2 Noregs klimamål og -forpliktingar

2.1 Innleiing

I klimalova har Noreg lovfesta klimamål for 2030 og 2050. Ifølgje klimalova § 6 skal det gjerast greie for utviklinga i utslepp og opptak av klimagassar, framskrivingar av utslepp og opptak, og korleis Noreg kan nå klimamåla som nemnt i §§ 3–5.

Det skal òg ifølgje klimalova gjerast greie for Noregs karbonbudsjett, også innanfor eit klimasamarbeid med EU om felles oppfylling av klimamål. Med samarbeidet med EU har Noreg eit utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp i perioden 2021–2030.

Kapittel 2.2 gjev eit oversyn over norske klimamål.

2.2 Norske klimamål

2.2.1 Klimamål for 2030 under Parisavtalen

Noregs klimamål for 2030 under Parisavtalen er å redusere dei totale utsleppa av klimagassar med minst 55 pst. i 2030 samanlikna med nivået i 1990. 2030-målet under Parisavtalen er lovfesta i klimalova. Eit forslag om å oppdatere klimalova med det nye måltalet er sendt til Stortinget. Noreg vil innan 31. desember 2024 for første gongen rapportere om målet sitt under Parisavtalen til FN. Rapporteringa skal mellom anna innehalde informasjon for å måle framgang i implementeringa og korleis 2030-målet vårt blir oppnådd.

Forstørr bilete

Figur 2.1 Korleis klimamåla til Noreg heng saman

2.2.2 Samarbeid med EU om å nå Noregs klimamål for 2030 under Parisavtalen

EU, Island og Noreg vart i 2019 samde om å samarbeide om å oppfylle dei respektive klimamåla våre for 2030 under Parisavtalen. Noreg forplikta seg da til å samarbeide med EU om å redusere utsleppa med minst 40 pst. innan 2030 samanlikna med 1990-nivået.

Etter at vi inngjekk klimaavtalen, har både EU, Island og Noreg forsterka dei respektive klimamåla sine for 2030. I november 2022 forsterka Noreg klimamålet sitt for 2030 under Parisavtalen. EU har forsterka målet sitt under Parisavtalen til eit mål om å kutte nettoutsleppa av klimagassar med minst 55 pst. innan 2030 samanlikna med 1990. Island har forsterka sitt mål til minst 55 pst. reduksjon i 2030 samanlikna med 1990.

Klimaavtalen med EU inneber at Noreg tek del i EUs klimaregelverk frå 2021 til 2030. Klimaavtalen knyter oss til det tidlegare regelverket om 40 pst. utsleppsreduksjon innan 2030. Som følgje av at EU har forsterka klimamålet sitt, har dei òg revidert klimaregelverket som skal sikre at EU greier å nå målet. Regjeringa ønskjer å føre vidare klimasamarbeidet med EU og arbeider ut frå at vi òg skal oppfylle det forsterka målet under Parisavtalen i samarbeid med EU. Framover vil Noreg ha ein dialog med EU om, og eventuelt på kva vilkår, dei ulike delane av klimaregelverket skal gjerast gjeldande for Noreg. Stortinget må samtykkje til innlemming av EU-regelverket i EØS-avtalen.

EUs klimaregelverk består av tre pilarar:

1. Innsatsfordelingsforordninga, som etablerer nasjonale mål for utsleppskutt innanfor transport, jordbruk, avfall, bygg og delar av industri- og petroleumssektoren, også kalla ikkje-kvotepliktig sektor
2. Skog- og arealbruksregelverket, som set mål for nettoopptak (opptak minus utslepp) frå landareala
3. Klimakvotesystemet, som set eit felleseuropeisk tak på utsleppa frå industri, energiforsyning, petroleumsutvinning, luftfart og skipsfart

2.2.2.1 Innsatsfordelinga – nasjonale mål for kutt i ikkje-kvotepliktige utslepp

Den første pilaren er EUs innsatsfordelingsforordning. Innsatsfordelinga består i hovudsak av utslepp frå transport, jordbruk, bygg og avfall, men også alle utslepp frå energiproduksjon, industri og petroleumsverksemd som ikkje er kvotepliktige. Desse utsleppa blir omtalte som ikkje-kvotepliktig utslepp i dei andre kapitla. Målet som Noreg har per i dag under innsatsfordelinga, er på 40 pst. utsleppsreduksjon innan 2030 samanlikna med 2005-nivå.

