4 Menneskerettar og demokratibygging

4.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og dei 14 protokollane til denne er fundamentet for Europarådet sitt arbeid for menneskerettane. Konvensjonen vart vedteken i Roma i 1950, og er seinare utvida med protokollar. Konvensjonen omfattar dei grunnleggjande menneskerettane og har ei unik stilling i det europeiske menneskerettsvernet, særleg på grunn av kompetansen Den europeiske menneskerettsdomstolen har til å treffe bindande avgjerder mot statar som er part i konvensjonen, og ved at alle individ har rett til å fremje klagesaker. Regjeringa tillegg EMK og protokollane den største vekt.

Noreg er tilslutta EMK og protokoll 1 til 11 utan atterhald. I tillegg har Noreg underteikna og ratifisert protokoll 14. Denne protokollen vart vedteken som eitt av fleire reformtiltak for å sikre framtida til domstolen. Protokoll 14 opnar for meir effektive prosedyrar i handsaminga av innkomne klager. Noreg har også underteikna protokoll 12 om eit generelt forbod mot diskriminering, og protokoll 13 som inneber ei total avskaffing av dødsstraff. EMK og dei protokollane som inneheld materielle føresegner, er inkorporerte i norsk lovgjeving gjennom menneskerettslova og gjeld som norsk lov.

4.2 Den europeiske menneskeretts­dom­stolen

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) er det viktigaste instrumentet i Europarådet sitt arbeid for menneskerettane. Domstolen er oppretta i medhald av EMK. Personar og organisasjonar som meiner at rettane deira etter konvensjonen er krenkte, kan rette klage om dette til domstolen. Frå november 1998 har domstolen fungert i si noverande form med éin permanent dommar for kvart medlemsland. Dommar frå det nyaste medlemslandet, Monaco, er førebels ikkje vald. Når det skjer, vil det vere 46 dommarar i domstolen. Norsk dommar er Sverre Jebens.

I 2003 fatta domstolen om lag 18 000 avgjerder, av desse var 703 dommar og resten avgjerder om å avvise klager. I dommane vart det funne brot på EMK i 521 saker. Dei tilsvarande tala for 2004 er meir enn 21 000 avgjerder og 718 dommar. I dommane vart det funne brot på EMK i 588 saker. Dette inneber ein auke på om lag 18 prosent i talet på saker som vart avslutta. Dommar som er retta mot fire land – Tyrkia, Polen, Frankrike og Italia, utgjer meir enn halvparten av alle dommane (meir enn 60 pst. i 2003, 52 pst. i 2004).

Trass i auka effektivitet er domstolen ikkje i stand til å halde tritt med den aukande saksmengda. I 2003 kom det inn om lag 39 000 klager, medan dette talet auka til nær 45 000 klager i 2004. Resultatet er at det hopar seg opp med saker i EMD som er uavslutta. På slutten av 2004 var det meir enn 80 000 uavslutta saker. Av desse gjeld om lag 40 pst. klager frå fire land: Polen, Russland, Tyrkia og Romania. Dette gjev domstolen eit alvorleg kapasitetsproblem. Handsamingstida er aukande og er no på fleire år. Til dømes er dommen i Broniowski-saka (sjå nedanfor) frå juni 2004 grunna i ei klage frå mars 1996, medan Ilascu-dommen (sjå nedanfor) frå juli 2004 gjeld ei sak som vart innklaga i april 1999. På sikt vil desse problema gå ut over truverdet til domstolen. Dette er bakgrunnen for den omfattande reformpakken som vart vedteken av ministrane i mai 2004. Alle landa er samde om at det er særs viktig å setje i verk reformtiltaka i pakken som vart vedteken.

Regjeringa meiner at reformprosessen må sikre at ein får ei reell betring av situasjonen ved domstolen. Ein domstol som ikkje er velfungerande, er det største trugsmålet mot legitimiteten og framtida til EMD. Etter norsk syn er det særleg viktig at landa treffer nasjonale tiltak som sikrar at brot på EMK ikkje finn stad, og at ein set i verk ordningar som kan bøte på skaden for den det gjeld dersom brot likevel skjer.

