Flakstad kyrkjelege fellesråd

• Lørenskog kyrkjelege fellesråd

• Løten kyrkjelege fellesråd

• Rana kyrkjelege fellesråd

• Skien kyrkjelege fellesråd

• Vågan kyrkjelege fellesråd

• Forsvarets seniorforbund

2.3.2 Høyringsframlegg som ikkje blir vidareførte

Høyringa omfatta nokre framlegg som ikkje blir føreslegne vidareførte i denne proposisjonen. Dette gjeld for det første eit framlegg om å regulere nærare kven som blir rekna som sambuar etter gravplassloven § 9 andre ledd. Sambuar til avlidne har same rett som ektefelle til å sørgje for gravferda og går framføre barna til avlidne. Tanken var å erstatte vurderingane som må gjerast etter gravplassloven § 9 andre ledd tredje punktum, med objektive vilkår. Sjølv om om lag halvparten av dei som uttalte seg om dette var positive til framlegget, blei det stilt tungtvegande spørsmål til utforminga og til om det var tenleg med ei eiga regulering i gravplassloven no. Høyringa stadfesta at å utforme eit objektivt sambuaromgrep krev vanskelege avvegingar. Samstundes peikte fleire høyringsinstansar på fordelane ved ei regulering med objektive vilkår, ikkje minst dersom dei kunne bli utleidd frå registerdata. Departementet ser ikkje at det etter høyringa er grunnlag for å utforme ein eigen sambuardefinisjon i gravplassloven.

Vidare omfatta høyringa eit framlegg om å oppheve kravet i gravplassloven § 10 tredje ledd om at krematorium skal varsle politiet minst tre dagar før kremasjon. Bakgrunnen var at varselet om kremasjon til politiet krev manuelle operasjonar hos krematoria og hos politiet. I 2021 var kremasjonsprosenten 46 prosent. Dette inneber at det i dag går melding til politiet ved om lag halvparten av alle dødsfall. Politidirektoratet gjekk ikkje inn for denne endringa, og departementet går derfor ikkje vidare med dette framlegget.

For å forenkle saksbehandlinga ved endringar på gravplassane omfatta høyringa òg eit framlegg om å oppheve kravet i gravplassloven § 4 om at kommunen må gi tilslutning til såkalla vesentlege endringar. Kravet om tilslutning frå kommunen ville i så fall vere avgrensa til tiltak som bygging av nye gravplassar, utvidingar og nedleggingar. I høyringa meinte Bærum kommune og Larvik kommune at det ut frå kommunens økonomiske ansvar var viktig at kommunen blir involvert òg ved vesentlege endringar. Desse kommunane meinte vidare at det ville forenkle saksbehandlinga dersom terskelen for kva som er ei vesentleg endring, blei sett litt høgare. Dette meinte òg dei kyrkjelege fellesråda i Stavanger og Vestvågøy. Ein klarare og litt høgare terskel vil føre til færre saker om kommunal tilslutning og statleg godkjenning. Departementet har kome til at lovendring ikkje er naudsynt for å forenkle saksbehandlinga, og vil i staden ta opp med statsforvaltaren handlingsrommet den lokale gravplasstyresmakta bør ha til å gjere endringar på gravplassane utan kommunal tilslutning eller statleg godkjenning.