EU har forsterka innsatsfordelinga slik at ho gjev eit større bidrag til oppfyllinga av EUs nye klimamål. Ambisjonsnivået for utslepp i EU som skal kuttast i innsatsfordelinga frå 2005 til 2030, er auka frå 30 pst. til 40 pst. Kvart land må bidra meir til oppfyllinga gjennom auka nasjonale mål. Måla blir fordelte etter den same fordelingsmekanismen som tidlegare (BNP per innbyggjar og kostnadseffektivitet), men no i spennet 10 til 50 pst. Noreg er ikkje omtalt i EU-regelverket, men ut frå måla som er foreslått for samanliknbare land, vil vi ved ei oppdatering av klimaavtalen med EU truleg få eit mål om å kutte utsleppa med 50 pst. Målet blir rekna om til eit utsleppsbudsjett for kvart av åra i perioden 2021 til 2030. Regjeringa vil difor ta høgd for og planleggje for å redusere utsleppa under innsatsfordelinga med 50 pst. innan 2030. Sjå nærmare om Noregs utsleppsbudsjett under innsatsfordelinga i kapittel 4.3.1.

Regelverket opnar for at utsleppsbudsjettet frå kvart av landa kan oppfyllast gjennom utsleppsreduksjonar i heimlandet, overføring av ei avgrensa mengd kvotar frå kvotesystemet til EU og gjennom overføring av utsleppseiningar frå andre europeiske land. Budsjettet er rettsleg bindande, og etterlevinga blir overvakt og handheva av ESA og EFTA-domstolen, med oppgjer i 2027 for åra 2021–2025 og i 2032 for åra 2026–2030.

2.2.2.2 Skog- og arealbruksregelverket

Den andre pilaren i samarbeidet med EU omfattar menneskeskapte opptak og utslepp av klimagassar frå skog- og annan arealbruk.

Perioden 2021–2025

For perioden 2021–2025 gjeld den såkalla netto-null-forpliktinga, som vil seie at samla utslepp frå skog- og arealbruk ikkje skal overstige samla opptak. EU-regelverket inneheld særskilde reknereglar for kva for opptak og utslepp som skal bokførast opp mot netto-null-forpliktinga. For avskoging blir heile utsleppet frå avskoginga bokført (referansenivået er 0). Avskoging er omdisponering av skog til andre formål, til dømes utbygging (vegar, bygningar mv.). For påskoging blir heile opptaket frå påskoginga bokført (referansenivået er 0). Påskoging er når til dømes beiteareal går over til å bli skog som følgje av naturleg gjengroing eller aktiv planting. For utslepp frå dyrka mark, beite og våtmark er referansenivået gjennomsnittleg utslepp i perioden 2005–2009. Det er avviket frå dette referansenivået som blir bokført som utslepp eller opptak opp mot netto-null-forpliktinga. For forvalta skog er det ein framoverskodande referansebane (forest reference level – FRL) som er basert på skogforvaltninga i referanseperioden 2000–2009. Dersom opptaket i skogen blir høgare enn i referansebanen, blir differansen bokført som eit opptak. Dersom opptaket i skogen blir lågare enn i referansebanen, blir differansen bokført som eit utslepp. Det gjeld likevel ein kompensasjonsmekanisme, som er ein slags rabatt på det utsleppet ein må bokføre når opptaket i skogen er lågare enn i referansebanen. Eit vilkår for kompensasjon/rabatt er at EU som heilskap når målet om netto-null-utslepp.

Perioden 2026–2030

EU sitt reviderte klimaregelverk inkluderer eit nytt og forsterka skog- og arealbruksregelverk. Frå 2026 gjeld ikkje lenger netto-null-forpliktinga og dei tilhøyrande reknereglane som er nemnde ovanfor. EU har i staden for netto-null-målet vedteke eit mål om å auke nettoopptaket i skog- og arealbrukssektoren i EU til 310 mill. tonn CO₂-ekvivalentar i 2030. Det er 42,3 mill. tonn høgare enn gjennomsnittsopptaket i perioden 2016–2018, som blir ny referanseperiode.