Ministerkomiteen har ansvaret for å sjå til at avgjerder frå domstolen vert etterlevde i medlemslanda, og har møte for å gjennomgå oppfølginga av dommar. I dei aller fleste tilfelle set medlemslanda i verk nødvendige tiltak etter at dei har fått ein dom mot seg, men eit fåtal saker må komiteen følgje opp aktivt. Generelt kan ein likevel slå fast at domstolen står sterkt. Også frå norsk side ser ein det som viktig å verne om domstolen sin posisjon i tida som kjem.

I åra 2003 og 2004 vart det sagt dom i fem saker mot Noreg. Fire saker gjeld tilhøvet mellom frifinnande dom i straffesaker og saker om erstatning. I desse sakene vart det sagt dom i februar 2003, og det blei konstatert EMK-brot i tre av dei. Dette er Hammern-saka og O-saka, som begge gjeld tilhøvet mellom ei frifinning og retten til å krevje erstatning for urettmessig straffeforfølging. Etter den då gjeldande straffeprosesslova var det eit vilkår for å få erstatning at den frikjende kunne prove som det mest sannsynlege at han ikkje hadde gjort det han var tiltala for. Før EMD sa sin dom, var desse reglane i lova endra slik at lova no er i samsvar med EMK. I dei to andre dommane var det berre i saka om fetteren til Birgitte Tengs at EMD fann brot på EMK. Denne saka gjaldt høvet mellom ei frifinning og erstatning til dei pårørande til offeret. EMD sa at ei frifinning i seg sjølv ikkje er til hinder for ei slik erstatning, men domsgrunnane som avgjorde erstatningssaka vart funne å så tvil om frifinninga, og dette vart sett på som brot på EMK. Det var med andre ord ei konkret tolking av domsgrunnane som låg til grunn for EMD-dommen, ikkje den norske ordninga. Den siste saka var Walston-saka som gjeld rett for ein part i rettssak til å få tilsendt saksdokument. Dom i denne saka fall i juni 2004. Alle sakene er fullbyrda, og ministerkomiteen har avslutta overvakinga av etterlevinga av dommane.

Ut frå andre dommar som er felte i åra 2003 og 2004, kan ein seie at eit mønster i utviklinga er at stadig fleire saker gjeld alvorlege brot på EMK og har sitt opphav i konfliktområde. I tillegg til denne allmenne observasjonen er det særleg to dommar som kan trekkjast fram fordi dei syner ei ny utvikling. Dommen i saka Broniowski mot Polen kom i juni 2004 som den første såkalla pilotdommen. Ein pilotdom er ein dom som inneber ei særskild handsaming av like klagesaker; sakene vert lagde til side til myndigheitene har sett i verk alle allmenne tiltak som er naudsynte for å rette opp situasjonen som inneber brot på EMK. I Broniowski-saka går det fram at det var brot på retten til eigedom (EMK protokoll 1, art. 1) ikkje å tilby ei ordning som gjer det reelt mogeleg å få rimeleg erstatning for eigedommar som vart eksproprierte i det tidlegare Aust-Polen. Ein reknar med at det finst om lag 80 000 polakkar som er råka av problem av same slaget. I dommen sa EMD at allmenne tiltak må setjast i verk, og gjekk langt i å peike på kva type tiltak dette var. Dette vart gjort for å hjelpe polske styresmakter med rask etterleving, slik at alle dei andre klagesakene kan avsluttast snarast råd utan vidare handsaming i domstolen. Dette er nytt, då det vanlege er at EMD ikkje gjer anna enn å slå fast at sjølve brotet ligg føre. På møte i ministerkomiteen der etterlevinga vert kontrollert, har Polen greidd ut om førebuingane som vert gjorde for å få til naudsynte endringar i lov og praksis. Det er enno for tidleg å seie når desse endringane vil kunne få praktisk verknad for dei som er råka.

Den andre dommen som syner ei ny utvikling, var i saka Ilascu med fleire mot Moldova og Russland i juli 2004. Ilascu og andre vart fengsla i strid med EMK art. 5 (rettferdig rettargang) av styresmaktene i ”Den moldovske republikken Transdnjestr”, og vart handsama på eit vis som innebar brot på EMK art. 3 (mot umenneskeleg og nedverdigande straff). To av dei sat framleis fengsla då det vart sagt dom. Det nye er at dommen gjorde meir enn å slå fast brota; han slo også fast kva dei to statane måtte gjere for klagarane og når tiltaket skulle setjast i verk: dei fengsla måtte straks lauslatast. I saka Assanidze mot Georgia vart ein dom av same sorten sagd i april 2004. Her blei klagaren sett fri dagen etter at dommen vart sagd. Det har vore problem med etterlevinga av Ilascu-dommen, fordi kontrollen med kva som skjer i Transdnjestr-området er vanskeleg for dei to statane som fekk dommen mot seg. Sidan det gjeld klagarar som sit fengsla i strid med dom i EMD, har ministerkomiteen følgt utviklinga i saka på kvart møte sidan dommen vart sagd. Russiske styresmakter har i fråsegn frå juli 2004 sett seg imot at dei har rettsleg ansvar for å sikre lauslating. I ministerkomiteen er ein elles samde om at dommen må etterlevast, og det vil vere aktuelt å følgje med på vedtak som har dette som føremål.