EU har fordelt målet om auke i nettoopptak ved å setje mål for kvart medlemsland som i sum forventar å gje 310 mill. tonn nettoopptak i EU. Dei nasjonale måla for 2030 er baserte på at kvart land skal halde ved lag gjennomsnittsopptaket sitt i 2016–2018 og i tillegg ta ein del av differansen mellom EU-målet på 310 mill. tonn og gjennomsnittsopptaket i EU i 2016–2018. Denne delen blir berekna ut frå storleiken på forvalta areal i landet sett i høve til samla forvalta areal i EU. Forvalta areal er areal som er påverka av menneskeleg aktivitet.

Det blir òg sett nasjonale budsjett for perioden 2026–2029 som er baserte på ei lineær opptrapping av nettoopptaket til dei nasjonale 2030-måla.

Forslaget inneber ei vesentleg forenkling av regelverket ved at ein går bort frå EU-spesifikke bokføringsreglar for kvar arealkategori til historiske tal for utslepp og opptak i tråd med FNs reknereglar, som rapportert i dei nasjonale klimagassrekneskapane. Det gjev meir objektivitet og transparens og inneber ei stor administrativ forenkling.

Både etter gammalt og nytt skog- og arealbruksregelverk er det særleg hogstnivå og arealbruksendringar som avskoging som påverkar opptaket og utsleppa. Når matjord, skog og myr blir bygde ned (til mellom anna hus, fritidsbusetnader, næringsbygg og vegar), aukar utsleppa, medan opptaket i ståande skog kan aukast gjennom målretta skjøtselstiltak for å auke tilveksten.

2.2.2.3 Kvotesystemet – felleseuropeisk utsleppstak

Den tredje pilaren omhandlar kvotepliktige utslepp frå industri, petroleumsutvinning, energiforsyning, luftfart og – frå 2024 – skipsfart. Kvotemengda blir gradvis redusert til ein reduksjon på 62 pst. i 2030 samanlikna med 2005, mot eit kutt på 43 pst. i det førre regelverket. Reduksjonen skjer samla for alle verksemder i Europa som deltek i kvotesystemet.

Gjennom EØS-avtalen har Noreg delteke i EUs kvotesystem (EU ETS) sidan 2008. Om lag halvparten av norske utslepp er inkluderte i kvotesystemet. I Noreg omfattar kvotesystemet om lag 140 verksemder. I luftfarten er det seks kvotepliktige operatørar som rapporterer til Noreg. Delar av utsleppa frå maritim transport blir innlemma i kvotesystemet frå 2024. Noreg arbeider for at EU-regelverket blir innlemma i EØS og gjennomført i norsk rett tidsnok til at vi kan vere med frå oppstart. Vi veit førebels ikkje nøyaktig kor mange norske skipsoperatørar som vil bli administrerte av norske styresmakter. EU har beslutta at delar av dei kvotepliktige utsleppa frå maritim transport framleis vere omfatta av innsatsfordelingsforordninga.

EUs kvotesystem (EU ETS) er eit «cap and trade»-system. For verksemdene som er ein del av systemet, blir det sett eit tak på den totale mengda klimagassar som kan sleppast ut. Taket blir redusert over tid slik at dei totale utsleppa går ned. Innanfor taket får eller kjøper bedrifter utsleppskvotar, som dei kan handle med kvarandre etter behov. Grensa på det totale talet på tilgjengelege kvotar sikrar at kvotane har ein verdi. Dei verksemdene som deltek i kvotesystemet, blir stilte overfor valet om å redusere eigne utslepp eller kjøpe kvotar. Alt anna likt vil verksemdene velje å kjøpe kvotar når utsleppsreduksjonar er kostbare, medan dei minst kostbare utsleppsreduksjonane blir gjennomførte først. Kvotesystemet vil dermed medverke vesentleg til å redusere utsleppa for dei deltakande landa sett under eitt. Ein pris på utsleppa fremjar i tillegg forsking, innovasjon og investeringar i låg- og nullutsleppsteknologiar og -løysingar. Det felleseuropeiske systemet bidreg òg til like konkurransevilkår innanfor EØS for store delar av konkurranseutsette verksemder, og at ein unngår karbonlekkasje mellom land i Europa.