4.3 Den reviderte europeiske sosialpakta

Noreg ratifiserte den reviderte europeiske sosialpakta i 2001. Pakta er ein revisjon og ei vidareutvikling av den europeiske sosialpakta av 1961. Ho inneheld reglar og rettslege standardar på områda arbeidsmarknad og arbeidsmiljø, helse- og sosiale spørsmål og trygd.

Sosialpakta er den viktigaste sosiale konvensjonen i Europarådet. Den reviderte pakta har på fleire område teke omsyn til utviklinga og dei grunnleggjande sosiale endringane som har skjedd sidan 1961. Moderniseringa gjeld mellom anna styrking av rettane til born og ungdom, likestillingsaspekt og familien sine rettar. Dei nye artiklane inneheld mellom anna føresegner om vern av arbeidstakarar når arbeidsforhold vert avslutta og når arbeidsgjevar går konkurs, sikring mot sosial utestenging og retten til bustad.

I 2003 behandla regjeringskomiteen, som består av representantar frå alle landa som har ratifisert sosialpakta, rapportperioden for 2000 og 2001. Den europeiske komiteen for sosiale rettar (den uavhengige ekspertkomiteen) kritiserte i sine konklusjonar Noreg for blant anna bruken av overtid, som komiteen i nokre tilfelle fann å vere nytta i for lang tid (artikkel 2 § 1). Noreg påpeika at vårt regelverk var i samsvar med EU-direktiv 94/104. Noreg blei vidare kritisert for å ha for strenge reglar for trekk i lønn. Det blei påpeika at trekk i lønn berre blei nytta når det var avtala på førehand. Noreg blei vidare, saman med ei rekke andre land, kritisert for å gje studentar frå EØS-land betre vilkår enn studentar frå land som ikkje er EØS-medlemmer når det gjeld lån og stipend frå Statens Lånekasse (artikkel 10 § 4). Noreg krev lengre butid for studentar frå land utanfor EØS. Alle dei kritiserte landa merkte seg kritikken.

I 2004 behandla regjeringskomiteen rapportperioden for 2002 og 2003. Den europeiske komiteen for sosiale rettar kritiserte i sine konklusjonar Noreg for ikkje å ha gjeve opplysningar om minimumslønningar for ungdom (art. 7 § 3). Noreg kunne som tidlegare opplyse at det ikkje finst reglar om minimumslønningar i Noreg, men at ny statistikk viste at lønnsnivået for ungdom ikkje er mykje lågare enn lønnsnivået elles. Denne statistikken var ikkje tilgjengeleg på rapporttidspunktet, og vil bli send til komiteen i samband med den neste rapporten.

Noreg blei vidare, saman med mellom andre Sverige, kritisert fordi den lovfesta ferien for ungdom i skulepliktig alder berre er to veker, og ikkje utgjer meir enn halvparten av sommarferien, slik art. 7 § 3 etter ekspertkomiteen si oppfatning krev. Noreg viste til at barnearbeid ikkje er eit samfunnsproblem i vårt land, og vil dokumentere dette i neste rapport.

Noreg blei saman med mange av dei andre medlemslanda også kritisert fordi borgarar i medlemsland utanfor EØS ikkje er sikra rett til familieytingar utan opphald i landet, eller rett til samanlegging av trygdeperiodar (art. 12 § 4). Ingen av medlemslanda som blei kritiserte på dette grunnlaget, er samde i at art. 12 § 4 kan seiast å gje grunnlag for slike rettar. Sidan regjeringskomiteen ikkje kan overprøve den juridiske tolkinga, er det svært vanskeleg å ta stilling til desse konklusjonane. Kritikken som gjaldt denne artikkelen blei difor behandla felles for alle landa som blei kritiserte, utan at regjeringskomiteen slutta seg til kritikken frå ekspertkomiteen.

4.4 Europarådets menneskeretts­kommissær

Sidan oktober 1999 har Europarådet hatt ein eigen kommissær for menneskerettar. Alvaro Gil-Robles frå Spania sit i stillinga. Menneskerettskommissæren skal medverke til å fremje kunnskap om og respekt for menneskerettane i medlemslanda. Arbeidet til kommissæren inneber besøk i medlemslanda, og rapportane gjev verdifulle innspel for å identifisere kvar problema ligg og kva tiltak som kan vere tenlege for å betre menneskerettssituasjonen. Menneskerettskommissæren har gjesta Noreg éin gong, i 2001. Han var også i Noreg i november 2003 i samband med eit rundebord for europeiske ombodsmenn som sivilombodsmannen var vert for.

I 2003 vitja menneskerettskommissæren Russland, Tsjekkia, Slovenia, Portugal, Tyrkia, Kypros, Malta og dei tre baltiske landa. I 2004 vitja kommissæren Luxembourg, Danmark, Sverige, Kroatia, Russland, Sveits og Liechtenstein. Kommissæren arbeider med dei overordna problemstillingane i landa og ser ikkje på enkeltsaker. Slik regjeringa ser det, utgjer rapportane positive innspel, og stillinga representerer ein god tilvekst til Europarådet. Gil-Robles har lukkast godt med å byggje opp ein institusjon som har høgt truverde og som blir lytta til. Dette gjev kommissæren ei uavhengig stilling som gjer det mogeleg å halde dialog med både styresmaktene og sivilsamfunnet i landa.

4.5 Vern av nasjonale minoritetar

Europarådet gjennomfører eit omfattande arbeid for å verne nasjonale minoritetar. Sentralt i dette arbeidet står rammekonvensjonen om vern av nasjonale minoritetar, som tok til å gjelde for Noreg i juli 1999. Hovudformålet med konvensjonen er å hindre diskriminering av nasjonale minoritetar, syte for at dei oppnår reell likestilling, garantere at dei har full organisasjons- og ytringsfridom og å fremje minoritetskulturar. Rammekonvensjonen pålegg statane å sende generalsekretæren i Europarådet fullstendig informasjon om lovgjeving og andre tiltak som er gjennomførte for å setje prinsippa i rammekonvensjonen ut i livet. Noreg leverte sin første rapport til Europarådet om gjennomføringa av konvensjonen i mars 2001. Rapporten vart behandla i den rådgjevande komiteen for rammekonvensjonen. Tilrådingane frå denne komiteen og merknader frå norske styresmakter danna så grunnlaget for resolusjonen om Noreg som vart vedteken av ministerkomiteen i april 2003 1 . Som vanleg er i overvakinga av rammekonvensjonen, spegla resolusjonen i kor stor mon Noreg har følgt tilrådingane frå den rådgjevande komiteen. I resolusjonen vart det peika på at viktige framsteg er gjorde for å verne om minoritetane i Noreg, medan einskilde problemstillingar vert nemnde som døme på kvar det kan gjerast meir. I samsvar med ei generell tilråding frå den rådgjevande komiteen har Noreg bede om at både tilrådingane og merknadene vert offentleggjorde. Noreg organiserte også eit eige seminar for å følgje opp resolusjonen i mai 2004. No er den andre overvakingsrunda i gang. Noreg skal rapportere for andre gong innan juli i år.

Professor Asbjørn Eide har vore medlem av den rådgjevande komiteen sidan 2002. I september 2004 vart han vald til leiar av komiteen.

Europarådet er også engasjert i arbeidet med minoritetsspråk. Charteret for minoritets- eller regionalspråk har til hovudformål å fremje bruken av minoritetsspråk eller språk som vert nytta i delar av eit land. Denne avtalen vert følgd opp ved at landa jamleg rapporterer om utviklinga og ved at ei ekspertgruppe kjem på besøk og utarbeider rapportar.

Også Europarådets menneskerettskommissær er oppteken av å verne om minoritetane sine rettar, og fokuserer mykje på dette i sitt arbeid.