Gjennom deltakinga i kvotesystemet medverkar norske kvotepliktige verksemder på linje med kvotepliktige verksemder i dei andre europeiske landa til at utsleppa blir reduserte. Utsleppsreduksjonane innanfor kvotesystemet blir vurderte samla for EU, Island og Noreg. Om utsleppsreduksjonane skjer i verksemder lokaliserte i Noreg eller i EU, påverkar difor ikkje måloppnåinga til Noreg, verken innanfor avtalen med EU eller når det gjeld oppfyllinga av Parisavtalen og klimamålet som er lovfesta i klimalova. Ettersom Noreg og EU har separate mål under Parisavtalen, er det nødvendig å gjennomføre eit mellomstatleg oppgjer for å fordele klimaeffekten av kvotesystemet mellom EU og Noreg. Når vi deltek i kvotesystemet får Noreg ansvar for ein viss del av kvotane i systemet. Dei norske kvotane blir rekna som eit norsk utslepp uavhengig av om kvotane blir brukte i Noreg eller i eit anna europeisk land. Det er altså ikkje storleiken på dei kvotepliktige utsleppa frå norsk territorium, men talet på kvotar vi er ansvarlege for, som avgjer Noregs «fotavtrykk» når det gjeld dei kvotepliktige utsleppa.

2.2.2.4 Regelverk for fleksible mekanismar

Regelverka for dei tre pilarane opnar for ulike former for fleksibel gjennomføring både innanfor ein pilar og mellom pilarar. Om land kuttar utsleppa eller aukar opptaket meir enn forpliktinga, kan dei selje overskotet. Til dømes kan EU-landa, Noreg og Island overføre utsleppseiningar for innsatsfordelinga seg imellom. Eit utsleppsgap i skog- og arealbrukssektoren kan bli dekt inn gjennom ytterlegare kutt innanfor innsatsfordelinga i eige land eller ved å handle utsleppseiningar frå andre land som har overskot innanfor innsatsfordelinga eller skog- og arealbrukssektoren. Noreg og åtte andre land kan òg bruke ei avgrensa mengd kvotar frå EUs kvotehandelssystem til å oppfylle målet innanfor innsatsfordelingsforordninga og dermed indirekte skog- og arealbrukssektoren. Mengda til Noreg er sett til 5,8 mill. kvotar over perioden 2021–2030.

2.2.3 2050-målet

Noreg har lovfesta eit mål om å bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Formålet med å lovfeste målet om lågutsleppssamfunnet er å leggje til rette for ei langsiktig omstilling i klimavennleg retning i Noreg. Med lågutsleppssamfunn er det meint eit samfunn der klimagassutsleppa, ut frå beste vitskaplege grunnlag, utsleppsutviklinga globalt og nasjonale omstende, er reduserte for å motverke skadelege verknader av global oppvarming som beskrivne i Parisavtalen. Vidare er det lovfesta at utsleppa skal reduserast med 90 til 95 pst. frå utsleppsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av om klimamålet for 2050 er nådd, skal det takast omsyn til effekten av norsk deltaking i det europeiske klimakvotesystemet for verksemder.

Klimalova er ikkje til hinder for at Noreg kan gjennomføre dei lovfesta måla saman med EU. Eit klimasamarbeid med EU kan gje eit viktig bidrag til utsleppsreduksjonar nasjonalt og til den langsiktige omstillinga av det norske samfunnet som klimalova fremjar.

Fleire land, inkludert EU, har sett mål om netto-null-utslepp eller karbonnøytralitet i 2050. Dette er til skilnad frå Noreg som har eit mål om å bli eit lågutsleppssamfunn og redusere utsleppa med 90–95 pst. Eit mål om netto-null-utslepp ville for Noreg resultert i eit lågare ambisjonsnivå for utsleppsreduksjonar enn det eksisterande 2050-målet. Grunnen er at Noreg har eit stort CO₂-opptak i ståande skog som ville blitt rekna med i vurderinga av måloppnåinga. Framskrivingar for skog- og arealbrukssektoren indikerer at nettoopptaket frå skog- og arealbrukssektoren vil halde seg høgt, men fell fram mot 2050, før det aukar igjen.

2.2.4 Klimanøytralitet frå 2030

I 2008 vart det vedteke at Noreg skulle vere karbonnøytralt frå og med 2050. Dersom ein fekk ein global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tok på seg store forpliktingar, skulle Noreg framskunde dette til 2030. Ved ratifikasjonen av Parisavtalen, Innst. 407 S (2015–2016), vedtok Stortinget at regjeringa skal leggje til grunn at Noreg frå og med 2030 skal vere klimanøytralt. Det inneber at frå 2030 skal norske utslepp av klimagassar motsvarast av klimatiltak i andre land gjennom EUs kvotemarknad, internasjonalt samarbeid om utsleppsreduksjonar, kvotehandel og prosjektbasert samarbeid. Noreg deltek difor i internasjonale karbonmarknader med eit mål om å auke farten og omfanget av dei globale utsleppskutta.

2.2.5 Nasjonalt omstillingsmål for heile økonomien på vegen mot lågutsleppssamfunnet

Som eit delmål på vegen mot netto-null-utslepp og lågutsleppssamfunnet har regjeringa sett eit omstillingsmål for heile økonomien i 2030. Dette er i regjeringsplattforma formulert som eit mål om å kutte dei totale utsleppa i Noreg med 55 pst. samanlikna med 1990. Det inneber at regjeringa har eit nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikkje-kvotepliktig sektor. Hensikta er at heile det norske næringslivet skal omstille seg i retning lågutsleppssamfunnet. Det norske omstillingsmålet, klimaforpliktinga under FN og avtalen med EU supplerer kvarandre. Omstillingsmålet er eit mål for langsiktig omstilling i industri, petroleumssektoren og øvrig næringsliv

Omstillingsmålet skal nåast gjennom ein ambisiøs og ansvarleg klimapolitikk, og vi er avhengige av både norsk og internasjonal teknologiutvikling for å kunne oppnå det. Kva konkrete tiltak som skal gjennomførast av styresmaktene, vil vurderast løpande ut frå kva som er mest tenleg i eit langsiktig omstillingsperspektiv, og vurdert i samråd med næringslivet. Målet skal fremje ei fornuftig langsiktig omstilling for heile økonomien og fremje teknologiutviklinga vi er avhengige av. Det skal leggjast vekt på at norsk næringsliv skal vere konkurransedyktig i framtida, og det blir lagt til grunn at Noreg framleis skal ha overskot i kraftbalansen. Målet skal ikkje føre til ein lite effektiv klimapolitikk eller uforholdsmessig dyre tiltak.

Noreg er ein liten, open økonomi som har stor handel med andre land. EU er ein viktig marknad for Noreg i dag. Dei auka klimaambisjonane til EU inneber betydelege endringar i rammevilkåra, som vil påverke norsk næringsliv.

For å nå omstillingsmålet trengst ein rask og brei innsats som omfattar heile økonomien. Klimaavgifter og kvotesystemet vil framleis vere Noregs sentrale verktøy for å redusere utslepp. Eit nasjonalt omstillingsmål skal bidra til å framskunde omstilling utover det verkemiddelbruken i dag har bidrege til, irekna raskare teknologiskifte. Ved å starte omstillinga til eit lågutsleppssamfunn tidleg vil vi leggje til rette for grøn verdiskaping og gje norske verksemder eit forsprang i det grøne skiftet.

Mange teknologiprosjekt kan ha ei lang og ikkje føreseieleg utviklingstid, men gje atskilleg med utsleppskutt på sikt. Ved store punktutslepp vil ein til dømes kunne få betydelege bidrag til norske utsleppskutt om gammal teknologi blir erstatta med ny. Det vil seie at ein ikkje kan forvente ei lineær utvikling i utsleppsreduksjonar. Elektrifisering av fossil energibruk og nytt kraftforbruk, til dømes i industrien, krev tilstrekkeleg kraftproduksjon og nettkapasitet. Elektrifiseringsprosjekt på sokkelen vil bli vurderte frå sak til sak og må ta omsyn til konsekvensane for kraftsystemet og tilgangen på fornybar kraft for andre næringar og hushalda.