Initiativet som Finland tok om å opprette eit europeisk forum for romafolket, har det vore arbeidd med i heile 2003 og det meste av 2004. I oktober 2004 vedtok ministerkomiteen å opprette forumet. Forumet vil verte organisert som ein frivillig organisasjon som skal representere roma og reisande frå alle medlemsland i Europarådet. Frå norsk side har ein støtta initiativet. Ein trur forumet vil spele ei viktig rolle i å få romafolket til å ta del i diskusjon om saker som gjeld deira eiga framtid.

I samband med den norske formannskapen i Europarådet arrangerte Noreg hausten 2004 eit seminar for og med romungdom. Med dette tiltaket ønskte Noreg å gje ei stemme til romungdom. Seminaret blei difor arrangert av Det europeiske forumet for romungdom, og deltakarane representerte romungdom frå heile Europa. Frå Noreg deltok ein representant for norsk romungdom og ein representant frå Landsforeininga for norske ungdomsorganisasjonar, LNU. Noreg fekk ros for å la romungdom komme fram med eigne meiningar om eit vanskelig tema. Rapporten frå seminaret viser at migrasjon framleis er ei utfordring for rom. Rapporten blei lagd fram på haustmøtet i Europarådet si ekspertgruppe for romspørsmål. Ekspertgruppa konkluderte med at temaet rom og migrasjon måtte takast opp att.

4.6 Veneziakommisjonen

Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgjeving hadde pr. 1. januar 2005 47 medlemsstatar, eitt land var assosiert medlem, ni hadde status som observatørstatar og to hadde ein spesiell statusavtale: EU og Sør-Afrika. Noreg har vore aktivt med frå starten. Norsk medlem er professor Jan E. Helgesen.

Kommisjonen vart oppretta for å støtte demokratiseringsprosessen i dei sentral- og austeuropeiske landa ved å gje juridisk assistanse ved utforminga av grunnlover og andre sentrale lover. Etter kvart er arbeidsområdet blitt utvida til å omfatte land utanfor Europa. Noreg har tidlegare medverka til finansieringa av samarbeidet med Sør-Afrika.

I 2004 gav Veneziakommisjonen assistanse i lovgjevingsprosessar i mellom anna følgjande statar: Albania, Armenia, Bosnia-Hercegovina, Bulgaria, Georgia, Italia, Romania, Russland, Serbia og Montenegro, Tyrkia og Ukraina.

Kommisjonen arbeider dessutan med utgreiingar og generelle juridiske spørsmål som er viktige for utviklinga av demokratiet og rettsstaten. Eit viktig prosjekt er å organisere det praktiske samarbeidet mellom forfatningsdomstolane eller øvste instans i det vanlege domstolsapparatet hos medlemsstatane. Kommisjonen held òg fleire seminar kvart år.

4.7 Den europeiske torturkomiteen (CPT)

Den europeiske torturkonvensjonen etablerer eit kontrollsystem der ein undersøkingskomité, den europeiske torturkomiteen (CPT), kan gjeste medlemslanda for å undersøkje korleis dei behandlar personar som er fråtekne fridommen. Siktemålet er å betre gjennomføringa av forbodet mot tortur og umenneskeleg og nedverdigande behandling eller straff ved å styrkje overvakinga av medlemslanda.

Komiteen gjestar mellom anna fengsel, politiarrestar og psykiatriske institusjonar. Komiteen skal ha fritt tilgjenge til dei aktuelle stadene, og kan ha fortrulege samtalar med dei innesperra utan vitne til stades. Komiteen er også i regelmessig dialog med styresmaktene i dei einskilde medlemsstatane.

I 2003 og 2004 har komiteen gjesta ei rekkje land i både Vest- og Sentral-Europa, mellom anna Frankrike, Russland, Georgia, Tyrkia, Armenia, Finland, Sverige og Storbritannia. Komiteen vil gjeste Noreg i 2005. Det vert valt ein medlem for kvart medlemsland. Norsk medlem er psykiater Ingrid Lycke Ellingsen.

4.8 Nord/sør-senteret

Nord/sør-senteret vart oppretta i 1989, dels for å spreie kunnskap om nord/sør-spørsmål i Europa og dels for leggje til rette for ein dialog mellom nord og sør om menneskerettar og demokrati. Senteret, som ligg i Lisboa, har fokusert på aktivitetar i Middelhavs-regionen, demokrati og menneskerettar i Afrika og utdanning. Mellom utdanningstiltaka er opplæringsprogram for ungdommar i nord og sør innan interkulturell dialog.